La nueva ley de migración: una visión integral del fenómeno migratorio Óscar Tirado Tirado* y Adriana Sánchez Zamudio**

Transcripción

1 25 25 La nueva ley de migración: una visión integral del fenómeno migratorio Óscar Tirado Tirado* y Adriana Sánchez Zamudio** El siete de junio de 2013, apareció publicada en el Diario Oficial de la Federación la nueva ley de migración, modificando radicalmente la normatividad en la materia, desapareciendo y creando nuevas figuras jurídicas, reconociendo la complejidad migratoria de nuestro país en su triple condición: de emisor, de territorio de paso y de receptor de migrantes, regulando de manera distinta el ingreso y salida del territorio nacional de mexicanos y extranjeros y las condiciones de tránsito y estancia de estos últimos, y creando un nuevo marco legal para la observancia de los derechos humanos de los migrantes. Esta ley organiza la nueva política del Estado mexicano en la materia, estableciendo sus principios generales a partir de la tradición de nuestro país en el reconocimiento y respeto de los derechos humanos, contemplados en las garantías que otorga nuestra constitución y los tratados internacionales firmados y ratificados por México. L a nueva política migratoria del Estado mexicano va más allá de la acción gubernamental, no se limita a un periodo político específico o la permanencia en el poder de un partido. Está definida en la propia ley y trasciende a una orientación política o ideológica, es una auténtica política de Estado, que * Doctor en derecho por la Universidad Autónoma de Durango campus Mazatlán. Maestro en derecho penal por la Universidad Autónoma de Durango campus Mazatlán. Licenciado en derecho por la Escuela de Derecho Mazatlán de la Universidad Autónoma de Sinaloa. Delegado Federal del Instituto Nacional de Migración en Sinaloa. ** Doctora en derecho por la Universidad Autónoma de Durango campus Mazatlán. Maestra en derecho penal por la Universidad Autónoma de Durango campus Mazatlán. Licenciada en derecho por la Escuela de Derecho Mazatlán de la Universidad Autónoma de Sinaloa. Especialista en gestión y servicios migratorios por el Centro de Capacitación del Instituto Nacional de Migración (cédula en trámite). Subdirectora de Regulación Migratoria del Instituto Nacional de Migración en el Estado de Sinaloa. obliga, con independencia de posturas, a la administración pública con criterios o principios determinados en la ley. De ahí que el artículo 2 del ordenamiento exprese: Son principios en los que debe sustentarse la política migratoria del Estado mexicano los siguientes: Respeto irrestricto de los derechos humanos de los migrantes, nacionales y extranjeros, sea cual fuere su origen, nacionalidad, género, etnia, edad y situación migratoria, con especial atención a grupos vulnerables como menores de edad, mujeres, indígenas, adolescentes y personas de la tercera edad, así como a víctimas del delito. En ningún caso una situación migratoria irregular preconfigurará por sí misma la comisión de un delito ni se prejuzgará la comisión de ilícitos por parte de un migrante por el hecho de encontrarse en condición no documentada. Congruencia de manera que el Estado mexicano garantice la vigencia de los derechos que reclama para

2 sus connacionales en el exterior, en la admisión, ingreso, permanencia, tránsito, deportación y retorno asistido de extranjeros en su territorio. Enfoque integral acorde con la complejidad de la movilidad internacional de personas, que atienda las diversas manifestaciones de migración en México como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes, considerando sus causas estructurales y sus consecuencias inmediatas y futuras. Responsabilidad compartida con los gobiernos de los diversos países y entre las instituciones nacionales y extranjeras involucradas en el tema migratorio. Hospitalidad y solidaridad internacional con las personas que necesitan un nuevo lugar de residencia temporal o permanente debido a condiciones extremas en su país de origen que ponen en riesgo su vida o su convivencia, de acuerdo con la tradición mexicana en este sentido, los tratados y el derecho internacional. Facilitación de la movilidad internacional de personas, salvaguardando el orden y la seguridad. Este principio reconoce el aporte de los migrantes a las sociedades de origen y destino. Al mismo tiempo, pugna por fortalecer la contribución de la autoridad migratoria a la seguridad pública y fronteriza, a la seguridad regional y al combate contra el crimen organizado, especialmente en el combate al tráfico o secuestro de migrantes, y a la trata de personas en todas sus modalidades. Complementariedad de los mercados laborales con los países de la región, como fundamento para una gestión adecuada de la migración laboral acorde a las necesidades nacionales. Equidad entre nacionales y extranjeros, como indica la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, especialmente en lo que respecta a la plena observancia de las garantías individuales, tanto para nacionales como para extranjeros. Reconocimiento a los derechos adquiridos de los inmigrantes, en tanto que los extranjeros con arraigo o vínculos familiares, laborales o de negocios en México han generado una serie de derechos y compromisos a partir de su convivencia cotidiana en el país, aún cuando puedan haber incurrido en una situación migratoria irregular por aspectos administrativos y siempre que el extranjero haya cumplido con las leyes aplicables. Unidad familiar e interés superior de la niña, niño y adolescente, como criterio prioritario de internación y estancia de extranjeros para la residencia temporal o permanente en México, junto con las necesidades laborales y las causas humanitarias, en tanto que la unidad familiar es un elemento sustantivo para la conformación de un sano y productivo tejido social de las comunidades de extranjeros en el país. Integración social y cultural entre nacionales y extranjeros residentes en el país con base en el multiculturalismo y la libertad de elección y el pleno respeto de las culturas y costumbres de sus comunidades de origen, siempre que no contravengan las leyes del país. Facilitar el retorno al territorio nacional y la reinserción social de los emigrantes mexicanos y sus familias, a través de programas interinstitucionales y de reforzar los vínculos entre las comunidades de origen y destino de la emigración mexicana, en provecho del bienestar familiar y del desarrollo regional y nacional. La política estatal legalmente establecida e históricamente fundada constituye el reconocimiento, por parte del Estado mexicano, de la complejidad del fenómeno migratorio en nuestro país, influido por la geografía, la geopolítica, las condiciones económicas regionales, la globalización de las relaciones internacionales, la internacionalización del crimen organizado y la trata de personas. Por lo que la reforma a la ley de migración de 2011 supuso, además, la reforma, derogación o adición de otros ordenamientos jurídicos nacionales como la Ley general de población, del Código penal federal, del Código federal de procedimientos penales, de la Ley federal contra la delincuencia organizada, de la Ley de la policía federal, de la Ley de asociaciones religiosas y culto público, de la Ley de inversión extranjera, y de la Ley general de turismo. 1 La reforma de la ley de migración y de estos otros instrumentos jurídicos implica la concepción del fenómeno migratorio como un hecho social integral, que involucra una gran diversidad de aspectos que no pueden ser tratados de forma aislada. Dos elementos destacan en esta visión: el respeto de los derechos humanos de los migrantes, reconocidos en las garantías individuales establecidas en nuestra constitución, y la preservación de la soberanía y de la seguridad nacional. 2 I. El Instituto Nacional de Migración La nueva ley fortalece al Instituto Nacional de Migración (INM) al delimitar con claridad las funciones migratorias de las consulares. Como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, le corresponde, además de llevar a cabo, en general, la política migratoria del Estado mexicano, vigilar la entrada y salida de las personas al territorio nacional y la revisión de sus documentos migratorios, lo que supone resolver lo relativo a la internación, estancia y salida de los extranjeros. 3 Toca a la Secretaría de Relaciones Exteriores, a través de su red consular, tramitar y resolver la expedición de visas. 4 De manera que se modifica el 26

3 27 27 antiguo sistema de permisos de internación como requisito previo para el otorgamiento de visas y se suprime el derecho de los ciudadanos mexicanos a tramitar la internación de extranjeros en calidad de invitados bajo su responsabilidad y custodia. A partir de esta reforma, el extranjero deberá acreditar ante el consulado correspondiente a su lugar de residencia que reúne los requisitos señalados por la ley para ingresar documentadamente al territorio nacional. Los artículos 40 y 41 de la nueva ley establecen que, en todos los casos, los extranjeros para ingresar al territorio nacional deberán contar con visa tramitada y expedida por una oficina consular. Cuando se trate de preservar la unidad familiar, oferta de empleo o por razones humanitarias, la visa puede solicitarse en las oficinas del INM. En estos casos, toca al INM la aprobación y a las oficinas consulares la expedición de la visa conforme se autorice. Para combatir la corrupción al interior del INM, la nueva ley crea un sistema de profesionalización y certificación de su personal, a través de un centro de evaluación y control de confianza. La certificación es requisito ineludible para el ingreso, permanencia y promoción en el INM. 5 II. La estancia de los extranjeros La nueva ley establece tres tipos de estancia de los extranjeros: visitante, residente temporal y residente permanente. 6 En cuanto a los primeros, la ley es taxativa: Los visitantes, con excepción de aquéllos por razones humanitarias y de quienes tengan vínculo con mexicano o con extranjero con residencia regular en México, no podrán cambiar de condición de estancia y tendrán que salir del país al concluir el período de permanencia autorizado. 7 La residencia temporal permite al extranjero permanecer en México por un tiempo no mayor a cuatro años, con derecho a entrar y salir de México cuantas veces lo desee. Los extranjeros que busquen obtener esta condición de estancia deberán solicitarla a las autoridades consulares correspondientes. La condición migratoria de residente permanente faculta al inmigrante para permanecer en México de manera indefinida, con derecho a entrar y salir de

4 México cuantas veces quiera. Los extranjeros que califiquen para obtener esta condición de estancia deberán solicitarla a las autoridades consulares correspondientes. Los residentes, ya sean temporales o permanentes, cuyos documentos estén vencidos, a partir de la entrada en vigor del reglamento de la ley de migración, podrán regularizar éstos, siempre y cuando el documento no haya vencido por más de 60 días, a partir del día 61 los extranjeros deberán abandonar el territorio nacional inmediatamente. En todos los casos, el ingreso al país de los extranjeros en cualquier condición (visitante, residente temporal o permanente), supone la tramitación y expedición de visa en la oficina consular de México en el extranjero más cercana al lugar de residencia del solicitante. Estos cambios sitúan a nuestro país en la vanguardia de la normatividad a nivel mundial y armonizan nuestra legislación con los procedimientos que se siguen en la mayoría de los países democráticos que cuentan con ordenamientos jurídicos modernos, respetuosos de los derechos humanos, que facilitan el flujo regular de los migrantes de forma ordenada y segura. La nueva ley y su reglamento significan un cambio radical en nuestro país, por primera vez cuenta con una política de Estado en la materia. III. Los derechos de los migrantes La nueva ley concede a los migrantes los derechos y libertades reconocidos en la constitución y en los tratados y convenios de los que es parte el Estado mexicano sin importar su situación migratoria. 8 Lo que significa que los migrantes en situación irregular tendrán protección, garantía de su seguridad personal, un trato no discriminatorio y con respeto a sus derechos humanos. Los migrantes irregulares, en todo momento, al ser presentados deberán ser informados de sus derechos, incluso el de ser regularizados en los términos que la ley lo permita. 9 El artículo 70, párrafo segundo establece que Durante el procedimiento administrativo migratorio los migrantes tendrán derecho al debido proceso que consiste en que el procedimiento sea sustanciado por autoridad competente; el derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, a tener acceso a las constancias del expediente administrativo migratorio; a contar con un traductor o intérprete para facilitar la comunicación, en caso de que no hable o no entienda el español y a que las resoluciones de la autoridad estén debidamente fundadas y motivadas. IV. El procedimiento administrativo migratorio La ley incluye un título que rige el procedimiento administrativo migratorio, el cual contiene disposiciones comunes en materia de verificación y regulación migratoria; de control migratorio, que son los actos de revisión de los documentos de todos aquéllos que pretenden ingresar o salir del país; de verificación migratoria, que son las inspecciones que realiza el INM para cotejar el cumplimiento de las obligaciones de los extranjeros; de revisión migratoria, cuando dentro del territorio nacional, en lugares no destinados al tránsito internacional, se comprueba la situación migratoria de los extranjeros; de la presentación de extranjeros, que es el alojamiento temporal, en los lugares designados, mientras se lleva a cabo la regularización de la estancia o asistencia para su retorno; de los derechos de los alojados temporalmente, ya sea en estaciones migratorias o recintos habilitados para ese propósito; de la atención de personas en situación vulnerable, como niños o adolescentes migrantes no acompañados, mujeres embarazadas, adultos mayores, discapacitados e indígenas; del retorno asistido y la deportación; y del procedimiento administrativo migratorio en materia de regulación migratoria. En este último capítulo refrenda lo establecido en el artículo 41 de la misma ley, que delimita las funciones migratorias de las consulares, el artículo 127 establece que: La solicitud de visa deberá presentarla personalmente el extranjero interesado en las oficinas consulares, con excepción de los casos de derecho a la preservación de la unidad familiar, oferta de empleo o razones humanitarias, que podrán tramitar en territorio nacional, en los términos establecidos en el artículo 41 de esta Ley. V. Delitos en materia migratoria La nueva ley incluye en su título octavo un capítulo único sobre delitos en materia migratoria. Estos se refieren al tráfico de personas con fines de lucro, sin importar si ese movimiento de personas se 28

5 29 29 hace con la pretensión de introducirlas al territorio nacional o al territorio de cualquier otro país, o cuando se albergue o transporte extranjeros con el fin de evadir la revisión migratoria. 10 VI. Los documentos migratorios De acuerdo con los artículos transitorios de la nueva ley, los documentos migratorios emitidos con anterioridad continuarán siendo válidos hasta el término de su vigencia. Asimismo, los trámites que se hayan iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de las referidas disposiciones, serán resueltos conforme a la legislación que era aplicable al momento en que fueron presentados. Por otro lado, desaparecen las antiguas formas migratorias, en su lugar, para los visitantes se establece la Forma Migratoria Múltiple (FMM), y para los residentes las tarjetas de residente temporal y de residente permanente. VII. Conclusión En materia migratoria, México es un país de origen, de tránsito y de destino, lo que crea una realidad compleja que no puede ser vista sino de manera integral. Por ello, los diferentes poderes del Estado buscan Contribuir al desarrollo nacional a través de una adecuada gestión migratoria con base en un marco legal que facilite los flujos migratorios con respeto a la dignidad humana 11 y: Garantizar la protección y defensa de los Derechos Humanos de los migrantes, así como de su integridad física y patrimonial, independientemente de su nacionalidad y de su condición de documentados o indocumentados en las cuales participan los tres órdenes de gobierno. 12 Diariamente cientos de personas cruzan la frontera entre México y Guatemala a pie por el Río Suchiate, transportando mercancías o simplemente yendo o viniendo a sus lugares de trabajo u hogares. El Salvador, Nicaragua, Honduras y Guatemala representan un importante flujo de personas que transitan por México para llegar a los Estados Unidos de América (EUA). Nuestro país tiene una extraordinaria dinámica migratoria. A este fluir humano hay que sumar el millón de mexicanos documentados e indocumentados que migran a EUA y los 500,000 repatriados desde esa nación, además de los migrantes extrarregionales de Asia y África que también intentan llegar a la Unión Americana. Alrededor de 11 millones de personas nacidas en México viven en EUA, 13 según estudios del Consejo Nacional de Población (CONAPO). Entre 1970 y 2007, la población de origen mexicano en EUA aumentó de 5.4 millones a 30.3 millones, de los cuales alrededor de 19 millones nacieron en EUA. 14 Los mexicanos residentes en ese país representan más del 30% de la población migrante total y son la población más numerosa de origen hispano, constituyendo cerca de dos tercios de la población total hispana. Actualmente es notable la presencia de extranjeros que han optado por quedarse en México. Algunos de ellos han sido migrantes sin éxito en su intento por llegar a EUA, que optaron por no continuar el camino lleno de peligros y decidieron residir en nuestro país. Este flujo migratorio es visible en el sur del país, sobre todo en Chiapas, Tabasco y Campeche; los migrantes provienen, en su mayor parte, de Centroamérica (Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador). 15 En relación con el país de procedencia del casi medio millón de personas nacidas en el extranjero contabilizadas en el XII Censo General de Población y Vivienda 2000, 87.5% proviene de países del propio continente americano; alrededor de 9 de cada 10 nacidos en el extranjero son originarios de América; entre estos predominan los nacidos en los EUA, 8 de cada 10 nacieron en el vecino país del norte. Europa, segundo continente en importancia en cuanto al origen de personas nacidas en el extranjero, residentes en nuestro país, aporta prácticamente a 1 de cada 10; de este continente destaca España como el Estado de donde provienen los europeos que vienen a México. 16 La frontera entre Estados Unidos de América y México es la de mayor número de cruces legales en el mundo, con 44,841,640 de cruces peatonales y 78,856,542 de cruces de vehículos en el año 2009, según datos de PROMEXICO. 17 A esta realidad busca responder la nueva ley de migración, además de encarar otras realidades económicas como la movilidad de personas que viajan por negocios, inversiones o turismo, la creciente globalización y la creación de nuevos pactos comerciales y políticos como la reciente Alianza del Pacífico integrada por México, Colombia, Perú y Chile, que busca liberar el movimiento de mercancías, capitales y personas. L