La gestión de las finanzas públicas es un componente fundamental

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1 LA AIF EN ACCIÓN Gestión de las finanzas públicas: Seguimiento a los recursos para obtener mejores resultados La gestión de las finanzas públicas es un componente fundamental del proceso de desarrollo por cuanto contribuye al uso eficiente y responsable de los recursos públicos, ayuda a respaldar la estabilidad fiscal y macroeconómica y orienta la asignación de recursos destinados a abordar las prioridades nacionales. Debido a que los recursos se pueden filtrar a través de cualquier punto débil de un sistema, la gestión de las finanzas públicas cubre todas las fases del ciclo presupuestario, desde la elaboración del presupuesto, el control y las auditorías internas, las adquisiciones y las disposiciones de seguimiento e información, hasta las auditorías externas. El fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas ha sido uno de los principales objetivos de la AIF durante más de un decenio. Este fin se ha logrado respaldando a los países en sus iniciativas de reforma y fortalecimiento institucional, promoviendo la coordinación entre la asistencia técnica y analítica de los donantes y las estrategias de los gobiernos, proporcionando liderazgo mundial y aplicando marcos de seguimiento y herramientas de evaluación reconocidos a nivel internacional para medir el desempeño. Con el paso de los años, el apoyo de la AIF ha evolucionado desde ayudar a analizar el nivel y la composición del gasto fiscal hacia prestar más atención a la evaluación de los marcos e incentivos institucionales, medir la calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas y elaborar herramientas de diagnóstico basadas en indicadores que midan el desempeño de los países. El respaldo entregado por la AIF para reformar la gestión de las finanzas públicas se duplicó entre 2000 y 2005, llegando a US$1.500 millones. El número de países que recibió respaldo también aumentó de 10 a 25. Como producto de ello, varias naciones, incluyendo Ghana, Camerún, Malí, Senegal y Tanzanía, han logrado importantes avances.

2 RESULTADOS Gestión de las finanzas públicas, función gravitante en la reforma del buen gobierno y el financiamiento basado en políticas En los países prestatarios de la AIF, la importancia relativa de las reformas a la gestión de las finanzas públicas es bastante marcada, toda vez que éstas constituyen más de la mitad de las iniciativas y parámetros de medición del buen gobierno del sector público. Las instituciones públicas de los países de ingreso bajo suelen ser débiles y gran parte de su financiamiento proviene de asignaciones presupuestarias. Por lo tanto, reformar la gestión de las finanzas públicas constituye una base fundamental para el fortalecimiento efectivo de las instituciones gubernamentales. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas están mejorado gradualmente De los 66 países prestatarios de la AIF incluidos en el Global Monitoring Report 2006 (Informe de seguimiento mundial), 19 mejoraron sus resultados en la evaluación del desempeño y las instituciones nacionales en materia de gestión presupuestaria entre 2001 y Estos resultados evalúan los vínculos entre presupuesto y prioridades en materia de políticas, tales como la reducción de la pobreza, así como la calidad de la gestión financiera y la presentación de informes fiscales. Los datos correspondientes a tres dimensiones (formulación del presupuesto, ejecución y presentación de informes) de 23 países pobres muy endeudados (PPME) también revelan mejoras del orden del 10% en 15 indicadores para PPME entre 2002 y Avances rápidos en algunos países De los 23 PPME evaluados en 2004, cinco mejoraron el desempeño de sus sistemas de gestión en 20% o más. Ghana fue el país que obtuvo mejores resultados, ya que en 2004 cumplió siete de los parámetros de medición, en comparación con sólo uno en Camerún, Malí, Senegal y Tanzanía también mostraron avances, ya que cada uno cumplió tres parámetros. Progreso en Ghana y Malí Ghana mejoró su sistema de clasificación presupuestaria y la identificación del gasto a favor de los pobres destinado a mejorar la gestión y facilitar el seguimiento del gasto. Además, incorporó prácticas convencionales de conciliación de datos contables y financieros para velar por la integridad de los informes de gastos presupuestarios y redujo el atraso en el pago de egresos. Respecto de los informes de gastos presupuestarios, también mejoró la clasificación de los informes de gastos del año para que concordaran con el presupuesto y así llevar una gestión más estricta de los egresos. Además, redujo el período complementario de fin de año para mejorar la exactitud de la contabilidad. Los frutos se comenzaron a ver en 2006: por primera vez se logró aprobar el presupuesto antes del inicio del ejercicio económico, logro que volvió a repetirse en Los presupuestos también ofrecen hoy más información sobre los fondos generados a nivel interno y las donaciones externas. Los factores que propiciaron este avance son el sólido compromiso del país con el mejoramiento de la gestión de las finanzas públicas, una evaluación externa de la gestión de las finanzas públicas que puso de relieve los puntos débiles del sistema y una reforma impulsada por el propio gobierno. La AIF contribuyó con asistencia y análisis técnicos, coordinación de los donantes en respaldo de la estrategia de reforma del gobierno y financiamiento. Malí también ha logrado importantes avances en el fortalecimiento de la formulación y ejecución de su presupuesto. Varios ministerios han comenzado a regirse por un nuevo marco de gestión de gastos de mediano plazo. Además, se ha mejorado la ejecución del presupuesto por medio de descentralizar las responsabilidades del Ministerio de Finanzas y transferirlas a cada ministerio, con lo que se aumenta además su responsabilidad por la gestión financiera. Finalmente, el firme liderazgo del gobierno en materia de reformas a la gestión de las finanzas públicas ha recibido el apoyo decidido de los donantes.

3 Hoy rige un marco de resultados sólidos para los sistemas de gestión de las finanzas públicas Para avanzar aún más en el seguimiento de los gastos de los PPME, existe un programa integrado por diversos organismos (PEFA, por sus siglas en inglés), entre ellos el Banco Mundial, que ha desarrollado un exhaustivo marco basado en indicadores para hacer seguimiento a las reformas en materia de gestión de las finanzas públicas (vea el gráfico). Este marco presenta 28 indicadores que abarcan todo el ciclo de gestión de las finanzas públicas y, al mismo tiempo, está relacionado con seis objetivos: presupuestación basada en políticas; previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria; contabilidad; registro y presentación de informes de gastos; escrutinio y auditoría externa, exhaustividad y transparencia; y credibilidad del presupuesto. El PEFA está en vigencia en 34 países a la fecha y se espera que 50 lo apliquen antes de fines de La alianza detrás del PEFA El Programa de gasto público y responsabilidad financiera (PEFA) fue lanzado en diciembre de 2001 y cuenta con el financiamiento conjunto del Fondo de Donaciones para el Desarrollo del Banco Mundial, la Comisión Europea, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia. Otros miembros de esta iniciativa son el Fondo Monetario Internacional y la Alianza Estratégica con África. Indicadores del PEFA 11. Orden del proceso presupuestario anual 1. Panorama plurianual Formulación del presupuesto Ejecución del presupuesto 1. Transparencia de las obligaciones y responsabilidades de los contribuyentes 1. Efectividad del registro y control de los contribuyentes 1. Efectividad de la recaudación tributaria 1. Previsibilidad de los fondos para compromisos 1. Registro y gestión de efectivo, deuda y garantías 18. Efectividad del control del pago de nóminas 19. Competitividad, valor del dinero y control en adquisiciones 0. Efectividad de los controles internos 1. Efectividad de las auditorías internas.. Auditoría externa Fiscalización del poder legislativo 8. Informes de fiscalización del poder legislativo y de auditorías externas Auditoría externa y supervisión Indicadores que abarcan varias esferas 1. Resultado de gastos agregados. Composición de resultado de gastos. Resultado de ingresos agregados. Pagos en mora. Clasificación presupuestaria Contabilidad y presentación de informes. Exhaustividad de la información. Operaciones del gobierno no notificadas 8. Transparencia de las relaciones fiscales intergubernamentales 9. Supervisión del riesgo fiscal agregado 10. Acceso público a información fiscal clave. Conciliación de cuentas. Recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios. Calidad y puntualidad del acceso a los informes sobre el presupuesto del ejercicio económico. Calidad y oportunidad del acceso a informes anuales

4 CONTRIBUCIONES DE LA AIF Estrategia de gestión de las finanzas públicas de la AIF La estrategia general de gestión de las finanzas públicas de la AIF pone énfasis en la autoría nacional de las reformas y en la necesidad de aplicar un enfoque coordinado y armonizado. El elemento fundamental es un programa de reformas liderado por el propio país, que permita la creación de alianzas efectivas entre el gobierno y los donantes a fin de respaldar el liderazgo e iniciativa del país. En Tanzanía, por ejemplo, el examen anual del gasto público, impulsado por el gobierno, está en manos de un grupo de trabajo compuesto por el gobierno, los donantes y la sociedad civil, y revisa el presupuesto además de analizar aspectos seleccionados relativos a políticas y gestión. Otro eje central del apoyo de la AIF a la reforma de la gestión de las finanzas públicas es la ejecución de un programa coordinado, de varios años de duración. Este programa se basa en el diálogo entre gobiernos y donantes, ofrece análisis y asesoría, apoyo técnico, financiamiento y capacitación. En Madagascar, el gobierno elaboró un plan de acción basado en varios diagnósticos que consolida las reformas a la gestión de las finanzas públicas. Ahora, el gobierno espera que los donantes alineen su programa de trabajo con este plan de acción. Supervisión de los resultados por medio de un repositorio común de información. El PEFA es una herramienta objetiva de seguimiento y evaluación que se basa en indicadores y proporciona información sobre el desempeño de la gestión de las finanzas públicas. Entre otros aspectos, presta especial atención a los resultados de las reformas en términos de sus logros. Alineación del análisis y de la reforma de la gestión de las finanzas públicas a nivel nacional y sectorial. En el marco del PEFA, los donantes respaldan cada vez más aquellas reformas que cuentan con un enfoque integrado de los gastos públicos, las adquisiciones y la responsabilidad financiera. En Ghana, por ejemplo, en 2006 se reunieron varios donantes para brindar apoyo a una evaluación de la gestión de las finanzas públicas y así evitar la duplicación de los diagnósticos. El grupo estaba conformado por la AIF, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DfID), Dinamarca, el FMI, Canadá, Francia, Países Bajos, Alemania, Suiza y la Comisión Europea. Respaldar la alineación La AIF ha llevado la delantera en la promoción de la alineación de los donantes en torno a un marco común de resultados. El Banco Mundial ha liderado estos esfuerzos, al formar parte de, entre otros, el Comité Conjunto de Aplicación del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para los Países Pobres Muy Endeudados, el PEFA, la operación conjunta sobre gestión de las finanzas públicas del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE y el propio CAD. Financiamiento de la AIF para la gestión de las finanzas públicas El financiamiento que considera actividades vinculadas al mejoramiento de la gestión de las finanzas públicas se ha duplicado entre 2000 y 2005, desde US$715 millones a US$1.513 millones y constituye el 17% de los compromisos de la AIF. Además, en el mismo período el número de países beneficiados aumentó de 10 a 25. El impacto del financiamiento ha mejorado, según indica el Grupo de Evaluación Independiente (GEI) del Banco Mundial, ya que la proporción de proyectos que han tenido efectos significativos aumentó de 43% a 86%.

5 Sistema integrado de información sobre gestión financiera La automatización de los sistemas de gestión de las finanzas públicas de un país o el sistema integrado de información sobre gestión financiera, promete mejorar la precisión de la información financiera; la puntualidad y la exhaustividad de los informes; la calidad de la gestión de los recursos, la responsabilidad general de los resultados y de la utilización de los recursos; y los nexos entre análisis y ejecución de las políticas públicas. No obstante, la puesta en marcha de los sistemas integrados de información sobre gestión financiera y sus resultados no han cumplido las expectativas. Un análisis realizado en 2003 de 34 proyectos del Banco Mundial ejecutados durante 15 años arrojó bajas tasas de éxito y bajo nivel de sostenibilidad. El estudio descubrió que los proyectos que sí obtuvieron resultados positivos eran aquellos que se centraron más en el desarrollo institucional que en la tecnología, fueron implementados en países con contadores mejor preparados y en naciones donde existen tecnologías más avanzadas o donde éstas se usan más comúnmente. Las lecciones aprendidas luego de este estudio, y de otros similares, han sido incorporadas a la siguiente generación de inversiones en este tipo de sistemas, como por ejemplo, en el desarrollo de los sistemas de tesorería de Albania y Montenegro, los cuales han obtenido mejores resultados. Los instrumentos de financiamiento, según las necesidades del programa, son entre otros, financiamiento para inversiones, asistencia técnica y financiamiento para fines de ajuste y de políticas. Trabajo analítico y asesoría Es fundamental realizar trabajo analítico y asesorías en materia de gestión de las finanzas públicas a fin de crear capacidades y mejorar la autoría del programa de reformas. Entre 2000 y 2005, la AIF realizó 189 trabajos de análisis para sus países prestatarios. Estas iniciativas sirven de respaldo para las reformas de las finanzas públicas, especialmente cuando se ejecutan en conjunto con las autoridades. Por ejemplo, en Tanzanía, Uganda, Etiopía, Ghana y Viet Nam, todos los años se emprenden trabajos analíticos, cuyo contenido se determina en conjunto con las autoridades de los países y los donantes, situación que amplía el alcance de la participación de los países y su liderazgo en los estudios. El respaldo que ofrece la AIF está relacionado con el mejoramiento de la gestión de las finanzas públicas de un país. Las naciones que, según los estudios de seguimiento de los gastos Análisis de la gestión de las finanzas públicas en países prestatarios de la AIF, Total Examen del gasto público Evaluación de la capacidad de gestión financiera Diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones Total

6 de los PPME, mejoraron su desempeño entre 2002 y 2004, recibieron aproximadamente 1,5 veces más financiamiento de la AIF que aquellas cuyo desempeño empeoró. En comparación con los países que no lograron cumplir dos o más parámetros de medición, los PPME que mejoraron en dos o más de dichos parámetros recibieron casi el doble de financiamiento y 1,2 veces más trabajo analítico y asesoría. Diversos desafíos pendientes El seguimiento al gasto de los PPME reveló que la reforma a la gestión de las finanzas públicas enfrenta varios desafíos comunes: Secuencia inadecuada de la ejecución de las reformas debido a la presión de los donantes o a la dificultad del gobierno para determinar el orden de las reformas. Ejecución fragmentada de las reformas en distintas instituciones y en distintos momentos. Países sobrecargados con instrumentos de diagnóstico, productos y planes de acción. Seguimiento limitado de los avances, centrado principalmente en indicadores que no permiten aprender ni estimulan a prestar atención a los resultados en terreno. Falta de capacidad y de creación de capacidad. Énfasis exagerado en reformas técnicas más que en cambios del sistema. La AIF ha contribuido a superar estos desafíos de la siguiente manera: Liderazgo definido y conocimiento global para elaborar en conjunto iniciativas como el Marco de medición del desempeño de la gestión de las finanzas públicas del programa PEFA. Experiencia en fortalecimiento institucional para la gestión de las finanzas públicas, superior a una mera capacitación. En Armenia, las reformas tienen como objetivo fortalecer el Ministerio de Finanzas para que pueda manejar mejor los recursos y lograr resultados en materia de políticas públicas. Estos cambios son, entre otros, reforma técnica de la clasificación presupuestaria, desarrollo de aptitudes, rediseño del proceso de negocios y asistencia para que los funcionarios encargados conozcan y sepan usar las herramientas a su disposición. En Lesotho, la AIF trabajó con el Ministerio de Finanzas en la elaboración de un plan realista para desarrollar un Marco de gastos de mediano plazo y prestó asesoría sobre la manera de ejecutarlo. Experiencia en múltiples sectores y uso de diversas herramientas. Las reformas usualmente implican varias dimensiones, entre éstas temas técnicos relativos a las finanzas públicas, y temas administrativos, legales y de otro tipo relacionados con la administración pública. En este sentido, la AIF tiene la experiencia, las herramientas y las aptitudes para manejar reformas con múltiples dimensiones. En Ghana, Mozambique y Malawi, la AIF ha respaldado la planificación presupuestaria de mediano plazo a través de varios instrumentos, como análisis, asistencia técnica y financiamiento. La descentralización es otra dimensión y la AIF también tiene la experiencia y las aptitudes para prestar apoyo en ese ámbito. Capacidad de estimular el liderazgo de un país y promover la armonización entre donantes y países. En Viet Nam, la AIF lidera el proceso anual de examen del gasto público y administra un fondo de múltiples donantes destinado a proporcionar trabajo analítico. El Ministerio de Finanzas de Viet Nam ha ganado protagonismo en esta materia y espera liderar el proceso en 2007 e integrarlo a su procedimiento anual de definición del presupuesto.

7 PRÓXIMOS PASOS Entre los desafíos pendientes está la puesta en marcha de los tres pilares del enfoque mejorado del PEFA: 1. Estrategias de reforma impulsadas por el país. Las naciones tienen distintas capacidades y voluntades para liderar los procesos de reforma y los donantes, a su vez, tienen diferentes maneras de ver hasta qué punto desean permitir que los propios países fijen su programa de reforma. Los trabajos de diagnóstico de los donantes proporcionan información en ese sentido pero deberían evitar producir planes de acción en materia de gestión de las finanzas públicas una vez que los propios gobiernos ya han elaborado un plan por su cuenta. En ese caso, los donantes deben centrar su atención en la implementación del plan de acción elaborado por el país. 2. Alineación de los donantes en torno a los planes de acción del país. El diálogo entre gobiernos nacionales y donantes es crucial para lograr acuerdos y seguir avanzando. Hoy en día, un desafío importante es la creación de grupos de trabajo compuestos por donantes y el gobierno que funcionen de manera efectiva. 3. Seguimiento del progreso. El Marco del programa PEFA todavía está en etapa de puesta en marcha. Hasta marzo de 2007, se habían realizado 34 evaluaciones de países prestatarios de la AIF. Los desafíos en esta materia son, entre otros, cuidar que los donantes trabajen de manera coordinada en el país y evitar la duplicación de herramientas de diagnóstico; incentivar el liderazgo del gobierno en la participación en la evaluación y velar por la publicación puntual de los informes de evaluación. Además, se deben recopilar e ingresar todas las evaluaciones a una base de datos para hacer un seguimiento de los resultados y extraer conclusiones. Al tratar de superar estos desafíos será necesario planificar un programa activo de experiencias aprendidas, publicar los resultados e incorporarlos a programas de capacitación sobre gestión de las finanzas públicas destinados a funcionarios del Banco y a otros, a fin de asegurar un mejoramiento permanente de la gestión de las finanzas públicas en todos los países. En el futuro, la AIF mantendrá su función gravitante en materia de reforma de la gestión de las finanzas públicas gracias a sus conocimientos técnicos, experiencia mundial y reconocido liderazgo. Los países continuarán necesitando del financiamiento y la asesoría de la AIF para avanzar en este ámbito, lo cual constituye un paso fundamental hacia el mejoramiento del gasto público y el uso eficaz de la asistencia en respaldo de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza. Mayo de 2007

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