RESPUESTA DE FRANCIA A LA CONSULTA DEL SECRETARIO GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS.

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1 RESPUESTA DE FRANCIA A LA CONSULTA DEL SECRETARIO GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. HACIA UN TRATADO INTERNACIONAL SOBRE EL COMERCIO DE ARMAS: ESTABLECIMIENTO DE NORMAS INTERNACIONALES COMUNES PARA LA IMPORTACION, LA EXPORTACION Y LA TRANSFERENCIA DE ARMAS CLASICAS. Introducción Desde los años 1990, el comercio internacional de armas convencionales ha experimentado profundas mutaciones, como consecuencia de la aparición de nuevas amenazas a raíz de la globalización progresiva de la industria y el mercado de armamento. La lucha contra la transferencia ilícita y la diseminación irresponsable de armas convencionales, así como la lucha contra el terrorismo, constituyen retos fundamentales para la seguridad y la defensa mundiales, a los cuales la comunidad internacional debe responder dotándose de instrumentos de control adaptados. Las políticas de defensa y las doctrinas militares han evolucionado para adaptarse a las nuevas formas de conflictos. La modernización de los ejércitos, los conceptos de empleo de fuerzas de proyección, particularmente en las operaciones de mantenimiento de la paz, la aparición de foros regionales de seguridad y de defensa conjunta, suscitan nuevas necesidades, tanto en el sector de las armas para la protección de la soberanía como en el de los equipos de seguridad y de defensa. En la industria de armamento, la globalización se traduce por el incremento de la producción de componentes, la deslocalización de la producción, la multiplicación de las filiales, la diversificación de los países productores y la intrincación de las industrias militares y las tecnologías civiles. La evolución de la oferta y la demanda en el mercado de armamento explica en parte la multiplicación de los programas en cooperación, que contribuyen a incrementar las transferencias internacionales de armas convencionales y municiones. En este sentido, Francia ve con preocupación la participación mayor y descontrolada de actores no estatales en los conflictos armados. Ese factor, confirmado en numerosos informes de las Naciones Unidas, se acompaña con la creciente intervención de actores no estatales en la transferencia de armas. Actualmente, en el marco de coaliciones efímeras, los traficantes de armas están en capacidad de desestabilizar Estados y regiones enteras. Los autores de esos tráficos encuentran una relativa impunidad al aprovecharse de la diversidad que caracteriza nuestros sistemas jurídicos y legislativos nacionales, explotando de la manera más completa posible una globalización que inicialmente no les estaba destinada. En esas condiciones, la insuficiencia de los progresos en materia de armonización de los sistemas de control representa un riesgo mayor para la paz y la seguridad. Por consiguiente, Francia considera que el establecimiento de normas o principios comunes relativos al comercio internacional de armas convencionales se impone como objetivo prioritario de seguridad para todos los Estados. 1

2 En virtud del derecho a la legítima defensa (artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas), los Estados pueden legalmente producir, importar, exportar, transferir y poseer armas o efectuar actividades de corretaje, para satisfacer sus necesidades de defensa y de seguridad, siendo la única excepción legítima los embargos aprobados por el Consejo de Seguridad con el fin de resolver una crisis regional o interna. El comercio legal de armas constituye, pues, una prerrogativa de soberanía. Francia es uno de los principales actores en el ámbito del comercio de armas y se sitúa entre los principales exportadores mundiales. En materia de control de ventas de armas, aplica una política responsable y vinculante, que cumple escrupulosamente las obligaciones contraídas en los ámbitos regional e internacional. En su ordenamiento interno, el Código de Defensa francés establece como principio general la prohibición de las exportaciones de armamento. Las excepciones a este código son concedidas por el Primer Ministro, previa instrucción de los expedientes por la Comisión Interministerial para Estudios sobre Exportaciones de Material de Guerra (CIEEMG). Este mecanismo permite enmarcar cada decisión en un conjunto coherente y comprensible. Por otra parte, las disposiciones de aplicación del Código de Defensa rigen el procedimiento de importación, exportación y transferencia de material de guerra, de armas y municiones, así como del denominado material conexo. En el plano internacional, Francia apoyó firmemente la elaboración, la adopción y la aplicación del Código de Conducta de la Unión Europea, con su doble objetivo de transparencia y armonización. Así, desde 1998, las decisiones de la CIEEMG cumplen los ocho criterios fijados por el Código de Conducta. Este código incluye, además, un mecanismo de consulta y de intercambio de informaciones entre socios, con miras a una progresiva armonización de las políticas de exportación dentro del espacio europeo. En el marco de las Naciones Unidas, Francia obra a favor de un tratado internacional sobre el comercio de armas convencionales. Se congratula de la adopción de la resolución A/Res/61/89 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 6 de diciembre de 2006, que prevé la creación de un instrumento global y legalmente vinculante para regular el comercio internacional de armas convencionales. Acoge con beneplácito el apoyo masivo expresado a la resolución y espera que las respuestas nacionales que se transmitirán al Secretario General sean testimonio de un interés constante, así como de un esfuerzo que ha de mantenerse a lo largo del proceso. El objetivo principal de un tratado de esa índole será llevar a los Estados a adoptar normas de comportamiento responsable, transparente y proporcionado, en materia de transferencia de armas convencionales. Para ser eficaz, el futuro tratado deberá tener vocación universal y, en todos los casos, ser adoptado desde el principio por la mayor cantidad de Estados, en particular los principales importadores y exportadores de armamento. Viabilidad El futuro tratado está llamado a ser el instrumento universal de referencia, basado en las obligaciones ya contraídas en el ámbito de las transferencias de armas convencionales. 2

3 Habida cuenta de la multiplicidad de fuentes en materia de reglamentación de las transferencias internacionales de armas, Francia recomienda que se conduzca una reflexión previa sobre el corpus de normas que ha servir de referencia. Esa reflexión brindará la oportunidad de interrogarse acerca de la mejor manera de insertar el futuro instrumento dentro del dispositivo existente de normas internacionales, regionales, subregionales y nacionales, con objeto de lograr un control eficaz a todos los niveles. Para recoger la más amplia adhesión por parte de los Estados y conferir al futuro tratado la universalidad y legitimidad que requiere, la selección de las fuentes se apoyará en primer término en las que emanan de las Naciones Unidas. El principal escollo que el tratado deberá superar reside en las disparidades que aún existen entre un instrumento regional y otro o entre un sistema nacional de control y otro. El futuro tratado deberá tender a una armonización de las normas y, en lo posible, a una universalización de las reglas ya existentes consideradas más eficaces. Ámbito de aplicación 1) Ámbito de aplicación de los equipos. Dentro del perímetro de las armas convencionales, Francia recomienda la elaboración de una lista específica, que podría inspirarse en las que existen para el material militar, siendo la principal de ellas el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas. La lista deberá limitarse a las armas convencionales y sus municiones. Como mínimo, la lista deberá abarcar el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, e incorporar imperativamente una octava categoría sobre las armas ligeras y de pequeño calibre y sus municiones, incluyendo los Manpads. En estos momentos, Francia preconiza el examen de un perímetro más amplio, que podría incluir, además de la problemática de las ALPC y sus municiones, las transferencias de municiones de todas las armas convencionales y, eventualmente, de los equipos de reparación y de mantenimiento en condiciones operativas destinados a esas armas. Para responder a necesidades específicas de seguridad, ese perímetro podrá completarse ulteriormente, llegado el caso, mediante protocolos adicionales relativos a armas o a equipos de defensa particularmente sensibles. La nueva lista deberá ser: - clara y operativa, tanto para los industriales como para la administración encargada de su control, para los Estados con bajo nivel de exportación y aquellos dotados de una importante industria de armamentos, para los Estados exportadores y los Estados importadores; - comprensible para todos; - técnicamente precisa. 2) Ámbito de aplicación de las transferencias. En el capítulo de las exportaciones, el tratado está llamado a definir principios internacionales que enmarquen la concesión o la denegación autorizaciones de exportación pronunciadas por 3

4 cada Estado en respuesta a las solicitudes que recibe. En cuanto a las importaciones, convendrá instar a los Estados a que adopten disposiciones nacionales destinadas a enmarcar las importaciones a sus territorios. Francia desea destacar que la noción de transferencia puede cubrir realidades dispares. En determinadas condiciones, propone emprender una reflexión conducente a una definición abierta de las transferencias internacionales de armas convencionales. Ésta podría incluir las actividades de intermediación, las cesiones onerosas o gratuitas, las reexportaciones, las exportaciones temporales, los tránsitos y trasbordos, las transferencias de capacidad de producción, así como las transferencias de bienes inmateriales. Las transferencias contempladas dentro del perímetro del tratado deberían limitarse a las transferencias transfronterizas con cambio de propietario y de usuario. Deberían abarcar todo tipo de actor y de usuario finales, sean estos gubernamentales, privados o públicos. Por último, deberían incluir las necesidades operativas vinculadas con la circulación de las fuerzas armadas, en particular en el marco de misiones de restauración o de mantenimiento de la paz. En cuanto a la intermediación, Francia es favorable a incorporar todas las referencias a los trabajos que actualmente realiza sobre el tema el grupo de expertos gubernamentales creado por la resolución Nº 60/81 del 11 de enero de 2006, y en particular, las referencias a las mejores prácticas, cuya integración a las normativas nacionales sobre corretaje de armas ligeras, podría recomendarse. Parámetros generales 1) Principios políticos. Los parámetros generales están constituidos por los principios políticos que los Estados Partes del Tratado se comprometieron a aplicar. Se impondrán a todos los actores que participan en las transferencias (productores, proveedores, intermediarios y clientes). Con miras a la adopción normas de comportamiento responsable, transparente y proporcionado en materia de transferencia de armamento clásico por parte de los Estados, Francia considera que el tratado debería fomentar la elaboración de sistemas nacionales para el control de las exportaciones conformes con las normas internacionales existentes, que permitan igualmente aplicar las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Añade que el tratado debería permitir limitar el suministro de armamento y de municiones en las zonas inestables, respetar los derechos humanos y preservar la paz, la seguridad y la estabilidad regionales, prevenir los desvíos, mejorar la gestión de las existencias con eventuales efectos desestabilizadores, así como la destrucción del material excedentario con respecto a las necesidades de defensa y, por último, incrementar la transparencia en materia de transferencias de armas. Es de la opinión, además, de que los compromisos en esos ámbitos deberían ir acompañados de una cooperación internacional y regional reforzada. Esa cooperación podrían basarse, en 4

5 particular, en los esfuerzos ejemplares emprendidos por las organizaciones regionales africanas (CEDEAO, SADC, Convención de Nairobi) y europeas (OSCE y Unión Europea). Los considerandos de la resolución recuerdan los objetivos y los principios enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, así como el respeto del derecho internacional, de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Rinden homenaje a las iniciativas tomadas por los Estados a todos los niveles, así como al papel desempeñado por las ONG y la sociedad civil para fomentar la confianza y la transparencia en el ámbito del comercio responsable de armamento. Los considerandos de la resolución son compatibles con los criterios del Código de Conducta de la UE y los principios que rigen la transferencia de armas convencionales adoptadas por la OSCE. Por todas esas razones, podrían constituir la sustancia de los parámetros generales. Francia sugiere que se proceda previamente a un compendio de las normas existentes y vinculantes en la materia, empezando por los textos que imponen prohibiciones o limitaciones (Convenciones de Ginebra y sus protocolos adicionales, reglas sobre embargos del CSNU, etc.), con el fin de incluir esas normas en el enunciado de los parámetros generales. 2) Criterios operativos. Para dar a los Estados los medios para una política responsable y proporcionada en el ámbito del comercio de armamento, Francia sería favorable a la idea de acompañar los principios políticos con una lista de criterios operativos para su ejecución. Esos criterios servirían a los Estados, por una parte, como base para los análisis de evaluación de cada solicitud de importación, de exportación o de transferencia, presentada ante ellos y, por otra parte, como motivos de denegación, transparentes y lisibles, tanto para las administraciones encargadas del control como para los demás Estados Partes. Esos criterios podrían inspirarse de los criterios de denegación recogidos en el Código de Conducta de la UE. Los principios políticos junto con los criterios operativos podrían constituir el conjunto de parámetros generales. 3) Medidas de aplicación. Francia considera que una vez creado, el tratado podrá ser viable en la medida en que haya incorporado los medios pertinentes para acompañar a los Estados en su ejecución. Por consiguiente, la eficacia del tratado dependerá en gran parte de las medidas de aplicación previstas. a. Medidas de control. Cada Estado signatario del tratado deberá comprometerse a dotarse de un conjunto adecuado de leyes y de procedimientos administrativos relativos a las transferencias de armas, acompañado de medidas de aplicación rigurosas. Para buscar una convergencia cada vez mayor en la interpretación del tratado, así como en su ejecución, sería útil reflexionar sobre la posibilidad de acompañar el tratado con compromisos políticos, por ejemplo, en forma de guía de las mejores prácticas, o incluso de un sistema de revisión de pares, destinado a los mecanismos de control. b. Mecanismos de transparencia y medidas de confianza. El tratado deberá prever uno o varios mecanismos de transparencia, con el fin de reforzar la confianza entre los Estados y favorecer su cooperación. Podría, en particular, hacer 5

6 obligatoria la publicación anual de informes nacionales e incluir la elaboración de un registro universal sobre transferencias, inspirado en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas. Las licencias de exportación expedidas o denegadas podrían ser objeto de intercambio de información, con arreglo a modalidades todavía por precisar. c. Disposiciones con vocación pedagógica, de ayuda a la ejecución y a la evaluación de los resultados. Destinadas a ayudar a los Estados y a las regiones menos adelantadas en materia de control de transferencias de armamento, y en aplicación del principio de progresividad, estas disposiciones permitirán organizar talleres de tipo outreach, para la formación de expertos gubernamentales en los sectores de aduanas y de control, de comercio, de intercambios sobre las mejores prácticas, etc. 4) Cláusula relativa a la lucha contra la corrupción. En virtud de los principios de responsabilidad y de transparencia, Francia sugiere que el futuro tratado contenga una cláusula dedicada a la lucha contra la corrupción de los agentes públicos extranjeros en el marco de transacciones comerciales internacionales, como es el caso en varios instrumentos existentes. Conclusión La creación de un grupo de expertos gubernamentales para finales de 2007 representa una etapa importante en el proceso de elaboración de un tratado internacional que establezca normas internacionales comunes para la importación, la exportación y la transferencia de armas clásicas. Francia desea de participar activamente y de manera constructiva en los trabajos de ese grupo. Francia considera que esos trabajos deberán tomar en cuenta la situación específica de cada continente afectado por la diseminación de armas convencionales, así como la experiencia adquirida en ese ámbito dentro de las organizaciones regionales y subregionales. Podrán, en particular, inspirarse en las medidas de confianza y de cooperación transfronteriza existentes y que han de constituir la garantía de una aplicación efectiva de los principios de responsabilidad, de transparencia y de proporcionalidad en la transferencia de armamento, que constituyen el cimiento del futuro tratado sobre el comercio de armas. 6