GADU GESTION AMBIENTAL DEL DESARROLLO URBANO

Transcripción

1 Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional del Comahue Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño Universidad Nacional de Mar del Plata MAESTRIA GADU GESTION AMBIENTAL DEL DESARROLLO URBANO ORGANIZACIÓN Y GESTION COMUNITARIA Profesor Arq. Mario Robirosa Maestrando: Dra. María Victoria Pizzorno Neuquén, Agosto del 2002

2 I N D I C E I.- De la racionalidad en el nuevo modelo de la actividad de planificación...3 II.- De la gestación de la participación en la nueva actividad de planificación...4 III.- De la "Gestión Social Planificada"...5 IV.- De las dificultades de la propuesta participativa en la gestión social planificada...6 V.- Experiencia de "Gestión social planificada" en la ciudad de Neuquén...7 1

3 T E M A Se dijo que lo que define y hace legítima a la actividad de planificación es 'la aplicación del máximo de racionalidad posible al modelamiento de las acciones de intervención en la realidad en función de objetivos políticos de cambio: Qué lugar ocupa la racionalidad en el nuevo modelo de la actividad de planificación en comparación con su lugar en el paradigma tradicional? I.- De la racionalidad en el nuevo modelo de la actividad de planificación La racionalidad entendida como metodología de aplicación del conocimiento al modelamiento de la acción ocupa en el nuevo paradigma de la actividad de planificación un lugar preponderante tanto en la lógica que el sujeto planificador adopta con relación a los conocimientos aportados como con relación a la generación, confrontación y resolución de ideas que el grupo social que participa en los procesamientos de algunos proyectos actuales, elabora intersubjetivamente.- A diferencia de lo mencionado supra, la racionalidad en el enfoque tradicional depende de la información objetiva que utiliza, a partir de la cual desarrolla una elaboración técnica en base a un marco teórico científicamente fundado.- Esta línea divisoria entre la planificación actual y la tradicional, se gestó a partir de la preocupación de un número cada vez más creciente de planificadores que desde hace ya más de dos décadas comenzaron a plantearse los motivos del fracaso de la actividad tal como se venía desarrollando; no obstante hoy ser también muchos los planificadores que continúan aplicando la metodología tradicional.- Se observaba que la racionalidad académica, científica o técnica considerada necesaria y suficiente por los planificadores quienes la incorporaban a las decisiones de gestión y a la acción en base a objetivos y metas de desarrollo o de optimización del funcionamiento de algún organismo; comenzaba a fracasar cada vez mas frecuentemente y específicamente ante realidades complejas. El fracaso consistía en la no ejecución, implementación parcial, o suspensión de lo planificado; en la generación de efectos contraindicados o negativos ante situaciones imprevistas a lo que se sumaba regularmente la falta de consideración de los 2

4 decisores con relación a los planteos de los técnicos, no logrando estos últimos, influir en las decisiones de los primeros.- Pero resulta interesante comentar que en forma simultánea a la observación precedente; a partir de la década de los 40' y con el desarrollo de la "Teoría General de los Sistemas", los epistemólogos comenzaron a plantearse si una disciplina particular podía explicar problemáticas complejas de la realidad. Se consideró entonces que la transdisciplinariedad era lo apropiado para explicar los fenómenos de la realidad partiendo de un todo para llegar a lo parcial y poder analizarlo en relación con el todo y con sí mismo.- Al mismo tiempo, se cuestionó la validez social y universal del conocimiento generado por aplicación del método científico; siendo Feyerabend (1984) quien se preguntó si la creencia en dicho método no era sino una ideología propia y exclusiva de los científicos. Y de ser así, los resultados de su aplicación pueden ser conocimientos no válidos para otras categorías sociales en tanto éstas aplican otros métodos, tales como la tradición, el ensayo y error, el sentido común, algún sistema de creencias o lo que dictamina el poder.- Así los actuales planteos epistemológicos aceptan la validez de diversos saberes en la construcción de los conocimientos sostenidos por cada uno. Estos conocimientos generados por diversas racionalidades no se refieren a la verdad, sino que son hipotéticos pero socialmente legítimos hasta tanto no aparezcan como incongruentes con la realidad bajo observación.- La incorporación de estos saberes ajenos al tratamiento de las realidades complejas en las que se pretende gestionar e intervenir en forma planificada, a partir del respeto hacia los mismos; es sin lugar a hesitación alguna, enriquecedora en la tarea del planificador por cuanto le permite confrontar y sintetizar las distintas hipótesis sostenidas por los diversos actores sociales.- II.- De la gestación de la participación social en la nueva actividad de planificación A partir de una mayor conciencia de la sociedad con relación a sus derechos sociales y humanos, se ha ido gestando en su seno -mas allá de la democracia representativa-, el derecho de participación en los procesos de toma de decisiones de acción que afectan al individuo directamente en su calidad de vida.- 3

5 Es decir que la demanda de participación ha trascendido hoy lo específicamente político con referencia al Estado como institución social, y se manifiesta en diversos escenarios tales como los empresariales, sindicales, barriales y en todo tipo de organizaciones de la sociedad civil.- A este nuevo fenómeno, ha contribuido el debilitamiento del Estado como actor único o fundamental que inducía las respuestas previsibles de los otros actores sociales logrando que actuaran en función de las metas que se proponía. Debilitamiento originado en la falta de recursos disponibles para intervenir por sí solo, en forma directa mediante programas y proyectos complejos.- Por otra parte el sistema neoliberal que nos rige, presenta un Estado poco interesado en la actividad de planificación a excepción de la relacionada con lo económico-financiero y bajo la óptica monetarista y económicamente eficientista y de plazos cortos. De manera que abordar desde la actividad de planificación problemáticas complejas como la pobreza, la salud pública, el desarrollo urbano y local, el medio ambiente, la comunicación y educación populares, etc.; que supone plazos medianos y largos; es considerado desde el Estado como una tarea ineficiente y en consecuencia recibe por parte del mismo y en forma sistemática, un apoyo insuficiente.- Todo ello no significa la desaparición del Estado entendido como institución específica de la sociedad, en su rol de gestor, de fiscalizador y de actor social concreto en aquello que la sociedad le demanda. Es decir que el Estado es un actor social indispensable en los procesos de planificación de lo público y de lo que concierne a la ciudadanía; por lo que su rol en estos procesos está redefiniéndose.- Se trata entonces de minimizar la exclusividad de la racionalidad científico-técnica frente al tratamiento de realidades complejas, pero de ninguna manera de descartar todo conocimiento generado por aplicación del método científico ya que éste puede contribuir a la construcción de un conocimiento específico referido a una situación particular de la realidad. Ahora bien, dicho conocimiento debe ser considerado hipotético y debe interactuar y buscar alguna síntesis con otros conocimientos hipotéticos generados por otros saberes.- 4

6 De modo tal que si el Estado hoy pretende planificar con resultados positivos necesita de los diversos actores sociales para que a través de la concertación con los mismos pueda lograr que su gestión en los escenarios públicos, responda a los intereses particulares de los actores sociales involucrados.- La mecánica precedentemente explicitada, requiere de "espacios de articulación" específicamente creados desde el Estado para el tratamiento de cada temática en particular.- III.- De la "Gestión Social Planificada" En base a los argumentos expuestos, se llega a esta nueva figura dentro de la actividad de planificación que es la "Gestión Social Planificada" caracterizada por la negociación y concertación de los diversos actores sociales que participan en ella.- Es así como asistimos con relación a la actividad que nos ocupa, a la transición de ser una responsabilidad exclusiva del Estado a ser un derecho y responsabilidad de la sociedad en su conjunto, participando en consecuencia las instituciones que lo integran, el mercado, las organizaciones y grupos de la sociedad civil y las familias e individuos. Es decir que de un proceso absolutamente técnico en manos del Estado, se está convirtiendo en una actividad y proceso político-técnico en el que deben participar los diversos actores sociales que con sus acciones y recursos van dando forma a la ciudad en la que viven.- Paralelamente y conforme con lo que venimos manifestando, esta nueva figura ha exigido un cambio en la concepción y metodología de la actividad de planificación no pudiendo hoy abordarse los distintos escenarios a tratar en forma unidisciplinaria.- Este nuevo enfoque de la planificación, se está plasmando poco a poco en la planificación urbana, la del desarrollo urbano y ambiental, en la que el Estado debe actuar como promotor y facilitador de la participación de los diversos actores sociales involucrados, creando los "espacios de articulación" -ya referidos-, a los efectos de lograr la negociación y concertación de los mismos. Asimismo el Estado debe intervenir activamente en estas negociaciones de modo tal de evitar que las acciones que se diseñen no se contrapongan con políticas urbanas globales de la ciudad y hacia el futuro.- 5

7 Ahora bien, para que esta "Gestión Social Planificada" llegue a buen puerto, varios son los componentes a tener en cuenta en su desarrollo, a saber: Debe hacerse un "recorte" significativo desde lo temático, frente a la problemática a tratar; sin dejar de considerar los condicionamientos e interdependencias de lo recortado con lo excluído. De esta manera entonces se da lugar a la participación de los actores sociales verdaderamente involucrados o con intereses específicos en el campo a tratar.- Si es un organismo del Estado el que convoca a estos espacios de negociación y concertación, no deben quedar excluídos los actores sociales que a través de sus recursos o capacidades hagan posible la intervención que se diseñe como así tampoco aquellos que podrían impedir o distorsionar la intervención; debiendo asimismo estar representados los organismos sectoriales pertinentes del Estado.- Debe también controlarse la legitimidad de la representación de los actores en el espacio participativo, de forma tal de asegurar que sus negociaciones en la mesa de concertación sean avaladas por sus mandantes.- Buen manejo de las relaciones de poder en la mesa de negociaciones de manera de lograr posiciones equitativas entre los mas poderosos y los menos poderosos, recurriendo a apoyos profesionales especializados como el de los psicólogos sociales.- El Estado como convocante, participante y facilitador de las negociaciones debe ejercer una conducción democrática y aplicar una metodología que ordene el tratamiento y logre avances progresivos conforme con los resultados perseguidos.- Finalmente, el registro de los avances en el proceso es decisivo, tanto como ayuda memoria de los resultados intermedios y decisiones que se vayan produciendo como también para retroceder en casos de necesidad para reconsiderar algún aspecto tratado indebidamente.- IV.- De las dificultades de la propuesta participativa en la gestión social planificada Al respecto estas dificultades aparecen por variados motivos. En primer lugar, influye de manera significativa nuestra cultura social que espera todo del Estado cual si estuviéramos transitando la década del 50' o 60' con el desarrollismo, cuando el "Estado de bienestar", "El 6

8 Estado benefactor" debía asegurar el desarrollo económico, social o urbano, crear óptimas condiciones para nuestros negocios y nuestras necesidades. Mas como no lo hace, seguimos reclamando a ese Estado que ya no es el mismo de aquellos años.- En definitiva no terminamos de asumir como sociedad la co-responsabilidad en el manejo de la cosa pública.- En segundo lugar, son muy pocas las experiencias de gestión realmente participativas convocadas por el Estado, las que por otra parte han sido poco orgánicas y sin resultados conclusivos y determinantes, lo que ha provocado frustraciones en los asistentes. Asimismo se trata de convocatorias poco creíbles por cuanto lo que prevalece aún hoy es la autonomía y verticalidad inconsulta de las decisiones de los funcionarios políticos y de los organismos de gobierno.- En tercer lugar, es notoria la desactualización de la clase política con respecto a los nuevos enfoques de la actividad de planificación, en lo que hace puntualmente a las prácticas y experiencias adquiridas en metodologías operativas para las instancias participativas.- En cuarto lugar, el discurso generalizado de la clase política en cuanto a que el pueblo "no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes", además de limitar la democracia formal prueba que solo aceptan los canales formales de participación en la "cosa pública". El fondo de esta posición, es el temor a perder espacios de poder, al tener que pagar altos costos políticos, cuando no pueden responder a las demandas de la comunidad que surgen como resultado de su participación en la gestión de lo público.- Y para concluir con este acápite, decimos que si bien es cierto que la participación social en la gestión de la ciudad ha recibido tratamiento legislativo, a través de la incorporación de la figura de la "audiencia pública" tanto a nuestra Carta Fundamental, como en varias constituciones provinciales y cartas orgánicas municipales; la forma de su implementación ha resultado ineficiente, frustrante y nunca conclusiva ya que se la ha llevado a la práctica a la manera de un "cabildo abierto". Ante ello hoy se están probando otras formas de participación tales como eventos o procesos secuenciales de actividades discretas conforme con el producto que se pretende obtener.- V.- Experiencia de "Gestión social planificada" en la ciudad de Neuquén 7

9 En diciembre de 1995, el órgano ejecutivo municipal de la ciudad de Neuquén declaró a la misma en emergencia urbanística y ambiental.- Ante ello, se vio la necesidad de poner en marcha acciones para la rápida elaboración de un plan de ordenamiento urbano ambiental, el que recién por Decreto Nº 027/97 del poder ejecutivo municipal comenzó a diagramarse, fijándose el plazo para su concreción en diez (10) meses.- A tal fin, el Intendente Municipal convocó a los actores institucionales gubernamentales más significativos tales como la Provincia, la Universidad Nacional del Comahue y la Municipalidad; y a los actores sociales -no gubernamentales- de la comunidad directamente involucrados en la problemática urbano-ambiental.- Los objetivos del plan fueron:- Definir el perfil de ciudad deseada, reafirmar el rol de ciudad capital regional, recuperar a la ciudad desde lo ambiental y fortalecer la identidad urbana barrial.- La Municipalidad, la Provincia y la Universidad firmaron un Convenio Trilateral a partir del cual se formó la Unidad Técnico Política Interinstitucional del Plan, responsable de la viabilización de la elaboración del mismo.- Se conformaron dos grupos técnicos. El Permanente que se integró con profesionales municipales pertenecientes a los distintos sectores relacionados más directamente con la gestión urbano ambiental y con diferentes formaciones intelectuales; posibilitando así la interdisciplinariedad; y el No Permanente que fue el que realizó aportes técnicos y de información para la ejecución de cada una de las etapas del plan desde cada uno de los sectores involucrados.- Bajo la modalidad de "Taller" se creó el espacio de articulación y concertación social. De esta manera los actores sociales a través de su participación se apropiaron del plan lo que les generó una mayor conciencia ambiental que derivó en el control social de las distintas acciones llevadas a cabo desde el Municipio.- A partir de la estrategia operativa se organizaron dos líneas de trabajo:- 8

10 = La Línea Roja, en la que el equipo técnico recopiló, analizó y sistematizó la información poniéndola a disposición de los actores sociales e institucionales, a través de documentos, para facilitar la participación en los talleres.- = La Línea Verde, en la que a través de talleres se crearon verdaderos espacios de interacción social en los que se discutieron y analizaron los problemas ambientales de la ciudad. Las conclusiones elaboradas en este línea de trabajo a partir de esa información no accesible y no registrable que tiene la gente, constituyeron la materia prima para el trabajo de los equipos técnicos que actuaron junto con los actores sociales representativos de la ciudad; lo que les posibilitó alimentar y confrontar sus elaboraciones con actores sociales tales como los decisores políticos, vecinalistas, etc.; poseedores de una racionalidad diferente. Sin lugar a dudas que en estos espacios la respuesta de los técnicos fue aceptada por el grupo de todos los actores por haber sido oportuna, factible, relacionada con productos comunicables y creíble desde la actuación de los mismos.- Finalmente, esta rica experiencia concluyó a partir de los productos logrados, en la aprobación del Plan mediante la Ordenanza Nº 8059/97 en Diciembre de Posteriormente y mediante el Decreto Nº 209/98 el Organo Ejecutivo Municipal puso en marcha el Sistema de Planificación Urbano Ambiental a los efectos de la implementación del mismo.- 9