LAS CONTRIBUCIONES VOLUNTARIAS EN LAS ORGANIZACIONES DEL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS

Transcripción

1 JIU/REP/2007/1 LAS CONTRIBUCIONES VOLUNTARIAS EN LAS ORGANIZACIONES DEL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS Su repercusión en la ejecución de los programas y las estrategias de movilización de recursos Preparado por Muhammad Yussuf Juan Luis Larrabure Cihan Terzi Dependencia Común de Inspección Ginebra 2007 Naciones Unidas

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3 JIU/REP/2007/1 ESPAÑOL Original: INGLÉS LAS CONTRIBUCIONES VOLUNTARIAS EN LAS ORGANIZACIONES DEL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS Su repercusión en la ejecución de los programas y las estrategias de movilización de recursos Preparado por Muhammad Yussuf Juan Luis Larrabure Cihan Terzi Dependencia Común de Inspección Naciones Unidas, Ginebra 2007

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5 iii RESUMEN Las contribuciones voluntarias en las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas: su repercusión en la ejecución de los programas y las estrategias de movilización de recursos JIU/REP/2007/1 Objetivo: Analizar las tendencias recientes en la financiación voluntaria de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, determinar la repercusión de esas tendencias en la ejecución de los programas, recomendar medidas para paliar el impacto negativo y determinar las mejores prácticas. Principales resultados y conclusiones Modalidades y tendencias de la financiación En el período , la financiación extrapresupuestaria o complementaria aumentó con mayor rapidez que la financiación ordinaria o básica en la mayor parte de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, con el consiguiente incremento de la proporción de financiación extrapresupuestaria o complementaria dentro de la financiación total. Repercusión en la ejecución de los programas Estas tendencias de la financiación voluntaria han tenido algunos efectos positivos en la ejecución de los programas, por ejemplo facilitando el aumento de las actividades operacionales en muchas organizaciones y fomentado la eficacia por motivos de competitividad, pero también han planteado considerables problemas. Una de las principales preocupaciones ha sido la imposibilidad de predecir la financiación voluntaria y su repercusión en la ejecución sostenible de los programas. Este problema puede paliarse si parte de la financiación voluntaria está sujeta a escalas de cuotas previsibles, como ocurre con el modelo adoptado por el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 2002, que puede considerarse un buen ejemplo de práctica idónea. Sin embargo, en algunas organizaciones la experiencia con un marco de financiación multianual ha sido menos alentadora. La base de donantes de contribuciones voluntarias es restringida en todas las organizaciones. Por este motivo, la ejecución de los programas es inherentemente vulnerable y ha habido un claro impacto negativo en los casos en que donantes importantes han reducido enormemente o interrumpido por completo su contribución.

6 iv Las condiciones impuestas a las contribuciones voluntarias han reducido la flexibilidad de la financiación y frenado los esfuerzos de las secretarías de las organizaciones por ejecutar los programas de sus mandatos. Hay indicios de que la financiación para fines específicos puede provocar una distorsión de las prioridades de los programas, lo que preocupa mucho a los inspectores. Para solucionar este problema, las organizaciones han adoptado modalidades innovadoras de financiación, como la financiación temática y la financiación común, que pueden considerarse también prácticas idóneas. También son cruciales las buenas comunicaciones entre las partes interesadas. Algunas organizaciones han tenido una escasez crítica de recursos básicos, que ha afectado su capacidad para prestar servicios esenciales. En algunos casos, se han utilizado recursos complementarios para financiar funciones sustantivas y personal esencial. La gestión de los recursos extrapresupuestarios o complementarios requiere un considerable apoyo administrativo y entraña costos. En la mayoría de organizaciones estos gastos de apoyo se subvencionan en parte con recursos ordinarios o básicos, transfiriendo recursos de actividades encomendadas por órganos legislativos a otras actividades de interés bilateral más restringido. Los gastos de apoyo a los programas deberían recuperarse plenamente y para ello hay que acelerar la labor de armonización de las políticas de gastos de apoyo. Dinámica de la financiación Las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas compiten para conseguir fondos voluntarios, entre sí y también con otras entidades, como las organizaciones no gubernamentales. Esta competencia ha sido un estímulo para una mayor eficacia, pero también entraña costos de transacción. Además, la competencia puede hacer descender las tasas de gastos de apoyo hasta un nivel en que ya no son íntegramente recuperables, distorsionando así las ventajas comparativas. Frente a esta creciente competencia para conseguir recursos, algunas organizaciones del sistema de las Naciones Unidas han intentado aumentar los flujos de fondos procedentes del sector privado, pero en general esos recursos sólo representan una mínima parte del total de contribuciones voluntarias. Algunas de las limitaciones existentes para una recaudación eficaz de fondos son el desconocimiento por parte de las secretarías de las nuevas modalidades e instrumentos de ayuda, como los fondos mundiales y otras asociaciones entre el sector público y el privado, o las restricciones normativas para acceder a esos instrumentos, y la necesidad de directrices pertinentes y de una formación adecuada para el personal interesado. Tanto las organizaciones como los países donantes consideraban que la coordinación, la colaboración y la asociación eran factores clave para tener éxito en la competencia por conseguir financiación.

7 v Estrategias de movilización de recursos Las organizaciones suelen tener directrices y procedimientos internos para interrelacionarse con los gobiernos donantes y algunas han establecido mecanismos de control similares con respecto al sector privado. Sin embargo, las estrategias institucionales de movilización de recursos oficialmente aprobadas por los órganos legislativos son más comunes entre los fondos y los programas que dependen íntegramente o en gran medida de la financiación voluntaria que entre los organismos especializados. Algunas organizaciones han realizado considerables progresos en la preparación de estrategias para la movilización de recursos. Al ser cada vez más frecuente la financiación voluntaria en el sistema de las Naciones Unidas, todas las organizaciones se verán en la necesidad de preparar tales estrategias. Los órganos legislativos tienen una importante función que desempeñar impulsando y apoyando estas iniciativas. Recaudación de fondos descentralizada Las iniciativas de reforma de las Naciones Unidas del último decenio, y las decisiones adoptadas por la Asamblea General en el contexto de la revisión trienal amplia de la política relativa a las actividades operacionales para el desarrollo, tienden a prestar cada vez más atención a las operaciones a nivel nacional. En estas circunstancias, las organizaciones, al igual que los organismos donantes, descentralizan cada vez más los procedimientos y actividades de financiación, pero esto puede provocar deficiencias, como duplicación de actividades y falta de uniformidad. Los jefes ejecutivos deberían procurar que la estrategia de movilización de recursos que se prepare para sus respectivas organizaciones prevea una entidad coordinadora centralizada y que en los instrumentos administrativos apropiados se especifiquen claramente las funciones, las responsabilidades y todas las competencias delegadas para la movilización de recursos. Mirando hacia el futuro En el análisis realizado en todo el sistema que se presenta en este informe se ha destacado la importancia fundamental de contar con recursos ordinarios o básicos suficientes y previsibles para la ejecución eficaz de los programas en todas las esferas de acción de las Naciones Unidas. Diversas partes interesadas han adoptado recientemente iniciativas para armonizar o hacer más efectiva la ayuda al desarrollo, así como principios y buenas prácticas para las donaciones con fines humanitarios. Las cuestiones de financiación constituyen un elemento central de la labor del Grupo de Alto Nivel del Secretario General sobre la coherencia en todo el sistema de las Naciones Unidas en lo que respecta al desarrollo, la asistencia humanitaria y el medio ambiente. El Secretario General debería acelerar los actuales procesos de reforma con miras a lograr una financiación más previsible del sistema de las Naciones Unidas.

8 vi Recomendaciones que se presentan al examen de los órganos legislativos! Los órganos legislativos de cada uno de los fondos y programas de las Naciones Unidas deberían establecer un grupo de trabajo intergubernamental para que preparara propuestas acerca de una escala indicativa de contribuciones voluntarias a los recursos básicos, sobre la base del modelo adoptado por el PNUMA, a fin de presentarlas al examen y aprobación de los órganos legislativos.! Los órganos legislativos de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberían pedir a sus respectivos jefes ejecutivos que aceleraran la labor de armonización de las políticas de recuperación de los gastos de apoyo que actualmente se está realizando bajo los auspicios de la Junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación (JJE).! Los órganos legislativos de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas deberían pedir a sus respectivos jefes ejecutivos que se aseguraran de que en los acuerdos negociados con los países donantes para llevar a cabo programas de expertos asociados o funcionarios subalternos se incluyera un componente para la financiación de candidatos de países no representados o infrarrepresentados.! Los órganos legislativos de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas que todavía no lo hayan hecho deberían pedir a sus respectivos jefes ejecutivos que prepararan una estrategia institucional de movilización de recursos a fin de presentarla al examen y aprobación de los órganos legislativos.

9 vii ÍNDICE Párrafos RESUMEN... SIGLAS... Página iii ix I. INTRODUCCIÓN II. MODALIDADES Y TENDENCIAS DE LA FINANCIACIÓN A. Naciones Unidas, fondos y programas B. Organismos especializados y Organismo Internacional de Energía Atómica III. AUMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES VOLUNTARIAS: SU REPERCUSIÓN EN LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS A. Repercusión positiva del aumento de las contribuciones voluntarias en la ejecución de los programas Expansión de las actividades Un estímulo para la eficacia Valor añadido por el personal proporcionado gratuitamente B. Repercusión negativa del aumento de las contribuciones voluntarias en la ejecución de los programas Falta de previsibilidad Vulnerabilidad Falta de flexibilidad Distorsión de las prioridades de los programas Apoyo extrapresupuestario o complementario a las actividades ordinarias o básicas Subvención de los recursos extrapresupuestarios o complementarios con cargo a recursos ordinarios o básicos GE (S)

10 viii ÍNDICE (continuación) Párrafos Página III. B. (continuación) Costos de transacción elevados Cuestiones de programación Transferencia de recursos a actividades de recaudación Cuestiones de recursos humanos IV. DINÁMICA DE LA FINANCIACIÓN A. La competencia por los recursos B. Financiación procedente del sector privado C. Factores que restan eficacia a la recaudación de fondos D. Asociaciones V. ESTRATEGIAS DE MOVILIZACIÓN DE RECURSOS A. Estrategias de movilización de recursos Algunos fondos y programas Algunos organismos especializados B. Recaudación de fondos descentralizada VI. DE CARA AL FUTURO Anexos I. Tendencias de la financiación, II. Estrategias y prácticas actuales de movilización de recursos III. Sinopsis de las medidas que han de adoptar las organizaciones participantes con respecto a las recomendaciones de la DCI... 47

11 ix SIGLAS ACNUDH ACNUR CAD DCI FAO FNUAP JJE MANUD OACI OCAH OCDE OIEA OIT OMI OMM OMPI OMS OMT ONG ONUDD ONUDI ONU-Hábitat ONUSIDA OOPS PMA PNUD PNUMA UIT UNCTAD UNESCO UNICEF UPU Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Comité de Ayuda al Desarrollo Dependencia Común de Inspección Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Fondo de Población de las Naciones Unidas Junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Organización de Aviación Civil Internacional Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos Organismo Internacional de Energía Atómica Organización Internacional del Trabajo Organización Marítima Internacional Organización Meteorológica Mundial Organización Mundial de la Propiedad Intelectual Organización Mundial de la Salud Organización Mundial del Turismo organizaciones no gubernamentales Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente Programa Mundial de Alimentos Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Unión Internacional de Telecomunicaciones Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Unión Postal Universal

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13 1 I. INTRODUCCIÓN 1. En el sistema multilateral de las Naciones Unidas, todos los Estados Miembros deciden colectivamente las prioridades del programa de trabajo y presupuesto de cada organización. Por consiguiente, cabría esperar que las actividades realizadas con arreglo a las prioridades así fijadas se financiaran mediante las cuotas prorrateadas de los Estados Miembros. Con todo, las contribuciones voluntarias constituyen una parte significativa de la financiación general del sistema de las Naciones Unidas y han ido adquiriendo una importancia creciente en los últimos años. La evolución de los mandatos a lo largo del tiempo, el crecimiento nulo de los presupuestos ordinarios y la preferencia dada a la ejecución nacional por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) son algunas de las razones por las que se ha alterado el equilibrio entre cuotas prorrateadas y financiación voluntaria. 2. En muchos ámbitos del sistema de las Naciones Unidas existe cierta preocupación por el aumento de las contribuciones voluntarias, y el presente informe se incluyó en el programa de trabajo de la Dependencia Común de Inspección (DCI) para 2005 en respuesta a la solicitud de algunas de sus organizaciones participantes de que se examinaran estas cuestiones. Además, en las evaluaciones de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas realizadas por la propia administración de la DCI se señaló, en 2004, que la condicionalidad de la financiación voluntaria era una cuestión importante para varias organizaciones. 3. El examen tenía por objeto analizar las tendencias recientes en la financiación voluntaria de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, determinar la repercusión de esas tendencias en la ejecución de los programas, recomendar medidas para paliar el impacto negativo y determinar las mejores prácticas. En el informe también se examinan las estrategias de movilización de recursos. 4. Para preparar el informe se ha seguido una metodología basada en un examen preliminar, cuestionarios, entrevistas y un análisis a fondo. Se envió un cuestionario detallado a todas las organizaciones participantes y los inspectores luego mantuvieron entrevistas con funcionarios de las Naciones Unidas, la mayor parte de esos fondos y programas, la mayoría de los organismos especializados y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). También recabaron las opiniones de funcionarios del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), así como de representantes de los principales países donantes. Como parte del examen, los inspectores llevaron a cabo misiones en Nairobi, Nueva York, París, Roma y Viena. También se solicitaron observaciones de las organizaciones participantes acerca del proyecto de informe, que se tuvieron en cuenta al ultimarlo. 5. De conformidad con el párrafo 2 del artículo 11 de los estatutos de la DCI, el presente informe se ha ultimado tras celebrar consultas entre los inspectores a fin de someter sus conclusiones y recomendaciones al juicio colectivo de la Dependencia. 6. Para facilitar el manejo del informe, y la aplicación y el seguimiento de las recomendaciones, en el anexo III figura un cuadro en el que se indica si el informe se presenta a las organizaciones en cuestión para que tomen medidas o bien a título informativo. En el cuadro se señalan las recomendaciones que los inspectores consideran de interés para cada organización y se específica si, a juicio de los inspectores, es necesaria alguna decisión del órgano legislativo o rector de la organización o si puede ser aplicada por su jefe ejecutivo. 7. Los inspectores desean expresar su reconocimiento a cuantos les ayudaron en la preparación del presente informe y en particular a quienes participaron en las entrevistas y aportaron sus conocimientos y experiencia.

14 2 II. MODALIDADES Y TENDENCIAS DE LA FINANCIACIÓN 8. Las contribuciones recibidas por las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas suelen clasificarse en dos grupos, aunque la terminología, las definiciones y el contenido real varían de una organización a otra. Las Naciones Unidas, los organismos especializados y el OIEA obtienen gran parte de sus ingresos de las cuotas prorrateadas de los Estados Miembros: recursos presupuestarios ordinarios. Las contribuciones voluntarias que reciben estas organizaciones suelen denominarse recursos extrapresupuestarios. En las organizaciones en que las contribuciones voluntarias representan la totalidad o la mayor parte de sus ingresos, es frecuente distinguir entre recursos básicos y complementarios, aunque puede utilizarse otra terminología en los documentos de las diversas organizaciones 1. El presupuesto ordinario o los recursos básicos sirven para financiar gastos fundamentales para la existencia de una organización y sus mandatos institucionales. Esos recursos se facilitan sin imponer condiciones acerca de su utilización y corresponden al concepto de "contribuciones para fines generales", mientras que los recursos extrapresupuestarios o complementarios suelen ser más bien "contribuciones para fines específicos". A los efectos del presente informe, se pidió a las organizaciones participantes que facilitaran datos sobre ambas categorías de recursos para el período , y en su mayor parte respondieron a esta solicitud. A continuación se analizan las tendencias generales registradas durante ese período y en el anexo I se indican las correspondientes a las diversas organizaciones 2. A. Naciones Unidas, fondos y programas 9. En la Carta de las Naciones Unidas se dice que la Asamblea General examinará y aprobará el presupuesto de la Organización y que los Miembros sufragarán los gastos de la Organización en la proporción que determine la Asamblea General (Art. 17). En la Carta no se menciona la financiación voluntaria, pero la mayoría de los programas de la Secretaría de las Naciones Unidas se financian al menos en parte mediante contribuciones voluntarias, mientras que los fondos, programas y otros órganos establecidos por la Asamblea General se financian en su totalidad o casi de esta manera. 10. La Secretaría de las Naciones Unidas no pudo facilitar a los inspectores los datos solicitados. Se utilizaron en cambio estadísticas preparadas por la Junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación, pero sólo se dispuso de datos sobre los recursos presupuestarios a partir de 2002 (véase el gráfico 1 infra). Durante este breve período puede percibirse una tendencia al aumento de los recursos extrapresupuestarios, aunque el fuerte incremento registrado en 2005 era atribuible en parte a factores específicos, como la respuesta a los desastres naturales y la considerable depreciación del dólar de los Estados Unidos con respecto a las monedas de importantes países donantes. 1 El concepto de "básico" se originó en el PNUD y el término fue adoptado en la estructura común de los presupuestos del PNUD, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Véanse la decisión 1998/2 de la Junta Ejecutiva del UNICEF y el documento A/60/74-E/2005/57, párrs. 89 a El análisis tiene en cuenta los recursos procedentes de cuotas prorrateadas y contribuciones voluntarias; se excluyen los ingresos de otras fuentes.

15 3 Gráfico 1 Naciones Unidas, (En miles de millones de dólares nominales de los EE.UU.) 2 1,5 1 0, Recursos ordinarios Recursos extrapresupuestarios Fuente: Datos de la junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación Los principales fondos y programas de las Naciones Unidas -el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el PNUD- se financian íntegramente mediante contribuciones voluntarias. En vista del estancamiento o la disminución de los recursos básicos de esos fondos y programas durante los años noventa, la Asamblea General dio instrucciones a sus órganos rectores para que fijaran un objetivo específico y factible para sus recursos básicos, teniendo en cuenta la relación entre sus programas y sus planes financieros 4. La respuesta consistió en la adopción de marcos de financiación multianuales. 12. En el gráfico 2 infra figuran los recursos básicos y complementarios combinados de las contribuciones a estas cuatro organizaciones durante el período La anterior tendencia descendente de los recursos básicos se invirtió entre 2000 y 2004 y además se registró una fuerte alza de los recursos complementarios, debido al renovado interés de los donantes por estas organizaciones. Los recursos totales de todas las contribuciones aumentaron alrededor de un 58%, aunque parte del crecimiento durante este período puede atribuirse a factores específicos, como ya se señaló anteriormente. Los recursos básicos y complementarios aumentaron en un 34 y un 67% respectivamente, y la proporción de recursos complementarios dentro del total de recursos pasó así del 72,5 al 76,7%. 3 A/61/203: recursos ordinarios (presupuesto ordinario aprobado), cuadro 1; recursos extrapresupuestarios, cuadro 2. 4 Resoluciones de la Asamblea General 52/203, párr. 6, y 50/227, anexo I, párr. 12.

16 4 Gráfico 2 Principales fondos y programas de las Naciones Unidas, (En miles de millones de dólares nominales de los EE.UU.) Recursos básicos Recursos complementarios Fuente: Datos facilitados por el FNUAP, el PMA, el PNUD y el UNICEF. 13. Otros programas de las Naciones Unidas reciben parte de sus fondos de los recursos del presupuesto ordinario de las Naciones Unidas, por ejemplo los que se ocupan de los estupefacientes y la delincuencia, los refugiados y el medio ambiente. Sin embargo, esos recursos siguen representando una parte muy pequeña de la financiación general de la mayoría de los programas que los reciben (véase el anexo I, cuadro 2), y están por debajo de los niveles previstos en un principio El gráfico 3 muestra los recursos básicos y complementarios combinados de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y Delito (ONUDD), el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). A los efectos del presente análisis, los recursos recibidos del presupuesto ordinario de las Naciones Unidas y los fondos voluntarios para fines generales se consideraron recursos básicos mientras que los recursos complementarios eran las contribuciones voluntarias para fines 5 El Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) prevé que los gastos administrativos de la Oficina sean financiados con cargo al presupuesto de las Naciones Unidas y que todos los demás gastos sean sufragados mediante contribuciones voluntarias (Estatuto del ACNUR anexo a la resolución 428 (V) de la Asamblea General, de 14 de diciembre de 1950, art. 20). De manera análoga, en la resolución de la Asamblea General por la que se estableció el PNUMA se decidió que los costos de los servicios del Consejo de Administración y de una reducida secretaría fuesen sufragados con cargo al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas; otros costos se financiarían en su totalidad o en parte mediante un fondo voluntario (resolución 2997 (XXVII) de la Asamblea General, sec. II, párr. 3, y sec. III, párr. 1).

17 5 específicos. Los recursos totales procedentes de contribuciones aumentaron alrededor de un 62% entre 2000 y 2005, los recursos básicos y complementarios se incrementaron aproximadamente un 45 y un 73%, respectivamente, y la proporción de recursos complementarios dentro del total pasó del 59,5 al 63,7%. Gráfico 3 Algunos programas de las Naciones Unidas, (En miles de millones de dólares nominales de los EE.UU.) 1,5 1 0, Recursos básicos Recursos complementarios Fuente: Datos proporcionados por el ACNUR, la ONUDD, el OOPS y el PNUMA. B. Organismos especializados y Organismo Internacional de Energía Atómica 15. En el Artículo 17 de la Carta de las Naciones Unidas se establece que la Asamblea General considerará y aprobará los arreglos financieros y presupuestarios de los organismos especializados y examinará los presupuestos administrativos de tales organismos con el fin de hacer recomendaciones; estas disposiciones se reflejan en las relaciones entre las Naciones Unidas y los organismos en cuestión. Sin embargo, las modalidades efectivas de financiación de los organismos especializados se indican en sus constituciones (o textos equivalentes) y se detallan en sus reglamentos financieros. En la mayoría de los casos, las constituciones prevén que los gastos correspondientes a las estimaciones presupuestarias aprobadas se prorrateen entre los Estados Miembros con arreglo a una escala fijada por el órgano legislativo supremo 6. Además de las cuotas prorrateadas, las constituciones de la mayor parte de las organizaciones prevén donaciones (regalos, legados, subvenciones, contribuciones voluntarias) de entidades públicas o privadas. En muchos de los organismos especializados, y también en el OIEA, los recursos del presupuesto ordinario han financiado tradicionalmente la infraestructura 6 La Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y la Unión Postal Universal (UPU) han adoptado, sin embargo, sistemas de contribuciones voluntarias.

18 6 administrativa y la labor normativa básica, y tan sólo una parte limitada de esos recursos se ha destinado a programas de cooperación técnica, que han dependido sobre todo de recursos extrapresupuestarios. 16. No obstante esté prevista cierta financiación voluntaria, los inspectores estiman que, en su mayor parte, la intención de las constituciones era que los presupuestos aprobados se financiaran con las cuotas prorrateadas de los Estados Miembros. En la presupuestación por programas, sin embargo, los programas de trabajo aprobados por los Estados Miembros pueden ser demasiado ambiciosos en comparación con los presupuestos aprobados para su ejecución, situación que se ha visto y se ve agravada por las políticas de crecimiento presupuestario nulo. La consiguiente necesidad de suplementar los recursos del presupuesto ordinario procedentes de cuotas prorrateadas con otras contribuciones voluntarias se pone de manifiesto por el hecho de que varias organizaciones, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), incluyen ahora estimaciones de los recursos extrapresupuestarios en sus proyectos de presupuesto por programas, tal como llevan haciéndolo las Naciones Unidas durante muchos años. 17. En el gráfico 4 pueden verse los recursos del presupuesto ordinario y los recursos extrapresupuestarios combinados de los organismos especializados y el OIEA durante el período Los recursos totales procedentes de contribuciones aumentaron en un 28% entre 2000 y 2005, el presupuesto ordinario y los recursos extrapresupuestarios se incrementaron aproximadamente un 12 y un 47%, respectivamente, y los recursos extrapresupuestarios aumentaron hasta llegar a ser algo más de la mitad de los recursos totales en Como se señaló anteriormente, al interpretar esos datos debe tenerse en cuenta la influencia de factores específicos. Además, había muchas diferencias en las experiencias de los distintos organismos, que se examinan en el anexo I infra. Gráfico 4 Los organismos especializados y el OIEA, (En miles de millones de dólares nominales de los EE.UU.) 2,5 2 1,5 1 0, Recursos ordinarios Recursos extrapresupuestarios Fuente: Datos facilitados por los organismos especializados y el OIEA.

19 7 III. AUMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES VOLUNTARIAS: SU REPERCUSIÓN EN LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS Expansión de las actividades A. Repercusión positiva del aumento de las contribuciones voluntarias en la ejecución de los programas 18. Durante los últimos años se ha acelerado la expansión de las actividades de muchas organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. Si bien la labor normativa sigue siendo importante, se ha registrado una gran expansión de las actividades operacionales en muy diversos campos. En las Naciones Unidas este aumento se ha centrado en el mantenimiento de la paz, cuyo presupuesto total se ha cuadruplicado desde Pero también se han incrementado las actividades operacionales en otros ámbitos, como el socorro humanitario y la justicia penal, que se han financiado con recursos extrapresupuestarios. Pueden observarse tendencias similares en muchos de los organismos especializados. La financiación voluntaria ha facilitado el aumento de tales actividades. Un estímulo para la eficacia 19. La incertidumbre de la financiación voluntaria y el creciente reconocimiento de la necesidad de competir para conseguir los escasos fondos disponibles han dado un mayor dinamismo y eficacia a las organizaciones. No sólo los representantes de los países donantes, sino también las secretarías de muchas organizaciones, consideraban que éste era un aspecto positivo de las contribuciones voluntarias. Valor añadido por el personal proporcionado gratuitamente 20. Algunos países donantes hacen contribuciones voluntarias sustanciales en forma de personal proporcionado gratuitamente, como los expertos asociados, los funcionarios subalternos del cuadro orgánico y los expertos en cooperación técnica cuyos servicios se aceptan en calidad de préstamos no reembolsables 8. Todas las organizaciones los consideran un recurso valioso y no sólo porque incrementan la dotación de personal. Los expertos asociados y los funcionarios subalternos aportan a menudo vitalidad e ideas nuevas, y el personal más experimentado puede contribuir con sus conocimientos especializados. Estos programas han tenido éxito en los organismos técnicos como el OIEA y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), donde se necesitan conocimientos técnicos especializados, pero también son importantes en los programas humanitarios y de desarrollo, como el ACNUR, que actualmente dispone de unos 100 funcionarios subalternos del cuadro orgánico. 7 A/60/692, párrs. 3 a 6. 8 Las Naciones Unidas distinguen entre personal gratuito tradicional, como los expertos asociados y los expertos en cooperación técnica (tipo I) y el personal gratuito no tradicional (tipo II) que sólo puede aceptarse con carácter excepcional (A/51/688).

20 8 Falta de previsibilidad B. Repercusión negativa del aumento de las contribuciones voluntarias en la ejecución de los programas 21. La ejecución de los programas en ciclos anuales o bienales depende fundamentalmente de la recepción de fondos. Un sistema de financiación basado en cuotas prorrateadas permite conocer con bastante certeza el nivel de fondos con que podrá contar una organización en un determinado período. Además, las organizaciones pueden recurrir a incentivos o sanciones para mejorar el nivel de recaudación de las cuotas. La falta de previsibilidad típica de la financiación voluntaria y la inexistencia de mecanismos equivalentes para estimular el pago de promesas pueden ir en detrimento de la planificación y ejecución de los programas y proyectos tanto a corto como a largo plazo. La introducción gradual en las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas de una gestión basada en los resultados, que hace hincapié en la eficacia y la rendición de cuentas, pone de relieve este dilema La falta de previsibilidad y sostenibilidad afecta a todas las organizaciones, pero sobre todo a las que dependen de la financiación voluntaria para conseguir todos o casi todos sus recursos básicos. Algunas organizaciones han intentado resolver el problema, al menos en parte, proponiendo a los Estados Miembros que una proporción de los fondos voluntarios esté sujeta a escalas de contribuciones previsibles. El ACNUR, por ejemplo, propuso en 2003 un marco de financiación más amplio, con un modelo de un nivel de base del 30% a fin de ampliar la base de donantes del ACNUR y resolver el déficit crónico de financiación 10. Este modelo se derivaba de la aplicación de la escala de cuotas de las Naciones Unidas al 30% del presupuesto anual del ACNUR, ponderada según el promedio de contribuciones de un Estado en los diez últimos años o su contribución en el último ejercicio financiero. Todas las contribuciones basadas en este modelo serían de carácter voluntario y se proponía un enfoque gradual del nuevo sistema. 23. En su resolución sobre la aplicación de las medidas propuestas por el ACNUR, la Asamblea General no se refirió al modelo propuesto de un nivel de base del 30%. En cambio, recordó el párrafo 20 del Estatuto de la Oficina y pidió que se aplicara 11. También reafirmó que la financiación del ACNUR seguía siendo de carácter voluntario y pidió que los Estados, dentro de sus posibilidades, contribuyesen a financiar íntegramente el presupuesto aprobado Se ha reconocido que uno de los componentes básicos de la gestión basada en los resultados es lograr una correspondencia entre los recursos disponibles y los objetivos a largo plazo de la organización. Véase el documento JIU/REP/2004/6, párrs. 40 a Véase "Fortalecimiento de la capacidad de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados para el cumplimiento de su mandato" (A/58/410), párrs. 53 a El artículo pertinente del Estatuto prevé que los gastos administrativos de la Oficina se sufraguen con cargo al presupuesto de las Naciones Unidas (véase la nota 5 supra). 12 Resolución 58/153 de la Asamblea General, párrs. 7 y 8.

21 9 24. En cambio, el Consejo de Administración del PNUMA aprobó en 2002 una escala indicativa de contribuciones voluntarias, en un principio con carácter experimental, con el fin de hacer más previsible la afluencia de recursos al Fondo para el Medio Ambiente. Según este sistema, las contribuciones debían calcularse según la capacidad de pago de cada país, con referencia a la fórmula elaborada para las contribuciones al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas (véase el recuadro 1 infra). Recuadro 1 Escala indicativa de contribuciones voluntarias En el séptimo período extraordinario de sesiones de 2002, el Consejo de Administración del PNUMA aprobó el informe del Grupo Intergubernamental de composición abierta de ministros o sus representantes sobre gobernanza ambiental a nivel internacional (decisión SS.VII/1, de 15 de febrero de 2002). Entre sus recomendaciones, el Grupo Intergubernamental propuso la elaboración de una escala indicativa de contribuciones voluntarias para el Fondo para el Medio Ambiente a fin de ampliar la base de las contribuciones y hacer más previsible la financiación voluntaria del Fondo (sección III.B del apéndice de la decisión SS.VII/1). Esa escala indicativa tendría en cuenta lo siguiente: " La escala de cuotas de las Naciones Unidas; " Una tasa mínima indicativa del 0,001%; " Una tasa máxima indicativa del 22%; " Una tasa máxima indicativa para los países menos adelantados del 0,01%; " Las circunstancias económicas y sociales de los Estados Miembros, en particular las de los países en desarrollo y los países con economías en transición; " Disposiciones para que cualquier Estado Miembro que esté en situación de hacerlo aumente su nivel de contribuciones con respecto al nivel actual. Al elaborar las escalas indicativas de contribuciones voluntarias para las fases experimentales de 2003 y , se consideraron importantes los factores siguientes: " Mantener el carácter voluntario de las contribuciones al Fondo; " Ampliar la base de donantes e invitar a todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas a considerar la posibilidad de hacer contribuciones regulares y suficientes al Fondo; " Mantener contribuciones elevadas y suficientes de los países; " Invitar a los países que en ese momento estaban pagando contribuciones inferiores a las fijadas en la escala de las Naciones Unidas e inferiores a sus anteriores y elevados niveles a que aumentaran gradualmente sus contribuciones. Fuente: UNEP/GCSS.VII/6; UNEP/GCSS.IX/3.

22 El PNUMA comunicó que los principales resultados conseguidos mediante la introducción de la fase experimental de dicha escala indicativa fueron una considerable ampliación de la base de donantes y un aumento de los pagos voluntarios al Fondo para el Medio Ambiente procedentes de países desarrollados, países con economías en transición y países en desarrollo. Además, mejoró la estabilidad financiera, ya que la mayoría absoluta de países mantuvieron por lo menos el nivel de sus contribuciones voluntarias al Fondo para el Medio Ambiente. También fueron más previsibles las contribuciones voluntarias al Fondo para el Medio Ambiente, ya que la mayoría de los países pagaron cantidades superiores, iguales o muy cercanas a las previstas en la escala indicativa voluntaria Si bien al parecer no todos los Estados Miembros estuvieron a favor de la escala indicativa voluntaria del PNUMA, el nuevo sistema ha contribuido a que los recursos fuesen más previsibles y su cuantía más adecuada, al menos en las fases iniciales. También ha suscitado un interés más directo de los Estados Miembros por la organización y una mayor participación de los países en el nuevo sistema, incluidos países menos adelantados. Además, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha acogido con satisfacción los avances realizados en la aplicación de lo dispuesto acerca del fortalecimiento de la función y la situación financiera del PNUMA, que figura en la sección III.B del apéndice de la decisión SS.VII/1 del Consejo de Administración Los inspectores apoyan plenamente las escalas indicativas de contribuciones voluntarias como medio para hacer más previsibles y adecuados los recursos de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas cuya financiación básica es incierta. Se espera que la aplicación de la recomendación siguiente permita a esas organizaciones ejecutar con mayor eficacia sus programas. Recomendación 1 Los órganos legislativos de cada uno de los fondos y programas de las Naciones Unidas deberían establecer un grupo de trabajo intergubernamental para que preparara propuestas acerca de una escala indicativa de contribuciones voluntarias a los recursos básicos, sobre la base del modelo adoptado por el PNUMA, a fin de presentarlas al examen y aprobación de los órganos legislativos. 28. Otra manera de aumentar la previsibilidad es fijando objetivos dentro de marcos de financiación multianuales como los adoptados por el UNICEF, el PNUD y el FNUAP, pero los resultados han sido desiguales. El FNUAP señaló que las promesas plurianuales eran ahora más previsibles, pero que había problemas con las transferencias y, por ende, con la gestión del flujo de caja. El UNICEF comunicó que, desde que se hicieron las primeras promesas de contribución en un marco de financiación multianuales en 2000, tan sólo el 22% de un promedio anual de 60 donantes se habían comprometido a aportar contribuciones durante más de un año, y la 13 UNEP/GCSS.IX/INF/6, párr Resoluciones de la Asamblea General 60/189, párr. 10, y 59/226, párr. 12.

23 11 previsibilidad seguía siendo una preocupación fundamental. El Secretario General ha observado que, si bien los marcos de financiación multianuales han sido eficaces como medios de planificación, al establecer vínculos entre parámetros y objetivos de recursos sobre una base multianual y logrando así una mejor rendición de cuentas, todavía no han podido garantizar una masa crítica suficiente de contribuciones básicas Otras organizaciones pretenden también establecer sistemas de financiación multianuales. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), el PNUMA y el OOPS, por ejemplo, han concertado acuerdos con varios donantes para recibir financiación durante varios años. Algunos organismos especializados también destacaron iniciativas para conseguir promesas de contribución para varios años o bien subrayaron la necesidad de mantener acuerdos de cooperación a largo plazo con donantes fundamentales, como la Unión Europea y el Banco Mundial. A este respecto, se consideró importante preparar acuerdos generales o modelos y las directrices consiguientes. Vulnerabilidad 30. Todas las organizaciones dijeron que recibían la mayor parte de la financiación voluntaria de un número limitado de países donantes, en muchos casos inferior a diez 16. Si bien un número de países igualmente reducido proporciona la mayor parte de los recursos del presupuesto ordinario de las organizaciones que reciben cuotas prorrateadas, las escalas de cuotas, que establecen una relación entre las contribuciones efectivas de los países y su renta per cápita, ayudan a que la carga se comparta de manera razonablemente equitativa. A excepción de la escala indicativa de contribuciones voluntarias del PNUMA, no existen mecanismos paralelos que ayuden a distribuir con equidad las contribuciones voluntarias entre los donantes. 31. Todas las organizaciones están expuestas a perder fondos si un importante contribuyente retira su apoyo. Si se trata de una pérdida significativa de recursos del presupuesto ordinario, es posible que los otros Estados Miembros puedan paliar al menos parte del impacto en el presupuesto por programas a fin de apoyar su ejecución. En organizaciones financiadas en su totalidad o en gran parte mediante contribuciones voluntarias, la repercusión en la ejecución de los programas puede ser más grave. Así ocurre en particular cuando la financiación se interrumpe de manera abrupta, como pudo comprobar recientemente el FNUAP cuando un importante donante retiró su financiación. La mayoría de las organizaciones, en particular los organismos especializados, consideraban demasiado restringida su base de donantes, lo que hacía que la ejecución de los programas fuese intrínsecamente vulnerable. Esa también era la opinión de la mayor parte de los representantes de los países donantes con quienes se entrevistaron los inspectores. La adopción de escalas indicativas de contribuciones voluntarias debería servir para paliar este problema (véase la recomendación 1 supra). 15 A/60/83-E/2005/72, párr En los últimos años se había registrado un aumento de las contribuciones voluntarias de países emergentes, pero se trataba todavía de una parte relativamente pequeña del total.

24 12 Falta de flexibilidad 32. La mayor parte de los recursos extrapresupuestarios o complementarios se aportan con condiciones, lo que resta flexibilidad a la organización que los recibe. Los donantes asignan estos fondos a determinados programas o proyectos o a regiones o países específicos, y según el tipo de restricción puede establecerse otra distinción entre condicionalidad "suave o ligera" y bien "dura o estricta". La intensidad de la restricción puede reflejar, al menos en parte, el apoyo del donante a un determinado sector programático. Los derechos humanos gozan actualmente de mucho apoyo, y alrededor de una cuarta parte de los recursos extrapresupuestarios del ACNUR no estaban sujetos a ninguna condición en 2005, lo que suponía una clara mejora con respecto a 2002, en que esa proporción fue de tan sólo el 7%. 33. Las organizaciones deben afrontar un cúmulo de dificultades al trabajar respetando las condiciones impuestas a las contribuciones. El PMA, por ejemplo, documentó 17 condiciones fijadas por los donantes y sus correspondientes efectos en un anexo a su estrategia de movilización de recursos de Si bien algunas condiciones son propias del mandato del PMA, otras tienen una aplicación más general (véase el recuadro 2 infra). En 2005 la Junta Ejecutiva "alentó al PMA a que procurara obtener una mayor proporción de contribuciones multilaterales y predecibles, que se aportaran a principios del año fiscal del donante, sin imponer condiciones de uso" 17. Recuadro 2 Efecto de determinadas condiciones de los donantes en el PMA Condición del donante El donante exige que su contribución sea adquirida en un determinado lugar. El donante decide qué producto puede adquirirse con sus fondos. Efecto Reduce la capacidad del PMA para decidir sus compras por motivos operacionales o según los precios. También crea problemas para adquirir cantidades idóneas para las operaciones, lo que a su vez obliga al PMA a efectuar múltiples compras, y eso puede retrasar la llegada de los alimentos a los beneficiarios. El PMA debería poder decidir el producto más apropiado para el proyecto. Como las necesidades operacionales cambian, esta condición puede obligar a renegociar las contribuciones, causar largos retrasos en el suministro de alimentos a las operaciones del PMA e interrumpir la cadena de distribución. 17 Decisión 2005/EB.2/10; WFP/EB.2/2005/5-B.

25 13 Condición del donante El donante aporta contribuciones de diversas fuentes presupuestarias, ya que restricciones legislativas le impiden recuperar íntegramente los costos de una sola fuente. El uso de contribuciones multilaterales directas se limita a determinadas provincias que cuentan con el apoyo bilateral del donante. Un donante hizo una contribución a una operación especial y decidió quiénes debían ser los asociados en la ejecución y la suma que debía pagárseles. Un donante pidió al PMA que distribuyera directamente su contribución entre determinados beneficiarios de determinadas regiones y poblaciones apoyadas por el donante. Puede haber grandes demoras en la confirmación de la contribución y su disponibilidad. Efecto A fin de lograr la recuperación íntegra de los costos, el PMA debe preparar informes detallados que expliquen la financiación con cargo a esas diversas fuentes. Atenta contra la neutralidad de la ayuda del PMA y puede negar ayuda alimentaria a beneficiarios que, según el PMA, la necesitan. Resta autoridad al PMA para elegir a los socios más apropiados para la ejecución. Atenta contra la neutralidad de la ayuda del PMA y le impide prestar asistencia donde se requiere con mayor urgencia. Puede negarse ayuda alimentaria del PMA a beneficiarios que la necesitan. Puede que sea preciso reprogramar la contribución y encontrar otros recursos para satisfacer las necesidades operacionales. Provoca demoras en la entrega de alimentos a los beneficiarios. Fuente: WFP/EB.3/2000/3-B, anexo III. 34. El Comité de Alto Nivel sobre Gestión de la JJE estableció en 2004 un grupo de trabajo sobre la repercusión en la gestión y en los programas de los cambios en la relación entre fondos ordinarios y contribuciones voluntarias. Tras la presentación del informe del grupo, el Comité de Alto Nivel aprobó una declaración en nombre de la JJE en la que recomendaba que las organizaciones del sistema renunciaran a las contribuciones voluntarias vinculadas a condiciones relativas a la adquisición de bienes y servicios y la contratación de personal. Los jefes ejecutivos tan sólo debían admitir excepciones cuando las circunstancias lo justificasen y en un número mínimo de casos En un intento de conseguir mayor flexibilidad, las organizaciones han emprendido iniciativas de financiación temática o financiación conjunta. Los fondos temáticos tienen menos restricciones y permiten una planificación a más largo plazo, al tiempo que reducen los costos de transacción y fomentan la eficiencia. Se informó a los inspectores de que, cuando se introdujeron estas iniciativas en el UNICEF en 2003, la respuesta inicial de los donantes fue discreta, pero la financiación temática aumentó rápidamente en 2004 y ha resultado ser especialmente eficaz en las emergencias en gran escala, como la catástrofe del tsunami ocurrida 18 CEB/2004/HLCM/R.3; E/2005/63, pág. 26.