ANÁLISIS JURÍDICO DEL PERSONAL CONTRATADO BAJO EL RENGLÓN PRESUPUESTARIO 029
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- Julio Aarón Muñoz Agüero
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1 UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES ANÁLISIS JURÍDICO DEL PERSONAL CONTRATADO BAJO EL RENGLÓN PRESUPUESTARIO 029 JOSÉ WILVER JIMÉNEZ GONZÁLEZ GUATEMALA, OCTUBRE DE 2008.
2 UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES ANÁLISIS JURÍDICO DEL PERSONAL CONTRATADO BAJO EL RENGLÓN PRESUPUESTARIO 029 TESIS Presentada a la Honorable Junta Directiva de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala Por: JOSÉ WILVER JIMÉNEZ GONZÁLEZ Previo a conferírsele el grado académico de LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES Guatemala, octubre de 2008.
3 HONORABLE JUNTA DIRECTIVA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA. DECANO: VOCAL I: VOCAL II: VOCAL III: VOCAL IV: VOCAL V: SECRETARIO: Lic. Bonerge Amilcar Mejía Orellana Lic. César Landelino Franco López Lic. Gustavo Bonilla Lic. Erick Rolando Huitz Enríquez Br. Marco Vinicio Villatoro López Br. Gabriela Maria Santizo Mazariegos Lic. Avidán Ortiz Orellana RAZÓN: Únicamente el autor es responsable de las doctrinas sustentadas y contenido de la tesis. (Artículo 43 del Normativo para la elaboración de tesis de licenciatura en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala).
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8 DEDICATORIA
9 ÍNDICE Pág. Introducción.. i CAPÍTULO I 1. La Administración Pública y el presupuesto del Estado El Estado El poder público El bien común La administración pública Elementos Actividad El Órgano Administrativo Finalidad El medio Sistemas, técnicas o formas de organización La centralización o concentración administrativa. 14
10 Pág La desconcentración administrativa La descentralización administrativa La autonomía 18 CAPÍTULO II 2. El presupuesto del Estado y el Renglón Definición de presupuesto Antecedentes del presupuesto El presupuesto del Estado Regulación legal del presupuesto Ámbito de aplicación El control y fiscalización del presupuesto Clasificación por objeto del gasto, referente a los renglones presupuestarios de personal del Estado Renglón Renglón
11 Pág Renglón Renglón CAPÍTULO III 3. Implicaciones de la contratación de personal en el Servicio Civil y su diferencia con el Contrato El personal del Estado La clasificación del servicio Servicio Excento Servicio sin oposición Servicio por oposición Plan de clasificación Análisis de la planificación de recursos humanos en el Servicio Civil Deficiencias en la administración pública Instituciones públicas relacionadas con la Ley de Servicio Civil Análisis jurídico del contrato bajo el renglón presupuestario
12 Pág Alcances del contrato administrativo CAPÍTULO IV 4. Los efectos derivados del Registro Público de contratos bajo en Renglón presupuestario El derecho registral La Importancia de las inscripciones regístrales Características que debe tener el Registro Obligatorio Gratuito Público Personal Principios regístrales De publicidad De rogación Legitimación 68
13 Pág Los efectos derivados de la creación de la institución registral Justificación de su creación Proyecto de ley 72 CONCLUSIONES.. 75 RECOMENDACIONES. 77 BIBLIOGRAFÍA.. 79
14 ( i) I N T R O D U C C I Ó N L a p r e s e n t e i n v e s t i g a c i ó n p r e t e n d e e x p o n e r l o s l ineamientos q u e h a g a n e f i c a z e l u s o d e l r e n g l ó n p r e s u p u e s t a r i o y s u r e g istro p ú b l i c o a t r a v é s d e l a c r e a c i ó n d e u n a i n s t itución pública que lleve dicho control. E n e l c a p í t u l o p r imero, s e d e s a r r o l la lo r e l a t ivo a l E s t a d o c o m o a u t o r i d a d m á x ima d e l G o b i e r n o g u a t e m a lteco, e s t r u c t u r a d o j u r í d i c a m e n t e b a j o l a f o r m a d e u n a c o r p o r a c ión q u e d e t e n t a e l e j e r c icio d e l p o d e r. S e d e s a r r o l la lo r e l a t i v o a la a d m inistración p ú b l ica, l a c u a l n e c e s ita o r d e n a r s e a d e c u a d a y t é c n i c a m e n t e, e s d e c i r, o r g a n i z a r s e p a r a r e a l izar s u a c t i v i d a d e n b e n e f i c i o d e la sociedad. E l c a p í t u l o d o s c o n t iene e l p r e s u p u e s t o d e l E s t a d o, p a r t iendo d e s u s a n t e c e d e n t e s h i s t ó r i c o s, h a s t a la importancia q u e t iene e n l a a c t u a l idad, d e t e r m inando l a s f u e n t e s d e r e c u r s o s, a s í c o m o l a p r o y e c c ión d e l o s m ismos, q u e p e r m itirán f inanciar las a u t o r izaciones m á x i m a s d e g a s t o s o e g r e s o s, p a r a u n p e r í o d o a n u a l, e s t a b leciendo los r e n g lones p r e s u p u e s t a r i o s d e n t r o d e los c u a l e s s e e n c u e n t r a e l 029.
15 ( ii) E n e l c a p í t u lo t e r c e r o, s e i n c l u y e l o r e l a t i v o a l S e r v i c i o C ivil, p a r t iendo d e q u e l a A d m inistración P ú b lica n e c e s itó e n u n m o m e n t o d e t e r m i n a d o e s t a b lecer u n s istema t é c n ico, a r m ó n i c o, d i n á m ico y e f i c iente d e l a a d m inistración d e l p e r s o n a l a s u s e r v icio. S i n e m b a r g o a c t u a l m e n t e l o s p r o f e s ionales o t é c n i c o s c o n t r a t a d o s p o r e l r e n g lón p r e s u p u e s t a r i o 0 2 9, d e s a r r o l lan u n a a c t ividad e n b e n e f icio d e l E s t a d o y d e la p o b l a c i ó n, la c u a l n o e s o b j e t o d e c o n t r o l y r e g istro, p o r l o q u e h a n e x i s t i d o c a s o s e n q u e u n a m isma p e r s o n a d e s a r r o l l a d o s o m á s a c t i v i d a d e s. E n e l c a p í t u lo c u a r t o s e e s t a b l e c e n los b e n e f icios d e c r e a r u n r e g istro p ú b lico d e l o s c o n t r a t o s b a j o e l r e n g l ó n p r e s u p u e s t a r i o d e l a s instituciones d e l E s t a d o. E x i s t e u n v a c í o legal q u e p e r m i t e d e j a r s i n c o n t r o l l a c o n t r a t a c i ó n d e p r o f e s i o n a les o t é c n i c o s e n l a s instituciones e s t a t a les, p o r l o q u e e s n e c e s a r i o c r e a r d i c h o r e g i s t r o p ú b l ico, lo c u a l l imitará la c o n t r a t a c i ó n p o r c o m p a d r a z g o, f a v o r p o l í t ico o f a m i l iaridad. S e u t ilizaron los m é t o d o s a n a lítico, s i n t é t ico, d e d u c t i v o, inductivo y c o m p a r a t ivo, a s í c o m o l a s t é c n i c a s t a l e s c o m o e n t r e v istas, p r o c e s o s e s t a d í s t icos, investigación
16 ( iii) d o c u m e n t a l y m u e s t r e o s, c o n l o s c u a l e s s e e v a luaron l o s r e s u ltados f i n a l e s y s e c o m p r o b ó la h i p ó t e s is, c u m p l i é n d o s e a s í c o n l o s o b j e t i v o s g e n e r a les y específicos.
17 C A P Í T U L O I 1. L a A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a y e l p r e s u p u e s t o d e l E s t a d o E l E s t a d o E l E s t a d o e s l a o r g a n i z a c i ó n j u r í d i c o - p o l í t i c a m á s p e r f e c t a q u e s e c o n o c e h a s t a e l p r e s e n t e, e n t e o r g á n i c o u n i t a r i o, e s t r u c t u r a d o j u r í d i c a m e n t e b a j o l a f o r m a d e u n a c o r p o r a c i ó n q u e d e t e n t a e l e j e r c i c i o d e l p o d e r. T a m b i é n s e l e h a l l a m a d o p o d e r p ú b l i c o o p o d e r e s t á t i c o p o r q u e e s u n o y ú n i c o. L a d i v i s i ó n d e l E s t a d o e n t r e s p o d e r e s, n o e s s i n o l a d i s t r i b u c i ó n d e l p o d e r e s t á t i c o e n t r e d i s t i n t o s c e n t r o s o c o m p l e j o s o r g á n i c o s p a r a e l e j e r c i c i o p r e f e r e n t e p o r p a r t e d e c a d a u n o d e e l l o s, d e d e t e r m i n a d a s f u n c i o n e s, t o d a s e l l a s d e s t i n a d a s a l c u m p l i m i e n t o d e l o s c o m e t i d o s e s t a t a l e s. L a p e r s o n a l i d a d d e l E s t a d o, e s d e f i n i d a p o r e l t r a t a d i s t a J o s é R o b e r t o D r o m i, c o m o :... u n a r e a l i d a d s o c i a l y p o l í t i c a i n t e g r a d a p o r u n c o n j u n t o d e h o m b r e s c o n a s i e n t o e n u n
18 2 d e t e r m i n a d o á m b i t o t e r r i t o r i a l, c o n p o t e s t a d s o b e r a n a e n l o i n t e r i o r e i n d e p e n d i e n t e e n l a s r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s 1 E s d e c i r q u e e l E s t a d o e s t á o b l i g a d o a c u m p l i r c o n s u s f i n e s, d e t e r m i n a d o s a f a v o r d e l o s i n d i v i d u o s q u i e n e s s o n l o s s u j e t o s g o b e r n a d o s y q u e h a n d e c u m p l i r c o n l a o b s e r v a n c i a d e l d e r e c h o v i g e n t e. E l o r d e n j u r í d i c o n a c i o n a l d e t e r m i n a l o s d e r e c h o s y d e b e r e s d e t o d o s l o s h a b i t a n t e s d e l t e r r i t o r i o y u n o r d e n j u r í d i c o p a r c i a l, q u e n o e s m á s q u e e l E s t a d o c o m o p e r s o n a j u r í d i c a s o m e t i d a a l d e r e c h o. E l t r a t a d i s t a G e r a r d o P r a d o d e f i n e :... E s t a d o, e n s e n t i d o a m p l i o, e s u n c o n g l o m e r a d o s o c i a l, p o l í t i c o y j u r í d i c a m e n t e c o n s t i t u i d o, a s e n t a d o s o b r e u n t e r r i t o r i o d e t e r m i n a d o, s o m e t i d o a u n a a c t i v i d a d q u e s e e j e r c e a t r a v é s d e s u s p r o p i o s ó r g a n o s y c u y a s o b e r a n í a e s r e c o n o c i d a p o r o t r o s E s t a d o s 2. E l a u t o r F r a n c i s c o P o r r u a P é r e z e x p o n e : E l E s t a d o e s u n a S o c i e d a d H u m a n a, e s t a b l e c i d a e n e l t e r r i t o r i o q u e l e 1 2 Dromi, José Roberto, Instituciones del derecho administrativo, Pág. 53 Prado, Gerardo, Teoría del estado, Pág. 22
19 3 c o r r e s p o n d e, e s t r u c t u r a d a y r e g i d a p o r u n o r d e n j u r í d i c o, c r e a d o, a p l i c a d o y s a n c i o n a d o p o r u n p o d e r s o b e r a n o, p a r a o b t e n e r e l b i e n p ú b l i c o t e m p o r a l. 3 R e s p e c t o a l E s t a d o e l a u t o r M a n u e l O s s o r i o, s e ñ a l a q u e :... e s u n a o r g a n i z a c i ó n s o c i a l c o n s t i t u i d a e n u n t e r r i t o r i o p r o p i o, c o n f u e r z a p a r a m a n t e n e r e n é l e i m p o n e r d e n t r o d e é l u n p o d e r s u p r e m o d e o r d e n a c i ó n y d e i m p e r i o... 4 D e s d e u n p u n t o d e v i s t a l e g a l, l a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a d e l a R e p ú b l i c a d e G u a t e m a l a e s t a b l e c e : G u a t e m a l a e s u n E s t a d o l i b r e ; i n d e p e n d i e n t e y s o b e r a n o, o r g a n i z a d o p a r a g a r a n t i z a r a s u s h a b i t a n t e s e l g o c e d e s u s d e r e c h o s y d e s u s l i b e r t a d e s. S u s i s t e m a d e G o b i e r n o e s r e p u b l i c a n o, d e m o c r á t i c o y r e p r e s e n t a t i v o. 5 P a r a e l a u t o r G u i l l e r m o C a b a n e l l a s, e l E s t a d o e s : L a r e p r e s e n t a c i ó n p o l í t i c a d e l a c o l e c t i v i d a d n a c i o n a l, p a r a o p o n e r l o e n t o n c e s a l a n a c i ó n, e n e l s e n t i d o e s t r i c t o o Porrua Pérez, Francisco, Teoría del estado, Pág. 26. Ossorio, Manuel. Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales. Pág. 325 Constitución Política de la República. Pág. 3
20 4 c o n j u n t o d e p e r s o n a s c o n c o m u n e s c a r á c t e r e s h i s t ó r i c o s y s o c i a l e s, r e g i d o p o r l a s m i s m a s l e y e s y u n s o l o g o b i e r n o E l p o d e r p ú b l i c o E l a u t o r M a n u e l O s s o r i o r e s p e c t o a l p o d e r p ú b l i c o e s c r i b e q u e : " L a p o t e s t a d i n h e r e n t e a l E s t a d o y q u e a u t o r i z a p a r a r e g i r, s e g ú n r e g l a s o b l i g a t o r i a s, l a c o n v i v e n c i a d e c u a n t o s r e s i d e n e n t e r r i t o r i o s u j e t o a s u s f a c u l t a d e s p o l í t i c a s y a d m i n i s t r a t i v a s " 7 E l t r a t a d i s t a G u i l l e r m o C a b a n e l l a s e s t a b l e c e q u e : P o d e r P ú b l i c o e s l a f a c u l t a d c o n s u b s t a n c i a l c o n e l E s t a d o q u e l e p e r m i t e d i c t a r n o r m a s o b l i g a t o r i a s q u e r e g u l e n l a c o n v i v e n c i a s o c i a l d e l a s p e r s o n a s q u e p o r v í n c u l o s p e r s o n a l e s o s i t u a c i ó n t e r r i t o r i a l s e e n c u e n t r a n d e n t r o d e s u j u r i s d i c c i ó n l e g i s l a t i v a o r e g l a m e n t a r i a " 8 P a r a e j e r c e r e l p o d e r e s n e c e s a r i o q u e e x i s t a e l e l e m e n t o h u m a n o, q u e a t r a v é s d e l d e s a r r o l l o d e a c t i v i d a d e s e s t a t a l e s, i m p u l s e n l a a d m i n i s t r a c i ó n d e l E s t a d o Cabanellas, Guillermo. Diccionario de derecho usual. Pág Ossorio, Manuel. Ob. Cit. Pág. 873 Cabanellas, Guillermo. Ob. Cit. Pág. 819.
21 5 E l P o d e r P ú b l i c o d e b e s e r c o n s i d e r a d o d e l a s i g u i e n t e m a n e r a, c o m o c o m p e t e n c i a, u n i m p e r a t i v o j u r í d i c o y u n m e d i o p a r a r e a l i z a r e l f i n f u n d a m e n t a l d e l E s t a d o, q u e e s e l b i e n c o m ú n. E s i m p o r t a n t e r e s a l t a r q u e e l p o d e r p ú b l i c o, n o e q u i v a l e o n o e s l o m i s m o q u e E s t a d o, n i d e b e c o n f u n d i r s e c o n e l c o n c e p t o d e e s t e, e s d e c i r q u e e l E s t a d o c u e n t a c o n u n p o d e r p ú b l i c o, q u e e s p a r t e d e l m i s m o, e l E s t a d o e s e l c o n t i n e n t e y e l p o d e r p ú b l i c o e l c o n t e n i d o. S o n l o s m a n d a t o s p r e v i s t o s e n l a s n o r m a s j u r í d i c a s, e l p o d e r p ú b l i c o i m p l i c a l a f a c u l t a d d e c r e a r e l D e r e c h o, d e f i n i r l o e n n o r m a s j u r í d i c a s y a p l i c a r l o u n i l a t e r a l m e n t e, s i n p r e v i a c o n s u l t a, e m p l e a n d o l a c o a c c i ó n s i e s n e c e s a r i o. E l p o d e r p ú b l i c o e s u n c o n j u n t o d e c o m p e t e n c i a s c o n s t i t u c i o n a l e s o d e c o m p e t e n c i a s r e c o n o c i d a s p o r l a C o n s t i t u c i ó n, q u e s i r v e n p a r a g a r a n t i z a r e l p r o p i o o r d e n j u r í d i c o. S e r á e l i n s t r u m e n t o a d e c u a d o p a r a r e a l i z a r l o s f i n e s f u n d a m e n t a l e s d e l E s t a d o e n e s p e c i a l d e l b i e n c o m ú n o i n t e r é s p ú b l i c o.
22 6 L a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a d e G u a t e m a l a, e n e l t í t u l o I V, c a p í t u l o I i l u s t r a s o b r e e l e j e r c i c i o d e l p o d e r p ú b l i c o y e s t a b l e c e q u e e l p o d e r p r o v i e n e d e l p u e b l o, p e r o a g r e g a q u e e s e e j e r c i c i o, e s t á s u j e t o a l i m i t a c i o n e s q u e s e ñ a l a l a l e y. E s d e c i r q u e n i n g u n a p e r s o n a, s e c t o r d e l p u e b l o, f u e r z a a r m a d a o p o l í t i c a p u e d e a r r o g a r s e e s a f a c u l t a d. E l p o d e r e s e n t o n c e s, l a e n e r g í a o f u e r z a n e c e s a r i a c o n q u e c u e n t a e l E s t a d o p a r a l l e v a r a c a b o s u s o b j e t i v o s. L a f i n a l i d a d d e l E s t a d o e s l a r e a l i z a c i ó n d e o b j e t i v o s c o m u n i t a r i o s. E l e j e r c i c i o d e l p o d e r s e r á l e g í t i m o s i e l b i e n q u e s e p e r s i g u e e s e l b i e n c o m ú n ; e s d e c i r q u e u n a o r d e n p a r a s e r l e g í t i m a a d e m á s d e e m a n a r f o r m a l m e n t e d e l ó r g a n o c o m p e t e n t e d e b e s e r l o e n s u s u s t a n c i a. O r i g i n a l m e n t e f u e u n a t r i b u t o o t o r g a d o a u n s o l o h o m b r e y d i o l u g a r a l s u r g i m i e n t o d e l a b s o l u t i s m o, l o c u a l s i g n i f i c ó e j e r c e r l a a u t o r i d a d p o r u n i n d i v i d u o e n f o r m a p e r s o n a l y p o r d e l e g a c i ó n d i v i n a. C o n l a e v o l u c i ó n d e l a s i d e a s, a h o r a s e c o n s i d e r a q u e e s u n a t r i b u t o q u e l e c o r r e s p o n d e a l p u e b l o c o m o g r u p o e n c o n v i v e n c i a, e n d o n d e s e m a n i f i e s t a c o m o a c c i ó n p o l í t i c a q u e
23 7 e x p r e s a u n a e n e r g í a e s p i r i t u a l y m a t e r i a l c a p a z d e c o n f i g u r a r u n o r d e n p o s i t i v o d e d e r e c h o. R a d i c a n d o l a s o b e r a n í a e n e l p u e b l o q u i e n l a d e l e g a e n s u s r e p r e s e n t a n t e s, q u i e n e s o c u p a r á n l o s d i f e r e n t e s c a r g o s e n e l O r g a n i s m o L e g i s l a t i v o, E j e c u t i v o y J u d i c i a l, e n n i n g ú n m o m e n t o l a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a, e m p l e a e l v o c a b l o p o d e r p a r a i d e n t i f i c a r a e s o s ó r g a n o s ; l o q u e h a h e c h o e s e n g l o b a r l o e n l a f r a s e p o d e r p ú b l i c o y e s t a r í a a j u s t á n d o s e a l c r i t e r i o d e q u e n o h a y d i v i s i ó n d e p o d e r e s p o r q u e e l p o d e r d e l E s t a d o e s u n o E l b i e n c o m ú n E l b i e n c o m ú n c o m o f i n a l i d a d d e l E s t a d o, e s e l o b j e t i v o q u e s e d e s e a a l c a n z a r c o n l a a y u d a y p a r t i c i p a c i ó n d e l p o d e r y e s t a b l e c i m i e n t o d e l o r d e n. L a s a t i s f a c c i ó n d e l a s n e c e s i d a d e s d e l o s h a b i t a n t e s d e u n t e r r i t o r i o d e t e r m i n a d o, e s p r i o r i d a d e s t a t a l, s e b u s c a q u e e s o s i n d i v i d u o s t e n g a n l o s s a t i s f a c t o r e s s o c i a l e s q u e l e s p e r m i t a n v i v i r s o c i a l y f a m i l i a r m e n t e e s t a b l e s, c o n u n E s t a d o q u e b u s c a s u p r o t e c c i ó n y d e s a r r o l l o.
24 8 E l b i e n c o m ú n n o e s m á s q u e e l b i e n h u m a n o, u n a n u e v a f o r m a y u n n u e v o v a l o r d e l b i e n d e l o s h o m b r e s e n c u a n t o s e i n t e g r a n d e n t r o d e u n a c o m u n i d a d. L a p r o y e c c i ó n d e l b i e n c o m ú n e n l a v i d a s o c i a l, s e r e a l i z a m e d i a n t e l a u n i d a d y a r t i c u l a c i ó n d e l o r d e n q u e s e c u m p l e a t r a v é s d e l d e r e c h o. S e h a b l a e n t o n c e s d e q u e e l b i e n c o m ú n e s e l f i n q u e p e r s i g u e t o d o t i p o d e s o c i e d a d, y b i e n p ú b l i c o e s e l f i n e s p e c í f i c o q u e t r a t a d e a l c a n z a r l a s o c i e d a d e s t a t a l. S i e m p r e q u e l o s h o m b r e s s e a g r u p e n s o c i a l m e n t e p a r a o b t e n e r u n f i n q u e b e n e f i c i e a t o d o s, s e r á é s t e u n b i e n c o m ú n L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a E l a u t o r A l v a r e z - G e n d í n, e x p r e s a q u e : L a p a l a b r a a d m i n i s t r a c i ó n e t i m o l ó g i c a m e n t e v i e n e d e l l a t í n A d y d e l v e r b o M i n i s t r o - a s - a r e, a d m i n i s t r a r s e r v i r, e j e c u t a r y s i n g u l a r m e n t e d e l s u s t a n t i v o m i n i s t r a t i o - m i n i s t r a t i o n e s, s e r v i c i o, a c t o d e s e r v i r. L a p r e p o s i c i ó n a d r i g e a c u s a t i v o, d e
25 9 d o n d e r e s u l t a a d m i n i s t r a t i o n e m, a c e r c a d e l s e r v i c i o a d m i n i s t r a c i ó n, r é g i m e n, g o b i e r n o. 9 D e s d e u n p u n t o d e v i s t a e t i m o l ó g i c o, l a p a l a b r a a d m i n i s t r a c i ó n d a l a i d e a q u e é s t a s e r e f i e r e a u n a f u n c i ó n q u e s e d e s a r r o l l a b a j o e l m a n d a t o d e o t r o ; d e u n s e r v i c i o q u e s e p r e s t a, e s d e c i r q u e e x i s t e s u b o r d i n a c i ó n a s í c o m o s e r v i c i o. E l a u t o r M a n u e l O s s o r i o e s t a b l e c e r e s p e c t o a l a a d m i n i s t r a c i ó n : O r d e n a m i e n t o e c o n ó m i c o d e l o s m e d i o s d e q u e s e d i s p o n e y u s o c o n v e n i e n t e d e e l l o s p a r a p r o v e e r a l a s p r o p i a s n e c e s i d a d e s. 10 A d m i n i s t r a c i ó n s e r á e n t o n c e s e l p r o c e s o s o c i a l d e p l a n i f i c a r, o r g a n i z a r, d i r i g i r, c o o r d i n a r y c o n t r o l a r u n g r u p o h u m a n o p a r t i c u l a r p a r a l o g r a r u n p r o p ó s i t o d e t e r m i n a d o. P a r a G u i l l e r m o C a b a n e l l a s a d m i n i s t r a c i ó n e n s e n t i d o a m p l i o e s : G e s t i ó n, g o b i e r n o d e i n t e r e s e s o b i e n e s ; e n e s p e c i a l, d e l o s p ú b l i c o s Alvarez Gendín, Sabino, Tratado general de derecho administrativo. Pág. 54 Ossorio, Manuel. Ob. Cit. Pág.36 Cabanellas, Guillermo. Ob. Cit. Pág. 167
26 10 R e s p e c t o a l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, e l a u t o r M a n u e l O s s o r i o s e ñ a l a : E s l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a d e l o s ó r g a n o s d e l E s t a d o e n t o d a s s u s e s c a l a s o j e r a r q u í a s. L a e n t i d a d q u e a d m i n i s t r a. C o n s t i t u y e f u n c i ó n t í p i c a d e l P o d e r E j e c u t i v o, n a c i o n a l o p r o v i n c i a l, y d e l o s m u n i c i p i o s. S u s a c t i v i d a d e s s o n l a s q u e r e g u l a e l D e r e c h o A d m i n i s t r a t i v o. 12 E l t r a t a d i s t a G a b i n o F r a g a e x p o n e : L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a d e b e e n t e n d e r s e d e s d e e l p u n t o d e v i s t a f o r m a l, c o m o e l o r g a n i s m o p ú b l i c o q u e h a r e c i b i d o d e l p o d e r p o l í t i c o l a c o m p e t e n c i a y l o s m e d i o s n e c e s a r i o s p a r a l a s a t i s f a c c i ó n d e l o s i n t e r e s e s g e n e r a l e s y q u e d e s d e e l p u n t o d e v i s t a m a t e r i a l e s l a a c t i v i d a d d e e s t e o r g a n i s m o c o n s i d e r a d o e n s u s p r o b l e m a s d e g e s t i ó n y d e e x i s t e n c i a p r o p i a t a n t o e n s u s r e l a c i o n e s c o n o t r o s o r g a n i s m o s s e m e j a n t e s c o m o l o s p a r t i c u l a r e s p a r a a s e g u r a r l a e j e c u c i ó n d e s u m i s i ó n 13 L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a c o m o t o d o e l e m e n t o d e l E s t a d o, n e c e s i t a o r d e n a r s e a d e c u a d a y t é c n i c a m e n t e, e s d e c i r, o r g a n i z a r s e, p a r a r e a l i z a r s u a c t i v i d a d e n f o r m a r á p i d a, e f i c a z y c o n v e n i e n t e. P a r a e l l o a t r a v é s d e l a Ossorio, Manuel. Ob. Cit. Pág.37 Fraga, Gabino. Derecho administrativo. Pág. 4
27 11 e v o l u c i ó n d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, s e t r a t a d e b u s c a r f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n q u e r e s p o n d a n l o m e j o r p o s i b l e a l a s n e c e s i d a d e s d e l p a í s e n u n m o m e n t o d e t e r m i n a d o. L o s s i s t e m a s d e o r g a n i z a c i ó n d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, s o n l a s f o r m a s o e l m o d o d e o r d e n a r o d e e s t r u c t u r a r l a s p a r t e s q u e i n t e g r a n e l O r g a n i s m o E j e c u t i v o y l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s d e l a a d m i n i s t r a c i ó n e s t a t a l, c o n l a f i n a l i d a d d e l o g r a r l a u n i d a d d e l a a c c i ó n, d i r e c c i ó n y e j e c u c i ó n, e v i t a r l a d u p l i c i d a d d e l o s e s f u e r z o s y a l c a n z a r e c o n ó m i c a m e n t e, l o s f i n e s y c u m p l i r l a s o b l i g a c i o n e s d e l E s t a d o, s e ñ a l a d o s p o r l a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a E l e m e n t o s E n l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, l o s e l e m e n t o s i m p o r t a n t e s s e p u e d e n r e s u m i r y e x p l i c a r d e l a s i g u i e n t e m a n e r a : E l ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o L a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a L a f i n a l i d a d, y E l m e d i o
28 A c t i v i d a d E l a u t o r H u g o C a l d e r ó n s e ñ a l a : E s t a a c t i v i d a d s e d e s a r r o l l a a t r a v é s d e l a p r e s t a c i ó n d e l o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s, a l o s c u a l e s e s t á o b l i g a d a l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a p a r a e l l o g r o d e s u f i n a l i d a d E l Ó r g a n o A d m i n i s t r a t i v o E l m i s m o a u t o r c i t a d o e s t a b l e c e : S o n t o d o s a q u e l l o s ó r g a n o s q u e p e r t e n e c e n a l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y q u e s o n e l m e d i o o e l c o n d u c t o p o r m e d i o d e l c u a l s e m a n i f i e s t a l a p e r s o n a l i d a d d e l E s t a d o F i n a l i d a d R e s p e c t o a l a f i n a l i d a d e l a u t o r a l u d i d o a n t e r i o r m e n t e i n d i c a : e s e l b i e n c o m ú n o b i e n e s t a r g e n e r a l d e t o d a l a p o b l a c i ó n, e l e m e n t o n o s ó l o d o c t r i n a r i o s i n o C o n s t i t u c i o n a l, e x p r e s a d o d e n t r o d e l A r t í c u l o 1 d e l a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a d e l a R e p ú b l i c a q u e e s t a b l e c e : E l E s t a d o d e G u a t e m a l a s e Calderón, Hugo. Derecho administrativo I. Pág. 8 Calderón, Hugo. Ibid. Pág. 8
29 13 o r g a n i z a p a r a p r o t e g e r a l a p e r s o n a y a l a f a m i l i a ; s u f i n s u p r e m o e s l a r e a l i z a c i ó n d e l b i e n c o m ú n E l m e d i o E l t r a t a d i s t a H u g o C a l d e r ó n i n d i c a q u e : E l m e d i o q u e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a u t i l i z a p a r a e l l o g r o d e l b i e n e s t a r g e n e r a l o e l b i e n c o m ú n e s e l S e r v i c i o P ú b l i c o S i s t e m a s, t é c n i c a s o f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, c o m o t o d o e l e m e n t o d e l E s t a d o, n e c e s i t a o r d e n a r s e a d e c u a d a y t é c n i c a m e n t e, e s d e c i r, o r g a n i z a r s e, p a r a r e a l i z a r s u a c t i v i d a d e n f o r m a r á p i d a, e f i c a z y c o n v e n i e n t e. P a r a e l l o a t r a v é s d e l a e v o l u c i ó n d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, s e t r a t a d e b u s c a r f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n q u e r e s p o n d a n l o m e j o r p o s i b l e a l a s n e c e s i d a d e s d e l p a í s e n u n m o m e n t o d e t e r m i n a d o. L o s s i s t e m a s d e o r g a n i z a c i ó n d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, s o n l a s f o r m a s o e l m o d o d e o r d e n a r o d e e s t r u c t u r a r l a s p a r t e s q u e i n t e g r a n e l O r g a n i s m o E j e c u t i v o y l a s Calderón, Hugo. Ibid. Pág. 8 Calderón, Hugo. Ibid. Pág. 9
30 14 e n t i d a d e s p ú b l i c a s d e l a a d m i n i s t r a c i ó n e s t a t a l, c o n l a f i n a l i d a d d e l o g r a r l a u n i d a d d e l a a c c i ó n, d i r e c c i ó n y e j e c u c i ó n, e v i t a r l a d u p l i c i d a d d e l o s e s f u e r z o s y a l c a n z a r e c o n ó m i c a m e n t e, l o s f i n e s y c u m p l i r l a s o b l i g a c i o n e s d e l E s t a d o, s e ñ a l a d o s p o r l a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a. D e n t r o d e l a s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a, s e p u e d e n e n u n c i a r c u a t r o, s i e n d o l a s q u e a c o n t i n u a c i ó n s e d e s a r r o l l a n L a c e n t r a l i z a c i ó n o c o n c e n t r a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a E s a q u e l l a f o r m a d e o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a q u e t i e n e l u g a r c u a n d o l o s ó r g a n o s d e l a a d m i n i s t r a c i ó n t i e n e n u n a r e l a c i ó n d e d e p e n d e n c i a y s u b o r d i n a c i ó n d i r e c t a e i n m e d i a t a c o n e l ó r g a n o s u p e r i o r d e l a m i s m a. S e c a r a c t e r i z a p r i n c i p a l m e n t e p o r d o s c i r c u n s t a n c i a s, l a p r i m e r a e s t a b l e c i d a p o r t o d a s l a s f u n c i o n e s e s t a t a l e s q u e s e c o n c e n t r a n e n u n ó r g a n o s u p e r i o r, e j e r c i e n d o t o d a s l a s f a c u l t a d e s p ú b l i c a s d e d e c i s i ó n, r e v i s i ó n, m a n d o, v i g i l a n c i a, d i s c i p l i n a y n o m b r a m i e n t o ; y l a s e g u n d a l a e x i s t e n c i a d e u n a r e l a c i ó n d e j e r a r q u í a e n t r e l o s ó r g a n o s i n f e r i o r e s c o n e l s u p e r i o r. E s e ó r g a n o s u p e r i o r j e r á r q u i c o o
31 15 j e f e s u p r e m o d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a, l o c o n s t i t u y e e l p r e s i d e n t e d e l a r e p ú b l i c a c o m o t i t u l a r d e l O r g a n i s m o E j e c u t i v o L a d e s c o n c e n t r a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a F o r m a d e o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a q u e t i e n e l u g a r c u a n d o a u n ó r g a n o i n f e r i o r s e l e c o n f i e r e n c i e r t o s p o d e r e s d e a d m i n i s t r a c i ó n d e l q u e j e r á r q u i c a m e n t e d e p e n d e, p a r a q u e l o s e j e r z a a t í t u l o d e c o m p e t e n c i a p r o p i a, b a j o d e t e r m i n a d o c o n t r o l d e l ó r g a n o s u p e r i o r. S e c a r a c t e r i z a p r i n c i p a l m e n t e p o r c i n c o c i r c u n s t a n c i a s : E x i s t e u n a i n d e p e n d e n c i a r e l a t i v a o p a r c i a l, p u e s a ú n e x i s t e v í n c u l o d e d e p e n d e n c i a e n t r e e l ó r g a n o s u p e r i o r y e l i n f e r i o r. L a c o m p e t e n c i a d e l i n f e r i o r e s l i m i t a d a, p u e s l a s f a c u l t a d e s s o n d a d a s e n c i e r t a m a t e r i a, g e n e r a l m e n t e e n l a p r e s t a c i ó n d e s e r v i c i o s p ú b l i c o s e s p e c í f i c o s, e n s u s d e m á s a c t i v i d a d e s e l ó r g a n o e s t á c e n t r a l i z a d o ; E l t r a s p a s o d e p o d e r e s d e b e t e n e r o r i g e n l e g a l ;
32 16 E l ó r g a n o s u p e r i o r e s q u i e n n o m b r a a s u p e r s o n a l y e l q u e e j e r c e c o n t r o l s o b r e l a a c t i v i d a d q u e e l ó r g a n o d e s c o n c e n t r a d o d e s a r r o l l a e n e j e r c i c i o d e l o s p o d e r e s q u e l e f u e r o n d a d o s ; y A l ó r g a n o d e s c o n c e n t r a d o s e l e p u e d e o t o r g a r c i e r t o p a t r i m o n i o y m a n e j o a u t ó n o m o d e s u p r e s u p u e s t o. L o s a u t o r e s d e l d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o s i t ú a n l a d e s c o n c e n t r a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a c o m o u n p u n t o i n t e r m e d i o e n t r e l a c e n t r a l i z a c i ó n y l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n L a d e s c e n t r a l i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a F o r m a d e o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a q u e t i e n e l u g a r c u a n d o e l E s t a d o o t o r g a f a c u l t a d e s y a t r i b u c i o n e s d e t e r m i n a d a s a u n ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o, q u i e n a c t ú a c o n i n d e p e n d e n c i a f u n c i o n a l a l c o n t a r c o n p e r s o n a l i d a d j u r í d i c a y p a t r i m o n i o p r o p i o, a e f e c t o d e p r e s t a r c i e r t o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s a l a c o l e c t i v i d a d. L a d e s c e n t r a l i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a s e c a r a c t e r i z a p r i n c i p a l m e n t e p o r s e i s c i r c u n s t a n c i a s s i e n d o l a s s i g u i e n t e s :
33 17 E l ó r g a n o c e n t r a l l e s h a t r a n s f e r i d o a l o s ó r g a n o s d e s c e n t r a l i z a d o s l o s p o d e r e s d e d e c i s i ó n y d e m a n d o ; S i n p e r d e r s u c a l i d a d d e e s t a t a l, e l ó r g a n o d e s c e n t r a l i z a d o g o z a d e i n d e p e n d e n c i a a d m i n i s t r a t i v a, e s d e c i r, q u e r e a l i z a t o d a s s u s f u n c i o n e s s i n d e p e n d e r d i r e c t a m e n t e d e l g o b i e r n o c e n t r a l, s i n p e r j u i c i o a q u e e n c i e r t o s c a s o s s e e j e r z a d e t e r m i n a d o c o n t r o l o v i g i l a n c i a ; P a r a e j e r c e r m e j o r s u s f a c u l t a d e s y a t r i b u c i o n e s e l E s t a d o a t r a v é s d e l a l e y o r d i n a r i a l e s h a d a d o p e r s o n a l i d a d j u r í d i c a y p a t r i m o n i o p r o p i o p a r a q u e p u e d a n e j e r c e r d e r e c h o s y c o n t r a e r o b l i g a c i o n e s p o r s í m i s m o s, e s d e c i r, q u e s e c r e a u n a n u e v a p e r s o n a j u r í d i c a d e c a r á c t e r p ú b l i c o d i s t i n t a d e l E s t a d o, p e r o p a r t e d e l a e s t r u c t u r a e s t a t a l ; P o s e e n u n r é g i m e n j u r í d i c o p r o p i o, c o n s t i t u i d o p o r s u L e y O r g á n i c a, l a c u a l r e g u l a s u p e r s o n a l i d a d, s u p a t r i m o n i o, s u d e n o m i n a c i ó n, s u o b j e t o y s u a c t i v i d a d ; P u e d e n m a n e j a r s u p r e s u p u e s t o c o n e l o b j e t o d e q u e a d m i n i s t r e n s u s r e c u r s o s y r e a l i c e n s u s a c t i v i d a d e s e c o n ó m i c a s p o r s í m i s m o s, s i n e m b a r g o, é s t a
34 18 i n d e p e n d e n c i a f i n a n c i e r a e s r e l a t i v a, p u e s d e b e n h a c e r l o c o n f o r m e a s u L e y O r g á n i c a, L e y O r g á n i c a d e l P r e s u p u e s t o, e l P r e s u p u e s t o G e n e r a l d e l E s t a d o, l a L e y d e C o n t r a t a c i o n e s d e l E s t a d o, s u s e s t a t u t o s y r e g l a m e n t o s p r o p i o s, a d e m á s d e l a v i g i l a n c i a q u e d e b e m a n t e n e r p o r m a n d a t o c o n s t i t u c i o n a l l a C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e C u e n t a s ; y P u e d e n e m i t i r s u s p r o p i a s n o r m a s j u r í d i c a s ( e s t a t u t o s y r e g l a m e n t o s ), p e r o s i n v i o l a r l a L e y O r g á n i c a q u e l a s c r e ó n i l a C o n s t i t u c i ó n P o l í t i c a d e l a R e p ú b l i c a L a a u t o n o m í a E s a q u e l l a f o r m a d e o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a q u e t i e n e l u g a r c u a n d o e l E s t a d o p o r d i s p o s i c i ó n d e l a l e y t r a n s f i e r e d e t e r m i n a d a s f a c u l t a d e s y a t r i b u c i o n e s a u n ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o, o t o r g á n d o l e p e r s o n a l i d a d j u r í d i c a y p a t r i m o n i o p r o p i o p a r a l a r e a l i z a c i ó n d e l a s m i s m a s, a c t u a n d o c o n p l e n a i n d e p e n d e n c i a f u n c i o n a l y a u t o f i n a n c i a m i e n t o ( a u t a r q u í a ). S e c a r a c t e r i z a p r i n c i p a l m e n t e p o r s e i s c i r c u n s t a n c i a s q u e c o n l a s q u e s e d e s c r i b e n a c o n t i n u a c i ó n :
35 19 G e n e r a l m e n t e l a a u t o n o m í a e s r e c o n o c i d a p o r l a l e y c o n s t i t u c i o n a l ; L o s ó r g a n o s a u t ó n o m o s e s t á n d o t a d a s d e p e r s o n a l i d a d j u r í d i c a y p a t r i m o n i o p r o p i o, p o r l o q u e s i n p e r d e r s u c a l i d a d d e e s t a t a l c o n s t i t u y e n u n a p e r s o n a j u r í d i c a d e c a r á c t e r p ú b l i c o d i s t i n t a d e l E s t a d o, c o n t a n d o c o n c a p a c i d a d p a r a t o m a r s u s p r o p i a s d e c i s i o n e s y g e s t i o n a r s u s a s u n t o s p o r s í m i s m o s ; S u g r a d o d e e m a n c i p a c i ó n f u n c i o n a l, a d m i n i s t r a t i v a y f i n a n c i e r a e s m a y o r q u e l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n, p u e s t i e n e c o m o e l e m e n t o e s e n c i a l l a A U T A R Q U Í A, l o c u a l l e s p e r m i t e e l a u t o f i n a n c i a m i e n t o, g o z a n d o d e g r a n i n d e p e n d e n c i a e c o n ó m i c a a l d i s p o n e r l i b r e m e n t e d e s u s p r o p i o s r e c u r s o s y c a p t a r l o s p o r s í m i s m o s s i n d e p e n d e r d e l P r e s u p u e s t o G e n e r a l d e l E s t a d o ; L a s e n t i d a d e s a u t ó n o m a s n o d e p e n d e n d e l O r g a n i s m o E j e c u t i v o, e l c u a l n o e j e r c e n i n g u n a c l a s e d e c o n t r o l p o l í t i c o o f i n a n c i e r o, p u e s n o m a n e j a n f o n d o s p ú b l i c o s s i n o p r i v a t i v o s ;
36 20 L o s ó r g a n o s a u t ó n o m o s p u e d e n d e s i g n a r a s u s p r o p i a s a u t o r i d a d e s, t e n i e n d o s u p r o p i o r e p r e s e n t a n t e l e g a l ; y S e r i g e n p o r s u s p r o p i a s l e y e s, l o q u e l o s f a c u l t a a c r e a r s u s e s t a t u t o s y r e g l a m e n t o s. E l a u t o r d e l a p r e s e n t e i n v e s t i g a c i ó n c o n s i d e r a q u e, e n n u e s t r o m e d i o t é c n i c a m e n t e n o e x i s t e u n a v e r d a d e r a a u t o n o m í a, y a q u e l a s e n t i d a d e s d e n o m i n a d a s a u t ó n o m a s c a r e c e n d e s u f i c i e n t e s i n g r e s o s p r o p i o s, p o r l o q u e s e e n c u e n t r a n p r e s u p u e s t a d a s, d e p e n d i e n d o a s í f i n a n c i e r a m e n t e d e l E s t a d o, p o r l o q u e a l c a p t a r f o n d o s p ú b l i c o s s o n f i s c a l i z a d a s p o r m a n d a t o c o n s t i t u c i o n a l p o r l a C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e C u e n t a s. A s í t a m b i é n, e l ó r g a n o c e n t r a l e j e r c e c o n t r o l s o b r e l a s m i s m a s y e n a l g u n o s c a s o s d e p e n d e n d e l n o m b r a m i e n t o d e f u n c i o n a r i o s p o r p a r t e d e l e j e c u t i v o, d e a l l í q u e s e h a b l e d e u n a s e m i a u t o n o m í a.
37 21 C A P Í T U L O I I 4. E l p r e s u p u e s t o d e l E s t a d o y e l R e n g l ó n D e f i n i c i ó n d e p r e s u p u e s t o E l a u t o r M a n u e l O s s o r i o, r e s p e c t o a l p r e s u p u e s t o e s t a b l e c e : C o m p u t o a n t i c i p a d o d e l c o s t o d e u n a o b r a o d e l o s g a s t o s e i n g r e s o s d e u n a i n s t i t u c i ó n. E l c o n c e p t o t i e n e e s p e c i a l i m p o r t a n c i a a p l i c a d o a l E s t a d o, a l o s m u n i c i p i o s o a o t r o s o r g a n i s m o s p ú b l i c o s. 18 D e c o n f o r m i d a d c o n l o s e ñ a l a d o p o r l a D i r e c c i ó n T é c n i c a d e l P r e s u p u e s t o : E l P r e s u p u e s t o c o n s t i t u y e l a d e t e r m i n a c i ó n d e l a s f u e n t e s d e r e c u r s o s, a s í c o m o l a p r o y e c c i ó n d e l o s m i s m o s, q u e p e r m i t i r á n f i n a n c i a r l a s a u t o r i z a c i o n e s m á x i m a s d e g a s t o s o e g r e s o s, p a r a u n p e r í o d o a n u a l, c o n e l p r o p ó s i t o d e e j e c u t a r l o s d i s t i n t o s p r o g r a m a s d e g o b i e r n o y a l c a n z a r s u s o b j e t i v o s y m e t a s, t o d o e l l o o r i e n t a d o a s a t i s f a c e r l a s n e c e s i d a d e s b á s i c a s d e l a p o b l a c i ó n. E l P r e s u p u e s t o e s e l i n s t r u m e n t o q u e l i m i t a l a a c c i ó n d e l E s t a d o, a t r a v é s d e l a e j e c u c i ó n d e p l a n e s, p r o g r a m a s y p r o y e c t o s, l a a s i g n a c i ó n d e 18 Ossorio Manuel. Ob. Cit. Pág. 605
38 22 r e c u r s o s y l a c o o r d i n a c i ó n d e a c t i v i d a d e s d e l S e c t o r P ú b l i c o A n t e c e d e n t e s d e l p r e s u p u e s t o E l a u t o r J o r g e B u r b a n o e x p o n e : L o s f u n d a m e n t o s t e ó r i c o s y p r á c t i c o s d e l p r e s u p u e s t o, c o m o h e r r a m i e n t a d e p l a n i f i c a c i ó n y c o n t r o l, t u v o s u o r i g e n e n e l s e c t o r g u b e r n a m e n t a l a f i n a l e s d e l s i g l o X V I I I c u a n d o s e p r e s e n t a b a a l P a r l a m e n t o B r i t á n i c o l o s p l a n e s d e g a s t o s d e l r e i n o y s e d a b a n p a u t a s s o b r e s u p o s i b l e e j e c u c i ó n y c o n t r o l. D e s d e e l p u n t o d e v i s t a t é c n i c o d e l a p a l a b r a s e d e r i v a d e l f r a n c é s a n t i g u o b o u g e t t e o b o l s a. D i c h a a c e p c i ó n i n t e n t ó p e r f e c c i o n a r s e p o s t e r i o r m e n t e e n e l s i s t e m a i n g l é s c o n e l t é r m i n o b u d g e t d e c o n o c i m i e n t o c o m ú n y q u e r e c i b e e n n u e s t r o i d i o m a l a d e n o m i n a c i ó n d e p r e s u p u e s t o. E n F r a n c i a a d o p t a e l s i s t e m a e n e l s e c t o r g u b e r n a m e n t a l y l o s E s t a d o s U n i d o s l o a c o g e n e n c o m o e l e m e n t o d e c o n t r o l d e l g a s t o p ú b l i c o y c o m o b a s e e n l a n e c e s i d a d f o r m u l a d a p o r f u n c i o n a r i o s c u y a f u n c i ó n e r a 19 Dirección Técnica del Presupuesto. Formulación presupuestaria. Pág. 4
39 23 p r e s u p u e s t a r p a r a g a r a n t i z a r e l e f i c i e n t e f u n c i o n a m i e n t o d e l a s a c t i v i d a d e s g u b e r n a m e n t a l e s. 20 E s n e c e s a r i o q u e s e t e n g a u n a i d e a d e c u á l e s p a p e l d e l p r e s u p u e s t o e n g e n e r a l y s u r e l a c i ó n c o n l a p o l í t i c a d e l g a s t o p ú b l i c o. P o c a s v e c e s u n p r e s u p u e s t o e s a l g o a i s l a d o m á s b i e n e s u n r e s u l t a d o d e l p r o c e s o q u e c o n s i s t e e n e s t a b l e c e r o b j e t i v o s y e s t r a t e g i a s y e n e l a b o r a r p l a n e s. E n e s p e c i a l, s e e n c u e n t r a í n t i m a m e n t e r e l a c i o n a d o c o n l a p l a n e a c i ó n f i n a n c i e r a. P o r l o t a n t o e l p r e s u p u e s t o p u e d e c o n s i d e r a r s e u n a p a r t e i m p o r t a n t e d e l c l á s i c o c i c l o a d m i n i s t r a t i v o d e p l a n e a r, a c t u a r y c o n t r o l a r o, m á s e s p e c í f i c a m e n t e, c o m o p a r t e d e u n s i s t e m a t o t a l d e a d m i n i s t r a c i ó n q u e i n c l u y e : F o r m u l a c i ó n y p u e s t a e n p r á c t i c a d e e s t r a t e g i a s. S i s t e m a s d e p l a n e a c i ó n. S i s t e m a s p r e s u p u é s t a l e s. O r g a n i z a c i ó n. 20 BURBANO, Jorge. Presupuestos enfoque moderno de planeación y control de recursos. Pág. 5
40 24 S i s t e m a s d e I n f o r m a c i ó n y C o n t r o l. C o n b a s e e n l o a n t e r i o r y d e m a n e r a m u y a m p l i a, u n p r e s u p u e s t o p u e d e d e f i n i r s e c o m o l a p r e s e n t a c i ó n o r d e n a d a d e l o s r e s u l t a d o s p r e v i s t o s d e u n p l a n, u n p r o y e c t o o u n a e s t r a t e g i a. S e d e b e h a c e r u n a d i s t i n c i ó n e n t r e l a c o n t a b i l i d a d t r a d i c i o n a l y l o s p r e s u p u e s t o s. E n e l s e n t i d o d e q u e e s t o s ú l t i m o s e s t á n o r i e n t a d o s h a c i a e l f u t u r o y n o h a c i a e l p a s a d o, a ú n c u a n d o e n s u f u n c i ó n d e c o n t r o l, e l p r e s u p u e s t o p a r a u n p e r í o d o a n t e r i o r p u e d a c o m p a r a r s e c o n l o s r e s u l t a d o s r e a l e s ( p a s a d o s ). E l p r e s u p u e s t o s e c o n s i d e r a c o m o u n p l a n d e a c c i ó n d i r i g i d o a c u m p l i r u n a m e t a p r e v i s t a, e x p r e s a d a e n v a l o r e s y t é r m i n o s f i n a n c i e r o s, q u e d e b e c u m p l i r s e e n d e t e r m i n a d o t i e m p o y b a j o c i e r t a s c o n d i c i o n e s p r e v i s t a s ; e s t e c o n c e p t o s e a p l i c a a c a d a c e n t r o d e r e s p o n s a b i l i d a d d e l a o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a e s t a t a l E l p r e s u p u e s t o d e l E s t a d o E l p r e s u p u e s t o p ú b l i c o c o m o i n s t r u m e n t o d e p l a n i f i c a c i ó n y d e p o l í t i c a e c o n ó m i c a, a s í c o m o d e g e s t i ó n d e l a a d m i n i s t r a c i ó n f i s c a l d e l E s t a d o, r e q u i e r e d e u n a
41 25 l e g i s l a c i ó n a d e c u a d a q u e a r m o n i c e e n f o r m a i n t e g r a d a c o n l o s s i s t e m a s d e c o n t a b i l i d a d g u b e r n a m e n t a l, t e s o r e r í a y c r é d i t o p ú b l i c o, l o s p r o c e s o s d e p r o d u c c i ó n d e b i e n e s y s e r v i c i o s d e l s e c t o r p ú b l i c o. E s u n m e d i o p a r a d e c i d i r l a p r o d u c c i ó n p r e v i s t a e n u n d e t e r m i n a d o p e r í o d o, a s í c o m o p a r a a s i g n a r f o r m a l m e n t e l o s r e c u r s o s r e a l e s y f i n a n c i e r o s r e q u e r i d o s p a r a e s a p r o d u c c i ó n. C o m o s i s t e m a s e m a t e r i a l i z a p o r e t a p a s q u e d e b e n o b s e r v a r s e p a r a s u e l a b o r a c i ó n : F o r m u l a c i ó n D i s c u s i ó n A p r o b a c i ó n E j e c u c i ó n C o n t r o l E v a l u a c i ó n L i q u i d a c i ó n
42 26 E n s í n t e s i s e l p r e s u p u e s t o c o m o r e f l e j o d e u n s i s t e m a d e p r o d u c c i ó n y c o m o m e c a n i s m o d e a s i g n a c i ó n d e r e c u r s o s d e b e t e n e r c o h e r e n c i a i n t e r n a, d o n d e c a d a c e n t r o d e g e s t i ó n p r o d u c t i v a r e q u i e r e d e i n s u m o s f í s i c o s y f i n a n c i e r o s b i e n p r e c i s o s, e n f u n c i ó n d e u n a d e t e r m i n a d a t e c n o l o g í a d e p r o d u c c i ó n y a l a v e z l o s p r o d u c t o s g u a r d a n e n t r e s i r e l a c i o n e s d e c o n d i c i o n a m i e n t o c u a t i t a t i v o s y c u a l i t a t i v o s. L a s v e n t a j a s d e e l a b o r a r u n p r e s u p u e s t o y e n e s p e c i a l e l q u e c o r r e s p o n d e a l E s t a d o s e p u e d e n e n u n c i a r d e l a s i g u i e n t e m a n e r a : M u e s t r a l o s r e s u l t a d o s a o b t e n e r s e. P e r m i t e v i n c u l a r e l p r e s u p u e s t o c o n e l p l a n p e r m i t e e s t a b l e c e r e s t a n d a r e s o c o e f i c i e n t e s d e m e d i c i ó n b á s i c o s p a r a e v a l u a c i ó n d e e f i c i e n c i a. P e r m i t e e s t a b l e c e r s i s t e m a s d e c o n t r o l p o r r e s u l t a d o s. P e r m i t e d e t e r m i n a r l o s c o s t o s d i r e c t o s P o s i b i l i t a a j u s t e s m á s r a c i o n a l e s a n t e s i t u a c i o n e s c o y u n t u r a l e s.
43 27 C o n b a s e e n i n d i c a d o r e s d e g e s t i ó n p e r m i t e p r o y e c c i o n e s a f u t u r o. E l p r o c e s o p r e s u p u e s t a r i o t i e n d e a r e f l e j a r d e u n a f o r m a c u a n t i t a t i v a, a t r a v é s d e l o s p r e s u p u e s t o s, l o s o b j e t i v o s f i j a d o s p o r e l E s t a d o a c o r t o p l a z o, e s d e c i r p o r p e r í o d o d e u n a ñ o, m e d i a n t e e l e s t a b l e c i m i e n t o d e l o s o p o r t u n o s p r o g r a m a s s i n p e r d e r l a p e r s p e c t i v a d e l l a r g o p l a z o, p u e s t o q u e é s t a c o n d i c i o n a r á l o s p l a n e s q u e p e r m i t i r á n l a c o n s e c u c i ó n d e l f i n ú l t i m o a l q u e v a o r i e n t a d a l a g e s t i ó n d e l a e m p r e s a. L o s p r e s u p u e s t o s s i r v e n d e m e d i o d e c o m u n i c a c i ó n d e l o s p l a n e s d e t o d a l a o r g a n i z a c i ó n e s t a t a l, p r o p o r c i o n a n d o l a s b a s e s q u e p e r m i t i r á n e v a l u a r l a a c t u a c i ó n d e l o s d i s t i n t o s s e g m e n t o s, o á r e a s d e a c t i v i d a d. E l p r o c e s o c u l m i n a c o n e l c o n t r o l p r e s u p u e s t a r i o, m e d i a n t e e l c u a l s e e v a l ú a e l r e s u l t a d o d e l a s a c c i o n e s e m p r e n d i d a s p e r m i t i e n d o a s u v e z, e s t a b l e c e r u n p r o c e s o d e a j u s t e q u e p o s i b i l i t e l a f i j a c i ó n d e n u e v o s o b j e t i v o s.
44 28 U n p r o c e s o p r e s u p u e s t a r i o e f i c a z d e p e n d e d e m u c h o s f a c t o r e s, s i n e m b a r g o c a b e d e s t a c a r q u e p u e d e n t e n e r l a c o n s i d e r a c i ó n d e r e q u i s i t o s i m p r e s c i n d i b l e s. E s n e c e s a r i o q u e l a o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a d e l E s t a d o t e n g a c o n f i g u r a d a u n a e s t r u c t u r a o r g a n i z a t i v a c l a r a y c o h e r e n t e, a t r a v é s d e l a q u e s e d i v i d i r á t o d o e l p r o c e s o d e a s i g n a c i ó n y d e l i m i t a c i ó n d e r e s p o n s a b i l i d a d e s y r e c u r s o s p a r a d e s a r r o l l a r l a s p o l í t i c a s d e E s t a d o a f a v o r d e l o s a d m i n i s t r a d o s. U n p r o g r a m a d e p r e s u p u e s t a c i ó n s e r á m á s e f i c a z c u a n d o s e p u e d a n a s i g n a r a d e c u a d a m e n t e l a s r e s p o n s a b i l i d a d e s, p a r a l o c u a l, n e c e s a r i a m e n t e, t e n d r á q u e c o n t a r c o n u n a e s t r u c t u r a o r g a n i z a t i v a p e r f e c t a m e n t e d e f i n i d a R e g u l a c i ó n l e g a l d e l p r e s u p u e s t o E l o b j e t o d e l a l e y e s n o r m a r l o s s i s t e m a s p r e s u p u e s t a r i o s, e s d e c i r q u e d e b e l l e v a r u n a c o n t a b i l i d a d i n t e g r a d a g u b e r n a m e n t a l, d e t e s o r e r í a y d e c r é d i t o p ú b l i c o, a e f e c t o d e r e a l i z a r l a p r o g r a m a c i ó n, o r g a n i z a c i ó n, c o o r d i n a c i ó n, e j e c u c i ó n y c o n t r o l d e l a c a p t a c i ó n y u s o d e l o s r e c u r s o s p ú b l i c o s b a j o l o s p r i n c i p i o s d e l e g a l i d a d, e c o n o m í a,
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