Presupuesto Público: Principal herramienta de Control, Gestión y Planificación de Gobierno

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1 Universidad Católica Argentina Facultad de Ciencias Sociales y Económicas Trabajo Final de Licenciatura en Economía Presupuesto Público: Principal herramienta de Control, Gestión y Planificación de Gobierno Alumno: Ignacio Pérez Riba Tutor: Caballero, Alicia Fecha: 21 de Septiembre de

2 Índice 1. Introducción 3 2. Historia del Presupuesto 5 3. Función del Presupuesto 7 4. Etapas del Presupuesto.. 9 a. Formulación 9 b. Aprobación Legislativa 11 c. Ejecución d. Evaluación Propuestas para mejorar el sistema presupuestario público 13 a. Técnicas de Formulación del Presupuesto. 13 b. Gestión por Resultados 14 c. Indicadores de Desempeño.. 16 d. Fuentes de Información 19 e. Oficina de Presupuesto en el Congreso f. Régimen de Incentivos Reflexiones Finales Anexos Bibliografía 29 2

3 1. Introducción El presupuesto público es el instrumento principal de manejo del Estado. A través del mismo, se define e instrumenta anualmente las distintas políticas públicas que determinaran la intervención del Estado en la sociedad. El presupuesto define como se distribuirán los recursos financieros que la sociedad transfiere al Estado a través del sistema tributario. El presupuesto tiene que formularse y expresarse en forma tal que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera guía de acción que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas (Ministerio de Economía S/F: 27) Es importante resaltar que el presupuesto público ha ido perfeccionándose a lo largo de las décadas para transformarse en una herramienta de vital importancia en la gestión y administración de los recursos públicos. Existen cuatro características sobresalientes del presupuesto para entender su importancia: a. Control: El presupuesto integrado a los sistemas de administración pública (tesorería, Contabilidad y Control Interno y Externo) es una herramienta de suma importancia para controlar el manejo de los recursos públicos. b. Planificación: El presupuesto permite realizar una planificación plurianual de políticas públicas estableciendo un orden de prioridades estratégicas en el tiempo. c. Orden: Un buen presupuesto ayuda a tener un mayor orden de ejecución simplificando la carga burocrática y generando significativos ahorros de recursos. Para ello es necesario fortalecer al máximo la etapa de formulación del presupuesto a fin de poder contar con un presupuesto ordenado y fácil de ejecutar. d. Evaluación de la Gestión: Permite también poder evaluar a los distintos actores responsables sobre su desempeño en el manejo de los recursos público en relación a las metas de producción proyectadas. En la actualidad, el gran desafío del sector público es poder evaluar el desempeño de las instituciones y sus acciones. A través de que instrumentos es posible efectuar esta función? y Cómo se incorporan estos instrumentos para obtener resultados concretos de evaluación? No son respuestas sencillas. La evaluación de las acciones de las instituciones enfrentan las siguientes características propias del sector público en la Argentina: Una gran amplitud y ambigüedad en la definición de los objetivos. 3

4 Una compleja vinculación entre productos y resultados. Por lo general cuesta encontrar parámetros cuantitativos y cualitativos que puedan reflejar la efectividad de las políticas públicas implantadas. La ausencia de una relación transversal con los beneficiarios, debido a que muchos productos y servicios brindados son gratuitos o con significativos subsidios lo que impide una correcta valorización de los usuarios. Éste tipo de características se traducen en serias dificultades para los tomadores de decisiones a la hora de asignar los recursos públicos, en un escenario donde la ciudadanía exige cada vez con mayor intensidad disciplina fiscal y responsabilidad en la calidad del gasto. Este trabajo comienza repasando cual ha sido la evolución histórica presupuestaria para luego focalizarse en las distintas etapas del presupuesto (formulación, aprobación, ejecución y evaluación). Se detallará también, una serie de Propuestas para la optimización del proceso presupuestario que abarca desde su formulación hasta su evaluación. El trabajo expone en la sección de propuestas una serie de recomendaciones que fueron recopiladas de la experiencia de distintos países que han logrado un avance significativo en la parametrización de los resultados. Dos de los países más exitosos en la implementación de parámetros orientados a la Gestión por Resultados son Chile y Nueva Zelanda. Ambos países fueron pioneros en la implementación de técnicas de evaluación orientadas a los resultados y al impacto de las políticas públicos sobre la población. Históricamente, el presupuesto se ha caracterizado por una evaluación cuyo foco se centra en la capacidad de oferta de bienes y servicios públicos. Esta nueva forma de medir los resultados con indicadores de impacto y desempeño, ha corrido el eje de la evaluación de la oferta hacia como es la recepción y demanda que la población realiza sobre los bienes y servicios públicos ofrecidos. El objetivo central del trabajo es mostrar cuales han sido los principales avances en la materia con el objetivo de poder contribuir a una discusión profunda sobre los cambios que necesita el actual sistema argentino de presupuesto desde su proceso de formulación hasta la evaluación e impacto de los resultados. 4

5 2. Historia del Presupuesto Si repasamos la historia de la evolución presupuestaria, podemos decir que a partir de la década del 60 se produce un quiebre en el desarrollo y uso de las técnicas de presupuesto. En aquel momento, el presupuesto dejó de ser un reflejo exclusivo de lo que se gasta vinculado a variables financieras, para reflejar una relación entre los recursos proyectados en relación a las erogaciones planificadas. A partir de esta nueva concepción, se introduce en el sistema presupuestario parámetros como metas físicas (producto) y necesidades financieras (Insumos). Comienza a diagramarse una relación entre el producto que se busca alcanzar y los insumos necesarios para lograrlo. Dicha técnica se conoce como Presupuesto por Programas. Cada programa define sus objetivos (líneas de acción), establece la meta física (producto) y estima los recursos económicos necesarios para alcanzar dicha meta (Insumos). La introducción de variables reales como bienes y servicios públicos dirigidos a la población, han sido ordenados en categorías por programas. Esta modalidad de formulación presupuestaria tiene como objetivo establecer parámetros que permitan analizar el desempeño de las distintas líneas de acción asociando el presupuesto financiero (insumos) con los resultados físicos proyectados (productos). La falta de planificación estructural y las limitaciones de recursos, así como la inestabilidad financiera de la Argentina, no han permitido una definición sólida de indicadores de producción o impacto, que pudieran sintetizar la vinculación de los recursos empeñados con las metas físicas. En la práctica, el presupuesto ha resultado una herramienta de control de las erogaciones pero no ha podido cumplir con su misión de poder evaluar los resultados obtenidos en relación a las distintas políticas implementadas. En la década del 80 se intentó (sin éxito) promover la instrumentación del Presupuesto Base Cero como una herramienta para subsanar el déficit del reflejo de resultados hasta ese momento. El presupuesto base cero intenta coartar la iniciativa incrementalista con que habitualmente se suele proyectar el presupuesto por programa. El planteo esencial, es estimar los recursos efectivamente necesarios para alcanzar las metas físicas proyectadas. El problema fue que no se contempló esta metodología como una herramienta adicional al presupuesto por programas, sino que se planteó como una alternativa. A principios de la década de los 90, se encaró una reforma administrativa del Estado Argentino. Dicha reforma intentó interrelacionar los sistemas de presupuesto, contabilidad, compras y tesorería. Si bien es cierto que se alcanzó un éxito en cuanto al perfeccionamiento de los procesos de administración y gestión de los recursos financieros, también es válido mencionar que en lo referente a la programación y administración de los recursos reales (materiales y humanos) no se han podido alcanzar resultados que hayan perfeccionado la planificación sobre los mismos. El principal resultado de las sucesivas reformas y modernización de la administración pública fue un mejoramiento en lo referente a la administración financiera, pero al mismo tiempo, dicha reforma no capitalizó la reestructuración administrativa para generar un sistema que permita planificar y administrar los recursos reales. 5

6 Si bien se ha logrado un avance en la obtención de información sobre la gestión económico-financiera de los organismos públicos, lo que ayuda a mejorar los procesos de decisión política y gerencial en la asignación de recursos, no se logró una transformación profunda en los métodos para vincular los recursos financieros (insumos) con los reales (productos y servicios). En la actualidad el presupuesto, tanto a nivel Nacional como en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, continúa utilizando el sistema de presupuesto por programas y no se ha podido alcanzar avances en la parametrización de indicadores de desempeño o de impacto. Los indicadores que se han establecido solamente reflejan el volumen de producción de bienes y servicios. Este tipo de indicadores no permite establecer criterios de evaluación sobre la ejecución de los recursos ya que identifica exclusivamente el volumen de producción generado y no permite evaluar la gestión de las áreas en materia de administración de los recursos en relación al impacto efectivo que las políticas implementadas tienen sobre la ciudadanía. Es importante remarcar que la ausencia de información estadística en la Argentina, dificulta la planificación ya que los agentes decisorios basan sus políticas en la posibilidad de oferta del Estado y no en el estudio de las necesidades de la sociedad (la demanda). El desafío es encontrar un sistema presupuestario que, además del control en la ejecución de los recursos, permita optimizar los resultados de dichas erogaciones. Cuando mayor es el impacto de las políticas públicas sobre la ciudadanía, mejor será la administración de los recursos. Para ello es importante fortalecer la información sobre la que se toman las decisiones. Se debe profundizar la investigación de las necesidades de la demanda (la sociedad) como del resultado de la implementación de tal o cual política pública. A continuación se expondrá una serie de mecanismos para la parametrización de los resultados que se obtienen a través de la implementación de las distintas acciones desarrolladas por el Estado. Generar información confiable que permita evaluar el impacto y los resultados de las políticas públicas es sumamente necesario para aumentar el grado de precisión en la toma de decisiones. 6

7 3. Función del presupuesto El presupuesto debe ser el instrumento que vincule los objetivos de gestión pública con los recursos. El presupuesto, bajo esta perspectiva, se constituye en una herramienta central para la planificación e implementación de las políticas públicas de un Estado moderno, en la medida que refleja el rumbo general del gobierno y las líneas de acción prioritarias. En relación a esto, el presupuesto debería expresar con precisión los lineamientos del gobierno y traducirse en las asignaciones presupuestarias otorgadas a los programas y actividades mediante los cuales el gobierno provee bienes y servicios a la sociedad. Una formulación ordenada y racional del presupuesto, repercute positivamente en la gestión de gobierno. En primer lugar, permite establecer el rumbo del gobierno mediante las asignaciones presupuestarias a los programas. En su concepción tradicional, el presupuesto era visualizado como la expresión financiera del programa de gobierno. Sin embargo, actualmente el presupuesto es considerado como una expresión más amplia y explícita del mismo. El presupuesto tiene que formularse y expresarse en forma tal que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera guía de acción que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas (Ministerio de Economía S/F: 27) Precisamente, una de las principales desventajas de no contar con un presupuesto formulado en consonancia con las políticas y programas de gobierno es la recurrencia de la improvisación en la toma de decisiones. En ese sentido, cuando un presupuesto no está formulado en línea con las políticas y programas definidos por el gobierno, los responsables de la implementación de los mismos se enfrentan a situaciones donde el presupuesto no actúa como instrumento administrativo y por ende deja de ser una guía de acción para alcanzar los objetivos y metas preestablecidas. Por ejemplo, esto ocurre cuando la formulación del presupuesto se realiza de una manera incrementalista. Si en lugar de asociar los productos (bienes y servicios) con los recursos necesarios, se toma como base el presupuesto anterior y se aumenta porcentualmente, es imposible alcanzar parámetros de evaluación. En ese sentido, la formulación del nuevo presupuesto a partir de la réplica del presupuesto del ejercicio anterior al que se le adiciona un incremento porcentual de los recursos, usualmente se hace sin observar si las variaciones en la canasta de servicios provistos por las unidades gubernamentales, y las metas que se proponen alcanzar, justifican dicho incremento. Un problema adicional para la gestión de gobierno se produce cuando la estructura de programas no coincide con las líneas de acción y los productos que una unidad provee en la práctica, produciendo trabas operativas y una gestión presupuestaria menos ordenada. A diferencia de ello, en la formulación del presupuesto por programas, la limitación que implica el incrementalismo, es superada gracias a la vinculación directa entre los insumos y los productos, es decir, entre los recursos necesarios para la provisión de una determinada cantidad de bienes y servicios. Esto permite elaborar un presupuesto alineado con lo que el Estado hace y no solamente con lo que el Estado gasta. 7

8 Además, este tipo de formulación requiere que la estructura de programas sea coincidente con las líneas de acción llevada adelante en la práctica. En la actualidad es clave fortalecer la etapa de formulación del proceso presupuestario ya que esta adquiere una gran relevancia para la gestión de gobierno. Esto ocurre ya que en la formulación se define la planificación de prioridades de políticas y provee una guía de acción a los responsables gubernamentales, minimizando con ello el margen de improvisación en las decisiones. Una correcta formulación presupuestaria es central a la hora de planificar y gestionar los recursos públicos. No se puede tener un Estado fuerte si el presupuesto carece de capacidad para regular el manejo de las finanzas públicas. 8

9 4. Etapas del Presupuesto Existen cuatro etapas centrales en la conformación del presupuesto: Formulación, Ejecución, aprobación y Evaluación. A continuación se desarrollarán las mismas indicando una serie de observaciones que deben ser consideradas para mejorar la administración de los recursos. Formulación (Poder Ejecutivo) Aprobación (Poder Legislativo) Ejecución (Poder Ejecutivo) Evaluación (Poder Ejecutivo y Legislativo) Fuente: Elaboración Propia a. Formulación A la hora de encarar la formulación presupuestaria es sumamente importante definir previamente las prioridades en base a la planificación de políticas de mediano y largo plazo. La planificación en este sentido, debe ser comprendida como el establecimiento de estrategias macro por parte del gobierno que tiendan a fortalecer un sistema de prioridades intertemporales que tengan un carácter prioritario a la hora de asignar los recursos financieros. En este proceso existen principalmente tres actores: a. Unidades Ejecutoras b. Jefatura de Gabinete de Ministros c. Ministerio de Hacienda El proceso de formulación presupuestaria debiera comenzar a gestarse en el mes de mayo. La Jefatura de Gabinete debe establecer las prioridades en relación a la ejecución de políticas públicas. Al mismo tiempo, el Ministerio de Hacienda, para esa altura del año, ya dispone de un buen marco de proyección en cuanto a los recursos disponibles para la confección del presupuesto del año entrante. 9

10 Definidas las prioridad y teniendo una estimación de recursos disponibles para el año entrante, la Jefatura de Gabinete de Ministros podría establecer tres escenarios de Base, Intermedio y Máxima. La definición de dichos escenarios debe ajustarse, nuevamente, a las prioridades y las estimaciones de recaudación. Las distintas Unidades Ejecutoras debieran trabajar en la construcción de los escenarios para reflejar los distintos niveles de producción de bienes y servicios de acuerdo a los lineamientos iniciales sugeridos por La Jefatura de Ministros y el Ministerio de Hacienda. El objetivo de esta práctica es ofrecer a la Jefatura de Gabinete de Ministros distintas alternativas de producción de bienes y servicios para que cuente con la posibilidad de realizar recortes sujetos al alcance de metas físicas y no realizar recortes discrecionales que terminan distorsionando la relación entre insumos (recursos financieros) y productos (bienes y servicios). Esto implica priorizar la asignación de recursos en función de los bienes y servicios a producirse, tomando en cuenta la demanda de la sociedad y no la oferta de bienes y servicios sujeta a la capacidad instalada que tienen las instituciones públicas. Esta implementación ofrece varios beneficiosos: 1. Las Unidades Ejecutoras reflejan cuales son sus posibilidades de producción y ofrecen distintos tipos de alcance físico vinculado a los recursos necesarios. Esto otorga la posibilidad de poder conocer cuales son los costos a escala si se pretende aumentar el alcance en algún programa específico y al mismo tiempo saber con que capacidades operativas cuentan las distintas Unidades Ejecutoras. 2. La construcción de escenarios otorga a la Jefatura de Gabinete de Ministros mayores herramientas para definir con el Ministerio de Hacienda el peso presupuestario de las distintas líneas de acción en relación a las restricciones presupuestarias vinculadas a los niveles de recaudación proyectados. La Jefatura de Gabinete de Ministros dispondrá de una herramienta que le permitirá diagramar de forma centralizada el presupuesto global del gobierno sin tener que recurrir a recortes horizontales completamente discrecionales que distorsionan la calidad de la elaboración del presupuesto y por ende la información obtenida sobre los resultados e impacto de las políticas implementadas. 3. La Jefatura de Gabinete de Ministros podrá, al establecer los niveles de escenarios de las distintas Unidades Ejecutoras, premiar o castigar a las áreas según su desempeño en el cumplimiento del alcance de objetivos, responsabilidad fiscal, aumento de la recaudación en caso de ser unidades de recaudación, etc. 4. Adicionalmente, al proyectar el nivel de recursos por parte del Ministerio de Hacienda y establecer los techos de discusión sujetos a los escenarios planteados, obliga a las área a profesionalizar la construcción de su presupuesto. Habitualmente las discusiones presupuestarias están 10

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