FINANCIACIÓN EXTERIOR DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA

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1 CAPITULO 13 FINANCIACIÓN EXTERIOR DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA 1. INTRODUCCIÓN La financiación del desarrollo rural cuando existen políticas propicias y los mercados son operativos, es un instrumento vital para la reducción de la pobreza y el desarrollo rural, y por consiguiente, si se hace bien de la conservación e la naturaleza en dichas zonas. El acceso directo a los servicios financieros afecta la productividad, la formación de capital, los ingresos y la seguridad alimentaria de los habitantes del medio rural (IFAD 2003). La financiación rural es junto con la promoción directa de microempresas, la transferencias de ingresos, y la mejora de las infraestructuras una de las asistencias a los campesinos que pueden resultar además más eficaces. Sin embargo, a veces ni las externalidades ambientales, ni la puesta en valor de los recursos naturales de un territorio en el mercado, pueden financiar las soluciones que propone la ordenación sostenible y los planes de desarrollo para un territorio. En países en desarrollo, lamentablemente factores como el avance de la degradación y el círculo vicioso de la pobreza hacen que sin una ayuda exterior directamente aplicada, los sistemas rurales sometidos a altas presiones ambientales se vean abocados a la degradación sin que los sistemas de incentivos exteriores o puesta en valor endógena de recursos sean suficientes. En Europa el abandono de las tierras agrarias por su escasa renta comparada con la de las ciudades tampoco facilita que el desarrollo rural pueda darse sin ayuda exterior. Es necesario en ambos casos recurrir a fuentes subsidiarias de financiación exterior o a créditos. Europa goza gracias a las sucesivas reformas de la PAC de un apoyo a la economía rural en su conjunto más que a la producción agrícola (COMISIÓN EUROPEA, 1999), lo que facilita el desarrollo rural. Además la preocupación a partir de la aprobación de la Agenda 2000 y los nuevos fondos estructurales por la conservación de la naturaleza es latente. A esta política hay que añadirle la creciente importancia de la conservación de la naturaleza y su ordenación a partir de la aplicación de los nuevos fondos FEADER y la importancia que van a a tener en los espacios de la Red Natura En Latinoamérica la situación es más difícil al no existir siempre programas consolidados que financien programas de desarrollo rural como en el caso Europeo. Algunos países recurren a créditos internacionales, en otros a la cooperación internacional. El pago de servicios ambientales podría a la largo contribuir a devolver préstamos en zonas tales como cuencas hidrográficas. La correcta gestión territorial, de sus recursos forestales y en general naturales también pueden suponer un apoyo importante al desarrollo rural. Sin embargo, sigue siendo necesario el apoyo explícito al desarrollo rural por parte de los gobiernos, por ello como caso práctico en este capítulo se propone, aunque sea a pequeña escala la adaptación de las metodologías LEADER de desarrollo

2 local, cuyo éxito ha quedado de manifiesto en Europa a las desarrollo rural Latinoamericanas. políticas de Ambos cauces, europeo y latinoamericano exigen una formulación de proyectos que permita la verificación de sus contenidos, de su viabilidad y sostenibilidad económica, ecológica y social. En este capítulo se muestran los procesos y ciclos de formulación, aprobación, financiación, ejecución y evaluación que las instituciones financieras suele exigir para conceder créditos, ayudas, financiaciones o cofinanciaciones a planes y programas de desarrollo rural y conservación de la naturaleza a ambos lados del Atlántico. Por último se da un listado de las principales instituciones de ayuda o crédito a las que se puede recurrir para plantear esta financiación de ordenaciones, programas y proyectos. 2.- LA FINANCIACION DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA EN EUROPA 2.1 La financiación europea del desarrollo rural En 1999 se aprobaron los Reglamentos que adaptaban los instrumentos financieros políticos de la Unión al nuevo periodo de programación de la Agenda Estos fondos de Financiación son: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), gestionado en España por el Ministerio de Hacienda, el Fondo Social Europeo (FSE), gestionado en España por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Instrumento Financiero de Ordenación Pesquera (IFOP) gestionado en España por el M.A.P.A.-S.G.P. y, sobre todo, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria en sus dos ramas Orientación y Garantía gestionado en España por M.A.P.A. (D.G. de Desarrollo Rural) y M.A.PA.-F.E.G.A. respectivamente. Los tres primeros y el FEOGA - Orientación son denominados Fondos Estructurales. Las nuevas condiciones de la Agenda 2000 aplicables a las intervenciones de los Fondos estructurales se describen en el Reglamento 1260/1999 por el que se establecen las disposiciones generales sobre los Fondos estructurales. En virtud de este Reglamento, el territorio del a Unión Europea se clasifica en tres tipos de zonas llamadas objetivos 1 : Zonas menos desarrolladas o que sufren un retraso en su desarrollo (22,19% de la población de la Unión). Se denominan "Objetivo nº 1",y éste consiste en lograr el desarrollo y ajuste estructural de dichas regiones. Los fondos buscan promover el desarrollo y su ajuste estructural. Absorbe dos tercios de los fondos estructurales. Intervienen el FEDER, FSE, IFOP y 1 : En lugar de los seis objetivos anteriores.

3 FEOGA-O. y abarca regiones cuyo PIB por habitante es inferior al 75% de la media comunitaria, regiones ultra-periféricas, regiones muy poco pobladas de Finlandia y Suecia que anteriormente se inscribían en el objetivo nº 6. En las zonas Objetivo 1 españolas aún persisten problemas, han seguido perdiendo peso en la economía nacional 2 y siguen teniendo una alta componente agraria, lo que hace requerir medidas que les ayuden a compensar su déficit respecto a otras regiones. Zonas Objetivo nº 2. Son zonas enfrentadas a dificultades estructurales 3 El objetivo pretende la reconversión económica y social de dichas regiones. Los fondos se centran en la reconversión económica y social. Las diversas zonas mencionadas se determinan basándose en criterios fijados en el Reglamento 1260/99 sobre Fondos Estructurales. Zonas "Objetivo nº 3. Abarca a toda la Unión. El objetivo es lograr la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo "). El objetivo n 3 abarca a to da la Unión, y pretende adaptar y modernizar las políticas y sistemas de educación, formación y empleo en las zonas no incluidas en el objetivo 1. España tiene parte de su territorio en zonas objetivo 1 En el mapa de la figura 13.1 se observa la División de las regiones españolas en zonas de Objetivo 1(con retrasos en su desarrollo con respecto a la media europea, nivel de renta inferior al 75% de la media europea) y fuera de Objetivo 1 (en mejor situación que las anteriores). Cantabria en este periodo de programación ( ) está en transición de zona de Objetivo 1 a zona fuera de Objetivo 1. Zonas fuera de objetivo 1 Cantabria, en transición a fuera de objetivo 1 Zonas objetivo 1 Figura 13.1: Mapa Comunidades autónomas españolas según zonas objetivo de los Fondos Estructurales Europeos. Las modalidades de fondos estructurales (FEDER, FSE, IFOP y FEOGA- G), que constituyen la herramienta económica se detallaron en el capítulo 2. El reglamento 1260/99 establece que estos se asignan favoreciendo a las zonas objetivo 1. De este modo el 69,7% de los mimos se destina a este objetivo, mientras que el 11,5 % y 12,3 restantes se asignan respectivamente a los 2 En concreto han pasado de aportar el 48,8 del VAB en 1987 al 48,6 en 1997 ( MAPYA lb) 3 Reglamento (CE) nº 1257/99 del Consejo de 17 de mayo de Diario Oficial de las Comunidades Europeas

4 zonas objetivo 2 y 3 en función de los Fondos estructurales destinados a tal efecto (figura 13.2) Antes de la aplicación de la Agenda 2000, el 95% de los fondos del FEOGA (Fondo Especial de Garantía) tenían que ver con lo agrario productivo y con los mercados, las subvenciones a la producción, mientras que sólo se destinaba un 5% para el FEOGA Orientación. Desde el 2001 se inició un proceso de reequilibrio asignando el 85% del presupuesto de políticas agrarias al I Pilar (mantenimiento de precios) mientras que ya el 15% de aplicaba al denominada II Pilar, al desarrollo rural. Todo el dinero de FEOGA-G (Garantía) que se aplica en desarrollo rural y las medidas de acompañamiento es un trasvase en zonas fuera de objetivo 1- del I al II Pilar. En las zonas de Objetivo 1 es el FEOGA-O (Orientación) quien se encarga de la financiación del desarrollo rural. Obj.nº1: REGIONES MENOS DESARROLLADAS Obj. nº2: ZONAS DE RECONVERSION SOCIOESTRUCTURAL Obj. nº3: MODERNIZACION DE LAS POLITICAS DE FORMACION Y EMPLEO PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL Iniciativa EQUAL: Lucha contra discriminación en el mercado de trabajo FEDER, FSE, FEOGA, IFOP FEDER, FSE FSE FEOGA Garantía FSE Iniciativa URBAN: Revitalizacion económica y social de las ciudades FEDER Iniciativa INTERREG III: Cooperación transeuropea Iniciativa LEADER PLUS: Desarrollo rural FEDER FEOGA Orientac Tabla 13.2: Fondos estructurales de la agenda Reglamento 1260/1999 de la Unión Europea por el que se establecen las disposiciones generales sobre los Fondos estructurales. En el futuro próximo, la financiación al desarrollo rural se simplificará pasando al fondo único FEADER, Fondo Europea Agrícola de Desarrollo Rural. Este Fondo comenzará a administrar Meuros en el 2006 hasta pasar a más de Meuros en el 2013, en los que habrá Meuros añadidos a transferir del Pilar I al II. En este fondo se prevé como segundo eje la ordenación territorial y la conservación de la naturaleza, especialmente en los espacios de la Red Natura Planificación del desarrollo rural en la Unión Europea La planificación del desarrollo rural en la Unión Europea se ha desarrollado al amparo de los reglamentos 1257/99 del consejo en materia de Desarrollo

5 rural a cargo del FEOGA y el Reglamento 1750/99 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA. El segundo desarrolla al primero. Para el periodo de programación en que nos encontramos ( ) los Fondos Estructurales ayudan al Desarrollo Rural español a través de Programas Operativos (para zonas de Objetivo 1 con Fondos Estructurales) y Programas de Desarrollo Rural (en el resto del territorio con Fondos no estructurales) e Iniciativas Comunitarias (para todas las regiones españolas financiadas con Fondos Estructurales). El reglamento 1257/99 trata de integrar una serie de medidas de desarrollo rural en un plan único y coherente capaz de ofrecer apoyo a todas las zonas rurales a través d la creación de sectores agrícolas y forestales más fuertes, la mejora de la competitividad de las zonas rurales y el mantenimiento del medio ambiente y la preservación del patrimonio rural de Europa. Para ello, aglutina el conjunto de disposiciones de política de desarrollo rural en dos tipos de medidas, las de acompañamiento, en las que se incluyen las planteadas en la Reforma de 1992 y se completan con el régimen relativo a zonas menos favorecidas y las zonas con limitaciones ambientales específicas, y las medidas de modernización y diversificación que incluyen: ayudas a la inversión en explotaciones agrarias, estímulo a la instalación de jóvenes agricultores, ayudas a la formación profesional, incentivos a la mejora y canalización de las actividades de transformación comercialización de productos agroalimentarios, y la ayudas para el fomento de la adaptación d y desarrollo de las zonas rurales ( MPAPYA 2004 Libro Blanco). El primer tipo de medidas se aplica horizontalmente en todas las regiones de la Unión Europea y su cofinanciación corresponde a la sección Garantía del FEOGA. La financiación del segundo tipo de medidas corresponde a la sección Garantía en las regiones fuera de Objetivo 1 y al FEOGA Orientación en las regiones objetivo 1 (figura 13.3).

6 Financiación de políticas de desarrollo rural en la UE y España Periodo Consejo de Berlín 26-III Acuerdo sobre la Agenda 2000: fondos estructurales Objetivo 1 (FEOGA-O, FEDER, FSE e IFOP): UE ,3 Meuros (100%) España Meuros (28%) Fuera de Objetivo 1 (desarrollo rural y medidas de acompañamiento FEOGA- Garantía): UE Meuros (100%) España 3.480,9 Meuros (10,6%) PROGRAMAS LEADER + En España hay 17 programas regionales por CCAA; 4 programas interregionales y 145 Grupos de Acción Local. Europa 2.148,9 Meuros (100% para la UE de los 15,procedente del FEOGA-O) España 496,9 Meuros (23,1%) Sección de Garantía del FEOGA Sección de Orientación del FEOGA 2º pilar En toda la Unión Fuera del objetivo nº 1 Exclusivamente en Objetivo nº 1 En toda la Unión Las cuatro medidas de acompañamiento de la PAC: Cese anticipado de la actividad agraria Indemnizaciones compensatorias (Zonas desfavorecidas o con limitaciones medioambientales) Forestación (Zonas agrarias) Medidas agroambientales Inversiones en las explotaciones agrarias Jóvenes agricultores Formación Selvicultura Transformación y Comercialización Adaptación y desarrollo de las zonas rurales (artículo 33) Iniciativa LEADER + Figura 13.3: Estructura de la ayuda financiera a las medidas de desarrollo rural en España (COMISIÓN EUROPEA, 1999). Periodo

7 Esta ampliación del ámbito de intervención de la sección Garantía del FEOGA que comienza a financiar una parte importante de las medidas de desarrollo rural, ha sido interpretado como un indicio de la creciente importancia de la política de desarrollo rural ( MAPYA 2004 lb) 2.3 Programación de los fondos europeos para el desarrollo rural Los fondos Europeos disponibles pare el desarrollo rural son programados cada siete años. Se entiende por programación el proceso de organización, decisión y financiación efectuado en varias etapas y destinado a desarrollar, sobre una base plurianual, la acción conjunta de la Comunidad y de los Estados Miembros para conseguir los objetivos prioritarios enunciados anteriormente. El primer paso consiste en la elaboración de los Planes de Desarrollo. La Unión Europea (Reglamento 1260/1999) define como tal al análisis de la situación realizado por el Estado miembro interesado habida cuenta de los objetivos de desarrollo y ajuste estructural o de reconversión económica y social buscados y de las necesidades prioritarias de actuación consideradas, sus objetivos específicos y los recursos financieros indicativos correspondientes. Los Estados Miembros son los responsables de su redacción, si bien en España los planes son presentados por cada Comunidad Autónoma al Estado que lo tramita. Una vez aprobados por la Comisión, pasan a constituir lo que se denomina el marco comunitario de apoyo (MCA). El mismo reglamento define MCA como el documento aprobado por la comisión una vez analizado el Plan de Desarrollo presentado por el Estado miembro interesado en el que se describe la estrategia y prioridades de acción, sus objetivos específicos, la participación de los Fondos y de los demás recursos financieros. Este MCA es desarrollado por un programa operativo (PO) o documento aprobado por la Comisión que desarrolla el MCA y está integrado por un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos de medidas plurianuales, para la realización del cual puede recurrirse a uno o más fondos o a uno o más instrumentos financieros 4. Cuando el nivel de asignación es inferior a mil millones de euros o no se supere significativamente esta cifra, en lugar de MCA los Estados pueden presentar un Documento Único de Programación (DOCUP). Un DOCUP es un documento simplificado que agrupa los elementos contenidos en un marco comunitario de apoyo (MCA) y en un programa operativo 5. Generalmente las zonas objetivo 1 tienen MCAs y las nº 2 y 3 DOCUPs por sus distintos volúmenes de financiación ( figura 13.4) Se habla de intervenciones o formas de intervención de los Fondos tanto a los Programas operativos o los documentos únicos de programación, además de los programas de Iniciativas Comunitarias y las ayudas a las medidas de asistencia técnica y a las acciones innovadoras. 4 En este caso, de mas de un Fondo se habla de Programa Operativo Integrado. 5 Cuando la intervención vaya a tener forma de DOCUP, el plan se tratará directamente como un proyecto DOCUP.

8 Mill. EURO (1999 Prices). Delors II O b je t iv o n º2 1 2 % I n ic ia t iv a s C o m u n it. 5 % O b je t iv o n º3 1 2 % 185 P e s c a ( fu e ra d e O b j. N º 1 ) 1 % Millones de EUROS (1999 Prices) Agenda 2000 (Santer) M e d id a s in n o v a d o ra s 1 % O b je t iv o n º1 6 9 % Figura 13.4: Volumen de financiación por zonas de los fondos estructurales del periodo La principal forma de intervención de los fondos es mediante PO y DOCUP; ambos documentos incluyen un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos por medidas plurianuales. Estos permiten el desarrollo de los Programas Operativos Regionales y los Planes de Desarrollo Rural. La simplificación de los mecanismos de apoyo al desarrollo rural europeos ha llevado a que las medidas para lograrlo se articulen a través de los denominados Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) en las regiones Objetivo 1 financiados por el FEOGA-O constituidos para España por los Programas Operativos Regionales (PO) mas el Programa Operativo Horizontal de Agricultura y Desarrollo Rural para la mejora de estructuras y sistemas de producción agrarios común, y la Programación del desarrollo Rural financiada por FEOGA-G a través de Programas de desarrollo Rural en el resto del territorio. Existe también un Programa Común de medidas de acompañamiento común para todas las zonas que incluye medidas agraoambientales, las correspondientes a los ceses anticipados, a la forestación ya las indemnizaciones compensatorias. Por último y como iniciativa comunitaria están las iniciativas LEADER. En el actual periodo de programación 2000 a 2006, en España se está trabajando en 10 Programas Operativos Regionales en las siguientes regiones Objetivo 1 que suponen el 77% de la superficie y el 58,7 % de la población (MAPA2002b lb):cantabria 6, Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla La Mancha, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia y Murcia) más un Programa Operativa Horizontal de Agricultura y Desarrollo Rural para la mejora de estructuras y sistemas de producción agrario. En las zonas fuera de objetivo 1 existen en España ocho Programas de Desarrollo Rural en las, que son en España: Aragón, Baleares, Cataluña, La Rioja, Madrid, Navarra y País Vasco). Dichos programas cuentan con previsiones financieras específicas, ejes prioritarios de actuación (divididos a su vez en medidas concretas) y diversos indicadores de su alcance y grado de realización. (MAPYA 2004). 6 Cantabria está transición desde Zona de Objetivo 1 a Zona fuera de Objetivo 1, y por lo tanto sometida al régimen transitorio establecido por la Agenda 2000 para la zonas que dejan de pertenecer a alguno de los objetivos.

9 FORMAS DE DE INTERVENCION DE DE LOS LOS FONDOS PROGRAMAS PROGRAMAS OPERATIVOS OPERATIVOS (PO) (PO) DOCUMENTOS DOCUMENTOS UNICOS UNICOS DE DE PROGRAMACION PROGRAMACION (DOCUP) (DOCUP) OBJETIVO OBJETIVO nº1 nº1 MAC MAC + PO PO OBJETIVOS OBJETIVOS 2 2 y y 3 3 DOCUP DOCUP LEADER LEADER + PROGRAMAS PROGRAMAS DE DE INICIATIVAS INICIATIVAS COMUNITARIAS COMUNITARIAS (PIC) (PIC) URBAN URBAN INTERREG INTERREG III III EQUAL EQUAL ACCIONES ACCIONES INNOVADORAS INNOVADORAS Y ASISTENCIAS ASISTENCIAS TECNICAS TECNICAS Estudios Estudios Proyectos Proyectos piloto piloto Figura 13.5 Modalidades de intervención de Fondos Estructurales Hay otra modalidad de intervención de los fondos, en los que la iniciativa parte de la Comunidad: son los Programas de Iniciativas Comunitarias (PIC). En este tipo de actuaciones la Comisión define un objetivo prioritario y unas líneas de actuación susceptibles de cofinanciación para la consecución de dichos objetivos; tal es el caso de la iniciativa LEADER para el desarrollo rural. En función de esto, los Estados Miembros pueden presentar a la Comisión programas relativos a dichas iniciativas comunitarias. Una tercera modalidad de intervención son las ayudas a las acciones innovadoras y de asistencia técnica. La figura 13.5 muestra las distintas modalidades de las tres intervenciones estructurales según el nuevo período La figura 13.6 resume los datos generales de los Programas españoles en zonas objetivo 1 con PO elaborados a partir del MCA, y la figura 13.7 lo hace para los Programas de desarrollo Rural fuera de Objetivo 1.

10 » Programas Operativos Regionales para las diferentes CC.AA. de objetivo 1 ó en transición a 2. Su financiación comunitaria corre a cargo de FEOGA - Orientación, FEDER y FSE. Los ejes prioritarios son: Mejora de la competitividad y el Desarrollo del Tejido Productivo Sociedad dell conocimiento ( Innovación, I+D, sociedad de la Información) Medio Ambiente, Entorno natural y Recursos Hídricos Desarrollo de Recursos Humanos, Empleo e igualdad de Oportunidades Desarrollo local y Urbano Redes de Transporte y Energía Agricultura y Desarrollo Rural Estructuras pesqueras y acuicultura Asistencia Técnica El M.A.P.A. y el FEOGA - O, participan en la medida denominada Mejora en la financiación de la Transformación y Comercialización de los Productos Agrícolas del eje prioritario Mejora de la competitividad y Desarrollo del Tejido Productivo. Dentro del eje prioritario Agricultura y Desarrollo Rural en las medidas: Mejora de las Infraestructuras de apoyo, Inversiones en explotaciones agrarias,desarrollo endógeno en zonas rurales,recuperación de la Capacidad de Producción agraria en zonas dañadas por desastres naturales y creación de medios de producción para las mismas,formación agraria en territorios, colectivos y contenidos no cubiertos en los programas del Fondo Social Europeo y Prestación de servicios a las explotaciones agrarias, comercialización de productos agrarios de calidad e ingeniería financiera El FEOGA - O también participa a través del Ministerio de Medio Ambiente y las CC.AA. correspondientes, dentro del eje prioritario Medio ambiente, Entorno natural y Recursos Hídricos en las medidas de Silvicultura y acciones medioambientales para la conservación del paisaje y la economía agraria. Hay otras muchas medidas que caen dentro del ámbito FEDER (apoyo a empresas industriales y de servicios, desarrollo, promoción y servicios a las empresas turísticas, abastecimientos de aguas y redes de saneamiento, gestión de residuos, protección y regeneración del entorno natural, infraestructuras y equipamientos para municipios urbanos y rurales, conservación y rehabilitación del patrimonio artístico y cultural, equipamientos sociales, sanitarios, deportivos y de ocio, creación de la sociedad de la información, puertos, carreteras, energía,...) y del FSE ( creación de empleo, inserción laboral de jóvenes y mujeres, combate contra la segregación horizontal y vertical así como la discriminación salarial y favorecer la Conciliación de la vida laboral y familiar, oportunidades de empleo para colectivos con riesgo de exclusión,...).las Previsiones de financiación pública para estos diez programas operativos desde sus diferentes fuentes (en millones de ) alcanzan un total de millones de para estos 10 programas. Las previsones para FEOGA - Orientación la cantidad asciende a millones de para estos 10 programas. En los gráficos pueden establecerse comparaciones por CC.AA. y por fuentes de financiación para el Conjunto de los 10 programas operativos y para sus componentes realacionados con el Feoga Orientación. Para el conjunto de los 10 PO:

11 Figura 13.6: Financiación de los Programas Operativos en zonas desfavorecidas u objetivo 1 en España

12 Principales medidas de estos programas de Desarrollo rural de zonas fuera de objetivo 1 en España: a. Inversión en las explotaciones agrarias b. Instalación de Jóvenes agricultores c. Formación d. Cese anticipado en la actividad agraria Jubilación anticipada (antiguo régimen, Reglamento (CEE) nº 2079/1992) e. Zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales f. Medidas agroambientales f. Medidas agroambientales (antiguo régimen, Reglamento (CEE) nº 2078/1992) g. Mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas h. Forestación de tierras agrícolas (nuevo régimen) i. Otras medidas forestales h. Forestación de tierras agrícolas (antiguo régimen) j.mejora de tierras k. Concentración parcelaria l. Establecimiento de servicios de sustitución y de ayuda a la gestión agrícola m. Comercialización de productos agrícolas de calidad p.diversificación de las actividades agrarias y afines, para crear actividades múltiples o fuentes de ingresos alternativos q. Gestión de recursos hídricos destinados a la agricultura r. Ampliación y mejora de las infraestructuras necesarias para el desarrollo de la agricultura v. Ingenieria financiera n. Servicios básicos necesarios para la economia y la población rural o. Modernización y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio rural s. Fomento de las actividades turísticas y artesanales t. Protección del medioambiente en el sector de la agricultura, la silvicultura y la gestión del espacio natural y mejora del bienestar de los animales u. Recuperación de la capacidad de producción agraria mermada por desastres naturales y establecimiento de medios de prevención adecuados. Las Previsiones de financiación desde sus diferentes fuentes (en millones de euros) son: Previsiones Financiación Comunidades Autónomas TOTAL PUBLICO FEOGA- Garantía Aragón Baleares Administraciones españolas Aportación privada Cataluña La Rioja Madrid Navarra Otros públicos

13 Previsiones Financiación Comunidades Autónomas TOTAL PUBLICO FEOGA- Garantía Administraciones españolas País Vasco Aportación privada Otros públicos Esto implica un total de millones de euros de financiación pública para estos 7 programas. La financiación del FEOGA - Garantía es de 862 millones de euros. Algunos fondos de estos Programas de Desarrollo Rural se utilizan en España para la creación de Grupos de Acción Local PRODER II, con un funcionamiento análogo a los G.A.L. Leader + Figura 13.7: Fondos y ejes de los Programas de desarrollo para zonas fuera de objetivo 1.

14 2.4 Proceso de programación de los Fondos estructurales El proceso de programación sigue las siguientes fases reglamento 1750/99): 1º Programación a escala Comunitaria: La Comisión elabora orientaciones para la programación de los objetivos y para iniciativa comunitaria. Establece una lista de regiones subvencionables y el reparto orientativo de las dotaciones financieras por Estado Miembro. La figura 13.4 mostraba el reparto indicativo de los recursos financieros para el periodo y el total de los Estados Miembros (Comisión Europea, 1999b) 2º Programación a escala Nacional: Elaboración de los planes (zonas Objetivo 1) y los programas de desarrollo ( zonas Objetivo 2) por los Estados miembros tras las consultas a los diferentes agentes sociales. Las autoridades designadas a nivel nacional y regional transmiten los programas a la Comisión. 3º Negociación de la Estrategia entre la Comisión y los Estados miembros: Se negocian el contenido de los documentos (MAC, DOCUP, PO, PIC) así como su plan de financiación. Finalmente la Comisión aprueba los documentos con sus ejes estratégicos, asignaciones financieras y disposiciones de aplicación. Aunque la responsabilidad de definir sus prioridades en materia de desarrollo recae principalmente en los Estados Miembros y en sus regiones, la cofinanciación de los programas por parte de la Unión Europea exige que se tengan en cuenta asimismo las prioridades de la Comunidad, con el fin de fomentar la dimensión comunitaria de la cohesión económica y social (Comisión Europea, 1999a). 4º Programación descentralizada: El Estado Miembro o la Autoridad Gestora adopta el complemento de programa, documento por el que se aplican la estrategia y las prioridades de la intervención y que contiene los elementos detallados de la misma al nivel de las medidas. El Comité de seguimiento da su acuerdo al complemento de programa y el Estado Miembro o la Autoridad Gestora aplican el programa. 2.5 Contenidos de los Programas de Desarrollo Rural de la Unión Europea. Los Programas de Desarrollo Rural en la Unión Europea deben elaborarse con arreglo a lo especificado en el Reglamento (CE) nº 1750/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). Dicho reglamento recoge las disposiciones para la aplicación del marco para la concesión de ayudas del Reglamento 1257/1999 del Consejo en materia de Desarrollo Rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). El reglamento 1257/2999 plantea que los programas de desarrollo rural deben abarcar un periodo de siete años y comenzando enero de 2000, pide que se integran en un solo programa las medidas de ayuda al desarrollo rural a aplicarse en una misma zona. A partir del examen de los Programas de

15 Desarrollo Rural preparados por las autoridades competentes designadas por los Estados miembros, la Comisión aprueba los documentos de programación de desarrollo rural. El reglamento 1750/1999 exige que los programas de desarrollo rural incluyan los siguientes contenidos: 1.- Datos generales sobre el programa: Título del Programa, Estado Miembro y región administrativa, planificación existente en la zona geográfica pertinente. 2.- Descripción cuantificada de la situación actual de la región: Incluye una descripción cuantificada de la situación actual de la zona que muestre sus puntos fuertes, disparidades, lagunas y potencial de desarrollo rural abarcando el sector agrario y el sector silvícola, la economía rural, la situación demográfica, los recursos humano y la situación del medio ambiente. También debe incluir si las hubiere las repercusiones del período de programación anterior así como otras informaciones sobre las medidas de desarrollo rural comunitario y de acompañamiento que hubieren tenido repercusión en la zona de programación correspondiente. 3.- Descripción de la estrategia propuesta, de sus objetivos cuantificados, de las prioridades de desarrollo rural seleccionadas y de la zona geográfica cubierta: Incluye en relación a la estrategia propuesta, los objetivos cuantificadas y las prioridades seleccionadas. Estas deben relacionarse con los puntos fuertes, disparidades, lagunas y potenciales determinadas en la zona. En concreto, el reglamento exige describir las prioridades de las actuaciones, la estrategia adecuada para alcanzar esas prioridades, los objetivos operativos y repercusiones esperadas cuantificadas en términos de seguimiento y de cálculos de evaluación, responder a en qué medida la estrategia tienen en cuenta las características específicas de la zona, la forma en la que ha sido considerado el enfoque integrado y la integración de hombres y mujeres. Así mismo, incluye la descripción y efectos de otras medidas adoptadas fuera el ámbito del programa, la descripción de las zonas cubiertas por medidas territoriales específicas y el esquema temporal y de ejecución que incluya el calendario propuesto para la aplicación de las distintas medidas y su duración. 4.- Valoración que indique el impacto económico, medioambiental y social previsto. Ni el reglamento 1257/99 ni el 1750 dan mayores especificaciones sobre este punto. 5.- Un cuadro financiero de carácter indicativo en el que por años conste el coste total o público de las medidas por prioridades así como la contribución de la Unión europea: Las medidas financiables se definen en el reglamento de 1257/1999 del Consejo de Europa relativos a desarrollo rural. Estas son las inversiones en explotaciones agrarias, la instalación de jóvenes agricultores, la formación, el cese anticipado de la actividad agraria, las zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales específicas, las medidas agroambientales, la mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas, la forestación e tierras agrarias, otras medidas forestales, mejoras de tierras, reparcelación de tierras, establecimiento de

16 servicios de sustitución y de asistencia a la gestión de las explotaciones agrarias, la comercialización de productos agrícolas de calidad, los servicios de abastecimiento básicos para la economía y las poblaciones rurales, la renovación y desarrollo de pueblos así como la protección y la conservación del patrimonio natural, la diversificación de las actividades en el ámbito agrario y ámbitos afines a fin de aumentar las posibilidades de generar empleo e ingresos alternativos, la gestión de los recursos hídricos agrícolas, el desarrollo y mejora de las infraestructuras relacionadas con el desarrollo de la producción agraria, el fomento del turismo y el artesanado, la protección del medio ambiente en conexión con la conservación del paisaje y la economía agraria y forestal y el bienestar de los animales, la recuperación de la capacidad de producción agraria dañada por desastres naturales y establecimiento de medidas de prevención adecuados y la ingeniería financiera. Un ejemplo simplificado de este proceso se puede encontrar en el Plan de Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid ( figura 13.8). TRUEBA (2002) señala como en el caso de los Programas de Desarrollo Rural, cofinanciados con fondos europeas, en el cuadro financiero general de carácter indicativo, debe contener una estimación anual del gasto, al menos para los ejes prioritarios y las medidas, a lo largo del periodo de aplicación ,diferenciando en la medida de lo posible el coste público y la contribución de la UE. La preparación de los cuadros financieros generales, exige el resumir los recursos financieros nacionales y comunitarios aportados para cada prioridad de desarrollo rural -eje prioritario- presentada en el marco del correspondiente Programa. 6.- Una descripción de las medidas que se contemplan para la aplicación de los programas: Se requiere para cada una de las medidas financiables definir las características principales de las medidas de ayuda así como la identificación del artículo(s) (y apartado) en el que se incluye cada una de las medidas de pago del desarrollo rural del Reglamento 1257/1999. Entre otras exigencias cabe destacar la definición de la contribución comunitaria basada en el coste total o en el gasto público, la intensidad de la ayuda, importes y diferenciación aplicada. Se exige además información sobre las condiciones de subvencionalbilidad, los criterios para demostrar la viabilidad económica, las buenas prácticas habituales, las normas mínimas relativas al medio ambiente, higiene y bienestar animal, el nivel de experiencia profesional y competencia exigidos o la valoración de la existencia de salidas comerciales para los productos. 7.- Información sobre los estudios, proyectos de demostración, actividades de formación o asistencia técnica que sean necesarios para la preparación, aplicación o adaptación de las medidas consideradas 8.- Designación de las autoridades competentes y organismos responsables 9.- Disposiciones que garanticen una ejecución efectiva y correcta de los programas, incluidos el seguimiento y la evaluación, una definición de los indicadores cuantificados par la evaluación, acuerdos par los controles y sanciones y publicidad adecuada. Se incluye aquí la descripción de los circuitos financieros para el pago de ayuda a los beneficiarios finales, los acuerdos para el seguimiento y evaluación del programa, sobre todo los sistemas y

17 procedimiento para la recogida, organización y coordinación de datos sobre los indicadores financieros, físicos y de impacto, el papel, y la composición y normas de procedimiento de los comités de seguimiento, así como las medidas precisas de control previstas para comprobar el fundamento de la solicitud y el cumplimiento de las condiciones de ayuda y las normas concretas relativas a las sanciones Resultados de las consultas y designación e las autoridades y organismos asociados, así como de los interlocutores económicos y sociales: Se han redescribir aquí los interlocutores económicos y sociales así como otros organismos nacionales pertinentes que vayan a consultarse de acuerdo con las normas prácticas nacionales. También han de describirse las autoridades y organismos agrícolas y medioambientales que vaya n a estar relacionados con el desarrollo, la aplicación, el seguimiento, la evolución y la revisión de las medidas agroambientales y otras medias ambientales 11.- Equilibrio entre las diferentes medidas de ayuda: Se deben describir con referencia a los puntos fuertes, necesidad y potencia el equilibrio entre las diferentes medidas de desarrollo rural, hasta que punto las medias agroambientales se aplican en el territorio y si existen medidas adoptadas fuera del marco del Reglamento 1257/ Compatibilidad y coherencia: Se pretende evaluar la compatibilidad y la coherencia con otras políticas y medias comunitarias aplicadas al respecto, especialmente con las de política agraria y otros programas de desarrollo rural y con los criterios de subvencionabilidad 13.- Ayudas estatales suplementarias: Se han de determinar las medias para las que se concederá una ayuda estatal destinada a aportar una financiación suplementaria. Un cuadro ha de recoger el importe de cada una de las medidas de que se trate durante cada año cubierto por el programa. Las especificaciones contenidas en dichos reglamentos han exigido el desarrollo de metodologías de planificación rural específicamente adaptadas a ellos. La metodología propuesta por TRUEBA (2002) en el capítulo 8 se adecua a la elaboración de dichos planes de desarrollo rural. ).

18 PROGRAMA DE DESARROLLO DE C.A. MADRID 1.- Dentro de una zona objetivo 2 como Madrid son municipios objetivo 2 solo algunos son elegibles en función de criterios tales como su densidad, tasa de desempleo, y porcentaje de empleo agrícola (Reglamento 2052/88 de la UE). 2.- Las posibles medidas de desarrollo rural son financiadas por los distintos fondos 1 estructurales. El programa de Desarrollo Rural se coordina con otros programas de desarrollo tanto horizontales o nacionales (por ejemplo el de regadíos)o de jóvenes agricultores como con otros DOCUPs ( por ejemplo de medidas de formación) de modo que se excluyan o incluyan medidas a financiar por cada uno. 4.- Se cuantifican los objetivos globales del programa a los que se desea llegar en términos de creación de empleo, reequilibrio de rentas rurales y urbanas,etc 5.- Para cada eje se determinan las medidas y actuaciones. 6.- Se desarrolla un esquema temporal de aplicación cuantificando dichas medidas y dividiendo el presupuesto disponible entre ellas. 3.-Se describe la situación actual y en función de los diagnósticos y las matrices DAFO así como de las repercusion del periodo de programación anterior se establecen los ejes prioritarios. Un eje prioritario se define (Reg 1257/1999) como una de las prioridades de la estrategia aprobada en un MCA ( y por lo tanto en el Programa) que lleva aparejada la intervención de fondos y demás instrumentos financieros y unos objetivos específicos

19 Figura 13.x Fases metodológicas simplificadas de la elaboración del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid. Fuente: MAPA 19xx

20 3.- LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL 3.1 La financiación de planes y proyectos en las agencias de desarrollo Los países desarrollados son conscientes de que la pobreza, los conflictos, la inestabilidad y la miseria humana, dondequiera que se den, nos afectan a todos. En esta era de globalización, es de interés común para todos hacer frente a estos problemas. (EUROPEAID S/F), y por ello aportan a través de programas específicos de ayuda exterior, una respuesta a esta realidad. La gestión de los fondos que forman parte de la ayuda exterior la realizan a través de oficinas o agencias de cooperación. La herramienta que tienen estas Oficinas para cumplir con su mandato es un ciclo para la financiación de dichos proyectos, planes y programas de desarrollo (figura 13.9). r BANCO MUNDIAL CRUZ ROJA UNIÓN EUROPEA IDENTIFICATION PREPARATION APPRAISAL NEGOTATIONS, BOARD PRESENTATION IDENTIFICACIÓN FORMULACIÓN (APROBACIÓN) PROGRAMACIÓN IDENTIFICACIÓN INSTRUCCIÓN FINANCIACIÓN IMPLEMENTATION SUPERVISION EJECUCIÓN Y SEGUIMIENTO EJECUCIÓN Y SEGUIMIENTO EVALUACIÓN INTERMEDIA EVALUATION EVALUACIÓN EVALUACIÓN FINAL EVALUACIÓN POSTERIOR Figura 13.9: Cuadro comparativo de los ciclos para la financiación internacional de proyectos de desarrollo según las distintas agencias donantes. Estos ciclos de proyecto tienen generalmente los siguientes componentes: identificación y evaluación inicial de los proyectos y programas, preparación de las decisiones de financiación, aplicación y supervisión y evaluación de los proyectos y programas. Cuando a este ciclo del proyecto se le añaden otros componentes a lo largo de la vida del proyecto, tales como el análisis de las partes interesadas; el marco lógico como instrumento de planificación; factores claves de calidad; calendarios de actividades y de recursos; y formatos de base coherentes y estandardizados de los documentos tipos, se habla de «enfoque integrado» de la gestión del ciclo de proyecto.

21 En Europa la Gestión del ciclo de los proyectos (GCP) es una herramienta adoptada en 1992, y consiste en un conjunto de herramientas de diseño y de gestión de los proyectos, basadas en el método de análisis del Marco Lógico, ya utilizada ampliamente por muchos donantes, incluso los Estados miembros y preconizada por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE (EUROPEAID 2001). El objetivo de la GCP es una mejor gestión de las acciones de todo tipo de proyectos y programas de cooperación exterior. De cara a la obtención de financiación, la GCP intenta tener en cuenta desde el principio del ciclo del proyecto que los proyectos / programas sean conformes con y contribuyan a los objetivos políticos más amplios de la cooperación exterior de la Unión Europea (EUROPEAID 2001). La financiación de la Cooperación Internacional de Europa la realiza la Oficina de Cooperación EuropeAid. Ésta se encarga de la aplicación del conjunto de los instrumentos de la ayuda exterior de la Comisión financiados con cargo al presupuesto comunitario y al Fondo Europeo de Desarrollo, las actividades humanitarias, la ayuda macrofinanciera, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el Mecanismo de Reacción Rápida. Los programas y proyectos que se benefician de financiación comunitario total o parcial abarcan los siguientes temas: minas antipersonas, derechos humanos, cofinanciación con las ONGs, seguridad alimentaria, medio ambiente y bosques, cuestiones de género y cuestiones de salud. Por regiones se financian proyectos en el Sureste de Europa; Europa oriental, Cáucaso y Asia Central; Mediterráneo meridional, Próximo y Medio Oriente; África, Caribe y Pacífico; Asia y América Latina. La Unión Europea aplica la Gestión del ciclo de proyecto tanto a proyectos concretos como a programas sectoriales El ciclo de proyecto en las agencias de cooperación La Unión Europea plantea las siguientes fases del ciclo (EUROPEAID 2001) (figura 13.10):

22 Figura Ciclo del proyecto de cooperación para el desarrollo en la Unión Europea. Fuente EUROPEAID (2001). Programación Define las orientaciones y principios generales de la cooperación entre la UE y un país basándose en el análisis de los problemas y potencialidades de un país. Para ello se debe tener en cuenta las prioridades locales y de la UE, las acciones llevadas a cabo por los demás donantes y las capacidades locales y de la UE. De esta fase resulta un Documento de Estrategia País o Marco de Estrategia País (estos términos se utilizan como sinónimos). Identificación En el ámbito del Documento de Estrategia País establecido, se analizan los problemas, las necesidades y los intereses de las partes interesadas. Se identifican y se examinan las ideas de planes y proyectos y las demás operaciones a profundizar eventualmente. De esta fase resulta una decisión de estudiar con más detalles o no la / las opción(es) elaborada(s). Instrucción Se examinan todos los aspectos importantes de la idea del proyecto o plan presentado teniendo en cuenta tanto las orientaciones del Documento de Estrategia País como los factores de calidad claves y los puntos de vista de las partes interesadas principales. Los beneficiarios y las demás partes interesadas tendrían que participar de forma activa en la descripción detallada de la idea del proyecto. Durante esta fase se tendrían que producir planes de trabajo detallados, incluyendo un Marco Lógico con indicadores de resultados e

23 indicadores de impacto y calendarios de actividades y de recursos. A partir de ello se toma la decisión de proponer o no una financiación para el proyecto. Financiación Una vez que se completa la propuesta de financiación, el comité interno o externo adecuado la examina. La UE y el gobierno asociado u otra entidad firman un convenio formal que estipula los arreglos financieros esenciales de la ejecución. Ejecución Los recursos convenidos se utilizan para alcanzar el objetivo específico y los objetivos globales. Se monitorea el avance real del proyecto para que se pueda adaptar el proyecto a los cambios contextuales. A finales de la ejecución, se decide extender o terminar el proyecto. Evaluación La evaluación es una función que consiste en la apreciación, lo más sistemática y objetiva, de un proyecto en curso o terminado, de un programa o de un conjunto de líneas de acción, su diseño, su ejecución y sus resultados. Su finalidad es tratar de determinar la pertinencia de los objetivos y su grado de realización, la eficacia, la eficiencia, el impacto y la sostenibilidad. Una evaluación tiene que proporcionar informaciones fiables y útiles que permitan integrar las enseñanzas de los mecanismos de toma de decisiones tanto de los países asociados como de los donantes. La evaluación dará como resultado la formulación de recomendaciones y conclusiones para integrar en la planificación y la ejecución de proyectos similares en el futuro. 3.2 La financiación de proyectos a través de créditos Los bancos de desarrollo tienen por objeto dar créditos a largo plazo para financiar inversiones en las que se requiera capital. Para ello, el banco debe estudiar la viabilidad de los proyectos desde las perspectivas económica, técnica, ambiental y financiera. Los bancos evalúan y siguen cada proyecto desde su inicio a su fin de acuerdo a un ciclo. Todas las instituciones que financian el desarrollo, sean multilaterales o bilaterales, globales, regionales, sub-regionales, extra-regionales, o nacionales, estudian la viabilidad de los planes y proyectos para emitir informes internos a sus órganos de decisión con el objetivo de aprobar las propuestas de financiación, sean estas en forma de asistencia técnica, subvenciones, garantías o préstamos más o menos subsidiados. Es importante tener en cuenta que estos organismos financieros van a estudiar la viabilidad de los proyectos a la luz de sus propios criterios de elegibilidad o de las prioridades que les vengan impuestas por sus estatutos o por las políticas de financiación determinadas por sus órganos políticos. Por ello, a la hora de buscar financiación para un proyecto de desarrollo hay que

24 informarse de las prioridades políticas que priman en los procesos de decisión de las entidades que van a ser contactadas. De manera general se puede decir que todas las instituciones de financiación de proyectos de desarrollo van a estudiar la viabilidad de los proyectos desde las perspectivas económica, técnica, medioambiental y financiera. Sin embargo, el nivel de detalle, la importancia relativa de cada una de estas áreas, el momento adecuado para que se involucre la institución, la duración del análisis y el grado de participación de la entidad en el proyecto variará sustancialmente de unos organismos a otros. Por otro lado, pueden existir otros parámetros de índole financiera, de límites en la concentración de riesgos, de limitaciones presupuestarias o de límites sectoriales que hacen que estos organismos puedan no tener especial interés en evaluar proyectos que, de otro modo, serían normalmente elegibles. Por todo ello, a la hora de buscar financiación, conviene hacer un estudio previo de cada una de las instituciones navegando en sus páginas web, que suelen contener bastante información. También es aconsejable contactar de manera preliminar a aquellas con las que nuestro proyecto parezca tener a priori un mejor encaje El ciclo de proyecto en un banco de desarrollo Generalizando, se puede decir que todos los organismos de financiación de proyectos de desarrollo siguen un orden lógico similar a la hora de evaluar un proyecto para posible financiación. Obviamente, cada institución tiene sus propias peculiaridades, plazos y procesos administrativos intermedios que conviene conocer y respetar, pues pueden ser determinantes a la hora de obtener financiación. La figura representa el ciclo típico que un proyecto seguirá en su proceso de evaluación por un banco o agencia financiera.

25 Figura 13.11: El ciclo de la financiación del proyecto por un banco. Ciclo del Banco Europeo de Inversiones. Extraído de EUROPEAN INVETSMENT BANK (2001). Una vez estudiada la información disponible en internet y confirmar el posible encaje del proyecto con las criterios de elegibilidad, el promotor se aproxima a la agencia financiera y presenta su proyecto de manera preliminar. La agencia financiera hace una evaluación preliminar sobre su elegibilidad, disponibilidad de límites presupuestarios, crediticios o sectoriales para financiarlo, escala, fuentes financieras y decide o no continuar. En caso de querer avanzar con la evaluación del proyecto, es probable que la agencia financiera requiera una presentación del proyecto incluyendo información sobre el promotor así como toda la información detallada de cada uno de los ámbitos relevantes a la evaluación, estudios de factibilidad, informes de consultores especializados, encuestas realizadas, y cualquier otra información que contribuya a establecer la solidez del proyecto. También será necesario aportar pruebas documentales de las licencias obtenidas (medioambientales u otras), así como de los contratos (por ejemplo de suministro o de off-take) que puedan ser relevantes para la solidez financiera, técnica, o ambiental del proyecto. Si hay carencias en la información proporcionada puede darse el caso de que la entidad financiera ponga una serie de condiciones previas a la evaluación del proyecto, como la obtención de dichas licencias, la resolución previa de determinados conflictos, o incluso pedir la introducción de modificaciones al proyecto. También hay que tener en cuenta que las agencias financieras normalmente quieren tratar directamente con el promotor del proyecto, evitando tratar con intermediarios. La agencia querrá llegar a una conclusión sobre el coste total desagregado del proyecto, estimaciones sobre contingencias, así como el