El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo

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1 Presupuesto y Gasto Público 42/2006: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2006, Instituto de Estudios Fiscales El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo MIGUEL SEBASTIÁN GASCÓN Director de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno Resumen El Programa Nacional de Reformas (PNR) se elaboró para servir de guía a la política económica de los próximos años. Constituye una referencia básica en la estrategia presupuestaria a medio plazo. En los Presupuestos de 2006 ya se plasma esta estrategia, que conduce a un gasto público de más «calidad», primando el gasto de aquellos elementos que la literatura económica identifica como impulsores del crecimiento a largo plazo de una economía. Así, hay significativos aumentos del gasto en educación, I+D+i e infraestructuras, en aplicación de las medidas planteadas en los Ejes 2, 3y4del PNR. Introducción El Gobierno aprobó el pasado mes de octubre el Programa Nacional de Reformas (PNR). El PNR sirve para dar respuesta a los acuerdos del Consejo Europeo de marzo de 2005 que relanzó la Estrategia de Lisboa. Además, el PNR es un reflejo del compromiso del Gobierno español con los objetivos de dicha estrategia, por lo que se elaboró para servir de guía fundamental de la política económica durante los próximos años. El PNR contiene ambiciosas reformas para abordar los grandes retos económicos de los próximos años. Estos retos están detallados en el Programa y se condensan en los objetivos básicos de converger en términos de renta per cápita y en alcanzar más y mejores empleos. Los Presupuestos Generales del Estado, como herramienta esencial de la política económica, son un instrumento clave en el que se plasman dichas reformas. Desde este punto de vista, el PNR constituye una referencia en la estrategia presupuestaria a medio plazo del actual Gobierno, y los presupuestos de 2006 la primera pieza de esta estrategia plurianual. El hecho de citar los Presupuestos Generales del Estado como pieza instrumental básica de la puesta en marcha del PNR no implica la aceptación de coste presupuestario para el conjunto de políticas incluidas en el PNR. De hecho, las estimaciones realizadas, tal como así se recoge en el propio PNR, avalan que los recursos adicionales que se incorporan en los presupuestos de este año y de los próximos, para poner en marcha las reformas, se financiarán con el incremento de los recursos asociados al mayor crecimiento económico derivado de las reformas emprendidas.

2 24 Miguel Sebastián Gascón Los objetivos del PNR El PNR fija dos objetivos prioritarios: La plena convergencia en renta per cápita con la Unión Europea (UE-25) en Alcanzar una tasa de empleo del 66% en el año Son objetivos a la vez realistas y ambiciosos. En cuanto al objetivo de convergencia en renta per cápita con la UE-25, su cumplimiento se verá afectado por las rápidas tasas de crecimiento que se esperan para los nuevos Estados miembros, como resultado de su incorporación al mercado único. Además, este ritmo de convergencia español sólo será posible con una mejora significativa del nivel de productividad de España que nos lleve a alcanzar el nivel promedio europeo. Ello es así porque el factor demográfico ya no va a contribuir positivamente al proceso de convergencia, incluso si se mantiene un significativo ritmo de aumento de inmigrantes, y la contribución de la tasa de empleo al proceso de convergencia será más modesta que en los últimos años. Por su parte, el objetivo de tasa de ocupación implicará una elevación de casi cinco puntos, con lo que se superaría la actual tasa de empleo de la UE. El cumplimiento de dicho objetivo conlleva aumentar de forma considerable la participación laboral de las mujeres y reducir su tasa de paro, ratios ambos que se encuentran muy alejados de los de los hombres. El contenido del PNR. Los ejes del Programa Con el fin de conseguir los objetivos mencionados anteriormente, el Gobierno vertebra su política económica en torno a siete ejes fundamentales, que son los que conforman el PNR, y que responden a las veinticuatro directrices integradas de la nueva Estrategia de Lisboa. Estos Ejes son los siguientes: EJE 1: Refuerzo de la Estabilidad Macroeconómica y Presupuestaria. EJE 2: El Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) y el Programa de Actuaciones para la Gestión y Utilización del Agua (AGUA). EJE 3: Aumento y mejora del capital humano. EJE 4: La estrategia de I+D+i (INGENIO 2010). EJE 5: Más competencia, mejor regulación, eficiencia de las Administraciones Públicas y competitividad. EJE 6: Mercado de Trabajo y Diálogo Social. EJE 7: El Plan de Fomento Empresarial. Los siete ejes del Programa Nacional de Reformas tienen tres grandes áreas de actuación: el entorno económico; los mercados de trabajo de bienes y servicios; y los factores productivos (véase Gráfico 1). Su desarrollo, que se aprecia en el Gráfico 2, consiste en: ejes que inciden sobre los factores de producción: capital físico (eje 2), capital humano (eje 3) y

3 El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo 25 Gráfico 1. Áreas de actuación del Programa Nacional ENTORNO (Macroeconómico, presupuestario y empresarial) MERCADOS (De Trabajo y de Bienes y Servicios) Productividad y Empleo FACTORES PRODUCTIVOS (Capital físico, tecnológico y humano) capital tecnológico (eje 4); ejes que inciden sobre los mercados: mercado de bienes y servicios (eje 5) y mercado de trabajo (eje 6); y ejes que inciden sobre el entorno, tanto empresarial (eje 7) como macroeconómico y presupuestario (eje 1, que es una envolvente de los anteriores ejes). El Plan de Dinamización que el Gobierno presentó en marzo de 2005 inició una nueva forma de instrumentar la política económica en la medida en que fue fruto de discusión, entre otros, con los agentes sociales, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, y en él se atribuyen responsabilidades de ejecución a departamentos ministeriales con calendarios concretos en los próximos tres años, contando con un carácter dinámico que incluye un compromiso de revisión anual. Este mismo espíritu se aplica al Programa Nacional de Reformas, en consistencia con el nuevo marco comunitario. Objetivos específicos Para lograr los dos grandes objetivos antes mencionados, el PNR establece un conjunto de objetivos específicos, que inciden en el corto y medio plazo en el aumento de la productividad y del empleo. Como ejemplo de objetivos específicos se pueden destacar: 1. Reducir significativamente el ratio de deuda pública en relación al PIB, hasta el 34% en 2010, lo que le convertirá en el tercero más bajo de la zona euro y uno de los más bajos de la UE-25. Esta evolución de la deuda pública es la mejor manera de avanzar en el Estado de Bienestar y la mejor estrategia posible de solidaridad intergeneracional, al permitir un margen de maniobra frente a los efectos del envejecimiento demográfico. Al mismo tiempo, se reorienta el gasto público hacia aquellas actividades que fomenten el incremento de la productividad. 2. Aumentar la red ferroviaria hasta 35 Km. por cada Km 2 de superficie (28,3 Km. en la actualidad) en 2010, apostando así por el ferrocarril como modo de

4 26 Miguel Sebastián Gascón Gráfico 2. Ejes del Programa Nacional de Reformas 1. Refuerzo de la Estabilidad Macroeconómica y Presupuestaria 7. Plan de Fomento Empresarial 6. Mercado de Trabajo y Diálogo Social Renta per cápita, Empleo y Productividad 2. Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) y Programa AGUA 3. Aumento y mejora del Capital Humano 5. Más Competencia, Mejor regulación, eficiencia de las Administraciones Públicas y Competitividad 4. Estrategia I+D+i (INGENIO 2010) transporte más eficiente desde el punto de vista energético, y reducir la tasa de accidentalidad en carreteras en un 40% en 2010, a través de la mejora de infraestructuras y de cambios normativos que afectan a los conductores. 3. Reducir a la mitad (hasta el 15%) la tasa de abandono escolar prematuro en 2010, para acercarnos al promedio europeo. 4. Duplicar la inversión en I+D hasta el 2% del PIB en 2010, alcanzando así la media europea actual en aras de mejorar la competitividad de nuestras empresas y lograr más empleo y mejor cualificado a medio y largo plazo, y converger con Europa en Sociedad de la Información, alcanzando los recursos que nuestra economía dedica a las TIC el 7% en 2010, como herramienta fundamental de ganancias de productividad a corto plazo. 5. Mejorar la posición española en relación con los indicadores de competencia, convergiendo en 2010 con la media europea. 6. Aumentar la tasa de empleo femenina desde el 48% hasta el 57%, superando la media europea, y reducir la tasa de desempleo juvenil desde el 22,1% hasta el promedio actual de la UE-25 (18,6%) en Aumentar la creación de empresas en un 25% mediante el fomento del espíritu emprendedor, especialmente entre jóvenes y mujeres. En este sentido, se pretende alcanzar una tasa anual de creación de empresas del 12,5% en 2010.

5 El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo 27 Adicionalmente, en el marco de un modelo de desarrollo sostenible, España deberá cumplir con los compromisos del Protocolo de Kioto. Por ello, el PNR establece un objetivo adicional que tiene carácter transversal: Aumentar la eficiencia energética y reducir las emisiones de CO 2 desde el 40% hasta el 24% entre 2008 y Las implicaciones presupuestarias del PNR La principal implicación del PNR en el presupuesto es la de marcar las pautas de desarrollo de una estrategia presupuestaria de medio plazo. Para ello, el PNR se basa en un diagnóstico detallado sobre la situación de la economía española. Un diagnóstico en el que destaca el elevado crecimiento en los últimos años, empujado por el crecimiento de la población y la reducción de tipos de interés inherente a nuestra entrada en la Unión Monetaria Europea. Ese crecimiento ha sido muy intensivo en términos de creación de empleo, como respuesta a la fuerte presión de la demanda interna. Presión que ha conllevado un diferencial persistente de inflación respecto a los socios europeos y un acusado aumento del déficit comercial. Con independencia de que ya no es posible acudir a la política cambiaria para combatir ese abultado déficit comercial, el diagnóstico efectuado en el PNR conduce a recomendar reformas que incidan en la oferta agregada de la economía, como vía para la consecución de un patrón de crecimiento más equilibrado y, en consecuencia, sostenible. Por ello, el reto es elevar el crecimiento de la productividad y que éste sea compatible con los objetivos de creación de empleo. Del análisis más detenido que se realiza en el PNR sobre la evolución reciente de nuestra productividad se desprende que el freno a su crecimiento deriva sobre todo de los pobres resultados cosechados por la denominada Productividad Total de los Factores, que viene a recoger todos aquellos elementos no explicados por la mayor dotación de los factores productivos, esto es, capital y trabajo. Este elemento «residual» suele ser identificado en la literatura económica con el avance tecnológico en sentido amplio. Por lo tanto, la elevación del crecimiento de la productividad se convierte en la clave que permitirá conseguir el objetivo último de convergencia real. Las reformas previstas en el PNR se orientan, pues, a este objetivo, y condicionan toda la estrategia presupuestaria del Gobierno. En términos presupuestarios esta estrategia de política económica debe conducir sobre todo a un patrón de gasto público de mayor calidad, con un apoyo especial respecto de aquellos elementos que la literatura económica identifica claramente como impulsores del crecimiento de largo plazo de una economía, en especial el capital físico, el capital humano y la tecnología. Utilizar los márgenes presupuestarios disponibles para reforzar el gasto en educación, investigación e infraestructuras se ha convertido en una apuesta prioritaria de este Gobierno, a sabiendas de que a través de los efectos positivos sobre el crecimiento derivados de esta apuesta actual por la «calidad» del gasto se producirán aumentos en el potencial de crecimiento de la economía española que permitirán financiar los ambiciosos objetivos sociales de la agenda del

6 28 Miguel Sebastián Gascón Gobierno. Por otro lado, de esta forma se va poniendo en marcha una forma de ejercer la política fiscal que, a la luz de abundante evidencia empírica, viene siendo aconsejada por la mayoría de los economistas, y es la de que las actuaciones de impulso del crecimiento económico se trasladen hacia el lado del gasto, abandonando progresivamente el recurso, exagerado y no siempre bien justificado, a las deducciones aplicables a determinados impuestos. Como hemos visto anteriormente, estos objetivos generales se articulan en el PNR a través de siete ejes de actuación. De ellos son los cuatro primeros los que tienen una incidencia más directa en la estrategia presupuestaria, a través de dos caminos diferenciados que se detallan a continuación: 1. El EJE 1, como articulación de las reglas de juego Este Eje se denomina de Refuerzo de la Estabilidad Macroeconómica y Presupuestaria, y engloba un conjunto de actuaciones que vendrán a hacer más efectivas las reglas fiscales que fortalecen la estabilidad, como condición necesaria para el logro de un crecimiento sostenible. En consecuencia, las reformas que se desarrollan en este Eje son estratégicas, a modo de envolvente sobre la que gira el resto de actuaciones más específicas descritas en los otros seis ejes. De las reformas descritas en el Eje 1, la que más incide en el modelo presupuestario es la referente al cambio en las leyes de estabilidad presupuestaria, con el objetivo precisamente de transitar hacia unas reglas que se adecuen de forma económicamente más correcta a los vaivenes del crecimiento económico, fortaleciendo el carácter estabilizador de las mismas. La rigidez de las reglas heredadas (déficit cero) potenciaba el comportamiento procíclico de la política fiscal, contrario a los fines perseguidos. Por ello, las nuevas reglas diseñadas, que deben conducir a generar superávit en épocas de expansión y permitir déficit moderados en períodos de bajo crecimiento o recesión, contribuirán a reforzar el carácter estabilizador de la política fiscal, la única herramienta macroeconómica disponible tras la cesión de la política monetaria al Banco Central Europeo. Junto a esta reforma nuclear, el resto de las medidas citadas en el eje también son relevantes en el proceso presupuestario: Las propias líneas de reorientación del gasto público, que marcan la prioridad que se concede al gasto productivo y resaltan dos características que inciden de forma favorable sobre el modo de gastar, a saber, el refuerzo de la transparencia y de los métodos de evaluación, como dos medios de reforzar la eficacia del gasto. Las reformas tributarias, que inciden en los objetivos del PNR a través de sus efectos sobre la oferta, en especial de las actuaciones dirigidas a reducir los tipos impositivos y reforzar la neutralidad de la imposición. La reforma del sistema de financiación autonómica: la respuesta al extraordinario avance del proceso de descentralización del gasto debe venir por un sistema que incremente la responsabilidad de los gobiernos autonómicos en la captación de ingresos, como única vía posible de avance hacia un reparto de tareas entre gobiernos que

7 El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo 29 reduzca las presiones sobre el gasto público y, en definitiva, refuerce la estabilidad de las finanzas públicas en el largo plazo. Medidas de racionalización del gasto sanitario y social, con el objetivo de fortalecer la sostenibilidad del sistema sanitario y de pensiones. 2. EJES 2, 3y4:el impulso a los factores productivos En estos tres ejes del PNR se concentran las actuaciones específicas que inciden sobre los tres elementos claves que hemos citado como elementos de impulso de la productividad: el capital físico, el capital humano y el avance tecnológico. El Eje 2 contiene los dos grandes programas del Gobierno que van a suponer un considerable salto adelante en el stock de capital público de la economía, el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) y el programa de Actuaciones para la Gestión y la Utilización del Agua (AGUA). El PEIT contempla unas inversiones de millones de euros para el período En términos de esfuerzo inversor, supone en torno al 1,5% del PIB como media a lo largo del período de vigencia del Plan. El ferrocarril es el gran protagonista del Plan, ya que concentra más del 48% de las inversiones totales. El efecto en los Presupuestos Generales del Estado será considerable, pues la financiación del PEIT se llevará a cabo en un 60% a través de recursos presupuestarios. El 40% restante será financiado a través de tasas y tarifas, y por la colaboración público-privada, aunque no por ello dejará de tener un reflejo presupuestario, pues los entes que llevarán mayoritariamente a cabo estas inversiones, sobre todo ADIF, AENA, Puertos del Estado y la recién creada Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre forman parte del Sector Público Estatal y, en consecuencia, sus gastos e ingresos aparecen consignados cada año en los Presupuestos Generales del Estado. Este ambicioso Plan ya ha comenzado a tener reflejo en los Presupuestos de 2006, con un gasto en proyectos de inversión incluidos en el PEIT en torno a millones de euros. En particular, los principales gastos consignados son los siguientes: Inversiones en la red de Alta Velocidad ferroviaria por valor de millones millones en carreteras, fundamentalmente destinados a completar el mallado de la red viaria del Estado. Inversiones en los aeropuertos por valor de millones de euros. Inversiones en Puertos por valor de millones. Así pues, en los inicios de desarrollo del PEIT ya se están poniendo en marcha significativos proyectos de inversión que contienen cambios estratégicos en la política de infraestructuras. En particular, la apuesta por el ferrocarril como medio de transporte más eficiente, con el inicio de 423 Km. de líneas de altas prestaciones y la puesta en servicio de la línea Madrid-Toledo. En carreteras, la apuesta por un cambio de la actual fisonomía radial de la red de autovías poniendo en servicio más de 400 Km. en ejes transversales. Con independencia de esto, se sigue desarrollando un importante esfuerzo en el incremento de la oferta portuaria y aeroportuaria.

8 30 Miguel Sebastián Gascón El Programa AGUA comprende un conjunto de actuaciones en infraestructuras y otras medidas de mejora de gestión que abarcan el período Este programa materializa el cambio que se ha introducido en la política del agua, coherente con las directrices comunitarias e internacionales, y tiene por objeto promover un uso racional y eficiente de este recurso, así como incrementar la eficacia de los fondos públicos dedicados a infraestructuras y a gestión del agua. El Programa AGUA será la respuesta del Gobierno a la situación de escasez estructural que sufren los territorios de las cuencas mediterráneas y andaluzas y, en especial, de la cuenca del Segura, y algunas zonas de las del Júcar y del Ebro. Aunque el grueso de las inversiones por las actuaciones del programa AGUA tendrá lugar en 2007 y 2008, las inversiones hidrológicas en 2006 han ascendido ya a millones de euros. La prioridad en el área de infraestructuras queda, pues, ya claramente reflejada en estos presupuestos de 2006, en los que el gasto en esta política se incrementa un 13,3% respecto a lo presupuestado en Por lo que se refiere al Eje 3, de Aumento y Mejora del Capital Humano, la prioridad para el Gobierno se vincula no sólo al papel ya comentado del capital humano en su contribución al crecimiento económico sino al papel básico que cumple en el acceso a la igualdad de oportunidades. El programa educativo del Gobierno se desarrolla a través de una serie de medidas entre las que destaca la recientemente aprobada Ley Orgánica de Educación. Pese a que la prestación del servicio educativo está transferida a las Comunidades Autónomas, el compromiso del Gobierno con esta política y con el desarrollo de esta ley en particular se va a manifestar con una importante dotación presupuestaria adicional en los Presupuestos Generales del Estado, dotación que ascenderá a casi millones en los próximos 5 años. Ya en 2006 los nuevos objetivos fijados en la LOE tienen su reflejo presupuestario en el Estado, que va a gastar 316 millones de euros más (un incremento del 19,5%) que en Dentro de este gasto adicional destaca el destinado a compensar el coste de la gratuidad en la educación infantil, al que se destinan 175 millones más. Por último, el Eje 4 del PNR tiene como objetivo combatir el retraso de España en materia de I+D+i a través de un ambicioso programa conocido como INGENIO 2010, cuyos objetivos son el de prácticamente doblar el ratio de inversión en I+D sobre el PIB, hasta alcanzar el 2% en 2010, incrementar la contribución del sector privado en esa inversión total y alcanzar la media de la UE en cuanto al peso del sector TIC en la economía. Para ello se va a hacer un gran esfuerzo presupuestario. La prioridad presupuestaria concedida a las actuaciones englobadas en el Eje 4 del PNR queda reflejada en 2006 en el gasto presupuestado en I+D+i civil, de millones de euros, con un incremento del 31,8%. Además, INGENIO 2010 pretende que este incremento de recursos prioritarios se focalice hacia actuaciones estratégicas. En 2006, el 85% del incremento de los fondos de I+D+i civil se destinará a los tres programas estratégicos de INGENIO 2010, a saber: El Programa CENIT, que fomentará la colaboración público-privada, contemplando la financiación de grandes proyectos integrados de investigación industrial de carác

9 El Programa Nacional de Reformas como guía de la estrategia presupuestaria a medio plazo 31 ter estratégico, gran dimensión y largo alcance científico técnico, por un valor de 68 millones de euros. El Programa CONSOLIDER, que nace con el objetivo de incrementar la masa crítica y la excelencia investigadora, con una dotación de 294 millones. El Plan AVANZ@ para converger con Europa en los principales indicadores de la Sociedad de la Información. Si los dos programas anteriores se centran en el ámbito de la I+D y tendrán sus efectos sobre el crecimiento y el empleo en el largo plazo, AVANZ@ se encuadra como política de innovación, que mejorará la productividad y la eficiencia de la economía en el corto plazo. En 2006 se destinan a dicho plan 634 millones adicionales.