INCLUSIÓN FINANCIERA. Nuevos desafíos de derecho positivo.

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1 INCLUSIÓN FINANCIERA. Nuevos desafíos de derecho positivo. Moira Cohen Ventura RESUMEN Durante el año 2013 el Banco Central del Uruguay, reglamentó a través de las Circulares y 2.152, las figuras de bancos minoristas y de cuentas básicas de ahorro. En el mes de mayo de 2014 el Parlamento aprobó la ley de Inclusión financiera que además de crear nuevos instrumentos de pago y entidades que los emitirán, dispone en forma preceptiva el pago de remuneraciones en cuentas bancarias y eventual retención de haberes que atiendan a créditos contraídos por sus titulares; obligatoriedad de cerrar ciertas transacciones a través de medios electrónicos únicamente; la promoción del ahorro joven para la vivienda; la obligatoriedad de ofrecer a clientes bancarios servicio de transferencias interbancarias; y la prohibición de venta cruzada de productos financieros con no financieros, entre otros. Se realiza una valoración de los instrumentos hoy recogidos en la normativa, a la luz de la necesaria conveniencia de racionalizar dichas figuras, presuponer la segmentación del mercado y evaluar previo a su implementación los destinatarios y la viabilidad de eficiencia de cada una de estas herramientas. Introducción. La actual administración de gobierno ha visto de buen grado el fenómeno de la bancarización y la inclusión financiera, como un valor positivo de integración social, igualación en oportunidades y libre acceso a herramientas financieras que habiliten a una forma adecuada de formalización de la economía y de los emprendimientos en particular. Existe un importante porcentaje de la población que a pesar del crecimiento del sector financiero no hace uso ni participa directamente del mercado financiero. 1 Las razones pueden ser múltiples. El recelo de los propios agentes financieros o sus mismos reguladores (que participan en tutela de los eventuales tomadores); la desinformación que ese sector tiene sobre este tipo de operativa y su utilidad; la adecuada implementación de una matriz de riesgo crediticio focalizada a ese sector; la disposición de una tutela eficiente a un sector vulnerable, que lejos de salvaguardarla termine por colapsar el propio objetivo integrador del mismo; la propia incomprensión de la viabilidad del negocio financiero reposado en este segmento, y la autoexclusión como verdadera barrera cultural, han estado conspirando en contra de su definitiva recepción normativa. Bancos minoristas y cuentas básicas de ahorro. El 27 de junio de 2013, el Banco Central del Uruguay adoptó dos resoluciones. I) Una de ellas que reglamenta a los bancos minoristas, a través de una reformulación de la nómina de las instituciones de intermediación financiera (título 1 - Instituciones de Intermediación Financieradel Libro I Autorizaciones y Registros) incluidas en la Recopilación de Normas de Regulación y 1 Cohen Ventura Moira.- Bancarización Masiva versus segmentación del mercado. Revista Tribuna del Abogado.- N- 180 octubre-diciembre Colegio de Abogados del Uruguay. 1

2 Control del Sistema Financiero, en la que coloca por debajo de los Bancos, a una nueva figura denominada Banco minorista. 2 A ellos los define como bancos autorizados a operar con las restricciones establecidas en el artículo Asimismo, reglamenta también esta Circular los requerimientos de capital por riesgo de crédito y liquidez mínima dependiendo de la naturaleza de las obligaciones de que se trate (tipo de moneda, marginalidad y forma de establecer la situación de liquidez). 4 Por último, con relación a la banca minorista, regula las restricciones operativas para estos bancos en las que incluye a vía de ejemplo: la prohibición de recibir depósitos en cuenta corriente bancaria y autorizar que se gire contra ellos mediante cheques; la necesidad de contar con autorización previa del Poder Ejecutivo que resolverá con la opinión favorable del Banco Central del Uruguay y su respectiva habilitación por razones de legalidad, oportunidad y conveniencia, quien podrá realizar en forma exclusiva distintos tipos de habilitación. 5 6 Estos bancos se identificarán al público, con su nombre de fantasía, denominación estatutaria y la expresión banco minorista. II) La otra resolución adoptada refiere a la recepción normativa sobre cuentas básicas de ahorro. 7 - Éstas se radicarán en los propios bancos y en las cooperativas de intermediación financiera siempre que cumplan con las condiciones allí previstas. 8 2 Texto dado por la Circular del 4 de julio de ARTÍCULO 266 (RESTRICCIONES OPERATIVAS PARA LOS BANCOS MINORISTAS Y LAS COOPERATIVAS DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA MINORISTAS). Los bancos minoristas a que refiere el literal b) del artículo 1 y las cooperativas de intermediación financiera minoristas a que refiere el literal g) del mencionado artículo tendrán restringidas sus operaciones, de acuerdo al siguiente detalle: a) no podrán realizar las operaciones previstas en el literal a) del artículo 17 bis de la Ley N de 17 de setiembre de 1982, en la redacción dada por los artículos 2 de la Ley N de 11 de noviembre de 1992 y 14 de la Ley N de 4 de agosto de Tampoco podrán recibir depósitos de no residentes; b) los créditos al sector no financiero serán exclusivamente en moneda nacional, en unidades indexadas o en otros instrumentos indexados autorizados por la Superintendencia de Servicios Financieros; c) los importes de los créditos a personas físicas o jurídicas o a conjuntos económicos del sector no financiero no podrán superar el 2% de la Responsabilidad Patrimonial Neta, excepto cuando dichos créditos cuenten con garantías constituidas en los mismos instrumentos que se enumeran en el artículo 205 para el incremento del tope de riesgos crediticios, en cuyo caso el tope se incrementará al 3% de la Responsabilidad Patrimonial Neta; d) los importes de los créditos a personas físicas o jurídicas o a conjuntos económicos del sector no financiero superiores al 1% de la Responsabilidad Patrimonial Neta no podrán superar en conjunto tres veces tal Responsabilidad Patrimonial; e) podrán realizar colocaciones en moneda extranjera exclusivamente en aquellos instrumentos previstos en el artículo 196, así como en bancos locales y cooperativas de intermediación financiera, en depósitos a plazo mayor o igual a 30 (treinta) días en el Banco Central del Uruguay y en valores públicos nacionales. 4 Contenidos dados por los artículos 160, 188, 190, 194 y 197 de la Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero del BCU. 5 Facultades concedidas por el texto que dio al decreto-ley el artículo 14 de la ley del 4 de agosto de Otros impedimentos previstos para estos bancos, suponen que la concesión de créditos al sector no financiero será exclusivamente en moneda nacional o unidades indexadas u otros instrumentos indexados autorizados por la propia Superintendencia de Servicios Financieros, o que los importes de dichos créditos al sector no financiero no podrán superar el 2% de la Responsabilidad Patrimonial Neta, salvo que los mismos cuenten con garantías constituidas en los mismos instrumentos (conforme a la Recopilación) en cuyo caso puede incrementarse hasta un 3%, pero que los superiores al 1% de la Responsabilidad Patrimonial Neta no podrán superar en conjunto el triple de esa Responsabilidad Patrimonial. 7 Circular del 5 de Julio de 2013 que dio redacción a los artículos 311.1, 311.2, 311.3, y 550 de la Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero del BCU. 2

3 Estas cuentas no quedan exoneradas de la debida diligencia en el marco de las políticas de prevención de lavado de activos, pero la misma se realizará con procedimientos simplificados, sin perjuicio de que se impone el relevamiento de datos mínimos al cliente. Se reglamenta el reporte a la Superintendencia de Servicios Financieros de cierto tipo de transacciones que se radiquen en la cuenta básica de ahorro, con procedimientos específicos. 9 En suma, con relación a estas dos figuras; mientras la primera focaliza la creación de un nuevo agente financiero destinado a un segmento aún no bancarizado (familias y microempresas) a través de la concesión de créditos; la segunda concentra su atención en un cliente nuevo (para el sistema bancario) y crea (pero reservadas para bancos y cooperativas de intermediación financiera) cuentas de ahorro como un instrumento destinado a un público hasta ahora generalmente no bancarizado. Restringe su operativa a ciertas actividades concretas que se concentran en depósitos y retiros o pagos a través de débito de cuenta. El principal objetivo de la creación de ambas figuras probablemente haya sido la incorporación a la actividad bancaria de un nuevo segmento socioeconómico, a través de la creación de instrumentos de utilización sencilla, severas restricciones de funcionamiento y políticas de inclusión a la formalización de la economía (cobro de salarios, pago de consumos en general, acceso al crédito en el marco bancario) de sectores de asalariados hasta ahora no incluidos en ese ámbito. 8 ARTÍCULO (CUENTAS BÁSICAS DE AHORRO - DEFINICIÓN). Las cuentas básicas de ahorro son aquellas cuentas de depósito en bancos y cooperativas de intermediación financiera que cumplen con las siguientes condiciones: a) Serán abiertas por personas físicas nacionales o extranjeras residentes; b) Estarán denominadas en moneda nacional o unidades indexadas; c) La suma de los depósitos mensuales no podrá superar las UI (siete mil unidades indexadas). Esta restricción no operará al momento de realizar el depósito inicial para la apertura de la cuenta, el cual tendrá como límite máximo UI (veinticuatro mil unidades indexadas); d) El saldo al cierre del mes no podrá exceder de UI (veinticuatro mil unidades indexadas); e) Sólo admitirán retiros y depósitos en efectivo, y pagos mediante débito a la cuenta. ARTÍCULO (LÍMITE DE CUENTAS EN EL SISTEMA FINANCIERO). Un mismo titular no podrá mantener más de una cuenta básica de ahorro en el sistema financiero. Esta restricción deberá ser comunicada al cliente por la institución. 9 ARTÍCULO 550 (REPORTE DE TRANSACCIONES FINANCIERAS). Las instituciones de intermediación financiera, deberán comunicar a la Superintendencia de Servicios Financieros la información sobre las personas físicas o jurídicas que efectúen las siguientes transacciones: i. operaciones que consistan en la conversión de monedas o billetes nacionales o extranjeros o metales preciosos en cheques, depósitos bancarios, valores bursátiles u otros valores de fácil realización, por importes superiores a los U$S (diez mil dólares USA) o su equivalente en otras monedas; ii. recepción y envío de giros y transferencias, tanto locales como con el exterior, por importes superiores a U$S (mil dólares USA) o su equivalente en otras monedas, cualquiera sea la modalidad operativa utilizada para su ejecución. Estarán exceptuadas de la obligación de reporte aquellas transferencias y giros realizados entre cuentas bancarias, en aquellos casos en que, tanto la cuenta de origen como la de destino, estén radicadas en instituciones de intermediación financiera de plaza; iii. operaciones de compraventa, canje o arbitraje de moneda extranjera o metales preciosos por importes superiores a U$S (diez mil dólares USA) o su equivalente en otras monedas, cuya contrapartida sea realizada en efectivo; iv. retiros de efectivo por importes superiores a U$S (diez mil dólares USA) o su equivalente en otras monedas. v. apertura o cierre de cuentas básicas de ahorro. En las operaciones comprendidas en el numeral i), salvo depósitos, y en el numeral iii) se deberá comunicar la información sobre las transacciones por montos inferiores al umbral definido, cuando la suma de las operaciones realizadas por una misma persona física o jurídica supere los U$S (diez mil dólares USA) o su equivalente en otras monedas, en el transcurso de un mes calendario. En el caso de depósitos bancarios (numeral i) o retiros en efectivo (numeral iv), también se deberá presentar la misma información, pero la suma de las operaciones realizadas estará referida al total de los movimientos de una cuenta determinada y no a las personas que realicen la operación. La comunicación de la información sobre las personas físicas o jurídicas que efectúen las transacciones comprendidas en los numerales i) a v) precedentes, se realizará de acuerdo con las instrucciones que se impartirán. 3

4 Ley (Inclusión financiera) I) Los objetivos que persiguió la ley pueden resumirse en lo siguiente: i.- universalización de derechos, a través del acceso a los servicios financieros de los sectores hoy no bancarizados, (familias de menores ingresos y micro y pequeñas empresas, cuentas bancarias gratuitas de sueldo y para empresas de reducida dimensión económica). ii.- promoción del ahorro, a través de un programa de ahorro dirigido a jóvenes para acceso a soluciones de vivienda. iii.- razones de seguridad y formalización de la economía con incentivos fiscales, en la población y en el comercio en general, creando: instrumentos que reduzcan la circulación de dinero en efectivo, controles para prevención de lavado de activos, reducción de dos puntos de IVA para compras con tarjetas de débito u otros instrumentos similares, entre otros, así como otras reducciones adicionales. iv.- fomento de la competencia y mejoras de eficiencia aumentando el bienestar social, a través de las siguientes acciones: accesibilidad a más servicios dirigidos a mayor público con menor costo;, incursión de nuevos actores no bancarios ofreciendo servicios financieros; limitación de prácticas oligopólicas a través de la interacción de redes de cajeros con transferencias interbancarias y fomento del uso de medios de pago electrónicos. II) describen a continuación: Las principales novedades de la ley se a.-se crea la figura del emisor de instrumento de dinero electrónico como instrumento representativo de un valor monetario exigible a su emisor (tales como tarjetas prepagas, billeteras electrónicas, etc, de acuerdo a lo que indique la reglamentación). Ese valor monetario es almacenado en medios electrónicos, es aceptado como medio de pago por entidades o personas distintas del emisor y tiene efecto cancelatorio para las obligaciones que se abonen con el mismo. 10 b.-se generan condiciones básicas mínimas de servicios financieros gratuitos, prestados por entidades de intermediación financiera y emisores de instrumentos de dinero electrónico. Se define el perfil de requisitos mínimos y las características básicas que deben tener tanto las cuentas bancarias como los instrumentos de dinero electrónico para mantener la gratuidad. 11 c.-se introduce la figura del crédito de nómina concedido sobre la garantía de los haberes depositados Este emisor denominado Institución emisora de dinero electrónico funcionará con autorización previa del Banco Central del Uruguay (por razones de oportunidad, legalidad y conveniencia). Los fondos correspondientes a los instrumentos de dinero electrónico se radicarán en cuentas ubicadas en entidades de intermediación financiera solamente para esos efectos. Esas cuentas serán patrimonios de afectación independientes del patrimonio de la Institución emisora que tendrá responsabilidad de fiduciario y ni la declaración de concurso ni el acuerdo privado de reorganización ley del 23 de octubre de 2008-, impedirán el pago a cada titular de los fondos no usados que se le hubieren acreditado por remuneraciones, honorarios, pasividades, etc. 11 Artículos 24 y 25 de la ley. 12 El mismo procede para las instituciones autorizadas a conceder créditos con retención, al amparo de lo dispuesto por la ley del 18 de setiembre de 2004, artículo 2, en condiciones especiales y topes de tasa muy inferiores a los actuales (20% por encima de las tasas medias definidas en el artículo 12 de la ley del 5 de diciembre de 2007). 4

5 d.-se prevé el pago de transacciones a través de medios electrónicos y documentos comerciales, que se harán en cuentas radicadas en instituciones de intermediación financiera o instrumentos de dinero electrónico emitidos por las nuevas instituciones habilitadas. 13 e.-se regula un programa de ahorro por parte de jóvenes para el acceso a la vivienda 14 f.-en el marco de ciertas disposiciones de carácter tributario se prevé la reducción de puntos de IVA para consumidores finales que abonen sus compras con tarjetas de débito e instrumentos de dinero de electrónico o análogos. 15 g.-se reglamenta el débito automático como el servicio de pago destinado a cumplir una obligación a través de un cargo en una cuenta radicada en una entidad de intermediación financiera o instrumento de dinero electrónico de quien lo ha solicitado (Ordenante). 16 h.-se prohíbe la venta de productos financieros y no financieros. 17 En suma: La complejidad de la instrumentación de estas herramientas, de utilización obligatoria, sin ser tamizadas por los cambios culturales necesarios para su aceptación en el mercado, presumirá el adecuado análisis de la realidad que será su destinataria, antes de estar en condiciones de lanzarlo a su inmediata aplicación. Quizá la ponderación de su uso determinará el arte y el secreto de su posible éxito. * Abogada-Escribana (UdelaR).-Master en Derecho de la Empresa (IEEM de la UM).- Profesora Adjunta Derecho Privado IV y V Fac. de Derecho de UdelaR y Derecho Comercial y Bancario de Fac. de Derecho y Fac. Ciencias Empresariales UCU. mcohenventura@gmail.com Fuente: Revista Tribuna del Abogado, Nº 188. Trabajo proporcionado por la autora. 13 Título IV de la ley. 14 Título VII de la ley. 15 Hay previstas además otras exoneraciones de IVA a los intereses de ciertos préstamos, así como facultades concedidas al Poder Ejecutivo de reducción de la tasa de IVA para ciertas compas. 16 El dinero debitado va destinado a un Beneficiario, con efecto cancelatorio. Este servicio podrá ser prestado por las entidades de intermediación financiera y las entidades emisores de dinero electrónico. 17 No se podrá condicionar la prestación de productos financieros a la necesidad de contratar otros productos o servicios no financieros provistos por ese proveedor o por un tercero, ni ofrecer mejor precio o beneficios adicionales a quien contrate ambos productos. 5