La tercera vía: en la frontera entre público y privado

Transcripción

1 La tercera vía: en la frontera entre público y privado Public-Private Partnerships Cátedra económico - financiera del Centro PwC & ie del Sector Público Por Gayle Allard y Amanda Trabant

2 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 17:12 Página 1 Prólogo Hace poco más de un año se ponía en marcha el Centro PwC & ie del Sector Público, con una enorme ilusión de contribuir mediante la investigación aplicada a la gestión y a la financiación del Sector Público, así como mediante la formación de postgrado, a que las ideas y las capacidades en torno a la gestión pública tuvieran un impulso desde una perspectiva diferente: Aquélla que se puede ofrecer por quienes estudian y reflexionan sobre los problemas del Sector Público desde su mundo exterior, desde la cultura de la empresa y desde una perspectiva profesional y académica. La visión del qué hacer y el cómo hacerlo, cómo mejorar, cómo conseguir más eficiencia, cómo situar la gestión de las Administraciones Públicas en el nivel que le es exigible por la sociedad civil y por el desarrollo alcanzado en la actividad económica, tiene necesariamente una perspectiva distinta pero complementaria y enriquecedora de la que comparten quienes cada día tienen la gran responsabilidad de dirigir nuestro Sector Público. Desde el Centro PwC & ie del Sector Público se quieren impulsar estudios e informes que ofrezcan esta perspectiva, que añadan conocimiento y que abran nuevos enfoques y nuevas maneras de hacer las cosas. También se quiere desde el Centro ofrecer formación de excelencia a quienes trabajan en el Sector Público y a quienes desde el sector empresarial, colaboran con las Administraciones Públicas. Con este fin se ha desarrollado un programa Master en Gestión Pública (MPA) que sin duda contribuirá a mejorar las capacidades de los directivos públicos. El estudio que tiene en sus manos ha sido realizado por Gayle Allard, titular de la Cátedra Económico Financiera del Centro y por Amanda Trabant, colaboradora de la Cátedra. No hace falta decir la atención que están suscitando desde el punto de vista de las oportunidades que abre en la gestión y la financiación de proyectos de infraestructuras de distinta naturaleza, las diferentes fórmulas de colaboración público privadas, las llamadas Public-Private Partnerships (PPP). El trabajo de Gayle y de Amanda nos presenta, en primer lugar, un análisis exhaustivo de las diversas formas y oportunidades que ofrecen las PPP desde las distintas perspectivas de riesgo, titularidad, gestión, financiación, etc. Nos presenta también ejemplos y experiencias de éxito y de fracaso, haciendo un recorrido por la experiencia internacional en las PPP. Pero sobretodo, nos brinda una valoración de las posibilidades de aplicación de esa forma de colaboración entre el Sector Público y el Privado y un inventario, el primer inventario, de los proyectos que en España se han venido acometiendo bajo este principio de funcionamiento. Creo que tanto el tema elegido para este primer estudio del Centro como la calidad y el rigor con que ha sido elaborado serán apreciados por todos los que tengan la oportunidad de leerlo. Julio Gómez-Pomar Director del Centro PwC & ie del Sector Público

3 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 2

4 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 3 Índice 1. Introducción La Participación Público-Privada (PPP): Teoría y Experiencia Internacional La teoría Ventajas económicas y financieras Distintos modelos de PPP Marco general La PPP en la práctica El Reino Unido...21 A. Marcando el camino a seguir: VFM...23 B. La cuestión del presupuesto público...26 C. London Underground...29 D. Tarjeta de pago...31 E. National Savings and Investments y Siemens Business Services Australia...36 A. La estación Spencer Street Los Estados Unidos...40 A. Brownfield Development en general...41 B. El proyecto de Wilensky Salvage Yard-Minneapolis, Minnesota...42 C. El proyecto de Acero Atlántico (Atlantic Steel)-Atlanta, Georgia África del Sur...46 A. Autopista de peaje N B. Prisiones en África del Sur Lecciones de la experiencia internacional La PPP en España: Oportunidades y lecciones La evolución de PPP en España Marco institucional para PPP en España El futuro de PPP en España: Algunas recomendaciones Anexos Base de datos para proyectos PPP en España Base de datos para proyectos PPP en el Reino Unido...98 (PPP and PFI Project Database Partnerships UK) 4.3. Ejemplos de páginas web para PPP Puntos de referencia para la buena gestión de proyectos PPP Bibliografía...123

5 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 4

6 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 5 Introducción 1

7 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 6

8 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 7 Introducción 1. Introducción En la segunda mitad del siglo XX, agotados por guerras, la revolución marxista, crisis económicas y lo que se percibieron como los grandes defectos del capitalismo, los países desarrollados optaron por una mayor participación del gobierno en sus economías. A través de la planificación centralizada, las políticas activas de estabilización, la nacionalización de la industria, la expansión de los servicios públicos y otras actuaciones, se amplió el peso y la actividad del sector público en casi todas las economías del mundo 1. Sin embargo, desde los años 70 y 80 se ha vivido un cierto retroceso del sector público de la actividad económica. Las experiencias de ineficacia y falta de flexibilidad en las empresas o servicios los llamados fallos públicos, que llegaron a considerarse tan importantes como los fallos del mercado y las presiones fiscales han llevado a muchos países a experimentar con nuevas fórmulas para proveer servicios públicos o fomentar el desarrollo, incorporando al sector privado en su producción. FIGURA 1.1: Tendencias de intervencionismo público en algunas economías desarrolladas, Intervención en mercados (propiedad, regulación) (una puntuación más alta significa menor intervención) Canada Francia Suecia Italia Alemania España Holanda Promedio Japón Irlanda Reino Unido Suiza EEUU Fuente: Economic Freedom of the World ( La fórmula conocida como PPP ha nacido de esta experimentación. La Participación Público- Privada, o PPP (Public-Private Partnerships), una fórmula de colaboración entre sectores públicos y privados, empezó a surgir con fuerza en el Reino Unido durante los años del gobierno de Margaret Thatcher. Su filosofía fue resumida por un experto en estas palabras: Las PPP operan en la frontera entre los sectores públicos y privados, siendo servicios públicos que no son ni nacionalizados ni privatizados. En este sentido, representan 1. Para una discusión más completa de este proceso, véase por ejemplo D. Yergin and J. Stanislav, 2002, The Age of Globalization: The Battle for the World Economy. 7

9 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 8 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships desde el punto de vista político una tercera vía a través de la cual el gobierno puede proveer algunos servicios públicos. Además, en un sentido práctico, las PPP representan una forma de colaboración contractual, con la cual los sectores público y privado actuando en conjunto pueden conseguir aquéllo que sería imposible de conseguir por separado 2. Este informe es un estudio del modelo de Participación Público-Privada y su desarrollo en las últimas dos décadas. En su primer capítulo, empieza por elucidar las teorías que subyacen a esta fórmula de colaboración, y los modelos generales que se han utilizado en los países que han implementado PPP. Después examina ejemplos concretos de PPP en varios países del mundo: el Reino Unido, que fue el pionero; Australia, Estados Unidos y África del Sur. En el segundo capítulo, el estudio pasa a analizar España, un país que está entrando con fuerza en la fórmula PPP y que ofrece lecciones y oportunidades importantes. Explora su experiencia con PPP y las tendencias manifestadas, y analiza el papel que ha tomado y puede jugar el sector público en este proceso. Termina con unas recomendaciones para maximizar el potencial futuro de la PPP en España y garantizar su éxito como proveedor de servicios públicos de alta calidad para sus ciudadanos. 2. Gerrard, Michael, Public-Private partnerships: What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations?, Finance and Development, septiembre 2001, Volume 38, Number 3 8

10 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 9 PPP: Teoría y Experiencia Internacional 2

11 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 10

12 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 17:16 Página 11 PPP: Teoría y Experencia Internacional 2. PPP: la teoría 2.1. Ventajas económicas y financieras Por qué se involucra al sector privado en aquellos servicios que han venido siendo tradicionalmente públicos? Los argumentos son varios. Por encima de todo, existe la convicción desde la teoría económica 3 de que el sector privado en general utiliza mejor los recursos que el sector público. Esta mayor eficacia se materializa a través del sistema de incentivos del sector privado, que a menudo falla en el público; las mejoras en coste, calidad, precio e incluso empleo que se obtienen cuando se permite la competencia en vez del monopolio (a menudo público); y la eficacia que se obtiene cuando una empresa opera bajo el escrutinio de los mercados de capitales, entre otros. La investigación a lo largo del tiempo ha confirmado que estas ventajas se materializan en la gran mayoría de los casos 4. Estos argumentos y las dificultades encontradas en los grandes monopolios públicos en los años 70 llevaron a los países industrializados a una ola de privatizaciones durante los 80 y 90, a la que se han secundado los países en vías de desarrollo. Además de eliminar una fuente de pérdidas importante de las balanzas públicas, se pretendía captar las ventajas de la actividad privada para estas actividades y así conseguir mayor eficacia y menores costes para las economías en general. Qué desventajas pueden tener estos procesos de privatización? Por qué, a la luz de los argumentos económicos, no se prescinde del sector público completamente, y se transfiere la responsabilidad de todos los servicios y actividades públicos al sector privado? El argumento en contra de esta transferencia viene también de la teoría económica. Hay ciertos sectores o servicios donde el sector privado no va a entrar a producir, porque sus características impiden o dificultan la obtención de beneficios razonables. Estos sectores o productos se denominan bienes públicos, y en general o son indivisibles - es decir, no se pueden dividir en piezas para vender, como en el caso de una carretera - y/o son no-excluibles, porque no se puede impedir que una persona que no haya pagado deje de disfrutar del servicio. Tal sería el caso de la defensa nacional o la seguridad pública. Existen además otras industrias donde las economías de escala derivadas de las inmensas inversiones iniciales son tan importantes que se consideran monopolios naturales, y el sector público tiene que implicarse de alguna manera para reducir el coste medio y garantizar un servicio universal. Y en el campo de los servicios públicos necesarios, hay un interés en garantizar la calidad y la universalidad del servicio que exige cierta implicación del Estado. Cuando un servicio exhibe una o varias de estas características, puede ser más beneficioso para los ciudadanos y la economía en general que el sector público se convierta en su proveedor o en el garantizador/regulador del servicio. El reto, por lo tanto, consiste en encontrar un equilibrio óptimo entre estos dos planteamientos. Cómo podríamos beneficiarnos de las ventajas en coste, calidad y precio del sector privado sin perder las garantías del sector público? Cómo se pueden proveer servicios públicos de calidad, utilizando los criterios de universalidad y servicio social mientras dejamos un lugar a la obtención de beneficios privados? 3. Para el argumento general, véase por ejemplo C. Currie, The Need for a New Theory of Economic Reform, University of Technology Sydney, Working Paper No. 131, octubre Un trabajo empírico interesante sobre este tema es el del Development Research Group: R. Frydman, C. Gray, M. Hessel, A. Rapaczynski, Private Ownership and Corporate Performance: Some Lessons from Transition Economies, junio El trabajo concluyó que en los casos de la República Checa, Hungría y Polonia, el paso de las industrias analizadas a manos privados había llevado a mejoras dramáticas en sus resultados en términos de costes, ingresos, eficacia y empleo. 11

13 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 12 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Las PPP son una respuesta a esta pregunta. Definida estrictamente, una PPP es la creación de una relación contractual entre una entidad del sector privado y el sector público, o el gobierno, para iniciar un servicio o proyecto de infraestructuras o proveer un servicio público. Ambas partes tienen obligaciones que se detallan en los contratos que acompañan a cada proyecto; y estos documentos permiten y a su vez limitan el potencial de beneficio del sector privado en el proyecto. Esta fórmula de matrimonio contractual entre sectores público y privado permite, en teoría, que se puedan combinar las ventajas asociadas a cada sector. En concreto, se pueden clasificar sus ventajas en fiscales, económicas, tecnológicas, sociales y políticas, como se observa en la Tabla 1.1 abajo. Tabla 1.1: Las ventajas potenciales de programas PPP Ventajas fiscales Ventajas económicas Ventajas tecnológicas Ventajas sociales Ventajas políticas 1. Mejora de deuda pública 1. Rapidez de entrega 1. Transferencia de tecnología 1. Servir necesidades sociales 1. Nuevo papel para el gobierno 2. Mejor valor por dinero 2. Modernización 2. Formación 2. Aumentar nivel de vida 2. Conservar responsabilidad pública para provisión de servicios 3. Asignación óptima de riesgo 3. Fiablidad 3. Innovación 3. Mejora medio ambiente 3. Controlar corrupción y otras influencias distorsionantes 4. Control presupuestario 4. Eficacia 4. Equilibrar objetivos publicos y privados 4. Estabilidad en el largo plazo 5. Acceso a capital internacional 5. Asignación más eficaz de recursos 6. Apoyo a mercado de capital locales Adaptada de: BOT Expert Group, Public-Private Partnerships: A New Concept for Infrastructure Development, Economic Commission for Europe, Publicación de las Naciones Unidas, Desde el punto de vista económico y fiscal, las PPP entregan mayor valor por el dinero; éste es el argumento value-for-money (VFM) que ha sido uno de los motivos más importantes alegados para avanzar en este tipo de colaboración. Una consideración íntimamente ligada a ésta es que se consigue maximizar la eficacia y minimizar los costes cuando participa el sector privado. Además, desde el punto de vista fiscal se considera que la asignación de riesgos es más óptima cuando interviene el sector privado. Y por último, el sector público obtiene 12

14 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 17:18 Página 13 PPP: Teoría y Experencia Internacional recursos escasos del sector privado para proyectos necesarios sin aumentar sus propios gastos o sus impuestos, porque parte de estos gastos no aparecen en las cuentas públicas. Ésto gana atractivo en una etapa de grandes déficits públicos y presiones para cumplir criterios de déficit público mientras se mantienen programas sociales, o para reducir un endeudamiento excesivo. Desde el punto de vista económico, se considera que el sector privado es más ágil en cuanto a rapidez, modernización y eficacia de producción, como se ha explicado arriba; y se ha argumentado además que la producción privada puede ser más fiable. Además, ofrece un acceso a capital en mercados internacionales y un apoyo a mercados de capital locales que son más difíciles e incluso imposibles de conseguir, en algunos casos, para el sector público. Desde la perspectiva de la tecnología, las ventajas de involucrar al sector privado son la transferencia de tecnología, la formación de los trabajadores y la innovación que surgen del sector privado (y que son escasos en el público). Los beneficios tecnológicos se observan a menudo en el diseño o la construcción de proyectos, pero también surgen de proyectos de servicios públicos, como las prisiones o proyectos de tecnologías de la información. Estas mejoras redundan no sólo en mejores servicios públicos, sino en la difusión de tecnología y en la formación de los empleados. Las ventajas se completan con los beneficios sociales de servir mejor las necesidades de la población, aumentar el nivel de vida, mejorar el medio ambiente, y permitir un mejor equilibrio entre las prioridades sociales y económicas del gobierno. Además, y por último, las PPP ofrecen un nuevo papel para el gobierno y un nuevo formato para captar todas las ventajas enumeradas arriba. La opción de la privatización permite obtener las ventajas económico-financieras y tecnológicas en muchos casos, pero obliga al gobierno a ceder sus responsabilidades sobre la provisión de servicios públicos que muchas veces son esenciales en la vida de los ciudadanos, como son las prisiones, la educación o la sanidad. Esta abdicación conlleva grandes tensiones políticas en muchos casos, y sus implicaciones para la vida de los ciudadanos en el largo plazo pueden ser importantes. Con la PPP, en vez de transferir simplemente sus responsabilidades al sector privado, el gobierno sigue ejerciendo un papel activo mientras se beneficia del apoyo y la experiencia del sector privado. Se considera que para el país que consigue encontrar este equilibrio entre las ventajas que ofrecen los sectores público y privado, el resultado global debería ser una provisión de servicios públicos más estable, más eficaz, menos costosos y de mejor calidad para sus ciudadanos Distintos modelos de PPP La fórmula PPP es una de varias opciones que han utilizado los gobiernos en la provisión de servicios públicos. Otras fórmulas incluyen los concursos públicos, la subcontratación y la privatización. Las diferencias entre estas fórmulas estriban en quién tiene la propiedad de los activos y quién mantiene la responsabilidad final sobre el nivel de servicio. Las diferencias entre PPP y privatización se resumen en la Tabla 1.2 abajo. Los contrastes entre los cuatro modelos se hacen más evidentes cuando se identifican las responsabilidades que se asignan a los sectores públicos y privados en cada fase del proyecto, como se observa en la Tabla 1.3 abajo: 13

15 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 14 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 1.2: Contrastes entre PPP y Privatizaciones Modelo PPP Privatización Propiedad de activos El gobierno conserva la propiedad El gobierno transfiere la propiedad Responsabilidades El gobierno se responsabiliza del nivel del servicio El gobierno regula el nivel del servicio Entrega del servicio El gobierno se responsabiliza del nivel del servicio El gobierno no tiene responsabilidad directa sobre la entrega final Riesgo/Beneficio Compartido entre gobierno y sector privado Organización privada Colaboradores o accionistas? Colaboradores Accionistas Último responsable Gobierno es el último responsable del servicio Poca o ninguna responsabilidad del gobierno Cómo funcionan las PPP? Han surgido muchas variedades a lo largo del tiempo, que se pueden clasificar en tres grandes grupos en función de cómo se trata la propiedad del activo en cuestión en la relación contractual que crea la PPP. Dentro de cada una de estas tres modalidades, hay varios formatos comunes, tal y como se observa en la Tabla 1.4 abajo. La clasificación en tipos obedece a dos variables: el nivel de riesgo asumido por el sector privado, y el grado de experiencia experta que se exige para gestionar un contrato con éxito. La Figura 1.2 abajo muestra un rango continuo de posibilidades, que varían en función de estos dos factores. Cuáles son las características específicas de cada uno de estos modelos, y dónde se utilizan? En general, son las siguientes: Construir-Operar-Transferir (BOT: Build Operate Transfer) Con un contrato BOT, el sector privado construye, financia y opera el activo, y después de un período de tiempo prefijado (típicamente entre 25 y 40 años), transfiere la propiedad al gobierno. Esta fórmula se ha utilizado con más frecuencia para carreteras y autovías, puentes, sistemas de agua y alcantarillado, edificios públicos y aeropuertos. El contrato normalmente involucra a cinco grupos claves de participantes: el principal, que es el gobierno, el concesionario, los inversores, los contratistas y los operadores. El retor- 14

16 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 15 PPP: Teoría y Experencia Internacional Tabla 1.3: Responsabilidad sobre procesos en los cuatro modelos de provisión de servicios públicos PPP Concurso público tradicional Subcontratación Privatización Planificación Gobierno Gobierno Gobierno Privado Diseño Privado Gobierno Privado/ Gobierno Privado Construcción Privado Gobierno Privado/ Gobierno Privado Operación/ Mantenimiento Privado Gobierno Privado/ Gobierno Privado Propiedad Gobierno Gobierno Privado/ Gobierno Privado Pago por servicios Gobierno/ Consumidor Gobierno/ Consumidor Gobierno/ Consumidor Gobierno/ Consumidor Regulación Gobierno Gobierno Gobierno Gobierno Adaptada de: Lynch, David, Financing Private Infrastructure Projects Australian Investment Bank Experience, Briefing Paper para la reunión de APEC Financiers, Tokio, Japón, febrero no a la inversión para los que financian el proyecto se calcula en base a los ingresos generados durante la fase de operación del proyecto. El modelo BOT no es nuevo. Una de las primeras veces que se utilizó fue para financiar el canal de Suez. Ejemplos más recientes incluyen el túnel (Chunnel) entre el Reino Unido y Francia, el proyecto de agua Izmit en Turquía, el estadio olímpico en Australia, el proyecto de agua Dakar en Senegal o el monovía (Monorraíl) de Las Vegas, en los Estados Unidos Alquilar-Desarrollar-Operar (LDO: Lease - Develop Operate) En un contrato del tipo LDO, el gobierno es el propietario de terrenos o instalaciones que se alquilan al sector privado. Las dos partes firman un contrato a largo plazo para desarrollar y ampliar estas instalaciones. Los ingresos que resultan normalmente se dividen entre los sectores público y privado. Este tipo de contrato se suele utilizar en aquellos casos en que unas ins- 15

17 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 16 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 1.4: Fórmulas de proyectos PPP Modalidad Tipo Tipo I: Variaciones sobre diseñar-construir-financiar-operar, donde el sector privado diseña, construye, mantiene la propiedad, desarrolla, opera y gestiona un activo sin ninguna obligación de transferir la propiedad al gobierno. Construir-Operar en Propiedad (Build-Own-Operate; BOO) Construir-Desarrollar-Operar (Build-Develop-Operate; BDO) Diseñar-Construir-Gestionar-Financiar (Design-Construct-Manage-Finance; DCMF) Tipo II: El sector privado compra o alquila del gobierno un activo ya existente. Lo renueva, moderniza y/o amplía para después operarlo. El sector privado no tiene ninguna obligación de devolver el activo al gobierno. Comprar-Construir-Operar (Buy-Build- Operate; BBO) Alquilar-Desarrollar-Operar (Lease- Develop-Operate; LDO) Ampliar activo existente (Wraparound-Addition; WAA) Tipo III: El sector privado diseña, construye y opera y en un momento predeterminado, devuelve el activo al gobierno. Después de la transferencia, el sector privado puede alquilar al activo al gobierno. Construir-Operar-Transferir (Build-Operate- Transfer; BOT) Construir-Operar en Propiedad-Transferir (Build-Own-Operate-Transfer; BOOT) Construir-Alquilar-Obtener Propiedad-Transferir (Build-Rent-Own-Transfer; BROT) Construir-Alquilar-Operar-Transferir (Build- Lease-Operate-Transfer; BLOT) Adaptado de: Fondo Monetario Internacional, Public-Private Partnerships, marzo Figura 1.2: Responsabilidades, requisitos y riesgos para el sector privado Operación y Mantenimiento Construir Desarrollar Operar (DBO) Comprar Construir Operar (BBO) Construir Operar Transferir (BOT) Totalmente Público Totalmente Privado Diseñar Construir (DB) Alquilar Desarrollar Operar (LDO) Construir Transferir Operar (BTO) Construir Operar en Propiedad (BOO) Responsabilidades, Requisitos y Riesgos para el Sector Privado Adaptado de: Fondo Monetario Internacional, Public-Private Partnerships, marzo

18 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 17 PPP: Teoría y Experencia Internacional talaciones públicas necesitan renovarse, y existe la posibilidad de ceder derechos comerciales al socio privado dentro de las instalaciones. Algunos ejemplos incluyen el Centro Thoreau del Presidio de San Francisco, el centro médico Cold Spring Medical Facility de Indianapolis, la oficina de correos Grand Central Station Post Office en Nueva York y la oficina de correos Rincon Center Post Office de San Francisco, todos en EE.UU Construir-Operar en Propiedad (Build-Own-Operate; BOO) Con un contrato BOO, el sector privado obtiene el derecho a desarrollar, financiar, construir y operar un servicio o proyecto. El sector privado asume todo el riesgo asociado a los ingresos, y retiene cualquier excedente de ingreso que resulta de las operaciones. A menudo, el sector público se compromete bajo contrato a comprar los servicios que provee el sector privado, a un precio acordado y durante un período determinado de tiempo. Esta fórmula se utiliza más a menudo en los sectores de telecomunicaciones y energía. Algunos ejemplos recientes son dos centrales de gas en Turquía (Adapazari-770 MW, Gebze-1,540 MW), un proyecto hidráulico en Sydney, Australia, y los proyectos eléctricos Exmouth y Esperance, también en Australia Marco General Claramente, los proyectos PPP son una estructura intermedia entre lo exclusivamente privado y lo público, que permite captar gran parte del valor que se obtiene de la privatización sin renunciar al control público o las economías de escala y ventajas de coste de un monopolio natural. La experiencia de muchos países con este matrimonio entre público y privado, que se comentará en la próxima sección, llevan a concluir que para que prosperen los proyectos PPP, deberían reunir las siguientes características: Marco legal Para que tengan éxito los proyectos PPP, tiene que funcionar correctamente el sistema legal. Algunos requisitos básicos son la protección adecuada de la inversión en general y la extranjera en particular, y el cumplimiento de los contratos comerciales. En general, el sistema legal debería proteger los intereses de los inversores privados. Sin este marco, no habrá suficiente interés en los proyectos PPP. En general, esta protección se da por sentado en países desarrollados, pero puede faltar en algunos países en vías de desarrollo, dificultando la implementación de proyectos PPP Autoridad legal Las agencias del gobierno tienen que gozar de autoridad para firmar contratos con el sector privado El proceso de contratación Para obtener los máximos beneficios de los proyectos PPP, deberían desarrollarse unos procedimientos transparentes, justos, ordenados y robustos para la creación y la adjudicación de contratos, y este proceso tiene que percibirse como legítimo. Es necesario que se documenten correctamente las ofertas recibidas y los procedimientos utilizados para evaluar sus aspectos 17

19 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 18 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships jurídicos, financieros y técnicos. El proceso en general debería maximizar las presiones competitivas, y ampliar el número potencial de colaboradores cualificados en el sector privado Activos a contribuir En un proyecto PPP, el gobierno tendría que responder con ciertos activos, que pueden ser terrenos, edificios, subvenciones u otros. Sin estos activos, el sector público se convierte en un socio menos viable Un entorno propicio Para que prosperen los proyectos PPP, es fundamental que haya un entorno favorable a la inversión privada, que permita una competencia intensa y la realización de beneficios. La estabilidad política y económica y el atractivo del país jugarán un papel fundamental. De nuevo, este factor es más crítico en países en vías de desarrollo, donde pueden existir factores institucionales que dificulten la inversión. Sin embargo, también es relevante para el éxito de estos proyectos en un país desarrollado que contemple utilizar la fórmula PPP no sólo por motivos fiscales, sino también para mejorar la eficacia general El compromiso político Como los proyectos PPP típicamente son a largo plazo, un compromiso político estable ayudará a fomentar la inversión del sector privado y reducir los riesgos asociados a este tipo de proyecto. El comentario arriba es relevante en este sentido Reajuste de precios En algunos casos, los precios o tarifas de los servicios públicos no reflejan los costes reales del bien o servicio. En estos casos, para fomentar la inversión necesaria, el gobierno tendría que permitir un ajuste de las tarifas o dar otras soluciones para que los proyectos sean viables Gestión de expectativas Para un desarrollo estable de un proyecto PPP, hace falta gestionar correctamente las expectativas de los accionistas. El gobierno tiene que informar a los accionistas sobre los resultados precisos y realistas que se esperan de un proyecto concreto. Los accionistas y los clientes particulares pueden dañar o parar un proyecto PPP, y es importante mantenerles informados a lo largo de la vida del proyecto Administración eficaz Un contrato PPP normalmente genera nuevas tareas administrativas, las cuales llevan implícitas el riesgo de una burocracia excesiva y costosa. Para maximizar los beneficios potenciales, hay que asegurarse de que la burocracia se mantenga ágil y que su tamaño sea el mínimo necesario Asignación realista de riesgos El sector público o el gobierno, al igual que los socios privados, deben estar dispuestos a asumir riesgos. Una de las claves del éxito final de un proyecto PPP será la transferencia o asignación apropiada de los riesgos. Igual que con cualquier contrato comercial, un equilibrio incorrecto del riesgo pondrá en peligro la viabilidad y el éxito final del proyecto. 18

20 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 21:58 Página 19 PPP: Teoría y Experencia Internacional Figura 1.3: Marcando el equilibrio entre sectores público y privado con PPP Privado e Internacional Público y local Fondos privados Administración eficaz Apoyo multilateral Modernización Intercambio de tecnología Beneficios económicos y sociales Compromiso político Tolerancia del parte usuario Leyes apropiadas Suministro transparente Asignación realista de riesgos Participación del gobierno Equilibrio Constructivo Fuente: BOT Expert Group, Public-Private partnerships: A new Concept for Infrastructure Development, Comisión Económica para Europa, Publicación de Naciones Unidas, La Figura 1.3 arriba muestra el equilibrio necesario entre estos elementos para que el proyecto dé los frutos deseados La PPP en la práctica Los proyectos PPP han surgido en muchos países desde que la fórmula empezó a generalizarse en la década de los 90. El líder claro en la utilización de PPP es el Reino Unido, aunque hay programas importantes en todos los países desarrollados y también en países en vías de desarrollo. La figura 1.4 abajo da una idea de la extensión de la actividad PPP en países europeos, por sectores y grado de terminación de los proyectos. Estos mismos países tienen distintos niveles de desarrollo legislativo para las PPP. La figura 1.5 abajo indica la situación político-jurídica en cuanto a PPP en mayo de Cómo han funcionado estos proyectos en la realidad? Esta sección intentará contestar a la pregunta con un análisis de ejemplos concretos de proyectos PPP en algunos de los países que los han empleado. Este análisis no pretende ser exhaustivo, ni tampoco típico. Se han seleccionado los países y los ejemplos por las lecciones que pueden darse en cada caso para el éxito futuro de proyectos PPP en otros países, sobre todo en España. El estudio comenzará con el Reino Unido, el pionero en PPP, con un análisis de algunos proyectos que han prosperado y otros que han sido un fracaso, y que han dejado lecciones importantes. Se extenderá a Australia y los Estados Unidos, dos países que tienen un sistema de gobierno descentralizado como el español, y que por lo tanto ofrecen oportunidades similares para la experi- 19

21 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 20 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Figura 1.4: Resumen de actividad PPP por países de la UE y por sectores, mayo 2004 Equipamientos públicos Aeropuertos Defensa Vivienda Sanidad&Hospitales TI Puertos Prisiones Ferroviario Ferroviario Carreteras Educación Deportes y ocio Agua y aguas residuales (incl. residuos sólidos) Estados miembros Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Noruega (no UE) Portugal España Suecia Reino Unido Nuevos Estados miembros Chipre República Checa Estonia Hungría Letonia Lituania Malta Polonia Eslovaquia Eslovenia Fase de adhesión/candidatos Leyenda Consideración en estudio Proyectos en licitación Muchos proyectos contratados, algunos proyectos cerrados Número considerable de proyectos cerrados Número considerable de proyectos cerrados, la mayoría en funcionamiento La actividad de contratación en estos sectores se compara con contratos de concesión de estilo tradicional. Bulgaria Rumanía Turquía Fuente: PricewaterhouseCoopers. Octubre de

22 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 21 PPP: Teoría y Experencia Internacional Figura 1.5: Desarrollo político o legislativo para proyectos PPP en la UE en 2004 Unidad CPP Legislación CPP Unidad CPP Legislación CPP Estados miembros Nuevos Estados miembros Leyenda Identificada la necesidad de una unidad CPP y emprendimiento de alguna acción (o existencia sólo de unidad CPP regional) Unidad CPP en curso (o existente pero sólo con capacidad consultiva) Unidad CPP existente (implicada activamente en la promoción de CPP) Se está proponiendo legislación Amplia legislación en proceso de redacción / alguna legislación específica por sector ya aplicable Amplia legislación aplicable Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Noruega (no UE) Portugal España Suecia Reino Unido Chipre República Checa Estonia Hungría Letonia Lituania Malta Polonia Eslovaquia Eslovenia Estados en fase de adhesión y candidato Bulgaria Rumanía Turquía Fuente: PricewaterhouseCoopers. Octubre de 2005 mentación a nivel local. Finalmente, se estudiará el caso de un país en vías de desarrollo, África del Sur, para resaltar las diferencias que surgen de utilizar PPP en países con otros elementos institucionales y económicos. El estudio pasará después a su segundo capítulo, que es un análisis en profundidad de España, que tiene una experiencia muy corta y limitada con las PPP pero que está dando unos pasos innovadores en los últimos años. El objetivo final será extraer conclusiones y lecciones sobre qué modelos, marcos generales y procedimientos han contribuido al éxito de estos proyectos, y han redundado en mayor beneficio para el sector público, el sector privado y los clientes finales de los servicios generados. Se aplicarán estas lecciones a España El Reino Unido Las PPP nacen en el Reino Unido durante la administración de Margaret Thatcher, donde se empezaron a implementar a principio de los años 90. La búsqueda de fondos privados para mejorar y proveer servicios públicos aparecía bajo el nombre de Private Finance Initiative, o PFI (Iniciativa de Financiación Privada), que es equivalente a la fórmula PPP. El programa original ha experimentado muchos cambios y se ha convertido en pieza fundamental de la provisión de servicios públicos en el Reino Unido incluso después del cambio de gobierno. El gobierno laboralista de Tony Blair ha fijado como objetivo prioritario reformar y mejorar los servicios públicos para los ciudadanos británicos, en parte con la ampliación del ámbito del PFI/PPP. Se calcula que el valor total de la provisión privada de servicios públicos durante el año 2004 fue de unos 32 mil millones, equivalente a casi un 2% del PIB nacional y aproximadamente un 6,1% del gasto público total. La cifra para PFI/PPP en se proyecta en mil millones, y se espera que siga subiendo durante los próximos años hasta entre el 12% y el 16% del gasto público total. Las figuras 1.6, 1.7, 1.8 y 1.9 abajo dan una idea de la dimensión y del rango de los proyectos PFI/PPP 21

23 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 22 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships en el Reino Unido. Evidentemente, el experimento ha sido un éxito, globalmente, y los sucesivos gobiernos de ambos partidos políticos han apostado por la PFI/PPP como la fórmula preferida para mejorar los servicios públicos en ese país. El Anexo B contiene un resumen de proyectos PFI/PPP cumplidos o en proceso en el Reino Unido que son accesibles en la base de datos de Partnerships UK, la institución encargada de coordinar PPP en el Reino Unido. Figura 1.6: Inversión total en servicios públicos, Reino Unido Inversión ( mm) PFI/PPP Venta de activos Amortización INSP Fuente: Presupuesto 2003: Los datos del PFI incluyen contratos firmados y contemplan inversiones esperadas en los años o periodos correspondientes Fuente: HM Treasury, PFI: Meeting the Investment Challenge, Crown Copyright, julio 2003, p.2. Figura 1.7: Contratos PPP/PFI firmados en el Reino Unido, Valor anual de contratos, mm(barras) 10 Número anual de contratos (línea) LU 2 LU CT CT: Ferrocarril conexión en túnel de cauce 4mm 2 LU Metro de Londes 11mm en 2002 y 17mm en Fuente: International Financial Services, PFI in the UK: Progress and performance, PPP Brief, diciembre

24 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 23 PPP: Teoría y Experencia Internacional Figura 1.8: Contratos PPP por Ministerio, Reino Unido Transporte 44 Defensa 59 Salud 152 Escocia 29 Educación 102 Interior 52 Trabajo y pensiones 7 Gales 17 Irlanda del Norte 29 MedioAmbiente 14 Otros 112 Total 617 Número m 37,972 4,011 3,596 2,217 2,028 1, ,000 2, %total 66, ,3 3,9 3,6 3,5 1,7 0,9 0,7 1,8 3, Fuente: International Financial Services, PFI in the UK: Progress and performance, PPP Brief, diciembre Figura 1.9: Los contratos PPP/PFI más importantes, Reino Unido Valor capital contratos firmados, m London Underground (LU) PPP Channel Tunnel rail link National Air Traffic Services (NATS) Skynet 5 military satelite communications National police digital radio service M6 Toll Road LU Ltd Northern Line trains East Sussex & Brighton Waste Management LU Ltd Communications Second Severn River Crossing Royal Navy Fleet Communications Service University College London - New Hospital Armed Forces Personnel Admin Agency Section Of (M) road Glasgow Schools Project Nottinghan light rail Employment Servive IT Partnership` Defence main building refurbishment London Regional Transport Croydon Tramlink 28,381 4, Ministerio Transporte Transporte Transporte Defensa Interior Transporte Transporte Medio Ambiente Transporte Transporte Defensa Sanidad Defensa Transporte Educación Transporte Trabajo y pensiones Defensa Transporte Fuente: International Financial Services, PFI in the UK: Progress and performance, PPP Brief, diciembre A. Marcando el camino a seguir: VFM Cuáles han sido las claves de este éxito en el país pionero, que es a su vez el país que más recursos ha dedicado a PPP y donde esta fórmula ha tenido mayor aceptación? La clave principal parece ser el afán de buscar continuamente, y de forma transparente, mayor valor por el dinero invertido, un objetivo llamado en inglés Value for Money (VFM). El gobierno británico ha publicado una serie de recomendaciones para maximizar el VFM, incorporando las lecciones que se han ido aprendiendo con los proyectos PPP, y recomendando una serie de procedimientos. Su última revisión fue publicada en agosto del

25 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 24 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships El estudio, llevado a cabo por representantes del Ministerio de Economía y Hacienda (the Treasury) y consultores de Arthur Andersen y Enterprise LSE, buscaba sobre todo identificar los factores que podrían maximizar VFM en los proyectos PFI/PPP. Se evaluaba la mayoría de los proyectos lanzados hasta ese momento, y se contrastaba en cada caso los costes registrados con PFI/PPP y los costes de la provisión pública tradicional 5 ; el equilibrio entre gastos de capital y gastos operativos en cada proyecto; los criterios utilizados para evaluar el riesgo; la división del riesgo entre el sector público y el privado; y en qué medida esta transferencia de riesgo había influido en la obtención de mayor VFM. Sus conclusiones eran las siguientes: 1. que en promedio, los proyectos PFI/PPP habían conseguido mayor valor por el dinero (VFM); y 2. que había seis factores principales que habían impulsado este mayor VFM: a. la transferencia de riesgo b. el enfoque a largo plazo de los proyectos c. unas especificaciones basadas en los resultados obtenidos d. mayor competencia e. la evaluación de los resultados f. los incentivos para mayor eficacia y rentabilidad. El informe concluyó que el ahorro medio de los proyectos PFI/PPP había sido de un 17% en comparación con la provisión pública de estos mismos servicios 6 ; y que de este ahorro, más de un 60% se debía al valor de la transferencia de riesgos. El elemento más importante de esta transferencia de riesgos era la eliminación durante la fase de construcción de los gastos no incluidos en el proyecto, o los sobrecostes. La tabla 1.5 abajo resume el valor estimado de estos sobrecostes en los proyectos PFI/PPP hasta la fecha del informe. Este informe inicial se ha ido actualizando para completar el seguimiento de los proyectos. El informe de 2003 comparó globalmente la puntualidad y el control de costes conseguidos hasta esa fecha en proyectos tradicionales públicos y proyectos PFI/PPP. Descubrió que alrededor de un 80% de los proyectos PFI/PPP habían conseguido cumplir las fechas de entrega prefijadas y los presupuestos iniciales, mientras la cifra para el sector público era sólo un 20%. El contraste se observa en la Figura 1.10 abajo. Basándose en estas recomendaciones, el gobierno ha reformado la estructura del programa, fijando nuevos criterios y procedimientos para aumentar los beneficios sociales y presupuestarios conseguidos con PFI/PPP. Bajo estos procedimientos, cualquier programa PFI/PPP que se propone tiene que presentar un estudio inicial que compara la propuesta PFI/PPP con métodos tradicionales (públicos) de provisión del servicio. Se aprueba el proyecto sólo en los casos en los que se puede demostrar mayor valor potencial en comparación con la provisión pública tradicional. En la Figura 1.11 abajo, se ven los pasos principales para la evaluación VFM, sobre el que gira la decisión de utilizar o no PFI/PPP en cada caso. El resultado del proceso de estudio y aprendizaje ha sido una hoja de ruta oficial a seguir en las decisiones de provisión de servicios públicos a través de PFI/PPP en el Reino Unido. Los 5. En el Reino Unido esta comparación se ha llamado PSC (Public Sector Comparator). 6. La cifra se obtiene utilizando el PSC definido arriba. 24

26 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 25 PPP: Teoría y Experencia Internacional Tabla 1.5: Sobrecostes en la fase de construcción como el riesgo más importante transferido con PFI/PPP, y la mayor fuente de valor por el dinero (VFM). De los 17 proyectos con transferencia de riesgo evaluados en el informe, ocho mostraron valor por haber evitado sobrecostes potenciales. La diferencia se indica en la tabla. Proyecto Supuesto de sobrecostes Valor-riesgo de Valor riesgo de sobrecostes en la fase de construcción sobrecostes de como % de transferencia (%) construcción ( M NPC) total de riesgo A 7,2 0,19 90,5 B 7,4 0,16 61,5 C 3,2 0,09 60,0 D 5,1 0,17 58,6 P 15,0 1,80 36,7 13 Q R V Fuente: Arthur Andersen and Enterprise LSE, Value for Money Drivers in the private Finance Initiative, Informe encargado por equipo de trabajo del Ministerio de Economía y Hacienda (Treasury taskforce), enero Figura 1.10: Porcentaje de proyectos PFI/PPP y públicos que cumplen con sus objetivos de fecha y presupuesto, Reino Unido % Encuesta HMT de proyectos PPP Encuesta NAO de proyectos PPP Proyectos públicos (No PPP) Fuente: HM Treasury, PFI: Meeting the Investment Challenge, Crown Copyright, Julio 2003, p.46. pasos, que se detallan en la Figura 1.12 abajo, procuran garantizar que el VFM se evalúa cuanto antes en el proceso de decisión, y que los criterios económicos y financieros se evalúen correctamente a lo largo del proceso y antes de proceder a la decisión final. 25

27 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 26 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Figura 1.11: Pasos a seguir en la evaluación del VFM potencial de un proyecto PFI/PPP PFI Option Opción PFI Appraisal: Which is VfM Option? Cual es el mejor VFM? Evaluar: Cómo se consigue mayor VFM? Conventional Option Opción Tradicional PFI is VfM PFI da valor por dinero A Proposed PFI Project: Outline Business Case Crear una propuesta con un borrador de plan de negocio Investment Programme Assessment: Government s approach Key characteristics of successful PFI l.e. Evidence on sector Evaluación del programa de inversiones incluyendo evaluación de caracteristicas claves para un proyecto PFI con éxito (por ejemplo: información sobre el sector) PFI not approprtate / Good VfM PFI no es apropiado / VfM suficiente Conventional Procurement Option Utilizar suministro tradicional PFI is VfM PFI da valor por dinero Invitación to Bid Invitación para concurso Final Business case Plan de negocio final Project stage PSC Assessment: Costs/benefits Optimism blas, tax, Risk adjusted (Start Final Procurement Assessment) l Comparación con el sector público (PSC): costes/beneficios, evitar exceso de optimismo, impuestos, ajustes para riesgo (Empieza la fase final de licitación) PFI not VfM PFI no da valor por dinero Conventional Procurement Option Utilizar suministro tradicional PFI is VfM PFI da valor por dinero Contract Award Adjudicación del contrato Final Procurement Assessment: Quality of competition Market capacity Evaluación final para licitación: Calidad de Concurso y capacidad del mercado PFI not VfM PFI no da valor por dinero Conventional Procurement Opcion Utilizar suministro tradicional PFI/PPP 7 b. La cuestión del presupuesto público Una ventaja potencial muy importante de un proyecto PFI/PPP es que se financia con fondos que no son públicos, y por lo tanto no aparece en las cuentas públicas como gasto del gobierno. Por lo tanto, no contribuye ni al déficit público ni a la deuda nacional. Éste ha sido uno de los motivos principales citados para la utilización de PPP para proveer servicios públicos. 7. Fuente: HM Treasury, PFI: Meeting the Investment Challenge, Crown Copyright, julio 2003, P

28 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 27 PPP: Teoría y Experencia Internacional En el Reino Unido, el debate sobre el trato correcto de estos gastos ha sido interesante. Como a menudo un contrato PFI/PPP implica algún préstamo u obligación al sector privado para el proyecto, además de algunos gastos públicos, estos elementos potencialmente podrían entrar a formar parte de las cuentas públicas. La Figura 1.13 abajo demuestra que más de la mitad del valor total de los proyectos PFI/PPP está incluido Figura 1.12: Hoja de Ruta para decisiones PFI/PPP en el Reino Unido Identificar opciones y evaluar utilizando el Libro Verde Hacer lista de prioridades para proyectos de capital Identificar los proyectos apropiados para PPP FASE 1 Aplicar a los proyectos apropiados para PPP Asegurarse de que hay suficiente flexibilidad dentro del programa de inversión para proyectos que no ofrecen VFM como PPP más adelante en el proceso Publicar programa de inversión con desglose estimado por proyectos y fechas, cuando sea posible. Pasar la evaluación de Fase 1 a los equipos de proyectos dentro del programa FASE 2 Parte del plan de negocio inicial Si se demuestra VFM, proceder a... Si no ofrece VFM, cambiaría con el tiempo? El motivo de no encontrar VFM es específico a PPP? Si PPP es el motivo del fallo de mercado o del abuso, no proceder con PPP FASE 3 Si hay VFM y no hay fallo de mercado, continuar con proceso, vigilando contra abuso de mercado. Si hay fallos de mercado o abuso, el proyecto no debería seguir como PPP Fuente: HM Treasury, Value for Money Assessment Guidance, Crown Copyright, 2004, P.9 27

29 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 28 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships en las cuentas públicas en el Reino Unido, limitando el atractivo de esta forma de financiación para reducir déficit o deuda. Señala que PFI/PPP en el Reino Unido, por lo tanto, viene impulsada no por reducción de déficit, sino por una convicción de que esta colaboración ofrece ventajas en mayor eficacia y experiencia y mejor gestión y tecnología. En el año 2005 la Oficina de Estadísticas Nacionales en el Reino Unido estaba en la fase final de una revisión de los criterios utilizados para incluir o no incluir ciertos aspectos de PFI/PPP en las cuentas públicas. Su estudio de la situación giraba en torno al trato que se debía asignar a los préstamos financieros y subvenciones cedidos a los proyectos PFI, que consideraba que deberían figurar como parte de la deuda pública 8. El tema seguía bajo estudio a la fecha de publicación de este informe, y su resolución puede tener un impacto significativo sobre los incentivos que tienen los gobiernos para desarrollar proyectos PPP en el futuro. El debate resalta la necesidad de comprender que el motivo más importante de los proyectos PPP no es sólo el de transferir gastos a las balanzas del sector privado, sino conseguir mayor eficacia y calidad a través de la participación del sector privado. Figura 1.13: Trato contable de proyectos PFI/PPP (% valor total) (43%) (57%) Fuente: HM Treasury, PFI: Meeting the Investment Challenge, Crown Copyright, julio 2003, P. 25 En resumen, el Reino Unido ha abierto el camino y creado un ejemplo a seguir para otros países interesados en maximizar la eficacia y minimizar los costes a través de proyectos PPP. El en Reino Unido, el VFM ha sido el impulso principal al proceso, y los factores más importantes en la búsqueda de VFM han sido una evaluación correcta de los riesgos, la división de estos riesgos entre sectores público y privado, y el tener el objetivo de mayor VFM presente como factor decisivo en cada fase del proyecto. Los informes y recomendaciones citados arriba son públicos, y ponen a disposición del contribuyente una información actualizada y transparente sobre los ahorros conseguidos con los sucesivos proyectos PFI/PPP. El papel del gobierno en el proceso ha sido activo y dinámico, adaptando los procesos en línea con las lecciones que se han ido aprendiendo de cada caso. 8. Véase artículos en el Financial Times el 20 de mayo 2005 (Giles, Chris, Debt Move Narrows Brown s Options) y el 24 de mayo 2005 (Cook, Len, No Change Yet on ONS Analysis of PFI). 28

30 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 29 PPP: Teoría y Experencia Internacional Sin embargo, no todos los proyectos PFI/PPP han tenido éxito, y se ha tenido que aprender lecciones también de los fracasos registrados. Los casos elaborados abajo, basados principalmente en informes públicos del National Audit Office, darán datos concretos sobre los aciertos y los errores de algunos proyectos en el Reino Unido. c. London Underground: la PPP más ambiciosa En febrero de 2002, el Secretario de Estado para Transporte en el Reino Unido anunció que el consejo regulador del Transporte Regional de Londres había aprobado un proyecto PPP para mejorar la infraestructura del metro de Londres, el Underground, a lo largo de un período de 30 años. El contrato fue el mayor proyecto PPP jamás firmado por el gobierno británico y tal vez el más complejo y ambicioso, como se puede observar en la Figura 1.12 abajo. El valor presente del contrato se cifra en unos 15,7 mil millones a lo largo de 30 años, y el valor de los primeros siete años y medio se calcula en los 9,7 mil millones. El contrato deja en manos del gobierno la responsabilidad sobre la operación del transporte. El gobierno citó tres motivos por los cuales había optado por la fórmula PPP para mejorar y ampliar el servicio del Underground de Londres: 1. estabilidad de financiación, porque el sector privado buscaría el capital a largo plazo para el proyecto; 2. gestión privada de un programa muy importante de infraestructuras, en el cual el sector privado mantiene un interés en los resultados durante un período de 30 años; 3. retención de control público sobre la gestión de la operación de los trenes. En un informe sobre el proyecto del Underground, el gobierno resaltó la división de riesgos implícita en el proyecto, junto con un mayor coste de financiación asumido a cambio de esta transferencia de riesgo. Los accionistas privados invirtieron unos 275 millones en el proyecto, a cambio de un tipo de interés nominal en el rango de 18-20% anual. Este tipo de interés era un 30% más alto de lo que se había pagado en contratos PFI anteriores, pero el gobierno justificaba el mayor coste financiero por la eliminación de algunos riesgos importantes para el sector público en el proyecto; y calculaba que la tasa de retorno real iba a estar en el rango del 10% a 17%. A su vez, los bancos e inversores privados se habían comprometido a adelantar unos 3,8 mil millones a las empresas privadas involucradas en el proyecto, a un tipo de interés alto debido a la baja calificación de las empresas por agencias independientes. A su vez, estas entidades financieras tenían la garantía por parte del gobierno de recuperar el 95% del principal en el caso de terminación del proyecto. El gobierno calculaba que le hubiera costado unos 450 millones menos financiar el proyecto con deuda pública, pero concluía que el control privado del proyecto de parte de los inversores privados y la transferencia del riesgo al sector privado le compensaban por los mayores gastos financieros. En los primeros meses del proyecto del metro, las empresas privadas pidieron y recibieron compensación de 275 millones en total por los gastos excesivos incurridos 29

31 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 30 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Figura 1.14: Estructura de la PPP para el metro de Londres 1 Structure of the Public Private Partnerships (PPPs) Tube operations and infrastructure are run through a parthership between three parties - LUL, Tube Lines and Metronet. They are paid through a combination of grant and farebox revenue billion/year infrastructure grant Grant c billion/year Fare box Passengers Fares c. 1 billion/year OPERATIONS c. 1 billion per year1 c.13,500 Drivers and station staff Oversinght Infrastructure Service Charge (ISC) c. 1.1 billion/year LONDON UNDERGROUND LIMITED (LUL) PUBLIC PARTNERSHIP PRIVATE Assess, review and accept LUL safety case every Three Years3 Regulate all risks to health and safety in each underground company3 INFRASTRUCTURE COMPANIES2 C.7,500 STAFF RESPONSIBLE FOR MAINTENANCE, REPLACEMENT AND UPGRADE OF TRAINS, STATIONS, SIGNALLING, TRACK, TUNNELS AND BRIDGES JNP JUBILEE NORTHERN PICCADILLY BCV BAKERLOO CENTRAL VISTORIA WATERLOO & COTY SSL DISTRICT CIRCLE METROPOLITAN EAST LONDON HAMMERSMITH & CITY Fuente: NAO National Audit Office, London Underground PPP: Were They Good Deals?, Report by Comptroller and Auditor general, HC 645, June 2004, P. 3 30

32 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 31 PPP: Teoría y Experencia Internacional durante el concurso. Además, la complejidad del proceso resultó en un retraso en las obras, que empezaron dos años más tarde de lo previsto, en Se aplazó también la fecha de terminación de las obras iniciales de ampliación y modernización, desde 15 a 22 años 9. El proyecto del metro se reevaluará cada 7-1/2 años, con la posibilidad de ajustar las tasas iniciales. No es posible a la fecha de este informe emitir una opinión sobre el éxito de este proyecto ambicioso. El tiempo dirá si el gobierno ha acertado al elegir la fórmula PPP, y un contrato de esta complejidad, para la modernización del metro de Londres. d. El proyecto de la tarjeta de seguridad social (Benefits Payment Card): un fracaso En 1996, el Departamento de Seguridad Social (The Department of Social Security) y el departamento nacional de correos (The Post Office Counters Ltd.) británicos firmaron un contrato con la empresa privada Pathway para la creación de una tarjeta para cada ciudadano, que reemplazaría los papeles tradicionalmente utilizados para recibir las prestaciones y los servicios de la seguridad social. La tarjeta, que iba a estar operativa en 1999, implicaba también al Correos británico, ya que la mayoría de los pagos se hacen a través del correo tradicional. El proyecto fue el primer contrato PPP de tecnologías de la información que firmó el gobierno británico, y era ambicioso, complejo y caro (ver detalles en la tabla 1.6 abajo). Tabla 1.6: Datos claves del proyecto de la tarjeta de seguridad social (Benefits Payment Card) Valor estimado del contrato (pagos del Departamento de Seguridad Social y Correos): Oficinas de correos a equiparar: Número de empleados de correos para formar en la utilización del nuevo sistema: Número de beneficiarios de la seguridad social que iban a recibir la nueva tarjeta: Número y valor de las transacciones: 1 mil millones, valor neto presente a lo largo de los 7 años del contrato Hasta 20,000, con 40,000 afiliados en Gran Bretaña e Irlanda del Norte 67,000 empleados que servían unos 28 millones de ciudadanos por semana 17 millones de beneficiarios de unos 24 programas distintos En 1999/2000 si hicieron unos 760 millones de pagos por un valor de 56 mil millones a través de las oficinas de Correos Fuente: Adaptada de: United Kingdom Parliament House of Commons, Public Accounts Third Report, noviembre Sin embargo, el proyecto nunca llegó a materializarse. En mayo de 1999, los retrasos acumulados eran tan importantes que el gobierno decidió cancelar la tarjeta. Las pérdidas para el gobierno británico se cifraron en unos 1 mil millones. El fracaso de la tarjeta llevó al gobierno a declarar proyectos de tecnologías de la información como no-candidatos para contratos 9. Para más detalles, véase el informe de la National Audit Office, London Underground PPP: Were They Good Deals? Report by Comptroller and Auditor General, HC 645, junio

33 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 32 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships PPP (Capítulo 1, sección 19 del Guía para la Evaluación del Value for Money). El motivo de esta decisión fue el mayor riesgo y la velocidad del cambio en ese sector, que explicaron en gran parte el fracaso de este proyecto en concreto. El parlamento británico, en su análisis del fracaso, publicó un informe cuyas conclusiones vienen resumidas en las tablas 1.7 y 1.8 abajo. Globalmente, concluyó que no se deberían dejar abiertas las fechas de entrega o terminación de un proyecto, y que habría que calcular los riesgos potenciales inherentes en cualquier retraso. Recomendaron además que para evitar fracasos como el de la tarjeta, la identificación de riesgos y su explícita transferencia de una parte a otra deberían ser una actividad contínua a lo largo de cualquier proyecto. Tabla 1.7: Las lecciones de la tarjeta de seguridad social Proyectos complejos de TI (tecnologías de la información) A menudo hay presión sobre los socios potenciales para concluir un acuerdo y realizar cuanto antes los beneficios del proyecto. Sin embargo, jamás se debería firmar 1 un contrato donde hay un acuerdo para acordar detalles fundamentales en el futuro, incluso cuando se hace para poder llegar a un acuerdo más rápidamente, como ha sido este caso. El realismo en cuanto a planificación y unas especificaciones detalladas darán sus frutos en términos de cumplimiento de plazas de entrega y de costes finales. Los departamentos que entran a negociar contratos de TI deberían comprender a 2 fondo la calidad y cantidad de recursos disponibles que el proveedor va a dedicar al servicio. Es importante este punto sobre todo cuando el acuerdo exige el desarrollo de nuevo software. Durante el proceso de negociación, se debería acordar cómo medir el grado de cumplimiento de los requisitos, y ese acuerdo debería incluirse en el contrato. Para proyectos importantes a la medida y que utilicen nuevas tecnologías, un requisito previo debería ser la realización de un proyecto piloto que ofrezca soluciones 3 técnicas para el servicio completo, en vez de demostraciones funcionales parciales. Los gobiernos deberían considerar la posibilidad de ayudar a financiar estos proyectos pilotos, y también deberían considerar la adjudicación de contratos separados para el diseño y desarrollo de sistemas antes de firmar el contrato para la implementación del proyecto completo. De esta manera, se pueden afinar mejor los precios para la implementación del servicio y las fases de operación, porque los riesgos a los proveedores son menores. Debería haber acuerdo entre compradores y proveedores al principio de un proyecto 4 TI, sobre hasta qué punto los nuevos sistemas serán réplicas de los sistemas actuales del comprador, o si en cambio serán sistemas simplificados o renovados. Después de explorar las posibilidades de simplificar sus procesos actuales, y 5 habiendo llegado a un acuerdo sobre los detalles de los nuevos requisitos, el gobierno debería mirar con sus proveedores las posibilidades de utilizar componentes de sistemas que son genéricos y de utilización general. Este proceso puede llevar a modificaciones en la solución inicialmente propuesta. Un riesgo importante de los elementos de este proyecto que tenían que ver con la Tarjeta de la Seguridad Social fue la solución tecnológica a la medida. Los sistemas de alta tecnología hechos a la medida elevan los costes de desarrollo y los riesgos implícitos en cualquier proyecto. 32

34 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 33 PPP: Teoría y Experencia Internacional Cuando un proyecto implica el desarrollo en paralelo de más de un sistema, como 6 fue el caso de la Tarjeta de la Seguridad Social, el sistema de pago y contabilidad del Departamento de Seguridad Social y los nuevos sistemas para Correos, tiene sentido planificar y controlar este desarrollo conjuntamente. Fuente: Adaptada de: United Kingdom Parliament House of Commons, Public Accounts Third Report, noviembre e. Ahorros e Inversiones Nacionales (NS&I) y Siemens Business Services (SBS) Este proyecto representó una combinación de implementación exitosa, gestión adecuada y transferencia de riesgos al socio del sector privado. Sin embargo, para el socio privado, no está claro que el proyecto haya sido un éxito. Es un ejemplo que resalta de nuevo los riesgos implícitos en los supuestos sobre los costes y ahorros asociados a proyectos de tecnologías de la información (TI). El Departamento de Ahorro Nacional (NS&I) es una agencia del Ministerio de Hacienda (Chancellor of the Exchequer) que ayuda a financiar la deuda del gobierno con la venta de productos de ahorro directamente al público. Siemens Business Services es un departamento de Siemens AG que opera en el Reino Unido. En abril de 1999, NS&I transfirió sus operaciones de venta de productos de ahorro a SBS. Las nuevas responsabilidades de SBS incluían la gestión de las actividades tradicionales del NS&I en sus oficinas de Blackpool, Durham y Glasgow. El contrato fue uno de los más importantes de outsourcing jamás firmado. Sus elementos principales y sus resultados hasta 2003 se resumen en la tabla 1.9 abajo. En resumen, el proyecto representa un caso en el que el sector público realizó ahorros de 178 millones durante el año fiscal 2001/2002, mientras el socio privado ha visto disminuirse el retorno esperado del 8,7% a cero, o incluso a números negativos. Las lecciones del proyecto están ligadas a elementos estructurales del programa o del desarrollo de los contratos, según la oficina de contabilidad nacional (National Accounting Office; NAO), y son las siguientes 10 : 1. Los sectores público y privado no deberían considerarse como compradores y proveedores, sino como socios en un negocio, si van a conseguir sus objetivos actuales y a futuro. En línea con este enfoque, el socio del sector público: a. Debería reconocer que sus requisitos pueden obligar al socio privado a proveer el servicio de una manera que no sea la más apropiada b. Debería reconocer que sus decisiones pueden tener un impacto no deseado sobre los costes del socio privado, y c. Debería tener acceso no sólo a los datos actuales de ingreso y gasto de su socio privado, sino también a sus proyecciones futuras de ingreso y gasto. A su vez, los socios públicos y privados deberían cuestionar sus decisiones y acciones para asegurarse de que sus propuestas coinciden con el interés mutuo y el proyecto completo; y deberían estar dispuestos a cambiar sus procedimientos de gestión y alterar el contrato, que es un documento dinámico. 10. Conclusiones adaptadas del NAO National Audit Office, National Savings and Investments deal with Siemens Business Services, four years on, Report by Comptroller and Auditor General, mayo

35 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 17:20 Página 34 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 1.8: Gestión de riesgo Para cualquier proyecto, los compradores deberían evaluar de manera continua 1 desde la primera fase el riesgo inherente en los retrasos en la entrega, y deberían analizar antes de firmar un contrato la sensibilidad de sus proyectos a estos retrasos y los consecuentes gastos adicionales. Los riesgos identificados deberían registrarse, evaluarse en cuanto a su probabilidad 2 y su probable impacto, asignarse a un gestor de riesgo y utilizarse como base para gestión y planificación futura. Los riesgos cerrados deberían mantenerse en un registro de riesgos cerrados, que se revisa regularmente por la posibilidad de reincarnación de riesgos. La identificación del riesgo debería ser una actividad permanente, porque nuevos riesgos pueden surgir a lo largo de un proyecto. 3 Los departamentos deberían nombrar un supervisor de riesgos independiente del equipo del proyecto y de los consultores, para controlar la gestión de los riesgos del proyecto y para informar regularmente a las personas de más alto nivel. Ésta es una característica del sistema de gestión de proyectos PRINCE, utilizado a menudo por el gobierno y el sector privado. 4 Los contratos con proveedores, incluso los contratos PFI/PPP, requieren detalle y claridad sobre las obligaciones de los proveedores de informar y apoyar a la gestión de riesgos y la planificación del comprador. Las obligaciones contractuales deberían apoyarse en el reconocimiento de ambas partes de la necesidad de comunicación abierta más allá de los informes verbales, incluyendo el compartir la documentación sobre la gestión de riesgos. 5 El proyecto demuestra la importancia de aclarar, cuantificar y asignar las responsabilidades del riesgo si el modelo PFI/PPP va a ser un modelo contractual válido. En el caso de proyectos de desarrollo de TI en el sector público, este aspecto es especialmente difícil. Los ministros y autoridades públicas no pueden transferir la responsabilidad de un servicio por el cual ellos tienen una responsabilidad jurídica y ante el Parlamento. Algunos riesgos, como la entrega de pagos de la Seguridad Social, de los cuales dependen muchas personas, son riesgos demasiado elevados para ser absorbidos por el sector privado. Por lo tanto, los departamentos y ministerios tienen que mantener un interés y una implicación directos en la entrega correcta de este servicio. 6 Es vital que todos los concursantes, y si es necesario, sus compañías matrices, aclaren hasta qué punto los compradores proponen transferir el riesgo al principio del proyecto, y no al final. Los compradores deberían asegurarse de que la transferencia de riesgo que ellos proponen es viable, y deberían evaluar cuánto riesgo mantienen ellos. Si estos elementos no se comunican claramente, se pueden perder concursantes válidos. Fuente: Parlamento del Reino Unido House of Commons, Public Accounts Third Report, noviembre

36 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 35 PPP: Teoría y Experencia Internacional 2. El sector privado debe ser consciente del desafío de gestión que representa un proyecto PFI/PPP con fechas ajustadas, y debería emplear y gestionar los recursos adecuados de una manera apropiada, para conseguir los objetivos conjuntos. 3. Es imprescindible la garantía sustantiva de la empresa matriz. En el caso del proyecto SBS, esta garantía ha asegurado que la empresa siguiera en el proyecto y que asumiera la responsabilidad de mejorar la gestión para conseguir resultados en su filial. 4. En el caso en el cual el proyecto genera pérdidas para el socio privado, hay alternativas además de un incremento en el precio unitario que pueden mejorar la situación del socio privado y conservar la asignación de riesgo inicialmente acordada. Si el sector público exige más de sus socios privados, deberían demostrar que las variaciones en el contrato representan mayor valor por el dinero (VFM), y debería asegurarse de que sus decisiones sean transparentes y documentadas. 5. El socio público debería preparar planes de contingencia para el caso en que el sector privado abandonara el proyecto, incluso en aquellas situaciones en las que parece altamente improbable. Tabla 1.9: Datos principales del proyecto NS&I/SBS Área funcional Situación 1999 Objetivo para final Resultados en 2003 del proyecto Utilización eficaz de recursos - 50 millones de transacciones al año que requerían empleados - 50 millones de transacciones al año llevadas a cabo por menos de empleados - Reducción de plantilla a Reducción de absentismo del 8% al 3,1%, igual que la media nacional Cliente - 13 productos con 11 sistemas TI - No hay almacén de datos - Muchos productos en un plataforma común Almacén de datos - Nuevos productos disponibles al público Canal de ventas de bajo coste no lanzado - Almacén de datos creado Procesos - Procesos basados en papel, procesos intensivos en mano de obra - Altos costes de operación - Procesos más eficaces, automáticos y consistentes - Bajos costes de operación - Mejor eficacia después de problemas y retrasos significativos Personal - Capacidad limitada a una zona geográfica - Preparación para trabajar en todos los productos - Formación para trabajar en más de un producto Adaptada de: NAO National Audit Office, National Savings and Investments deal with Siemens Business Services, four years on, Informe del Comptroller and Auditor General, mayo

37 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 36 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships A diferencia del proyecto de la Tarjeta de Seguridad Social, el contrato para este proyecto transfirió correctamente el riesgo al sector privado. Para SBS, sin embargo, la asunción de estos riesgos, asumidos bajo contrato, alteró significativamente el retorno sobre su inversión. El Reino Unido es el país que más lejos ha ido en el experimento PPP, y el que más se ha arriesgado en nuevos tipos de proyectos como los financieros o los de nuevas tecnologías de la información. Es con diferencia el país que más recursos ha dedicado a este tipo de proyectos, y el que muestra más variedad en el tipo de proyecto acometido. Ha servido como ejemplo a los países que le han seguido, en cuestiones de transparencia, seguimiento y evaluación contínua de la efectividad y resultados de los proyectos, y en la cantidad y calidad de información que pone a la disposición de los ciudadanos. Los otros países en este estudio han seguido en menor medida el ejemplo del Reino Unido. Cada uno de ellos tiene una experiencia distinta, debido a las particularidades de su sistema político o su situación económica. El siguiente que se va a analizar es Australia, que muestra elementos de la experiencia británica pero que comparte con España un sistema de gobierno descentralizado, que ha permitido distintos tipos de experimentación con proyectos PPP. 2. Australia Australia siguió el camino marcado por el Reino Unido y empezó sus propios proyectos PPP a finales de los años 90. El programa fue motivado por el empeño de mejorar las infraestructuras en Australia a la vez que se conseguía mayor eficacia en la utilización de los fondos públicos, o valor por el dinero (VFM). A diferencia del Reino Unido, Australia tiene un sistema de gobierno relativamente descentralizado. Por lo tanto, muchos de los proyectos se han negociado y gestionado al nivel de los gobiernos locales. La estructura de PPP y el caso analizado abajo pertenecen al estado de Victoria, que es uno de los estados que más ha apostado por el programa PPP. Desde el año 2001, cuando publicó los criterios para PPP en Victoria (los Partnership Victoria Guidance), hasta 2003, el gobierno de ese estado firmó contratos por un valor de $700 millones, y calculaba que había más de $2,5 mil millones en proyectos PPP en marcha en el mercado 11. Estos proyectos incluían los siguientes: Ballarat North Water Reclamation Project (suministro y depuradora de agua) Barwon Water Biosolids Management Project (suministro y depuradora de agua) Berwick Community Hospital (hospital) Echuca/Rochester Wastewater Treatment Plant (sistema de desagüe) Emergency Alerting System Project (sistema de advertencia para emergencias) Enviro Altona Film and Television Studio Complex (producción audiovisual) Melbourne Convention Centre Development Metropolitan Mobile Radio Mitcham-Frankston Project Mobile Data Network 11. Brumby, J. The Bracks Government Building Stronger Marketplace for Infrastructure Investment, discurso del Honorable John Brumby: Address to the Australian Infrastructure Council Breakfast, 3 de julio

38 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 37 PPP: Teoría y Experencia Internacional Partnerships Victoria Correctional Facilities (prisiones en Victoria) Royal Melbourne Showgrounds Redevelopment Spencer Street Station Redevelopment (estación de metro y ferrocarril) Victorian County Court Wodonga Wastewater Treatment Plant (sistema de desagüe) 12 Hay una serie de leyes que conforman el marco legal para los proyectos PPP en Australia, algunos de ellos anteriores al comienzo de los programas PPP en ese país. Estas leyes incluyen todas las siguientes: Public Works Committee Act (1969) Freedom of Information Act (1982) National Competition Policy (1995) Auditor-General Act (1997) Model Industry Development Criteria (1997) Financial Management and Accountability Act 1997 Charter of Budget Honesty Act (1998) Commonwealth Competitive Neutrality Policy (1998) Public Works Policy (1998) Commonwealth Procurement Guidelines (2002) La información sobre las políticas que se siguen y sus elementos estructurales está disponible en las páginas web del gobierno nacional ( y de los respectivos gobiernos regionales. En Victoria, por ejemplo, se publican documentos que sirven de guía para los proyectos PPP en cuanto a gestión de riesgo, comparación de costes con el sector público, el gestión del riesgo específico del tipo de interés y otros aspectos 13. Para ese gobierno regional, los objetivos a perseguir son: Maximizar el nivel de gasto en infraestructuras, utilizando de manera responsable los recursos de los sectores público y privado; Garantizar que las infraestructuras y los servicios asociados se proveen de acuerdo con las mejores prácticas y, cuando sea relevante, en línea con estándares internacionales; Fomentar el crecimiento económico y el empleo en Victoria; Proveer servicios a la comunidad que sean significativamente mejores; Fomentar la innovación en la provisión de infraestructuras y sus servicios asociados; Maximizar los retornos económicos y sociales del gasto público; Extender las ventajas de Partnerships Victoria (el programa PPP de esta región) a consumidores, empresas y la comunidad de Victoria en general; y Establecer una responsabilidad clara sobre los resultados Partnerships Victoria, página web del gobierno de Victoria, junio La página da detalles sobre cada uno de estos proyectos. 13. Los documentos accesibles via Partnerships Victoria, página web del gobierno de Victoria ( son: Practitioners guide, Risk Allocation and Contractual Issues, Public Sector Comparator, Public Sector Comparator Supplementary technical note, Use of Discount Rate in the Partnerships Victoria Process, Guideline on Managing interest rate risk, Non-Metropolitan Urban Water Authority Approval process and Contract Management Policy and Guide. 14. De Partnerships Victoria, página web del gobierno de Australia ( vista junio

39 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 17:22 Página 38 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Evidentemente, los objetivos y el compromiso político con la utilización de la fórmula PPP en Australia van mucho más allá de los ventajas fiscales que se pueden obtener. Los distintos niveles de gobierno en Australia, siguiendo el ejemplo británico, han utilizado sus experiencias para desarrollar un esquema de los pasos a seguir en la decisión de entrar o no en un acuerdo con el sector privado para proveer algún servicio público. El procedimiento a seguir es el que se indica en la Figura 1.15 abajo. A pesar del esfuerzo hecho para conseguir que la información sobre estos proyectos sea transparente y disponible al público, el programa ha generado cierta polémica en Australia. En 2002, por ejemplo, la Asociación para el Servicio Público de Australia del Sur publicó un artículo que criticaba el programa PPP, diciendo, Dada la baja popularidad de la palabra privatización, nuestras autoridades la han reemplazado con una nueva descripción, que es participación (partnership). Bajo esta nueva bandera, han seguido adelante con las mismas políticas de antes. 15 Las críticas subrayan de nuevo la importancia de comunicar claramente al público los objetivos y el contenido de los programas PPP. La estación Spencer Street El primer proyecto PPP firmado en Victoria fue un contrato por la renovación de la estación de tren de Spencer Street, por un valor de $700 millones (dólares australianos) en El proyecto incluía la renovación del terminal y sus plataformas y la mejora de los intercambios entre sistemas de transporte de corto y largo radio, además de la creación de un nuevo espacio comercial. La renovación de Spencer Street formaba parte de una estrategia global llamada Linking Victoria (Conectando Victoria), que implicará un gasto total de $5 mil millones y mejorará las conexiones de carretera, ferrocarril y puertos dentro del estado de Victoria, generando así mayor actividad económica y más empleo. El contrato PPP se firmó entre el gobierno de Victoria y el consorcio Civic Nexus en 2002, y fue del tipo Construir-Operar-Transferir (Build-Own-Operate, o BOT) descrito arriba. Civic Nexus se encarga de diseñar, construir, financiar, mantener y operar la estación de Spencer Street durante un período de 30 años. Al cabo de ese período, las instalaciones vuelven a manos públicas. Civic Nexus construirá además oficinas y locales comerciales en la estación y los gestionará durante 30 años. Desde el momento en que se terminan las obras de las nuevas instalaciones de Spencer Street, el gobierno de Victoria pagará $30 millones al año a Civic Nexus, durante los 30 años que dura el contrato. El proyecto de la nueva estación se ve en la Figura 1.16 abajo. El proyecto ha encontrado dificultades y es aun difícil evaluar si se trata de un éxito o de un fracaso. Civic Nexus subcontrató la construcción a Leighton Holdings, y esta empresa anunció en julio de 2004 que no cumpliría la fecha objetiva para la apertura de las nuevas instalaciones - mediados del y que los costes eran mayores que los originalmente previstos. Aunque hay partes de las instalaciones que se abrirán a lo largo de 2005, el proyecto completo no estará terminado hasta el primer trimestre del Mientras tanto, la constructora, Leighton Holdings, busca compensación por valor de millones de dólares por sobrecostes en la construcción del proyecto. El 15. Spoehr, J., Whitfield, D., Sheil, C., Quiggin, J., Davidson, K., Parnerships Privatization and the public Interest: Public Private partnerships and the Financing of Infrastructure Development in South Australia, Public Service Association of South Australia, septiembre

40 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 39 PPP: Teoría y Experencia Internacional Figura 1.15: El proceso a seguir para un contrato PPP en Australia Los cuadros abajo indican los puntos en que el proyecto tiene que autorizarse en el Gabinete de Ministros, o en uno de sus comités. Necesidad de servicio Evaluación de opciones Tareas principales: Identificar necesidades de servicio y prioridades de Gobierno Considerar necesidades de fondo a lo largo del tiempo Contemplar cambios debidos a innovación Tareas principales: Considerar opciones Considerar utilizar Partnerships Victoria Evaluar impacto financiero y otros efectos, riesgos y beneficios ( bottom line triple) Autorización de financiación Autorización a invitar expresiones de interés en el concurso Autorización para emitir un borrador del proyecto Plan de negocio Desarrollo de proyecto Proceso de presentación de ofertas Tareas principales: Organizar recursos (director de comité de dirección, auditor equipo de contratación, personal de gestión de contrato) Desarrollar plan del proyecto Profundizar en el PSC (Comparador del Sector Público) Desarrollar principios comerciales Consultar Tareas principales: Preparar invitación a expresiones de interés Conseguir autorización para publicar invitación Evaluar respuesta, desarrollar lista corta Hacer un borrador del proyecto y contrato, e incorporar requisitos de gestión de contrato Conseguir autorización para publicar borrador del proyecto Evaluar ofertas Tareas principales: Confirmar que los objetivos se han cumplido Confirmar VFM (valor por dinero) Informar al Ministro Avisar al Tesoro de intención de hacer el proyecto Evaluación final de ofertas Tareas principales: Establcer el equipo negociador Preparar marco de negociación Ejecutar contrato Cierre financiero Negociación final Tareas principales: Finalizar e implementar plan de estrategia/gestión de contrato Finalizar manual de gestión de contrato Poner en marcha informes de consecución de objetivos Envio de Estrategía de Gestión de Contrato y Acuerdos al Gabinete Transición Tareas principales: Formalizar responsibilidades de gestión Controlar entrega de proyecto Gestionar variaciones Controlar entrega de servicio Asegurar cumplimiento correcto del contrato Gestión del contrato Tareas principales: Formalizar responsibilidades de gestión Controlar entrega de proyecto Gestionar variaciones Controlar producción de servicio Mantener cumplimiento del contrato Fuente: Partnerships Victoria, página web del gobierno de Victoria ( domino/web_notes/partvic/pvsite.nsf/frameset/pv?opendocument), vista junio gobierno, por su parte, no tiene obligación directa de compensar a la constructora, porque su contrato es con Civic Nexus y no con Leighton Holdings. Leighton Holdings alega que las restricciones impuestas por el gobierno sobre el acceso a la zona de construcción le han producido retrasos, y el gobierno ha revisado estas restricciones. La construcción sigue Para más detalles, ver, por ejemplo, Station Fiasco Heading to Court, 15 julio

41 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 40 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Figura 1.16: El proyecto de la nueva estación de Spencer Street, en Victoria El proyecto Spencer Street resalta algunas de las lecciones obtenidas de la experiencia británica. La negociación y asignación correcta del riesgo es clave al éxito de un proyecto. El caso resalta además la necesidad de averiguar la calidad de los socios privados antes de emprender un proyecto PPP. Como el gobierno tiene la responsabilidad final para el desarrollo del servicio, es importante que los socios demuestren que pueden soportar los riesgos que podrían surgir durante la vida del proyecto. 3. Los Estados Unidos La relación entre sectores públicos y privados en los Estados Unidos ha sido siempre un proceso en flujo, debido a la gran descentralización de su sistema de gobierno y el empeño de no poner límites excesivos a las actividades del sector privado. Por lo tanto, a lo largo de su historia se han visto muchas fórmulas de colaboración entre gobierno y sector privado en el desarrollo de servicios públicos como el transporte, la energía y el agua. Aunque durante la depresión de los años 30 se transfirieron algunas de estas actividades a manos públicas, en otros muchos casos la cooperación entre los dos sectores se ha mantenido. Esta colaboración se amplió en los años 80, cuando el presidente Ronald Reagan emprendió una búsqueda de mayor eficacia y menor actividad pública a todos los niveles de la economía. Una encuesta entre los gobiernos de los 50 estados americanos en 1998 reveló que sus motivos para utilizar fórmulas PPP eran muy parecidos a los del gobierno británico. El ranking de motivos para los proyectos PPP de los cinco años anteriores a la encuesta era el siguiente: 1. Ahorros de costes 2. Falta de experiencia o personal cualificada a nivel público 3. Falta de apoyo político para proyectos 4. Para conseguir mayor flexibilidad y evitar excesiva burocracia 5. Mayor rapidez en la implementación de proyectos 6. Mayor innovación 7. Mayor calidad del servicio Seader, D., The United States Experience with Outsourcing, Privatization and Public-Private Partnerships, National Council for Public-Private Partnerships. 40

42 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 41 PPP: Teoría y Experencia Internacional La misma encuesta cifró el ahorro conseguido a través del outsourcing entre un 10% y un 20% del coste total 18. Al igual que en Australia, la mayoría de los experimentos con los proyectos PPP en EE.UU. han ocurrido a nivel estatal o municipal. En los últimos años, han surgido numerosos ensayos de colaboración entre distintos niveles de gobierno, agencias estatales y el sector privado, para la renovación de ciertas zonas. Estos proyectos, los llamados Brownfield Development, implican el re-desarrollo de zonas contaminadas, dañadas o en declive, con la participación de empresas privadas, gobiernos de distintos niveles y agencias regulatorias y con fórmulas innovadoras de financiación. A continuación se va a analizar un proyecto de este tipo. a. Brownfield Development en general Los proyectos de re-desarrollo han sido más frecuentes a nivel municipal o regional. Sitios brownfield son zonas que han sufrido daños medioambientales o que han caído en declive industrial o económico. Se busca la colaboración con el sector privado para limpiar y renovar estas zonas, a través de incentivos especiales, préstamos y subvenciones en vez de contratos y pagos explícitos. Entre sus beneficios potenciales están la reducción o eliminación de peligros medioambientales, el aumento del empleo y de la actividad económica, y la mejora de la calidad del entorno para los residentes de la zona. Algunos ejemplos de actividades brownfield que se han utilizado a nivel nacional se detallan en la Tabla 1.10 abajo. Además de estos programas federales, a nivel estatal hay una inmensa variedad de programas e incentives. En los estados de Massachussets, Ohio y Connecticut, por ejemplo, están en vigor los siguientes programas: Massachusetts: se ofrecen seguros medioambientales a bajo coste para los grupos que limpian o re-desarrollan sitios brownfield. El seguro, a través de AIG grupo medioambiente, tiene un coste por debajo del precio del mercado, y recibe además una subvención estatal equivalente al 25%, hasta un máximo de $ por póliza. Este seguro se ha solicitado para más de 227 proyectos entre 1999 y 2004, cubriendo unos $133 millones en fondos para limpieza y re-desarrollo, y unos $1,7 mil millones en inversión privada. Ohio: En noviembre de 2000 se aprobó una emisión de bonos por valor de $200 millones para emplearse en la limpieza del medio ambiente. Se crearon dos programas para administrar estos fondos Clean Ohio Revitalization Fund (CORP) y Clean Ohio Assistance Fund (COAF) para subvencionar la adquisición, destrucción, reparación y desarrollo de infraestructuras en zonas brownfield y para la renovación de los municipios en estas áreas. Connecticut: En este estado, un impuesto del 1% sobre los servicios de limpieza en seco/tintorerías se ha utilizado para crear un fondo que ayuda a financiar la eliminación de los productos químicos tóxicos emitidos durante el proceso de limpieza en seco. La subvención máxima para una empresa es de $ por año, durante un máximo de tres años Survey by the U.S. Council of State Governments, Bartsch, C., Wells, B., State Brownfield Financing Tools and Strategies, Northeast Midwest Institute, abril

43 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 42 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Estos son sólo unos ejemplos de los incentivos financieros que se han creado para impulsar el re-desarrollo de zonas brownfield 20. Los dos casos que se van a detallar a continuación demuestran cómo esta colaboración flexible e innovadora entre instituciones públicas y privadas ha conseguido regenerar zonas dañadas o en declive con mayor agilidad y eficacia y a menor coste para las arcas públicas. b. El proyecto de Wilensky Salvage Yard Minneapolis, Minnesota Wilensky Salvage Yard se había utilizado como cementerio de automóviles durante más de 50 años cuando lo compró la Minnesota Pollution Control Agency (MCDA), una agencia medioambiental del estado de Minnesota, junto con otros inversores en El objetivo fue re-desarrollar el sitio en concreto y regenerar la zona industrial de North Washington en general. La MCDA asumió la responsabilidad de la limpieza medioambiental a un coste de $ , para eliminar la contaminación metálica y la del petróleo, y se declaró limpio en junio de MCDA facilitó una carta que absolvía a los propietarios futuros de cualquier responsabilidad por los daños causados por la contaminación pasada, y vendió la propiedad a Microtron. Esta empresa construyó allí instalaciones de unos metros cuadrados para ampliar su negocio, y se proyecta la creación de 114 puestos de trabajo nuevos dentro del área, además de nuevas fuentes de recaudación para el estado. En este caso, el papel del sector público en la regeneración de una zona dañada fue clave. La MCDA se ofrece en este proyecto y en proyectos similares a llevar a cabo una auditoría medioambiental de la propiedad antes de su compra. El coste de la limpieza medioambiental se resta de la estimación del valor limpio de la propiedad para llegar a un precio de venta. La MCDA además ofrece exención de responsabilidades medioambientales futuras que surgen de la contaminación pasada, tal y como se hizo en este caso. El proyecto se financió con fondos provenientes de un impuesto especial sobre vertidos peligrosos en el área industrial próximo al proyecto 21. c. El proyecto de Acero Atlántico (Atlantic Steel) Atlanta, Georgia El proyecto Atlantic Steel, del sector del acero, ha sido uno de los proyectos de re-desarrollo brownfield más importantes de Estados Unidos, con un valor total de unos $2 mil millones. Atlantic Steel fue una empresa de acero de más de 100 años de tradición ubicada en el centro de Atlanta. Jacoby Development, Inc. compró la propiedad en 1997 y creó un joint venture con AIG Global Real Estate Corp., una inmobiliaria, para re-desarrollar los 56 hectáreas de la antigua fábrica. Finalmente Atlantic Steel cerró todo el negocio y producción el 31 diciembre de There are also a wide range of other local innovative financing initiatives being used to support brownfield development. For example: Tax increment financing uses the anticipated increase in property taxes from the development project to finance it. Tax forgiveness Local governments authorize the forgiveness of back taxes on a given property and usually are linked to new owners and require the cleanup and reuse of the site Special service or taxing areas locals can declare special zones to raise cash for activities, servicing or bond servicing through special levies to commercial business within the designated zones. Locally capitalized revolving loan funds (RLF) developed at the state and local level and modeled after the federal RLF s. Property Transfers Low cost property transfers with the agreement that the new owner will cleanup and reuse the property Clean Water State Revolving Fund EPA provides grants to states to establish RLF s for water related projects Local initiatives, Northeast Midwest Institute, web-site publication Para más detalles, ver Bartsch, C., Pepper, E., Collaton, E., Coming Clean for Economic Development: A Resource Book on Environmental Cleanup and Economic Development Opportunities, Northeast Midwest Institute, 1996.

44 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 43 PPP: Teoría y Experencia Internacional Tabla 1.10: Algunos programas del gobierno federal de re-desarrollo Brownfield Préstamos - EDA`s (Economic development Administration - Agencia de desarrollo económico) Title IX (capital for local revolving loan funds Capital para fondos locales ) - Préstamos del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) para préstamos locales CDBG (community development block grants) y flotaciones - Préstamos capitalizados de la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) para brownfields - Micro-préstamos de la Administración para la Pequeña y Mediana Empresa (SBA) - SBA`s section 504 development company debentures Bonos empresariales para desarrollo - Préstamos de la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) para la limpieza del agua - Garantías de préstamos del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD), sección Programas de la sección 7(a) de la SBA (baja documentación) - Recursos propios - Administración para PYMEs (SBA) Small Business Investment Companies Subvenciones - Brownfield Economic Development Initiative (BEDI) del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) - Subvenciones del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) para desarrollo municipal - Subvenciones piloto para evaluaciones medioambientales - EDA Title I and Title IX - Departamento de Transporte (DOT) programas para construcción y renovación - Subvenciones piloto del Departamento de Transporte (DOT) para transporte y sistemas municipales - Cuerpo de Ingenieros del Ejército - Zonas de beneficios fiscales - Zonas de impulso social (empowerment) del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) y Departamento de Agricultura (USDA) - Municipios empresariales del HUD/USDA - Incentivos fiscales y financiación exenta de impuestos - Créditos para la rehabilitación de sitios históricos - Créditos fiscales para vivienda de baja renta - Bonos de desarrollo industrial Fuente: Bartsch, Charlie, Brownfields Financing 101, Northeast Midwest Institute, 27 octubre

45 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 44 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships La idea original era crear una comunidad limpia con viviendas, habitaciones en hoteles y metros cuadrados de espacios comerciales. Los objetivos eran eliminar los daños de una zona brownfield a la vez que se creaba una zona limpia para vivir y trabajar con buenas conexiones de transporte público, un nuevo puente conectando las zonas este y oeste, calles peatonales agradables, parques y zonas ajardinadas. Se esperaba además crear unos puestos de trabajo nuevos y generar fuentes de recaudación fiscales, cifrados en varios millones de dólares al año 22. Figura 1.17: Antes del inicio del proyecto Atlantic Steel Figura 1.18: El re-desarrollo de Atlantic Steel, en progreso 22. En concreto, varios millones de dólares en ingresos para el municipio y el condado, $30 millones en impuestos sobre bienes inmobiliarios y $10-$10 millones en impuestos sobre la venta. 44

46 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 45 PPP: Teoría y Experencia Internacional Las fotografías abajo demuestran cómo el proyecto Atlanta Steel transformó y seguirá transformando la zona dañada por la antigua fábrica de acero. La Figura 1.17 muestra la zona antes del re-desarrollo. En la Figura 1.18 se ve la zona en 2005, con el proyecto ya bastante avanzado. La Figura 1.19 representa una visión del proyecto final, cuando todas sus fases hayan terminado. Figura 1.19: El proyecto Atlantic Steel terminado, en el futuro Parte de la clave del éxito de este proyecto fue la creación de un distrito fiscal especial. Los ingresos que provienen de este impuesto (llamado el TAD, o Tax Allocation District) subvencionan la limpieza medioambiental y las obras de infraestructura incluidas en el proyecto. La Tabla 1.11 abajo resume las fuentes de financiación para el proyecto. El desarrollo de oficinas, hoteles, espacios comerciales y viviendas se financia con fondos privados. Tal vez el aspecto más innovador del proyecto de Atlantic Steel ha sido la compleja red de relaciones que ha supuesto entre distintas agencias y niveles del gobierno. Han participado en el proyecto el ayuntamiento de Atlanta, la agencia de desarrollo de la ciudad de Atlanta, la agencia de protección al medioambiente del estado de Georgia y el departamento de transporte del estado de Georgia, la agencia de protección al medio ambiente nacional (EPA), asociaciones de propietarios y empresarios de Atlanta, la universidad Georgia Institute of Technology y los promotoras privadas, entre otros 23. Parte de la contribución del gobierno nacional fue un proyecto de la EPA, Project XL, que financia proyectos innovadores de limpieza del medioambiente y sanidad pública. Atlantic Steel recibió fondos del Project XL, con la condición de que el re-desarrollo incluyera un puente nuevo que cruzara la carretera de 14 carriles que lindaba la propiedad. También exigía que la nueva zona incorporara elementos que facilitaran el transporte sin automóviles, que es otro objetivo de la EPA 24. La agencia de 23. Atlanta Development Authority ( Atlantic Steel Redevelopment Plan, vista junio United States Environmental Protection Agency, Project XL Progress Report Atlantic Steel Development, EPA 100- R , enero

47 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 46 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 1.11: La financiación del proyecto Atlantic Steel Fase I 2002 Costes Fuente Caminos, carreteras, energía y agua Reparación de daños medioambientales Limite (medio ambiente) Derechos de paso Aparcamientos Puente Total Fase I Total contribución impuesto especial en Fase I Fase II 2005 Caminos, carreteras, energía y agua Aparcamientos Total Fase II Total contribución impuesto especial en Fase II Fase III Caminos, carreteras, energía y agua Aparcamientos Total Fase III Total contribución impuesto especial en Fase III Total contribución impuesto especial $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ Impuesto especial (TAD) Impuesto especial (TAD) Impuesto especial (TAD) Promotora privada Impuesto especial (TAD) Gobierno estatal /federal Impuesto especial (TAD) Impuesto especial (TAD) Impuesto especial (TAD) Impuesto especial (TAD) Fuente: Atlanta Development Authority ( Atlantic Steel Redevelopment Plan, vista junio desarrollo de Atlanta ha asumido el papel de coordinación en el proyecto y la supervisión de los análisis, la planificación, el diseño, el cumplimiento de las leyes y requisitos relevantes, las negociaciones con promotoras y otros socios privados y las inspecciones del proyecto, además de buscar otras fuentes de financiación conforme fueran necesarias África del Sur Los casos anteriores han analizado la utilización de proyectos PPP en países desarrollados, 25. Atlanta Development Authority ( Atlantic Steel Redevelopment Plan, vista junio

48 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 47 PPP: Teoría y Experencia Internacional para conseguir acceso a fondos y conocimientos privados y aliviar la presión sobre el presupuesto público. Esta presión es aun más intensa en los países en vías de desarrollo, donde el alto coste del servicio de la deuda pública, el elevado coste del capital y su relativa escasez en mercados domésticos añaden complicaciones a la financiación de estos proyectos. Como consecuencia, los proyectos PPP han experimentado un auge en países más pobres, como solución a sus carencias de infraestructuras y servicios públicos. Sin embargo, estos proyectos presentan desafíos especiales en países en vías de desarrollo. A menudo el marco normativo está menos desarrollado y sujeto a cambios no esperados, que pueden incidir en la rentabilidad del inversor. También están más presentes en estos países las complicaciones institucionales tales como la amenaza de expropiación (o quasi-expropiación ) y la corrupción, además de riesgos más altos de tipo de cambio y otros factores. A la vista de estas complicaciones, el cumplimiento efectivo de los contratos y la evaluación y asignación correcta de los riesgos son temas incluso más prioritarios para las PPP en un país en vías de desarrollo. Otros desafíos incluyen los siguientes: Hacer estudios previos de viabilidad de los proyectos y sus objetivos antes de empezar Asegurarse de que se han desarrollado presupuestos de financiación que cubren muchos años Fomentar la competencia Garantizar o crear una regulación efectiva Eliminar la corrupción Hacer campañas de información pública para educar a los ciudadanos sobre el significado y las ventajas de PPP; y asegurarse de que se ha solucionado cualquier conflicto laboral Elegir los proveedores mejores y con más experiencia, y desarrollar estructuras de contrato que garantizan la participación de entidades locales 26. Entre los países africanos, África del Sur es el país del continente que tiene más experiencia y que ha invertido más recursos en proyectos PPP. El Ministerio del Tesoro tiene una unidad específica para PPP, formada en 1999, para promocionar y regular estas actividades. Su organigrama se muestra en la Figura 1.20 abajo. Igual que en el Reino Unido, el gobierno surafricano se ha esforzado en hacer transparente y pública la información referente a las iniciativas PPP, para crear un entorno favorable para estos proyectos. La página web ofrece un manual para los proyectos PPP, copias de la legislación relevante, las provisiones estándar para un proyecto PPP, herramientas a utilizar y información puntual sobre los proyectos en curso y sus resultados. Un ejemplo de la información publicada se puede ver en el Anexo C de este informe. En África del Sur, además, las PPP se han convertido en una pieza clave en el empeño del gobierno de igualar las oportunidades de la población de raza negra con las de los blancos, el llamado Black Economic Empowerment. El gobierno considera que tienen un potencial especial de crear puestos de trabajo y de responsabilidad duraderos para empleados negros, 26. Adaptada de: Farlam, P., Working Together Assessing Public-Private partnerships in Africa, The South Africa Institute of International Affairs, febrero

49 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 48 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Figura 1.20: Organigrama unidad PPP, África del sur Fuente: Gobierno de África del Sur, página web vista de generar ingresos estables para nuevas empresas de propietarios negros, de ampliar la formación y los conocimientos entre los trabajadores y de impulsar la actividad económica y el empleo local en general 27. Este estudio considerará los resultados de dos proyectos PPP en África del Sur el autopista de peaje N4 y los contratos para las prisiones para obtener lecciones sobre la utilización eficaz de proyectos PPP en países en vías de desarrollo. a. Autopista de peaje N4 Un proyecto que tuvo éxito en África del Sur fue el autopista de peaje N4, entre África del Sur y Mozambique. En 1996, los dos gobiernos firmaron un contrato a 30 años con un consorcio privado para la construcción y mantenimiento de un autopista de peaje entre los dos países. El En palabras del gobierno, las PPP sirven los objetivos siguientes de Black Economic Empowerment: The long-term nature of PPPs provides an opportune instrument to grow black equity and black management over time. Risk is clearly identified in PPPs, clearly costed and appropriately allocated, so black participants know in advance what they are committing to. The formation of private consortia in the form of special purpose vehicles (SPVs) for many PPPs facilitates long-term beneficial partnerships between new black enterprises and experienced, resourced companies - both as equity partners and in project management, and both at the private party SPV and subcontracting levels. Where government is the buyer of a service, and insofar as the service is provided to the agreed standards, there is a steady revenue stream to the private party, reducing risk to new black enterprises. Principal equity sponsors in a PPP are often also first-tier Subcontractors, building incentives for optimal risk management. PPPs provide significant subcontracting opportunities for black enterprises, where early cash-flow benefits can be derived as delivery commences. PPPs have far-reaching broad-based BEE potential: through the subcontracting and procurement mechanisms they can involve a full spectrum of large, medium and small enterprises, and bring tangible local economic development benefits to targeted groups of people. Return on equity to the private party is competitive where risk is properly assumed. There is an increasingly strong demand for black professionals as transaction advisors to both institutions and private parties in PPPs. PPPs develop skills. PPPs create jobs. De la página web del gobierno de África del Sur ( visto 2005.

50 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 49 PPP: Teoría y Experencia Internacional proyecto era una pieza clave en el desarrollo de las infraestructuras locales para ambos países. La estructura financiera era de 20% fondos propios y 80% deuda, y ambos gobiernos garantizaban la deuda y potencialmente los fondos propios para el consorcio. Los riesgos más importantes identificados en el proyecto eran la demanda y el ingreso del peaje, y se introdujeron varios elementos para reducir y ayudar a gestionar estos riesgos percibidos. Por ejemplo, como la renta por habitante en África del Sur es mayor que la de Mozambique, los peajes eran más elevados en el primer país, factor que ayudó a equilibrar el riesgo entre usuarios desiguales. Como el proyecto impulsó la actividad económica en Mozambique, el número de usuarios aumentó, y como consecuencia se redujo el riesgo asociado a la demanda. Por el lado positivo, el autopista generó más actividad económica en la zona cercana, creando puestos de trabajo. Por el negativo, hubo críticas del alto precio del transporte por la nueva autopista, que elevó los costes de las pequeñas y medianas empresas de la zona. Aunque el proyecto se consideró un éxito, contiene lecciones en cuanto a la importancia de comprender la opinión pública y mejorar la comunicación con los ciudadanos. b. Prisiones en África del Sur A finales de los años 90, África del Sur se encontró con una falta importante de espacio en las cárceles nacionales. El gobierno decidió que importaría el modelo del Reino Unido de un proyecto PPP para la construcción de las 11 prisiones necesarias. Después de iniciar las negociaciones, las limitaciones presupuestarias llevaron al gobierno a reducir el proyecto a sólo dos prisiones, para las cuales se firmó un contrato en 2000 con dos consorcios por un valor total de $245 millones. Un 50% de la propiedad de los dos consorcios estaba en manos de personas indígenas de raza negra y la otra mitad eran empresas de propiedad extranjera. Después de concluir las negociaciones, el gobierno revisó los contratos en 2002 y decidió que no se podía establecer claramente que se iba a obtener valor por el dinero (VFM). Aunque se estaba ofreciendo un servicio que era muy superior al que ofrecía el sector público, el coste por prisionero y día era igual al coste público, con lo cual las posibilidades económicas del gobierno de ampliar sus prisiones no había aumentado. La lección que se aprendió era que no se podían simplemente importar modelos y criterios de otros países sin tener en cuenta el estándar local, sino que se tenían que adaptar a las necesidades del mercado local. Las lecciones se incorporaron al proceso que se aplica a los contratos PPP en África del Sur, que actualmente exigen un estudio de viabilidad para determinar el coste y las dimensiones del proyecto antes de abrir un concurso a socios privados. Lecciones de la experiencia internacional Cuáles son las lecciones para un país como España de esta variedad y amplitud de experiencias internacionales? Cada proyecto analizado en este estudio tiene sus lecciones propias, que se han ido incorporando a la práctica en los países que utilizan PPP. Algunas lecciones concretas se resumen en la tabla 1.12 abajo. 49

51 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 50 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 1.12: Algunas lecciones de la experiencia internacional con PPP País Proyecto Resultados Lecciones Reino Unido Tarjeta de Seguridad Social Fracaso Importancia de asignar riesgos correctamente Alto riesgo inherente a proyectos TI Necesidad de elegir socios adecuados y comprometidos Utilidad de proyectos piloto Reino Unido Reino Unido NS&I y SBS Metro de Londres Éxito Desconocido Importancia de asignar riesgos correctamente Valor de tener socios comprometidos Importancia de desarrollar planes de contingencia Plantear proyecto como un negocio común Proyecto ambicioso y complejo Elección de fórmula PPP ha retrasado el proyecto y aumentado los costes iniciales El sector público acepta costes de financiación más altos a cambio de transferencia de riesgo Australia Spencer Street Station Desconocido (retrasos en construcción) Importancia de asignar riesgo correctamente Valor de tener socios comprometidos Plantear proyecto como un negocio común Estados Unidos Wilensky Salvage Yard Éxito Potencial de colaboración innovadora y combinación de recursos de distintos socios públicos y privados Plantear proyecto como un negocio común Estados Unidos África del Sur África del Sur Atlantic Steel project Autopista de peaje N4 Prisiones Éxito (sin terminar) Éxito Fracaso Potencial de colaboración innovadora y combinación de recursos de distintos socios públicos y privados Plantear proyecto como un negocio común Importancia de asignar riesgo correctamente. El valor de la comunicación clara y gestión de expectativas Valor de tener sistemas y criterios preestablecidos para evaluar y gestionar iniciativas PP 50

52 LATERCERAVIA1-51.QXD 24/3/06 12:42 Página 51 PPP: Teoría y Experencia Internacional País Proyecto Resultados Lecciones África del Sur Prisiones Fracaso Necesidad de definir requisitos de proyecto con claridad antes de entrar en un contrato Fuente: Elaboración propia. La experiencia internacional con PPP revisada en la primera parte de este informe demuestra que la cooperación público-privada ofrece muchas ventajas. Entre ellas, las más importantes son la mayor eficacia y valor por dinero que ofrecen los proyectos PPP; la mayor calidad, tecnología e innovación que aportan a los servicios públicos; la transferencia efectiva de riesgo al sector privado; el ahorro de fondos públicos; y los aumentos de producción, empleo y rentas que resultan del impulso económico de PPP. La experiencia del Reino Unido, el país pionero en PPP, demuestra que un porcentaje muy alto de los proyectos PPP han cumplido sus presupuestos y plazos; y aunque es temprano para hacer una evaluación global, parece además que los servicios para el consumidor final han sido de alta calidad. Sin embargo, a su vez esta fórmula de proveer servicios que han sido tradicionalmente públicos entraña riesgos. Los problemas que han surgido de proyectos grandes como el London Underground o proyectos complejos utilizando tecnologías de la información demuestran que la tarea de identificar y transferir riesgos y de negociar contratos complejos puede ser ardua y no está exenta de riesgos. En el sector sanitario del Reino Unido, además, hay dudas sobre las ventajas económicas de utilizar el sector privado para procedimientos caros. El sector privado en todos estos casos se puede encontrar ante dificultades o costes no previstos, y resolver estas situaciones es uno de los grandes desafíos implícitos en la cooperación público-privada. Sólo el tiempo permitirá una evaluación rigorosa de los costes y beneficios de PPP, con la evolución de contratos con una duración típica de 20 a 30 años. Es evidente que la fórmula PPP, a pesar de todas sus ventajas, no es una panacea. Con estas lecciones en la mano, la segunda parte de este informe procederá a explorar y analizar la experiencia española. Empezará con un repaso por los proyectos PPP que se han visto en España, y su evolución global, sectorial y administrativa. Después analizará el marco institucional para PPP en España en contraste con otros países. Terminará con unas recomendaciones y conclusiones para mejorar la experiencia española con PPP y conseguir las máximas ventajas de esta forma de colaboración. 51

53 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 52

54 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 53 La PPP en España: Oportunidades y lecciones 3

55 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 54

56 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 55 La PPP en España: Oportunidades y lecciones 1. La evolución de PPP en España España es un país candidato claro para aprovechar las ventajas de la PPP en algunos campos tradicionales del ámbito público. Además de conseguir los beneficios clásicos de la PPP enumeradas en la primera parte de este informe mayor valor por dinero a través de mejor calidad, mayor eficacia, una gestión más efectiva y la transferencia de riesgo al sector privado, está en un momento histórico en el que coinciden la pérdida de los fondos de cohesión europeos con una demanda creciente de servicios públicos de alta calidad. Por lo tanto, la fórmula PPP se presenta como una solución idónea a algunos problemas y carencias en España. Sin embargo, hasta fechas recientes la experiencia española con la PPP había sido algo limitada. Se había centrado casi exclusivamente en las infraestructuras de transporte, donde el socio privado ha construido y operado el activo con una transferencia posterior al gobierno después de un período de entre 20 y 30 años (B-O-T). En este área se ha progresado desde las concesiones puras tradicionales hacia fórmulas más complejas. Una es el modelo alemán, en el que la adjudicataria construye la autovía y cobra la obra una vez terminada. Otra es la llamada peaje a la sombra, donde es el socio público en vez del consumidor final quien paga un canon al socio privado por la utilización de la infraestructura a lo largo de un período contractual de 15 a 20 años, según el volumen de tráfico registrado; y el concesionario paga las obras de ampliación y conservación de la vía. Eurostat ha aclarado recientemente que para que estas inversiones no estén obligadas a reflejarse en los presupuestos, el socio privado tiene que asumir el riesgo de construcción y el riesgo de demanda 28. La ventaja es que evita el pago de peaje por los usuarios, una práctica que es impopular y que tiene repercusiones políticas. Sin embargo, el usuario paga eventualmente a través de impuestos. En las últimas adjudicaciones han surgido nuevas variantes sobre la fórmula de financiación de las autovías, y fórmulas mixtas que combinan elementos de los anteriores. Una fórmula que se ha propuesto para renovar las autovías más antiguas es un peaje en sombra no determinado por el volumen de tráfico, donde la administración licita la remodelación y conservación de tramos concretos, y las empresas adjudicatarias cobran por sus trabajos pero sin establecer pagos mínimos. El contrato fija horquillas para el pago en función de elementos como el tiempo de respuesta ante un accidente o el grado de satisfacción del usuario de la vía. La empresa tiene autoridad para gestionar los flujos de tráfico en los tramos que le sean adjudicados 29. Por lo tanto, los contratos introducen nuevos parámetros de calidad y seguridad, y elementos de gestión y responsabilidad que no se habían utilizado anteriormente para fijar el precio. Otra forma típica de utilizar la PPP en España, empleada sobre todo por gobiernos locales con necesidad de fondos, ha sido la cesión por el sector público al socio privado de activos inmobiliarios (terrenos) y la oportunidad de operar algunos servicios, a cambio de la construcción y desarrollo de un activo que revierte posteriormente a manos públicas. Aunque esta fórmula tiene la ventaja de ser sencilla de manejar para gobiernos sin expe- 28. Díaz Guijarro, R. (febrero 2005). Así se pagarán las grandes obras hasta el año Cinco Días. 29. Díaz Guijarro, R. (2005, 25 de octubre). Fomento Sacará a Concurso la Renovación de las Autovías Más Antiguas. (Versión Electrónica). Cincodías. 55

57 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 56 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships riencia con contratos complejos, y ofrece financiación y conocimientos privados para muchos proyectos que no se hubieran podido construir de otra manera, no deja de ser una vía limitada que es más difícil de adaptar a proyectos más sofisticados que ofrecen grandes oportunidades para la PPP en el futuro. Estos proyectos incluyen tratamiento y gestión de aguas, servicios sociales como educación o sanidad, y los proyectos complejos de tecnologías de la información 30. Figura % Número de proyectos por año, 1970s-momento actual 20% 10% 0 Antes de o Pend (Fuente: elaboración propia Valor Euros constante 1996.) Figura 2.2 (Fuente: elaboración propia.) 30. Sin embargo, se ha construido recientemente un centro de mayores en Extremadura utilizando esta fórmula. 56

58 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 57 La PPP en España: Oportunidades y lecciones Sin embargo, se divisan cambios importantes en el horizonte español. El primer cambio que se observa es el rápido aumento en el número y la frecuencia de los proyectos PPP acometidos. De la lista de proyectos PPP elaborada para este informe (ver Anexo A 31 ), que incluye las autopistas de peaje B-O-T construidas antes de 1975, más del 60% tienen fecha de terminación entre 2000 y 2005, y casi la mitad del total histórico corresponden a los años 2005 y 2006 o son proyectos pendientes (ver Figuras 2.1 y 2.2 abajo). Y la tasa de crecimiento de nuevos proyectos está aumentando rápidamente. El valor en euros constantes 32 del gasto en PPP ha mostrado tasas de crecimiento de más del 100% en muchos años recientes (ver Figura 2.3 abajo). Figura 2.3 (Fuente: elaboración propia.valor en euros constantes de 1996.) Si se calcula el valor de los proyectos PPP de cada año como porcentaje del PIB nominal, se ve también la magnitud del cambio. Es muy significativo observar que el volumen de proyectos pendientes a la fecha de este informe es mayor que el valor registrado en cualquier año, y equivalente a aproximadamente el 1% del PIB proyectado para 2006 (ver Figura 2.4 abajo). Figura 2.4 (Fuente: elaboración propia.) 31. No existe un registro oficial de proyectos PPP en España. La lista que se ha elaborado para este informe está compilada de muchas fuentes oficiales y no-oficiales, entre ellos entrevistas con responsables del Ministerio de Fomento. Los valores de los proyectos se han estimado con distintos criterios (fecha de adjudicación o de terminación) que no son siempre uniformes, y para algunos proyectos no se ha podido incluir un valor porque eran proyectos acometidos hace mucho tiempo o porque el proceso era poco transparente. Se han omitido de los cálculos los casos en que un proyecto (p.ej., una carretera) se componía de tramos que se finalizaban en distintos momentos. En cuanto a las regiones, se ha considerado un proyecto de una región sólo cuando no cruzaba entre una Comunidad Autónoma y otra. 32. Del año Datos de la OCDE y del INE. 57

59 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 58 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Una característica de los proyectos PPP españoles es que la mayoría han sido relativamente grandes en comparación con países como el Reino Unido. Allí la gran mayoría de los proyectos tienen un valor relativamente reducido (hasta 50m por proyecto), debido en gran parte a la utilización de proyectos PPP para la educación. El gobierno británico ha identificado estos proyectos pequeños como problemáticos, ya que los costes de transacción y desarrollo podrían ser demasiado altos en relación al valor del proyecto 33. En España, sin embargo, ha habido pocos proyectos pequeños, como se puede observar en las Figuras 2.5 y 2.6 abajo. A la vez, ha habido pocos proyectos que se han aproximado a la dimensión del proyecto M-30, como se observa en la Figura 2.6 abajo. Figura Número de proyectos en España , por tamaño (valor) a a a a a a a a (Fuente: elaboración propia; valores en millones de euros.) Figura 2.6 (Fuente: elaboración propia) 33. Partnerships UK study, PFI-An Assessment, p

60 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 59 La PPP en España: Oportunidades y lecciones Según el European PPP Report de DLA Piper Rudnick Gray Cary 34, este rápido crecimiento ha situado a España en segundo lugar entre los países de la Unión Europea en número de proyectos adjudicados en y , aunque los proyectos totales, como porcentaje del PIB, todavía son menores que en otros países de la UE (ver Figura 2.5 abajo 35 ). El total de los proyectos adjudicados en 2005 fue equivalente a más de la tercera parte de las inversiones reales totales previstos en los Presupuestos Generales del Estado para ese año. Si todos los proyectos pendientes a finales de 2005 fueran a adjudicarse en el 2006, la cifra se multiplicaría por más de dos en términos reales. Evidentemente, en España se recurre cada vez más a la PPP, por motivos financieros, en busca de mayor eficacia, o por otros motivos; y en un volumen que se va aproximando al de otros países europeos. Hay otros aspectos a resaltar de la transformación que se observa en España, además del crecimiento. Un segundo aspecto es el tipo de proyecto que se está realizando con la fórmula PPP. De 1989 a 2003, casi el total (el 96%) de los proyectos PPP que se realizaron en España fueron proyectos de infraestructuras de transporte, principalmente carreteras. El primer proyecto fuera del sector de infraestructuras de transporte fue el hospital Alcira, construido en 1999 en Valencia con una concesión administrativa. Sin embargo, desde esa fecha se ha observado una diversificación importante de los proyectos PPP. En los años 2004 y 2005, el porcentaje de proyectos del sector transportes ha bajado al 54%. A la vez, los proyectos de sanidad han subido al 36% durante este último período, y han surgido proyectos en otros sectores como edificios públicos y tratamiento de agua y residuos (ver Figuras 2.7 y 2.8 abajo). Incluso han surgido experimentos de modernización de regadíos financiados por un sistema de peaje en sombra en Navarra y Cataluña 37. Hay una clara tendencia, por lo tanto, hacia la diversificación de la colaboración público-privada hacia otros sectores y actividades. Aunque el perfil de la PPP por sector en España sigue siendo Figura 2.7 (Fuente: elaboración propia y European PPP Report 2005 DLA Piper Rudnick Gray Cary 36 ) 34. European PPP Report 2005, DLA Piper Rudnick Gray Cary. 35. La discrepancia entre el cálculo del valor de los proyectos como % de PIB de este informe y el de DLA Piper Rudnick Gray Cary se debe a algunos errores en este último 36. Ver nota 7 arriba. 37. Véase Quillas, R., 11 de mayo 2005 (Que el primer cultivo dañado será la vid) y Terra Actualidad Vocento/VMT (Aprobadas las obras para llevar agua del Canal de Navarra a hectáreas). 59

61 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 60 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships radicalmente distinto al perfil del Reino Unido, donde sólo el 6% de los proyectos totales han sido de transporte, y donde la educación y la sanidad acaparan el mayor número de proyectos (ver Figura 2.6 abajo), los cambios recientes evidencian que gobiernos a distintos niveles en España se están dando cuenta del potencial de la PPP para obtener financiación y/o para incrementar y mejorar los servicios públicos del país. El perfil sectorial de la PPP en España se va aproximando a las tendencias generales de la Unión Europea. Incluso muestra más ponderación en sanidad y ferrocarril que la mayoría de los países, aunque todavía faltan proyectos de prisiones, tecnologías de la información y educación que ya se han lanzado en algunos países centrales europeos (ver Figura 2.9 abajo). Figura 2.8 (Fuente: Partnerships UK Project Database) Figura 2.9 Proyectos PPP en España, por sector (realizados, adjudicados y pendientes) Agua Otros Transporte viaria Sanidad Carreteras (Fuente: elaboración propia) 60

62 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 61 La PPP en España: Oportunidades y lecciones Por último, otro cambio importante en la evolución de los proyectos PPP en España ha sido su tendencia hacia la descentralización, desde el Estado central a los gobiernos de las comunidades autónomas. De los proyectos PPP construidos o en fase de adjudicación o licitación hasta 2006, más de la mitad (el 60%) han sido contratos firmados por los gobiernos de las comunidades autónomas. Estas entidades no empezaron a recurrir a la fórmula PPP hasta 1998, pero desde ese momento hasta el actual han representado el 69% de los proyectos terminados. El recurso a este tipo de proyecto ha sido frecuente sobre todo en Cataluña y Madrid, cuyos gobiernos autónomos han contratado más del 21% de los proyectos totales terminados desde De hecho, el gobierno de la Comunidad de Madrid supera al Estado en número de proyectos adjudicados desde 1998 (57%) y le iguala en valor (ver figuras 2.12 y 2.13 abajo). Figura Carreteras Sanidad Transporte Agua, otros Distribucion de proyectos PPP por sector y año (Número de proyectos) o Pend (Fuente: elaboración propia y European PPP Report 2005 DLA Piper Rudnick Gray Cary 1 ) Figura 2.11 (Fuente: European PPP Report 2005 DLA Piper Rudnick Gray Cary) 61

63 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 62 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Figura 2.12 (Fuente: elaboración propia) Figura 2.13 (Fuente: elaboración propia) El impulso al proceso PPP no da señales de disminuirse en el futuro próximo. Lejos de apartarse de la cooperación público-privada por motivos ideológicos después de ganar las elecciones de marzo de 2004, el nuevo gobierno socialista anunció que lanzaría un ambicioso plan de infraestructuras públicas, el llamado PEIT (Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte), que espera contar con financiación privada para el 40% de una inversión total de millones de euros hasta el año El desglose de la financiación proyectada se detalla en la Tabla 2.1 abajo. 62

64 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 22:22 Página 63 La PPP en España: Oportunidades y lecciones Tabla 2.1 Medio de Fondos Fondos % del transporte Públicos Privados Total Carreteras 75,0% 25,0% 26,8% Ferrocarril 81,4% 18,6% 48,0% Transporte aéreo 2,2% 97,8% 6,5% Transporte marítimo 9,7% 90,3% 9,7% Otros 27,7% 72,3% 9,0% Total 59,5% 40,5% 100,0% Fuente: Aparicio Mourelo, A. (2005). Putting Transport Infraestructure at the Service of Sustainable Transport. PPP in Spain SMI Conference Documentation, p. 18. El Estado constituyó la nueva Sociedad Estatal de Infraestructuras de Transportes Terrestres a finales de 2005, con recursos propios de 900 millones de euros y un presupuesto inversor de millones para el período El objetivo de esa nueva empresa pública es canalizar proyectos de construcción de infraestructuras viarias y ferroviarias con financiación público-privada. Si los proyectos PPP fueran a aportar el total del 40,5% de los fondos no-públicos proyectados para el PEIT, el importe medio anual durante el período sería equivalente a alrededor de un 0,5% del PIB cada año. Ésta es una cifra mayor que la observada en cualquier año en España hasta la fecha. Evidentemente, podría surgir escasez de ofertas o de fondos para proyectos tan importantes. Sin embargo, el papel que se prevé para la cooperación público-privada en este plan, si se llega a cumplir, aumentará aun más su dimensión en España. Las características de la PPP en España comentadas arriba presentan oportunidades y riesgos. Por una parte, el crecimiento tan importante que se ha observado significa que se están abriendo puertas nuevas a la realización de eficacia y ahorro que redundará en beneficio de la economía y la sociedad. La descentralización del sistema político español es una gran oportunidad para la experimentación: de hecho, los proyectos en sectores nuevos como hospitales o agua han ocurrido todos a nivel de comunidad autónoma. El sistema de administración española y las tendencias observadas ofrecen un rico campo de experimentación e innovación para los proyectos PPP en España. Sin embargo, un crecimiento tan rápido y descentralizado a su vez entraña riesgos, tanto para los socios públicos y privados como para los consumidores finales. Es posible que el proceso se esté realizando sin la experiencia, los criterios y las garantías necesarios para asegurar el servicio y la solvencia de algunos proyectos. Las empresas que ahora compiten agresivamente por hacerse con proyectos que ofrecen ingresos de bajo riesgo pueden verse en un futuro 63

65 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 64 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships con problemas significativos surgidos de riesgos no anticipados correctamente, y esto puede tener un impacto importante y no deseado sobre las cuentas públicas y los servicios públicos finales. Además, un proceso cuyo motor principal es eliminar gastos de las balanzas públicas puede verse en grave peligro en el futuro si las normas sobre la financiación fuera de balance cambian, o si los socios privados entran en dificultades financieras. Y por encima de todo, un enfoque centrado en ahorrar gasto público corre el riesgo de no captar los beneficios más importantes de la PPP, que son su mayor valor por el dinero. Por lo tanto, es necesario explorar el proceso de adjudicación y contratación en España para averiguar si existen normas, prácticas e instituciones que apoyen y normalicen el proceso para evitar estos riesgos. La segunda parte de este capitulo abarcará ese análisis. 2. El marco institucional para la PPP en España Con las elevadas tasas de crecimiento de la PPP comentadas arriba, y con la importante diversificación que se está observando hacia otros niveles de administración y sectores más complejos, el proceso de contratación de proyectos PPP naturalmente se vuelve más complejo. Esta evolución requeriría una respuesta institucional adecuada para dar un grado de orden y uniformidad al proceso, y para velar por los intereses de los ciudadanos que van a recibir los servicios. Procede, pues, explorar más a fondo el marco institucional para la PPP en España y el proceso de adjudicación para determinar la calidad y dimensión de esta respuesta. El compromiso oficial con PPP Una de las lecciones de la experiencia internacional con la PPP es que cuando el objetivo de utilizar esta fórmula es exclusivamente presupuestario, los proyectos tendrán un enfoque a corto plazo y no se aprovecharán todas las ventajas adicionales que ofrece la PPP en calidad, tecnología, gestión de riesgo y valor por el dinero en general. Tal y como advierte un informe británico: La colaboración público-privada es atractiva para un gobierno que se encuentra ante presiones para aumentar inversiones en infraestructura, por un lado, y reducir deuda pública, por otro. Permite la provisión de servicios públicos sin la necesidad de capital inmediato o directo. Además, permite al gobierno evitar el coste político de subir impuestos. Esta perspectiva a corto plazo sobre valor por dinero motiva y acelera los programas PPP e influye sobre las responsabilidades 38. Un compromiso oficial con la fórmula PPP supone tener una visión más amplia de sus ventajas potenciales que vaya más allá del ahorro de gasto público; y comunicar esta visión a los agentes económicos y los ciudadanos. A la fecha de este informe, esta visión no parece existir a nivel oficial en España, y no ha habido un esfuerzo de comunicarla al público. Es más, la comunicación oficial sobre los grandes proyectos como el nuevo plan de infraestructuras (PEIT) se ha referido sólo a las contribuciones financieras de los potenciales socios privados. Además de visión y comunicación, el sector público tiene que aportar supervisión y seguimiento a los proyectos PPP para asegurar que sus ventajas potenciales se convierten en reali- 38. Istemi D., Melvin D. y I. Khadaroo, A Framework for Examining Accountability and Value for Money in the UK s Private Finance Initiative, p. 8. (Journal of Corporate Citizenship, 15:63-76) 64

66 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 65 La PPP en España: Oportunidades y lecciones dad, y para comunicar esas ventajas al público. En el Reino Unido, esta preocupación por garantizar el valor por dinero una vez firmado el contrato ha llevado al gobierno a crear organismos dedicados a la PPP, como Partnerships UK o 4P, para apoyar a los distintos ministerios y niveles de administración en el proceso de adjudicación, e incluso realizar participaciones pequeñas en algunos proyectos 39. Una de las críticas del proceso en el Reino Unido ha sido que no se ha dedicado suficiente atención al diseño de sistemas de evaluación post-adjudicación, para medir y cuantificar los ahorros y mejoras conseguidos. A pesar de estas críticas, la experiencia con la PPP en el Reino Unido se ha caracterizado por un seguimiento continuo y transparente de los proyectos acometidos (los dos estudios principales abarcan 61 proyectos PPP (Ministerio de Finanzas, 2003) y 98 proyectos (NAO, 2001). El gobierno británico mantiene una página web que da información puntual al público de la marcha de los proyectos (ver Anexos B y C). En España no hay seguimiento ni coordinación oficial de los proyectos PPP. España es de los pocos países que no cuentan con un organismo oficial dedicado a la PPP. No existe un registro oficial de estos proyectos, ni hay herramientas y seguimiento para evaluar si obtienen valor por el dinero. El proceso tan rápido y dinámico descrito arriba evoluciona casi sin supervisión o seguimiento oficial. Ésta es una situación potencialmente peligrosa que tendrá que corregirse si la PPP va a consolidarse como una parte estable e importante del escenario español, y si va a rendir los beneficios esperados. El marco normativo para PPP A la fecha de este informe, España todavía tiene una estructura formal e institucional mínima para guiar el proceso de negociación y contratación de proyectos PPP. En 2003 se aprobó una ley que tiene aplicación a PPP, la Nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas (Ley 13/2003, de 23 de mayo). Esta ley está destinada principalmente a las infraestructuras de transporte que han predominado en los proyectos PPP en España en el pasado, y aporta un marco jurídico estable para este tipo de concesión. Con esta ley se abre la puerta al ahora popular peaje a la sombra en nuevas autovías, y al modelo alemán, que permite que el Estado pague una obra cuando la reciba ya construida. También contempla nuevos sistemas de financiación mixta de obras, como la concesión en cadena y la financiación cruzada; y facilita la cooperación entre distintos niveles de administración en una sola obra pública. Sin embargo, la ley no establece criterios comunes para utilizar en el proceso de adjudicación, ni contempla muchos aspectos contractuales que se pueden volver relevantes con proyectos complejos como los hospitales, donde se paga al socio privado por disponibilidad. Por lo tanto, el proceso de contratación de proyectos PPP en España sigue evolucionando sin un criterio único que guíe la mayoría de los proyectos, y hay una gran variedad de criterios y procesos. Hay aspectos de la adjudicación de proyectos PPP que son motivo de preocupación. Como el proceso de adjudicación en España parece globalmente bastante competitivo, con un número elevado de ofertas para cada concurso 40, ha surgido en algunos concursos una práctica de bajas temerarias, que consiste en rebajar agresivamente el precio de las ofertas en algunos 39. NHS Trusts 2000 Buyer s and Commissioner s Guide ( 40. Los informes de PPP británicos sugieren que cuatro ofertas por concurso es un nivel satisfactorio. En España se registran muchos más hasta la fecha, como se comentará abajo. 65

67 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 66 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships casos hasta un 35%-- 41 para ganar el proyecto. Una vez ganado el contrato, la empresa tiene el poder de forzar una renegociación con subidas importantes del precio. Esta práctica, si se generalizara, pondría en peligro el objetivo principal de la PPP, que es someter los procesos a una negociación competitiva y transparente para conseguir mayor valor por el dinero. El gobierno ha dado unos pasos para limitar estas prácticas e imponer mayor orden al proceso. La ley de 2003 mencionada arriba (Ley 13/2003 de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas) adapta la legislación española a algunas directivas europeas en el área de infraestructuras y financiación, y fija plazos para las distintas fases del proceso, que vienen detalladas en la Tabla 2.2 abajo. Tabla 2.2 Cronología y duración de las fases del proceso Fase de preparación del contrato Publicado durante mínimo 1 mes Fase de adjudicación El socio público Estudio de viabilidad o estudio de viabilidad económico - financiera Aprobación del estudio de viabilidad Publicación de anteproyecto Aprobación de anteproyecto Redacción, supervisión, aprobación y replanteamiento, en su caso, del proyecto Publicación de pliegos Aprobación de pliegos Publicación de las licitaciones El socio privado Preparación de ofertas y estudios relacionados al proyecto Preparación de ofertas y estudios relacionados al proyecto Preparación de ofertas y estudios relacionados al proyecto Preparación de ofertas y estudios relacionados al proyecto Licitadores pueden pedir aclaraciones Licitadores demuestran que reúnen los requisitos de capacidad y solvencia 41. Cinco Dias informó que había rebajas de precio de esta magnitud en el proceso de adjudicación del contrato GIF. Otros concursos reportan bajas significativas en las ofertas: hasta un 27% en la autovía de Brion, y un 6,1% como promedio en los proyectos de construcción adjudicados en la M-30, con bajas en tramos concretos de hasta un 25%. 66

68 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 67 La PPP en España: Oportunidades y lecciones económica, financiera y técnica. Constituir una garantía provisional equivalente a un mínimo de 2% del presupuesto estimado Presentar oferta No menos de 52 días y más de 6 meses después de publicarse la licitación;en ningún caso más de 9 meses Documentos administrativos presentados en un plazo de 30 días y firmados dentro de tres meses desde la adjudicación Fase de ejecución y cumplimiento Conforme con los plazos establecidos en el pliego Adjudicación del proyecto Formalización del contrato Ejecución de obras Formalizar financiación y formar empresa Ejecución y explotación del proyecto de acuerdo con las leyes y el contrato (Elaboración propia basada en Ley 13/2003) El proceso esbozado en la ley es relativamente corto (unos 9-11 meses) en comparación con el del Reino Unido, el país con la experiencia más amplia y larga con la PPP. En el Reino Unido el proceso dura unos 18 meses aunque ha sido mucho más largo para proyectos complejos, como se ha comentado en la primera parte de este estudio y sigue de forma genérica los pasos siguientes: Establecer la necesidad del proyecto, evaluar opciones, tantear mercado Crear un equipo de proyecto, hacer anuncio público de oferta de licitación Hacer lista larga de ofertas Hacer lista corta de ofertas Invitación a la negociación Evaluar ofertas y negociar con licitadores Seleccionar oferta preferida, cerrar acuerdo económico definitivo Adjudicar contrato Gestión del contrato La Tabla 2.3 abajo detalla las fases del proceso de adjudicación en el Reino Unido y los plazos aproximados para cada fase. Se observa, por lo tanto, que en España el proceso establecido por la regulación actual es relativamente corto. La ventaja de esta rapidez es que se reducen sustancialmente los costes implícitos en el proceso de adjudicación, para los potenciales socios privados y también para 67

69 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 68 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 2.3 Plazo estimado 0 meses 3 meses 6 meses 9 meses 12 meses 15 meses 18 meses Socio público Definir proyecto Hacer lista corta de licitadores Invitación a participar en oferta de licitación Evaluar propuestas Seleccionar grupo reducido de ofertas ( short list ) Negociar con grupo reducido Adjudicar contrato Socio Privado Formar consorcio Presentar expresiones de interés Preparar ofertas Preparar ofertas (Fuente: KPMG, 2003, Module 2: Guide to the PPP Procurement Process ) el sector público y, últimamente, los contribuyentes. Estos costes se han convertido en una gran inconveniente en algunos proyectos en el Reino Unido, tal y como se ha comentado en la primera parte de este informe (ver el caso del London Underground). Sin embargo, un proceso excesivamente rápido también tiene inconvenientes. Una de ellas es que no permite un análisis pausado del valor por dinero, y por lo tanto puede haber una tendencia a optar simplemente por la oferta más barata. Éste puede ser uno de los mayores riesgos del proceso español, como se comentará abajo. Además, en el sistema español la financiación se finaliza después de la adjudicación, con lo cual el socio privado no puede necesariamente transferir al público el ahorro conseguido en esta fase, en su caso. Para limitar las bajas temerarias e imponer algunos criterios comunes para los proyectos (PPP) en España, el Ministerio de Economía (Instituto de Estudios Fiscales) hizo un estudio sobre la contratación publica en España poco después de aprobarse la Ley 13/2003. Dicho informe incluía las siguientes recomendaciones para los pliegos utilizados en la adjudicación de (proyectos PPP): Trigésima primera: Es recomendable potenciar la configuración de la Mesa de Contratación de modo que, manteniendo su atención en el análisis formal de la documentación, se incremente su capacidad en el análisis técnico y económico de las ofertas. Se considera también aconsejable que, en el ámbito de las corporaciones locales, quien presida la mesa de Contratación no sea necesariamente miembro electo de la corporación y que esta función pudiera recaer, por tanto, en personal al servicio de la misma. Trigésima tercera: Es necesario profundizar en la relevancia de los elementos económicos en los concursos. Es recomendable la determinación de una horquilla de ponderación de 68

70 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 69 La PPP en España: Oportunidades y lecciones los criterios económicos en los concursos, que podría oscilar entre 45% y el 30%. Asimismo, debería tenderse a atribuir la mayor puntuación a la oferta más baja y no a la que acerca la media aritmética de las presentadas. Asimismo, seria conveniente anticipar la valoración de los aspectos técnicos del concurso al momento de la apertura de las proposiciones económicas. Trigésima cuarta: Sería recomendable revisar la regulación de la presunción de temeridad de las ofertas económicas para evitar los riesgos de que se cercene la concurrencia o se limite la competencia en precio entre distintas ofertas. Trigésima quinta: Es necesario insistir en la necesidad de separar el análisis de las características del licitador, que determinará su inclusión o exclusión del procedimiento, del estudio de las ofertas presentadas desde la vertiente técnica o económica. Es recomendable no introducir en los criterios de adjudicación elementos que son más propios de las características del licitador que de su oferta 42. Otro comentario de interés en el estudio era el siguiente: Por otra parte, existen en la actualidad mecanismos jurídicos alternativos complementarios, si prefiere decirse así - para estimular o desincentivar determinadas conductas desde el punto de vista social o medioambiental. Beneficios fiscales, ayudas y subvenciones, los propios mecanismos derivados del protocolo de Kyoto, entre otros muchos, parecen instrumentos más adecuados para la ejecución de políticas sociales que la utilización de los procedimientos de contratación cuyo norte fundamental no debería ser otro que la adquisición de bienes y servicios de calidad de las mejores condiciones técnicas y económicas para las Administraciones Publicas 43. Distinto es el caso de que determinados elementos incorporados de las ofertas pudieran ser considerados relevantes desde el punto de vista técnico. Así, no parece prudente trasladar reflexiones como las antecedentes a aquellos casos en que los pliegos atribuyen relevancia para la valoración de la oferta presentada desde el punto de vista técnico al número de personas concretamente dedicadas a la prestación del servicio demandado, a su calificación o experiencia, o incluso, a la capacidad para ejecutar determinadas obras o prestar servicios adicionales, no requeridos por el pliego, que pudieran considerarse valiosos desde el punto de vista de la recuperación del patrimonio histórico o la protección medioambiental 44. Estas directrices son recomendaciones sin rango jurídico, que pueden ayudar a conseguir una convergencia de criterios en España, donde proliferan los criterios y formulas. Distan mucho de las recomendaciones específicas y uniformes utilizadas en el Reino Unido y otros países, donde distintos ministerios publican procedimientos concretos para proyectos PPP con acuerdos estándar para guiar a los socios en el proyecto, que ponen mucho énfasis en la evaluación de los aspectos no-precio de las ofertas. El Servicio Nacional de Salud (NHS) del Reino Unido, por ejemplo, publica un esquema detallado y una serie de acuerdos estándar para los proyectos típicos que entran dentro de sus servicios (ver página web 42. Ministerio de Hacienda Instituto de Estudios Fiscales, Informe y Conclusiones de la Comisión de Expertos para el Estudio y Diagnostico de la Situación de la Contratación Pública, Ministerio de Hacienda, 2004, P Ministerio de Hacienda Instituto de Estudios Fiscales, Informe y Conclusiones de la Comisión de Expertos para el Estudio y Diagnostico de la Situación de la Contratación Pública, Ministerio de Hacienda, 2004, P Ministerio de Hacienda Instituto de Estudios Fiscales, Informe y Conclusiones de la Comisión de Expertos para el Estudio y Diagnostico de la Situación de la Contratación Pública, Ministerio de Hacienda, 2004, P

71 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 70 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships El NHS detalla también un sistema de puntos a utilizar en la decisión entre ofertas. La puntuación recomendada es la siguiente (tabla 2.4): Tabla 2.4 Capítulo Resumen Dirección del proyecto Respuestas legales Respuestas financieras Diseño y construcción Elementos de mantenimiento de instalaciones Puntos / Referencia 0% 5 10% 10 15% 10 15% % 25 35% Criterio Resumen de proyecto Identificación de elementos significativos y las soluciones presupuestos Estrategia Definición del éxito Integración del diseño y dirección de medios Vigilancia del proyecto y obras Formato para interacción con NHS Términos comerciales y contractuales Método de pago Estructura de financiación Garantía de obtención de financiación Resumen de supuestos de financiación Requisitos de financiación pública (en su caso) Requisitos de financiación sin ánimo de lucro (en su caso) Elementos de diseño Análisis de diseño Práctica de diseño Presupuestos de diseño Elementos de construcción Demostración que presupuesto es coherente con requisitos Presupuestos de servicio Otros ingresos Presupuestos para asegurar calidad de servicio Interrelaciones entre concesionario y proveedores de servicio Contratos de transferencia de servicio Recursos humanos (Fuente: Adaptada de página web de NHS El Reino Unido además cuenta con el sistema del Public Sector Comparator, o PSC (comparador del sector público) comentado en la primera parte de este informe, que facilita una evaluación rigorosa de la opción de abrir determinados servicios a socios privados y de las ofertas 70

72 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 71 La PPP en España: Oportunidades y lecciones privadas recibidas. El principio básico del PSC es enumerar de una manera rigurosa los costes explícitos e implícitos de la provisión de un bien o servicio por parte del sector público, para compararlos con las posibilidades que ofrece el sector privado, y así conseguir mayor valor por el dinero (VFM). El PSC refleja no sólo los costes de aprovisionamiento, sino también el riesgo hipotético de costes adicionales que pueden surgir a lo largo de la vida de un proyecto, que se transferirán al socio privado con una PPP. El PSC se utiliza durante las fases de evaluación y adjudicación de ofertas descritas arriba. El cálculo básico se muestra en la Figura 2.12 (abajo). Figura 2.14: Evaluación de riesgo antes de contratar una PPP, utilizando el PSC COSTE ESPERADO ( ) Ajuste por riesgo Coste base Coste de pagos por servicio Riesgo sin transferir Riesgo sin transferir (Fuente: Treasury Taskforce Private Finance Technical Note nº 5, How to Construct a Public Sector Comparator, P. 6) Normalmente, el PSC contempla todos los aspectos siguientes del proyecto: Una descripción básica Una estimación de los costes básicos de aprovisionamiento, incluyendo costes operativos y costes de capital (compra, construcción, gestión del proyecto, servicios profesionales) Consideraciones sobre los ingresos de terceros Consideraciones sobre el trato del valor de los activos en el momento de transferencia y terminación del contrato. Una matriz de riesgo que identifica las fuentes de riesgo, sus costes, la probabilidad de que se produzcan y las consecuencias previstas para el proyecto Previsiones de flujos de caja descontados, calculando los momentos en los que surgirán los distintos costes del proyecto, dando como resultado un valor presente neto para los costes del proyecto. 71

73 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 72 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Análisis de sensibilidad que calcula las consecuencias que se derivarían de cambios en los supuestos más importantes Apéndices 45 Un PSC típico podría seguir el esquema detallado en la Tabla 2.5 abajo: Tabla 2.5 Concepto/Año Costes de oportunidad Terrenos Costes de capital Construcción Etc Valores residuales Costes recurrentes Mantenimiento estructural Costes de operación Etc Coste neto antes de riesgo Análisis de riesgo Riesgo de diseño Etc Coste neto después de riesgo 0 1 VPN de costes recurrentes VPN de costes totales (sin riesgo) Coste anual equivalente VPN de costes Totales Coste anual equivalente 2 (Fuente: Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, European Commission Directorate-General Regional Policy, marzo 2003) Hay modelos públicos de PSC interactivos, como el que ofrece el gobierno holandés en la pagina web Además de estas normativas y estructuras generales, el gobierno británico ha dado pasos adicionales para apoyar a los proyectos en sectores como el sanitario, donde la falta de experien- 45. Treasury Taskforce Private Finance, Technical Note nº 5, How to Construct a Public Sector Comparator, octubre 1999, p

74 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 73 La PPP en España: Oportunidades y lecciones cia de los gestores públicos y el reducido tamaño de los proyectos pueden impedir la realización de todos los beneficios de los proyectos PPP. Para estos casos, se ha creado un organismo nacional específico, LIFT, para asesorar y apoyar a los contratos PPP y para proveer contratos y procedimientos estándares. Otro organismo parecido se está creando para los proyectos en educación. En estos sectores, también se está haciendo un esfuerzo de combinar ( bundle ) varios proyectos pequeños en un solo proceso de negociación para ahorrar los altos costes de transacción y desarrollo. Estas iniciativas ayudarán a la realización de valor por dinero en proyectos más pequeños y complejos 46. En contraste con esta orientación clara y rigorosa en el Reino Unido, España a la fecha de este informe sólo cuenta con la ley y las recomendaciones enumeradas arriba para guiar un proceso dinámico y en rápido aumento. Esta intervención mínima oficial en los procesos PPP en España puede verse como una inconveniente importante, sobre todo para los gobiernos locales que son los clientes más importantes e innovadores de PPP. Sin embargo, no está cerrado el debate entre expertos sobre la conveniencia o no de utilizar procedimientos homogéneos para la adjudicación de contratos PPP. En una encuesta reciente llevada a cabo por la Comisión Europea en todos los países miembros de la Unión Europea 47, las empresas que operaban en el mercado PPP indicaban que fijar unos criterios uniformes a nivel europeo tenía una prioridad baja para ellos. Hay expertos que señalan que un sistema menos uniforme presenta oportunidades de mercado importantes para las empresas con más experiencia y más sofisticación técnica 48. A pesar de estas opiniones, parece evidente que España podría beneficiarse de una mayor uniformidad y, sobre todo, de una mayor implicación oficial en el proceso PPP. Es más imperativa esta implicación dada la gran participación de administraciones regionales y locales que no cuentan con experiencia y medios para una efectiva negociación y gestión de los proyectos complejos que prometen tanto crecimiento en el futuro. En interés de sus ciudadanos y de sus potenciales socios privados futuros, España tiene que dar por lo menos algunos pasos más para establecer un proceso justo y transparente donde se evalúe rigurosamente el valor por dinero en un sentido amplio. Criterios utilizados en el proceso de adjudicación Un estudio de los pliegos que han surgido de algunos procesos de contratación demuestra la gran variedad de criterios y fórmulas utilizadas actualmente en España (algunos de los cuales no corresponden con las recomendaciones del Ministerio de Hacienda comentadas arriba), y a su vez lo limitados que son estos criterios para captar todas las ventajas potenciales de PPP. El primer proyecto a analizar es el pliego para la autovía R4 tramo M50, que se adjudicó a la autopista Madrid-Sur en 2000 con un valor de construcción de 598m. El objeto de la concesión es la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje R-4, de Madrid a Ocaña, tramo: M-50-Ocaña, la circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la carretera N IV hasta la carretera N-II; del eje sureste, tramo M-40-M-50 y de la conexión de la N-II con el distribuidor este y actuaciones de mejora en la M-50, tramo M-409-N-IV, con un total de PPP Update: PFI in the UK Progress and Performance, International Financial Services, London, diciembre EC Green Paper on Public-Private Partnerships, Vease, por ejemplo, comentarios en el informe 2005 sobre PPP (European PPP Report 2005) de DLA Piper Rudnick Gray Cary. 73

75 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 74 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships kilómetros. Sólo está sujeta a peaje la R El sistema de puntos que se utilizó para evaluar las ofertas se detalla en la Tabla 2.6 abajo.se observa en este pliego que se asigna un 42% de Tabla 2.6: Sistema de puntos para evaluación: R-4 Tramo: M50 Categoría Importes de la valoración tarifas, estructura y racionalidad de la estrategia tarifaria propuesta Volumen de inversión total prevista y límites a la responsabilidad de la administración Viabilidad de la oferta presentada y volumen de recursos aplicados Calidad técnica de la propuesta presentada Plazo de la propuesta para la gestión del trafico y medioambiental Puntos Notas 75 puntos a la oferta con menor índice tarifaria y 75 puntos en concepto de mejoras cualitativas o disfunciones en la estructura y racionalidad de la propuesta 170 puntos a la oferta a que le corresponda el menor valor de la suma del volumen de inversión total prevista para la construcción de la autopista y de los límites a la responsabilidad de la administración ,5 puntos a la oferta que presente el mayor volumen medio de recursos desembolsados por los accionistas durante los diez primeros años de concesión 51 Tres partes: Las características técnicas funcionales y estéticas: 115 puntos La calidad de los servicios: 30 puntos Los planes de aseguramiento de la calidad: 5 puntos 52 Dos partes: Las medidas propuestas para la gestión del tráfico interurbano: 50 puntos website ENA infraestructuras una de las empresas participando en la concesion 50. Adicionalmente, aquellas ofertas cuyo coste de ejecución (construcción, expropiaciones y bienes incorporados necesarios para la explotación) resulte superior al coste de la propuesta técnica presentada por el licitador, valorada a los precios estimados por la Administración, se verán penalizadas en tantos puntos como resulte de aplicar la desviación en porcentaje al total de 170 puntos. Asimismo, se podrán descontar hasta 50 puntos sin que resulte puntuación negativa de este apartado, de acuerdo con el grado de definición en la determinación del volumen de inversión total previsto y de la responsabilidad de la Administración, por cualquiera de los conceptos. 51. El volumen medio de recursos desembolsados por los accionistas se calculará, a estos efectos, ponderando los préstamos subordinados de los accionistas por el valor que resulta de la expresión [rr2/2], siendo r la relación entre los préstamos subordinados y la suma de éstos con la deuda de terceros. Se podrán asignar bonificaciones de hasta 37,5 puntos y penalizaciones de hasta 75 puntos (sin que resulte puntuación negativa en este apartado); por la consideración que merezca el tratamiento de otros aspectos como pueden ser: Coherencia de las estimaciones de tráfico de acuerdo con las tarifas propuestas. Correspondencia de costes de explotación e ingresos de tráfico y otros ingresos. Amortizaciones y dotaciones al fondo de reversión. Gastos financieros respecto de ingresos y ratio de cobertura de la deuda. Grado de compromiso y aseguramiento de los desembolsos de los accionistas y del resto de financiadores. Comprobación del equilibrio económico financiero del proyecto durante el período concesional. Corrección e integridad del plan económico financiero. 52. La estricta sujeción a las estipulaciones de los pliegos y los documentos que éstos recogen supondrá la obtención de la mitad de la puntuación máxima considerada en cada subcriterio. Podrán asignarse bonificaciones por mejoras introducidas en la calidad respecto de la estricta sujeción citada, de hasta 57,5; 15 y 2,5 puntos en los respectivos apartados. Igualmente, las modificaciones a lo estipulado en los pliegos que supongan mermas de calidad técnica podrán ser penalizadas en iguales cantidades de puntos en cada uno de los apartados mencionados. 53. incluyendo las referidas a la implantación del peaje dinámico en el área afectada por la construcción de las vías objeto de la concesión se puntuarán por su creatividad, viabilidad y eficacia

76 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 17:26 Página 75 La PPP en España: Oportunidades y lecciones Plazo de concesión ofertado Máximo posible Las medidas de gestión medioambiental propuestas con carácter adicional: 50 puntos 54 Oferta con menor plazo concesional: 400 puntos (Fuente: PLIEGO DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES PARA EL CONCURSO POR PROCEDIMIENTO ABIERTO DE LA CONCESIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN, CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LA AUTOPISTA DE PEAJE R-4, DE MADRID A OCAÑA, TRAMO: M-50-OCAÑA, LA CIRCUNVALACIÓN A MADRID M-50, SUBTRAMO DESDE LA CARRETERA NACIONAL IV HASTA LA CARRETERA NACIONAL II; DEL EJE SURESTE, TRAMO M-40-M-50 Y DE LA PROLONGACIÓN DE LA CONEXIÓN DE LA N-II CON EL DISTRIBUIDOR ESTE Y ACTUACIONES DE MEJORA EN LA M-50. TRAMO. M409-N-IV.) la puntuación total a las condiciones económicas de la oferta, incluyendo importes de la valoración de tarifas, estructura y racionalidad de la estrategia tarifaria propuesta, volumen de la inversión total prevista y límites a la responsabilidad de la administración, además de la viabilidad de la oferta presentada y el volumen de recursos aplicados. Hay que subrayar también que el pliego está basado en las características de la oferta y no del licitador, con un 13% de los puntos para la calidad de la propuesta. El plazo ofertado recibe un 36% de los puntos. Es interesante observar que el pliego ofrece unos pocos puntos (4%) a medidas de gestión medioambiental. El segundo pliego a analizar es uno de 2005, para la autovía Vitoria/Gasteiz Eibar, tramo: Norte-Arrasate Norte (EPELE), que forma parte de las obras de la autopista Vitoria Eibar tramo: Eskoriatza Norte Arrasate Norte (EPELE). La sociedad Pública Unipersonal que se llama BIDEGI (Gipuzkoako Azpiegituren Agentzia Agencia Guipuzcoana de Infraestructuras) figura como la entidad contratante. El valor de este pliego es 127m y el proyecto total tiene un valor de 721 m. El sistema de puntos que se utilizó para evaluar las ofertas se detalla en la Tabla 2.7 abajo. En este segundo caso, el pliego también asigna el 42% de los puntos al precio de la oferta, pero categorías relacionadas con la calidad, incluyendo una evaluación del estudio, el personal y la maquinaria asignados, y las mejoras técnicas propuestas, ponderan mucho más que en el primer caso (hasta el 40%). Además, incluye valoraciones de la calidad del licitador en cuanto a obras anteriores y tecnologías utilizadas (11%). El plazo recibe una puntuación mucho menor que en el primer caso (5%). Al igual que el proyecto anterior, asigna unos pocos puntos (2%) a los aspectos medioambientales de la oferta. Es interesante notar que este pliego incluye una referencia a las llamadas cláusulas de temeridad cuando advierte sobre ofertas demasiado bajas: Se considerará en principio como desproporcionada o temeraria la baja de toda proposición cuyo porcentaje exceda en 10 unidades, por lo menos, a la media aritmética de los 54. De acuerdo con la calidad de las compensaciones y con el alcance del seguimiento que se establezca. 75

77 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 76 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 2.7: Sistema de puntos para evaluación: Vitoria Gasteiz Eibar, tramo: Norte Arrasate Norte (EPELE) 55 Categoría Precio Estudio de la obra: memoria y programa de trabajos Calidad en la ejecución de obras o trabajos en los últimos cinco años y utilización de modernas tecnologías Personal asignado a la obra y asistencias técnicas Plazo Maquinaria y medios auxiliares adscritos a las obras Mejoras técnicas y de otro tipo, reducciones de afecciones al tráfico Adopción de medidas de protección al medio ambiente Máximo posible Puntos (Fuente: Contratación de Obras por procedimiento de concurso abierto pliego de cláusulas administrativas Cuadro de características/carátula) porcentajes de baja de todas las proposiciones presentadas, y su declaración requeriría la previa solicitud de información a todos los licitadores supuestamente comprendidos en ella, así como asesoramiento técnico del servicio correspondiente Para la valoración de cualquiera de los criterios señalados se tendrá especialmente en cuenta la garantía que analizada la proposición en su conjunto, mejor asegure la correcta ejecución de las obras. A estos efectos se subraya la especial importancia del estudio de la obra y del realismo del programa de trabajos El calculo de las puntuaciones de las ofertas económicos, correspondientes a las propuestos admitidas se realizara en función de aquellas mediante interpolación lineal según la recta por los dos puntos P1 (baja máxima, puntuación máxima) y P2 (Baja cero, Puntuación mínima) y dentro de dicha recta limitado por ellos Los mencionados puntos son los siguientes: P1 El correspondiente a la oferta mas económica (Baja máxima), a la que se otorgará una puntuación máxima igual a Pmax puntos P2 correspondiente al tipo de licitación al que se otorgará la puntuación mínima que corresponda con arreglo a la formula siguiente: Puntuación mínima correspondiente al tipo de licitación: Pmin = Pmax x (1 0,5 x Bmax) (Bmax = Baja máxima Se entiende por baja (B) la diferencia entre el tipo de licitación y la oferta económica divida por el tipo de licitación Para la obtención de la recta antes definida se tendrán en cuenta sólo las ofertas base admitida Para las ofertas alternativas que impliquen alteración del presupuesto y que no se consideran rechazables se calculará su porcentaje de baja sobre su presupuesto alternativo y se entrará con dicho coeficiente en la misma distribución de puntos calculada para las ofertas base en el caso de que si presupuesto alternativo sea inferior al de licitación. Si su presupuesto alternativo es superior al de licitación se entrará en la citada distribución de puntos con la baja correspondiente a su oferta económica con respecto al tipo de licitación. Las alternativas que superen la baja máxima de las ofertas base, se valorarán con la puntuación máxima. Se considerará, en principio como desproporcionada o temeraria la baja de toda proposición cuyo porcentaje exceda en 10 unidades, por lo menos, a la media aritmética de los porcentajes de baja de todas las proposiciones presentadas, y su declaración requeriría la previa solicitud de información a todos los licitadores supuestamente comprendidos en ella, así como asesoramiento técnico del servicio correspondiente. En relación con el plazo, en concreto, tenderán a seleccionarse aquellas ofertas que lo reduzcan a términos constructivos razonables y siempre que se justifiquen suficientemente en el plan de trabajo. En relación con la calidad en la ejecución de obras similares se tendrá en cuenta, además del tipo y magnitud de la obra, la calidad en la realización de túneles de larga longitud. A las empresas incluidas en uniones temporales de empresarios y licitadores que participen conjuntamente se les puntuará de acuerdo con lo establecido en el criterio 3 del punto 2, prorrateando la puntuación en función de su participación. En el caso de empate en la puntuación total de dos o mas ofertas prevalecerá la de mejor oferta económica. En el supuesto de persistir el empate por ser las ofertas económicas iguales, prevalecerá la de la empresa que, en el momento de acreditar su solvencia técnica, tenga en si plantilla el mayor porcentaje de trabajadores minusválidos, siempre que no sea inferior al 2%. 56. Contratación de Obras por procedimiento de concurso abierto pliego de cláusulas administrativas Cuadro de características/carátula, BIDEGI, 3/8/

78 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 77 La PPP en España: Oportunidades y lecciones Tabla 2.8: Autopista de Málaga, tramo: Alto de las Pedrizas Categoría Calidad técnica Viabilidad de la propuesta financiera de la sociedad concesionaria Reglas generales de valoración Máximo posible Puntos Notas Dos partes Las características técnicas y funcionales: 250 puntos Composición de la estructura tarifaria 57 : 100 puntos Dos partes: Tratamiento ofrecido en fiabilidad de las estimaciones de tráfico, corrección e integridad del plan económico-financiero, incidencia en las tarifas, incidencias en el plazo concesional de los rendimientos de la demanda de la utilización de la obra y incidencias de los beneficios derivados de la explotación de la zona comercial: 250 puntos. Se valorará el riesgo asumido por el licitador en la propuesta: hasta 100 puntos La valoración de la estructura de la financiación, así como la importancia de los desembolsos de los accionistas y del resto de los financiadores: 100 puntos La estricta sujeción a las estipulaciones de los pliegos y los documentos que éstos recogen supondrá, para el criterio I, la obtención de la mitad de la puntuación máxima considerada en cada subcriterio. Si cualquier proposición no alcanzara para el criterio I o II el cincuenta por ciento (50%) de la puntuación posible, su calificación total se dividiría por tres. De acuerdo con lo establecido en el articulo 89.2 de la LCAP la administración podrá también declarar desierto el concurso, motivando se resolución con referencia a los criterios de adjudicación anteriormente expuestos (Fuente: Pliego de Cláusulas Administrativos Particulares para el Concurso por Procedimiento Abierto de la Concesión para la Construcción y Explotación de la Autopista de Málaga, Tramo: Alto de las Pedriza -Málaga). 57. Este criterio no tiene en cuenta el nivel medio ni el máximo de las tarifas, sino los posibles beneficios sociales de la estructura tarifaria, como es el caso de: emplear el peaje como elemento de gestión de la demanda, establecer abonos a usuarios frecuentes, favorecer su uso por vehículos pesados, etc. 77

79 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 78 La tercera vía: En la frontera entre público y privado / Public-Private Partnerships Tabla 2.9: Autovía C-14 Categoría Promedio Mediana Desviación estándar Rango Canon por vehículo 0, , , ,02513 Retribución variable anual , , , ,40 Precio de Inversión , , , , , , , ,38 Costes Financieros , , , ,00 TIR del accionista 6,41% 6,34% 1,072% 3,21% TIR del proyecto 5,29% 5,50% 0,605% 1,87% Valor de inversión , , , ,09 Valor de la obra , , , ,00 Valor de expropiación , , , ,00 Responsabilidad patrimonial , , , ,04 Otras consideraciones , , , ,00 (Fuente: Propia.) El tercer proyecto seleccionado es la autopista de Málaga, tramo: Alto de las Pedrizas, que aún no se ha adjudicado. El límite de licitación es 180m. La licitación fue publicada en agosto de La autopista, de unos 24,5 kilómetros, funcionará bajo un sistema tradicional de peaje. El sistema de puntos que se utilizará para evaluar las ofertas se detalla en la Tabla 2.8 arriba. En este caso, el pliego es más sencillo: asigna la mitad de los puntos a las características económicas de la oferta y la otra mitad a la calidad. No considera las características de los licitadores y no se refiere a otros aspectos, entre ellos las bajas temerarias o el medio ambiente. Este breve repaso a algunos pliegos disponibles demuestra que hay una gran variedad entre los criterios y las ponderaciones utilizadas, incluso para concursos que son todos de autovías. En todos los casos vistos, los criterios económicos ponderaban más del 42% y uno superó los límites de la horquilla recomendada por el Ministerio de Economía. Los criterios económicos vistos en los pliegos españoles tenían una ponderación parecida a las que recomendaba el NHS (la recomendación del NHS se basaba en que la ponderación fuera del 10-15% para aspectos financieros, con un 25-35% para mantenimiento, que incluía otras consideraciones de presupuesto). Sin embargo, el patrón NHS es mucho más complejo que los pliegos españoles citados arriba. Asigna puntuaciones para dirección de proyectos y aspectos legales además de los criterios económicos y de diseño y construcción. La diferencia puede deberse en parte al hecho de 78

80 LATERCERAVIA52-88.QXD 24/3/06 12:47 Página 79 La PPP en España: Oportunidades y lecciones Tabla que los proyectos NHS son del sector sanitario, que son por su naturaleza más complejos que las infraestructuras viarias. Otro tema importante para conseguir los beneficios potenciales de PPP es la calidad de ofertas y el nivel de competición para cada proyecto. Un resumen de tres proyectos que fueron recientemente adjudicados la autovía C-14 en el tramo Reus-Alcover, la línea 1 del metro Sevilla y la autovia CV-35 en Valencia demuestran el alto grado de competitividad en los concursos en España, y la tendencia de optar por la oferta más barata. El proyecto del doblamiento de la autovía C-14 fue adjudicado en diciembre del 2005 al consorcio formado por Dragados Concesiones de Infraestructuras-Benito Arnó e Hijos SA. Las tablas 2.9 y 2.10 arriba resumen la evaluación de las ofertas y la distribución entre los consorcios para cada categoría de la evaluación. El segundo proyecto es el metro de Sevilla, por el cual compitieron tres empresas, un número más bajo de lo normal. Otro punto poco usual es que los tres ofertaron una inversión mayor que el previsto por la administración. Finalmente se optó por la oferta de Dragados y Sacyr, el menos elevado de los tres, con una inversión cifrada en 428 M en vez de las 360 M iniciales 59. (Ver tabla 2.11 abajo.) 58. Propública Adjudicado el desdoblamiento de la autovía C-14, diciembre 25, 2005, visto 12 enero, Geocities visto el 12 enero de