MANUAL SOBRE EL MARCO JURÍDICO DEL PRESUPUESTO PUBLICO FEDERAL

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1 -CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A. C. MANUAL SOBRE EL MARCO JURÍDICO DEL PRESUPUESTO PUBLICO FEDERAL Juan Pablo Guerrero Amparán Mariana López Ortega

2 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación CONTENIDO PRESENTACION 3 INTRODUCCIÓN 4 I.EL PROCESO PRESUPUESTARIO Y EL SISTEMA PRESUPUESTARIO MEXICANO 1. Consideraciones Generales 6 2. Sistema Presupuestario Mexicano 7 3. Reforma al Sistema Presupuestario 10 II.MARCO JURÍDICO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO: ETAPAS Y ACTORES; ANTECEDENTES Y PUNTOS DE CONTROVERSIA 1. Formulación Discusión Aprobación Ejercicio - Ejecución Control y Auditoría Control Interno Control Externo Responsabilidades de los Servidores Públicos 44 III. COMENTARIOS FINALES 47 BIBLIOGRAFÍA 51 ANEXO: LEYES Y REGLAMENTOS QUE NORMAN EL CICLO PRESUPUESTARIO: DEFINICIONES 53 2

3 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE PRESENTACIÓN Este manual forma parte de un conjunto de documentos producidos en el marco del Programa de Presupuesto y Gasto Publico del Centro de Investigación y Docencia Económicas, el cual cuenta con los auspicios de la Fundación Ford. El Programa de Presupuesto y Gasto Público busca acercar el trabajo académico del CIDE a los distintos sectores de la sociedad mexicana interesados en los temas y en los impactos del presupuesto público federal. En él participan más de quince investigadores de tiempo completo y tiene cuatro áreas de trabajo: investigación, capacitación, difusión y análisis de políticas. El principal objetivo del presente manual es facilitar la comprensión y el análisis del presupuesto federal en México a partir de la revisión del proceso presupuestario, el marco legal que rige al mismo, los actores involucrados en este proceso sus funciones y atribuciones de acuerdo con la legislación vigente. * Se agradece la valiosa colaboración de Rodolfo Madrid Sánchez de la Vega, Del Programa de Presupuesto y Gasto Público, para la elaboración del presente Manual. 3

4 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación I. INTRODUCCIÓN El presupuesto de egresos de la federación es un documento de suma importancia y parte integral de la política económica de un país. De la misma forma en que un individuo cuida su situación económica y por lo general realiza gastos en función de sus ingresos, para que el aparato gubernamental tenga un óptimo funcionamiento es necesario que, como parte de su política económica, cuente con un presupuesto coherente, en el que el gasto público mantenga lo más posible, un equilibrio entre sus ingresos y sus egresos. De esto dependerá el que tenga un equilibrio en la economía del país lo cual a su vez, permitirá establecer y continuar con los distintos esfuerzos planteados para lograr el crecimiento deseado. Este manual presenta un estudio del marco jurídico del proceso presupuestario a través del estudio de las distintas etapas, los actores involucrados en cada una de ellas, las funciones y atribuciones concedidas a cada uno de ellos, desde la perspectiva de las normas, leyes y reglamentos que los rigen. Estudiaremos la forma en que distintas leyes y reglamentos norman las facultades hacendarias concedidas a los distintos poderes. Entre éstas encontramos la facultad del gobierno de cobrar impuestos y gastar los recursos recaudados; la facultad del ejecutivo de formular el presupuesto; la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de aprobar el presupuesto y del Congreso de la Unión de aprobar la Ley de Ingresos; así como el poder de la Cámara de Diputados para revisar la cuenta pública federal. Este sistema de división de las facultades hacendarias entre los poderes establece un sistema de contrapesos, al mismo tiempo que permite contar con instrumentos de vigilancia al ejecutivo en la ejecución del gasto público. En materia de transparencia presupuestaria, encontramos varias características o prácticas deseables para la obtención de un presupuesto y un proceso presupuestario más eficientes y transparentes. Entre estas prácticas están: la formulación y publicación de información clara, accesible, de forma oportuna y constante por parte del gobierno sobre sus acciones y su operación; el contar con prácticas de evaluación de las políticas y acciones que se llevarán a cabo; el control y seguimiento tanto del manejo de los recursos como del desempeño de los funcionarios públicos; la información sobre la sustentación jurídica del uso de recursos públicos y las reglas de operación presupuestaria; la información sobre la totalidad de los recursos presupuestarios usados en el presente y comprometidos en el futuro; la información sobre los problemas o causas sociales que originan la acción gubernamental y el uso de recursos públicos; la información sobre los objetivos buscados así como los criterios y lógicas de asignación de las diversas partidas presupuestarias; etcétera. Uno de los factores relevantes en la obtención de un óptimo proceso presupuestario es el papel que juega el marco legal que rige el proceso presupuestario al normar sobre todos estos preceptos, ya que 4

5 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE establecen las bases o precedentes para un funcionamiento ordenado, responsable y por medio de mecanismos de rendición de cuentas eficientes por parte del gobierno. El objetivo de este manual es ofrecer una herramienta de comprensión y análisis del proceso presupuestario a través del marco jurídico que lo rige. El documento está organizado de la siguiente manera. A manera de introducción, la primera parte presenta una introducción al tema que nos ocupa. Se presentan algunas consideraciones generales sobre el proceso presupuestario y el sistema presupuestario en México. En la segunda parte, de manera detallada se estudia el marco jurídico y la manera en que éste define y regula cada una de estas etapas del proceso presupuestario. Se presentará una explicación general sobre el proceso presupuestario: sus etapas, los actores involucrados en cada una de ellas, y algunas controversias sobre ciertos aspectos presupuestarios. Finalmente, en la tercera parte se presentarán algunas consideraciones y comentarios finales. Se presenta un Anexo con una definición general de las Leyes y Reglamentos que norman el Ciclo Presupuestario. 5

6 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación I. PROCESO PRESUPUESTARIO y SISTEMA PRESUPUESTARIO EN MÉXICO. 1. Consideraciones Generales Podemos describir al presupuesto público como un conjunto de ingresos y gastos que reflejan aquello que el gobierno espera realizar en un determinado periodo (año fiscal), así como lo que se le autoriza a realizar. El presupuesto se ha definido como un instrumento de la política económica que abre el camino para alcanzar las metas y objetivos económicos y sociales del país. 1 El presupuesto público generalmente presenta un resumen de los gastos programados y del nivel previsto de ingresos para un determinado ejercicio fiscal. Éste comprende la totalidad de las actividades gubernamentales en sus diferentes clasificaciones: administrativa, económica, funcional, y los montos asignados para financiarlas. Finalmente, establece también un medio para informar el grado en que se han realizado dichas actividades y para controlar las erogaciones. A continuación mencionaremos algunas consideraciones relevantes sobre el presupuesto de egresos federal. En primer lugar, es necesario identificar el poder del gobierno de cobrar impuestos y de asignar estos recursos obtenidos de la forma que considera más conveniente. De igual importancia es el hecho de que el presupuesto público revela las prioridades de gasto del gobierno mediante la asignación de recursos hacia distintos programas y proyectos gubernamentales. Por otra parte, esta asignación atada a mecanismos efectivos de rendición de cuentas permitirá evaluar si el gobierno cumplió con aquellas metas y objetivos establecidos en el presupuesto y si se cumplió con los montos de gasto autorizados. Otro aspecto relevante es el peso y la influencia del presupuesto en las condiciones macro y micro económicas del país. En este sentido, las políticas de ingreso y gasto público son elementos clave de la política económica al impactar directamente el crecimiento de la economía, el desarrollo social y el crecimiento del país influyendo directamente, por ejemplo, el empleo, la inflación, la prestación de servicios y la distribución de bienes, una óptima distribución del ingreso, entre otros. Igualmente importante, es el hecho de que los recursos siempre son escasos, es decir, nunca son suficientes para cubrir todas las demandas de la sociedad y todos los programas y proyectos que el gobierno quisiera impulsar. Finalmente, podemos decir que el presupuesto tiene una fuerte relación con la política, es decir tiene un amplio impacto político, ya que cada una de las acciones del gobierno afecta, ya sea de manera positiva o negativa, a distintos grupos, sectores y regiones, a través de la asignación de los recursos. En este sentido, todos estos grupos estarán luchando por sus intereses y, por los recursos asignables a través del presupuesto. 1 Eliahu, Kreis, El Presupuesto en condiciones de inflación, en: Aspectos del presupuesto público, A. Premchand y A.L. Antonaya, Fondo Monetario Internacional, Washington,

7 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE Por otra parte, el proceso presupuestario se puede definir como un sistema o conjunto de reglas y procedimientos que rigen el proceso de toma de decisiones en materia presupuestaria. El proceso presupuestario se divide en cuatro etapas o fases: la formulación del presupuesto por el ejecutivo, la revisión y aprobación por el legislativo, la ejecución del gasto público y el control y auditoría del mismo. Las distintas reglas que rigen este proceso marcan estas etapas, determinan la secuencia en que se darán éstas, y asignan distintas funciones y responsabilidades a los actores que participan en el proceso. Este proceso no es lineal, sino que las distintas etapas se enciman unas con otras en cada periodo presupuestaria anual. Por ejemplo, al momento en que se prepara el presupuesto, se ejecuta el del año anterior y se trabaja también en la revisión de la Cuenta Pública Federal. Cuando el proceso presupuestario opera correctamente, éste permite medir los costos de los bienes y servicios del gobierno, permite un seguimiento constante de las políticas y programas, y puede ayudar a mejorar la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos y a maximizar la cantidad de bienes y servicios proporcionados, así como un eficiente sistema de rendición de cuentas. 2. El Sistema Presupuestario en México A través de los años, el Sistema Presupuestario en México se ha transformado intentando responder al desarrollo y a la planeación económica y social de nuestro país, así como a distintos cambios en el ámbito internacional. En 1824, con nuestra primera Constitución Mexicana, se estableció el sistema presidencialista en México, y se dispuso por primera vez que, en materia de finanzas públicas, el Ejecutivo debía de rendir cuentas regularmente al Poder Legislativo. Por su parte, el Congreso expidió una ley que organizó la Hacienda Pública Federal y a sus respectivos organismos y mecanismos de control. A la Secretaría de Hacienda le fueron conferidas atribuciones para operar los recursos de la nación, y fue a su vez obligada a presentar una vez al año un presupuesto que incluyera las partidas de ingresos y egresos de cada unidad administrativa. Finalmente, se creó la Contaduría Mayor de Hacienda dentro de la Cámara de Diputados para que se encargara de llevar un control externo sobre los recursos. Estas condiciones en el ámbito de las finanzas públicas en nuestro país existieron prácticamente sin cambios hasta 1917, año en que surgió una nueva Constitución, la cual presenta varias modificaciones en términos de presupuestación y finanzas públicas. En primera instancia, la existencia de la Contaduría Mayor de Hacienda, como Órgano Superior de Control Externo se convirtió en disposición constitucional con lo cual obtiene facultades y atribuciones por encima del resto de las entidades gubernamentales. 7

8 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación Como contraparte, se creó dentro del Gobierno Federal, el Departamento de la Contraloría quien tenía las funciones de órgano de control interno. En 1932, el Departamento de Control Interno pasó a formar parte de la Secretaría de Hacienda y tres años mas tarde se creó la Ley Orgánica del Presupuesto con la intención de regular y reglamentar la forma, composición y seguimiento de todos aquellos temas relacionados con el Presupuesto. En esta década se utilizó en México el Sistema de Presupuesto Tradicional o presupuesto por objeto de gasto. Este sistema era fundamentalmente, un instrumento para autorizar gastos y agrupar erogaciones de acuerdo con la línea de responsabilidad y la jerarquía administrativa. Así, el mecanismo para asignar recursos y ejercer el gasto público, se distribuía primero en los tres poderes del estado, después en los ministerios o secretarías y por último entre el resto de las unidades administrativas, hasta llegar a las partidas individuales. Para 1947 había dos entidades que incidían de manera importante en las Finanzas Públicas: la Secretaría de Hacienda quien se encargaba de preparar y ejecutar el presupuesto, ejerciendo el control previo de los gastos a través de la Tesorería; y la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa quien tenía entre sus funciones principales ejecutar y vigilar las obras públicas, la administración de bienes del gobierno, y la realización de estudios para mejorar la administración pública. Más adelante, dentro del marco de la Secretaría de Hacienda, se creó el Comité de Inversiones para encargarse de coordinar los planes y programas de inversión de las distintas dependencias, entidades y organismos descentralizados. Para 1959 se creó la Secretaría de la Presidencia la cual, junto con la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Patrimonio Nacional, se encargaron de planear, coordinar y vigilar la inversión pública. En la década de los sesenta, se empezaron a dar un número de cambios dirigidos principalmente hacia la regulación del método de presupuestación y hacia el control del gobierno federal. Estos procesos fueron claramente un reflejo de cambios realizados a escala mundial en torno a los procesos de presupuestación. Así, hasta mediados de la década de los setenta se utilizó el Sistema de Presupuestación Tradicional. Sin embargo, al igual que en muchos otros países que utilizaban este sistema, el presupuesto tradicional en nuestro país tuvo grandes fallas principalmente debidas a que las asignaciones que se realizaban no estaban sujetas a un proceso de planeación o siquiera a metas específicas, sino que se limitaba a verificar que no se gastara mas de lo presupuestado. 8

9 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE Por otra parte, este sistema tampoco contaba con un mecanismo que permitiera obtener una idea certera de los efectos de estos gastos, es decir, de los resultados obtenidos o por lo menos hacia dónde específicamente se destinaban los recursos. El no contar con estos elementos ocasionaba grandes deficiencias en el sistema de presupuestación y control del gasto público, lo que propició que el gobierno decidiera aplicar algunas reformas que respondieran mejor a las condiciones y a las necesidades económicas, sociales y en materia de finanzas públicas del país 2. En este sentido, a mediados de la década de los setenta, dentro de un proceso global de reforma administrativa que buscaba que la administración gubernamental fuera más eficiente, y racionalizar el uso de los recursos públicos, se realizaron reformas al sistema presupuestario. Se publicó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la cual sustituyó a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. En materia presupuestaria, se creó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. Para complementar y fortalecer estos cambios, en 1976 se creó la Secretaría de Programación y Presupuesto y se estableció formalmente el Sistema de Presupuesto por Programas. Este sistema se enfoca hacia aquellas cosas que el gobierno realiza, mas que a los insumos que adquiere. Así mismo, se desarrolla y se presenta con base en el trabajo que debe ejecutarse, mediante la atención a objetivos específicos, y de los costos de ejecución de dicho trabajo. Las tareas propuestas, los objetivos y costos respectivos se elaboran en función de metas de largo plazo, como aquellos fijados en los planes de desarrollo económico. Con este nuevo sistema se intentaban ligar todos los gastos realizados con los resultados esperados reflejados en unidades específicas 3. Es decir, el Presupuesto por Programas permitiría facilitar la tarea de ligar los fondos obtenidos con los objetivos y metas específicos que se pretende lograr con ellos. Esto mediante la interrelación de los programas con sus respectivos presupuestos y la determinación de actividades concretas que cada dependencia debe realizar para llevar a cabo estos programas. Como parte de una reforma administrativa del sector público en México, en 1995 el gobierno federal formuló y más adelante implantó una reforma al sistema presupuestario. Dentro de los objetivos del Programa de Modernización Administrativa (Promap) y, siguiendo los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo , se consideró necesario mejorar la eficiencia de los mecanismos de evaluación del desempeño, así como la formulación de indicadores que reflejaran este desempeño y; hacer de la administración pública federal un organismo más eficaz, más eficiente, 2 Rosas Arceo, Alfredo. La Crisis Fiscal del Presupuesto Público Mexicano. UAM, México, 1992, pp Vázquez Arroyo, Francisco, La Modernización del Estado, Ediciones El Caballito, México, 1991, pp

10 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación con una verdadera profesionalización del servicio público. Como parte de los lineamientos del Promap para lograr la transformación del aparato gubernamental, en materia presupuestaria encontramos, como uno de los objetivos principales, el crear una reforma integral al sistema presupuestario a lo largo de todo su proceso. En general, la reforma administrativa tuvo varios objetivos, entre ellos: 4 La revisión del marco legal del personal de la Administración Pública (a través de la creación de una la Ley del Servicio Civil); El Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF) de la tesorería de la Federación; Una desregulación del marco normativo para la administración del gasto. Replantear la estructura de la planeación y la programación con la Nueva Estructura Programática (NEP) que vincula entre sí, los propósitos de las políticas gubernamentales, los objetivos institucionales y la asignación de los recursos públicos; La evaluación y monitoreo de los resultados de los programas públicos a través del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED); 3. Reforma Presupuestaria en México Dentro de las metas específicas de la reforma presupuestaria en México, se consideró particularmente necesario mejorar la eficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del sector público, intentando transformar a la administración pública federal en un organismo eficaz, eficiente y con una fuerte cultura de servicio. Dentro de la reforma administrativa, algunas de las líneas de acción que buscan mejorar el ejercicio presupuestario, son: el estudio y revisión por parte de la Secretaría de Hacienda del sistema presupuestario para proponer una transición a prácticas presupuestarias que impulsen la efectividad, eficiencia y economía en la prestación de los servicios y programas públicos; contar un sistema que permita a los administradores públicos llevar un control integral en la selección de sus insumos, programación de sus gastos y resignación de recursos entre sus distintos programas; contar con mayor flexibilidad en la utilización de los ahorros o ingresos que generen en un ejercicio fiscal. Por otra parte, dentro de las acciones para lograr una eficiente medición y evaluación de la gestión pública, la reforma presupuestaria estableció como objetivo el fortalecer los mecanismos de rendición de 4 Para una revisión detallada de las reformas consultar, Jorge A. Chávez Presa, Para recobrar la confianza en el gobierno: Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público Fondo de Cultura Económica, México,

11 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE cuentas mediante esquemas modernos de medición y evaluación del desempeño y de los resultados, que permitan a los administradores públicos mayor flexibilidad en la operación. Para lograr lo anterior, las líneas de acción establecidas incluyen: la presentación de objetivos claros a nivel institucional y a nivel intermedio, que se vinculen a acciones o servicios concretos y con metas significativas y cuantificables en términos de resultados por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; la creación por parte de las dependencias de indicadores de desempeño que permitan evaluar los resultados de su gestión en términos de calidad, costos unitarios y pertinencia de sus servicios, así como medir los efectos de sus acciones en la sociedad o beneficiarios que atienden; la revisión por parte de la SHCP y la Secodam, del Sistema Integral de Información para incrementar su utilidad; fortalecimiento y mayor independencia de los órganos internos de control dentro de todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para que puedan desempeñar una mejor labor de prevención y corrección con autonomía e imparcialidad. En México, el trabajo hacia la reforma presupuestaria inició en 1995 y se implementó a partir de Los principales cambios se han dado en el sistema de planeación económica y financiera, utilización de técnicas de planeación estratégica en la planeación presupuestaria, y la implantación de la Nueva Estructura Programática, NEP. La NEP tiene como objetivo principal obtener mayor orden y dirección del gasto público a través de una nueva clasificación de actividades; ligar misiones, organizaciones y unidades responsables y su acción con respecto a resultados o al impacto alcanzado. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), pensado para su aplicación en todas las dependencias y entidades de la administración pública federal, es un nuevo modelo de medición de resultados en el cual se formulen Indicadores Estratégicos para guiar la evaluación y la administración, sin embargo, aún no ha sido implementado. En síntesis los objetivos principales de esta reforma fueron lograr un replanteamiento integral de la estructura programática y la introducción de Indicadores Estratégicos para la evaluación y monitoreo tanto de los programas como de las principales actividades gubernamentales y los responsables de ejecutarlas. Con la NEP se busca que las autoridades encargadas tanto de ejercer como de auditar y fiscalizar el gasto público y el desempeño de los funcionarios, tenga bases claras y sistematizadas sobre las cuales trabajar de manera eficaz y eficiente. 11

12 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación Una de las principales ventajas que se vio en la nueva estructura es que con ella se pretendió crear una clara vinculación de los programas ya sea sectoriales o especiales con los montos específicos asignados para su funcionamiento, lo que no pasaba anteriormente al no existir ninguna vinculación de los programas expuestos en la estructura programática y los programas especiales. Así, era prácticamente imposible hacer un seguimiento de programas importantes como el Programa de Empleo Temporal, el Procampo, o hace algunos años, en aquellos incluidos en el Programa de Solidaridad, ya que solamente se clasificaba el gasto, con la consecuente asignación de recursos, hacia rubros muy generales como Salud, Educación, sin especificar las actividades que se realizarían en cada sector, o quién las llevaría a cabo. Esto ocasionaba que sólo se exigiera cumplir con la contabilidad, no gastar más de lo asignado, sin permitir un control o evaluación del desempeño de los funcionarios, o de los resultados de los distintos programas o actividades realizadas. Si en el futuro se continúa con la aplicación de la Nueva Estructura Programática y se implementa enn forma global el Sistema de Evaluación del Desempeño, se lograrán avances significativos principalmente para los servidores públicos ya que requieren de puntos de referencia para saber si están haciendo bien su trabajo. Asimismo, es de suma importancia para la sociedad quien también los necesita para pedir cuentas a su gobierno y a los encargados de realizar las actividades y programas específicos. A unos años de aplicación de la NEP, se ha afirmado que a pesar de las modificaciones realizadas recientemente en el proceso de elaboración del presupuesto, éstas no se han llevado a cabo de forma sistemática por parte de muchas de las entidades del sector público, el cual guarda y reproduce vicios administrativos y operativos. Asimismo, el grado de capacidad técnica y las distintas culturas organizacionales de las diferentes organizaciones gubernamentales influyen en el grado de asimilación e instrumentación de la NEP y la SED, por lo cual se considera necesario realizar un estudio más profundo respecto de las diferencias organizacionales en la Administración Pública Federal, para poder estructurar planes alternativos de implementación que tomen en cuenta factores informales y de diferenciación entre sectores, niveles jerárquicos y marcos institucionales 5. Finalmente, es importante mencionar que debido al corto tiempo desde la aplicación de las reformas al sistema presupuestario sería imposible hacer un balance preciso sobre su éxito o fracaso. Es necesario decir que hay muchos factores igualmente importantes que también deben cambiar y modernizarse. 5 Arellano Gault, David, Nueva Gerencia Pública en Acción: Procesos de Modernización Presupuestaria. Un análisis inicial en Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México, Revista del CLAD, Venezuela, junio

13 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE En este sentido, es importante lograr una clara y objetiva definición de los indicadores de desempeño, así como la creación de un mecanismo para evaluar tanto la aplicación de las distintas políticas y programas, como los resultados o impacto que han logrado, estas últimas acciones aun ausentes de nuestros mecanismos de control. 13

14 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación II. MARCO JURÍDICO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO Etapas y Actores en el Proceso Presupuestario El proceso presupuestario se divide en cuatro etapas: La preparación o formulación. La revisión, análisis y discusión. La ejecución o ejercicio del presupuesto. Y por último la auditoria y control. En el desarrollo de cada una de estas etapas existe una legislación que las norma, como se puede observar en el siguiente cuadro. Cuadro 1. Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación ETAPA DEL PROCESO Acciones características de la etapa Legislación Vigente que norma la etapa del proceso. FORMULACIÓN El Ejecutivo realiza el Proyecto de Presupuesto de acuerdo con la planeación y formulación por parte de las dependencias y entidades del gobierno, de sus planes y programas para el siguiente año fiscal y, basándose en las referencias de gasto y techos financieros establecidos por la Secretaría de Hacienda. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Ley de Planeación Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal Ley Federal de Entidades Paraestatales Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales Ley General de Deuda Pública Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ANÁLISIS, DISCUSIÓN Y APROBACIÓN Análisis y discusión del Proyecto de Presupuesto presentado por el Ejecutivo. El presupuesto debe ser entregado a más tardar el 15 de noviembre, o el 15 de diciembre para el caso del primer año de cada periodo de gobierno. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal EJERCICIO Por medio de las distintas dependencias y entidades, que forman la administración pública, el Ejecutivo ejerce el gasto público de acuerdo a los montos autorizados por la Cámara de Diputados. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Ley de Planeación Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal Ley Federal de Entidades Paraestatales Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales Ley General de Deuda Pública Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Ley de Coordinación Fiscal Decreto Aprobatorio del PEF CONTROL Y EVALUACIÓN Control Interno: Lo realiza la Secodam a través de las contralorías internas establecidas en cada una de las dependencias y entidades del gobierno federal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene funciones de control del gasto público. Control Externo: Lo realiza cada año la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, a través de la revisión de la Cuenta Pública. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Ley de Planeación Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal Ley Federal de Entidades Paraestatales Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales Ley General de Deuda Pública Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Ley de Fiscalización Superior de la Federación 14

15 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE Cabe señalar que este proceso no es lineal, se forma por ciclos que se empalman unos con otros durante el periodo o año fiscal. Así, al tiempo que se formula el presupuesto para un año fiscal para que sea discutido en el poder legislativo, se esta ejecutando el que se formuló y aprobó el año anterior, y se esta revisando y evaluando el que se ejecutó y aprobó también el año anterior. Figura 1. Etapas del Proceso Presupuestario Preparación o formulación Revisión, análisis y discusión Auditoría y control Ejecución Los actores que participan en cada etapa varían dentro de cada una de ellas la preparación o formulación del proyecto de presupuesto por parte del poder ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la cual cuenta con varios grados de autoridad y distintas atribuciones en la organización de todos los pasos de esta etapa, además participan la Administración Pública Federal, Organismos Autónomos y los Poderes Legislativo y Judicial; la revisión, análisis y discusión del Proyecto de Presupuesto por parte del Poder Legislativo; la ejecución por parte de la Administración Pública Federal, Organismos Autónomos y los Poderes Legislativo y Judicial; y por último la auditoria y el control, desde el interior del ejecutivo la Secretaría de Desarrollo Administrativo y la de Hacienda, y en el control externo la Auditoria Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. De esta forma dentro del proceso de formulación del presupuesto intervienen diferentes actores, como se puede observar en la siguiente figura. 15

16 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación Administración Pública Federal Administración Pública Administración Pública Paraestatal Organismos Independientes Poderes de la Unión Secretarías de Estado Procuraduría General de la República Presidencia de la República Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Empresas de Participación Estatal Mayoritaria Organismos Descentralizados Fideicomisos Públicos Instituto Federal Electoral Comisión Nacional de Derechos Humanos Poder Legislativo Poder Judicial Someten su anteproyecto de presupuesto a la Secretaría de Hacienda, quien consolida la 1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento. 2 Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Someten su presupuesto al Ejecutivo para que este prevea su incorporación al proyecto de Presupuesto. 2 Por parte de la Administración Pública de la Federal están las dependencias de la administración centralizada integrada por la Presidencia de la República, 18 secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, cuyas atribuciones están consignadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Por su parte, la Procuraduría General de la República tiene autonomía pues se rige por su propia ley orgánica, y su titular debe ser ratificado por el Congreso. En este primer grupo se incluyen también 69 órganos administrativos desconcentrados, como el Instituto Politécnico Nacional y Radio Educación dentro de la Secretaría de Educación, o la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y el Servicio de Administración Tributaria en la Secretaría de Hacienda. Estos organismos están constituidos para el cumplimiento de tareas específicas y jurídica y administrativamente forman parte de las secretarías de Estado y de la PGR. También se encuentra la Administración Pública Paraestatal que reúne a un total de 213 organismos desconcentrados, empresas de participación estatal, instituciones de crédito, instituciones nacionales de seguros y fianzas y fideicomisos públicos. Estas entidades se rigen por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento, así como sus reglamentos internos de operación. La administración 16

17 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE paraestatal se compone de entidades productoras de bienes o prestadoras de servicios que, aunque podrían ser proporcionados por lo particulares, el Estado decide hacerlo por conducto de empresas u organismos de los cuales éste es propietario, por razones de interés público o de estrategia económica. Para los efectos de la programación, coordinación y realización de sus tareas, las dependencias de la administración central agrupan por sectores a las entidades paraestatales con las que tienen mayor afinidad en cuanto a funciones. La máxima autoridad administrativa de las entidades está constituida por el órgano de gobierno, presidido regularmente por un representante de la dependencia que actúa como coordinadora de sector. Además de la Administración Pública Federal se encuentran los Organismos Autónomos, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal Electoral, así como los poderes Legislativo y Judicial, los cuales formulan sus presupuestos de manera individual y lo entregan a la Secretaría de Hacienda para su inclusión en el proyecto de Presupuesto Federal. En la siguiente etapa de discusión se someten al Poder Legislativo por parte del Ejecutivo los documentos que en México comprenden el tema presupuestario: la Ley de Ingresos y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Esta etapa principalmente comprende el estudio y análisis del proyecto por parte del Legislativo que es el principal actor, y el Poder Ejecutivo que presenta y justifica el porque de su proyecto, en si es un proceso de negociación para la aprobación de dicho proyecto entre dichos actores. Sigue la etapa de ejecución del presupuesto durante el año fiscal, en la cual el principal actor es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quien es quien lleva la contabilidad del Presupuesto de la Administración Pública Federal, los Poderes Judicial y Legislativo, y los Organismos Autónomos. Finalmente, está la etapa de control y auditoria en la cual participan la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, así como la Secretaría de Hacienda, y en el aspecto externo la Auditoria Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. La Ley de Planeación Ubicados los actores y las etapas del proceso presupuestario es importante ubicar en que se fundamenta dicho proceso. De esta forma, como primera referencia para la elaboración de sus anteproyectos de presupuesto, las distintas entidades y dependencias, deben remitirse a los preceptos establecidos en la Ley de Planeación. El objetivo fundamental de esta Ley es el establecer las normas y principios bajo los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo, mediante la cual se deberán fijar los 17

18 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación objetivos, metas, estrategias y prioridades; y que de acuerdo a la asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinan las acciones. Las dependencias Administración Pública Federal y Entidades Paraestatales deberán participar en la elaboración de los programas sectoriales, mediante la presentación de las propuestas que procedan con relación a sus funciones y objeto. Elaborar los programas anuales para la ejecución de los programas sectoriales y, en su caso, institucionales, deberán planear y conducir, sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Conforme a la Ley de Planeación, el Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, y su vigencia no excederá los seis años, de acuerdo con el periodo constitucional que le corresponde, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo. El Plan Nacional de Desarrollo deberá precisar los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del país, así como previsiones sobre los recursos que serán asignados para llevarlas a cabo. En resumen, este documento es cada sexenio un marco de referencia extenso sobre los contenidos y prioridades que las dependencias y entidades deberán observar al realizar la planeación de sus distintos proyectos y programas. Hoy en día, se establecen los siguientes tipos de programas dentro del Plan Nacional de Desarrollo: Figura 3. Programas derivados del Plan Nacional de Programa Sectorial Artículo 23 Programa Institucional Artículo 24 Programas Regionales Artículo 25 Los programas Los programas Los programas sectoriales se sujetarán institucionales que regionales se referirán a a las previsiones deban elaborar las las regiones que se contenidas en el plan y entidades consideren prioritarias o especificarán los paraestatales, se estratégicas, en función objetivos, prioridades y sujetarán a las de los objetivos políticas que regirán el previsiones contenidas nacionales fijados en el desempeño de las en el plan y en el plan, y cuya extensión actividades del sector programa sectorial territorial rebase el administrativo de que correspondiente. Las ámbito jurisdiccional de se trate. entidades, al elaborar una entidad federativa. sus programas institucionales, se sujetarán, en lo conducente, a la ley que regule su organización funcionamiento. y Programas Especiales Artículo 26 Los programas especiales se referirán a las prioridades del desarrollo integral del país fijadas en el plan o a las actividades 18

19 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no excede la del propio Plan. En ellos se especifican los objetivos, prioridades y políticas de cada sector administrativo. Contienen estimaciones de recursos y determinan responsables de su ejecución. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las acciones a realizar en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto anual de las dependencias y entidades. La programación del gasto público federal se concreta en el anteproyecto de presupuesto elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, con su reglamento y con los lineamientos específicos que emite la Secretaría de Hacienda. Además, esta Secretaría se encarga de sancionar los anteproyectos individuales de presupuesto operativo anual de las dependencias y las erogaciones globales previstas por los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Las dependencias y entidades deben contar con órganos encargados de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus propias actividades. En cualquier caso, los ejecutores de los recursos públicos están obligados a proporcionar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo la información que se les solicite. 1. Formulación Figura 4. Elementos de la Etapa de Formulación ACTORES: Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Organismos Autónomos: Instituto Federal Electoral y Comisión Nacional de Derechos Humanos, Poder Legislativo. LEGISLACIÓN VIGENTE: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley de Planeación, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,, Ley Federal. de Entidades Paraestatales, Reglamento de la Ley Federal. de Entidades Paraestatales, Ley General de Deuda Pública, Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público PRINCIPALES ATRIBUCIONES: El Ejecutivo integra el Proyecto de Presupuesto de acuerdo con la planeación y formulación de los anteproyectos realizados por parte de las dependencias del gobierno federal, de sus planes y programas para el siguiente año fiscal, y basándose en las referencias de gasto y techos financieros establecidos por la Secretaría de Hacienda. 19

20 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación Esta etapa está definida en tiempo por la Constitución al indicar, en su artículo 74 fracción IV, que el ejecutivo deberá presentar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo. Sin embargo para el momento en que se presenta el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, el gobierno federal ya ha pasado por un proceso complejo para su formulación. Como se observa en el cuadro 2, la fase de planeación, formulación e integración del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación comprende seis pasos que se realizan conforme a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como los lineamientos emitidos anualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuadro 2. Etapas del Proceso de Presupuestación de acuerdo a fechas definidas Acciones Enero Feb. Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Sept. Oct. Nov. Dic. Enero Concertación y elaboración de estructuras programáticas Programa Operativo Anual Presupuesto Preliminar Referencia Nominal de Gasto Techos de Gasto Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación Discusión y Aprobación Calendarización Ejercicio Control y Auditoría Fuente: Jorge Chávez Presa, Para recobrar la confianza en el gobierno (2000), y Paul Slomianski, The Budgeting Process in México (1998) De febrero a agosto se elabora la estructura programática en la cual las dependencias del gobierno federal enumeran los programas, proyectos y actividades que pretenden realizar en el año, conforme a 20

21 Programa de Presupuesto y Gasto Público, División de Administración Pública, CIDE los objetivos y prioridades señalados en el Plan Nacional de Desarrollo y los distintos programas sectoriales. De acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, cada dependencia y entidad debe remitir su anteproyecto de presupuesto a la Secretaría de Hacienda 6, para que ésta integre toda la información remitida en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Si alguna dependencia no remite su anteproyecto, la Secretaría de Hacienda está facultada por esta misma ley para formular su proyecto de presupuesto. En este sentido, al referirse a dependencias se incluye las Secretarías de Estado, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria. Además, conforme al Reglamento de esta ley, la Secretaría de Hacienda deberá dictar a más tardar el quince de marzo de cada año, los lineamientos y normas que deberán observar las dependencias y entidades en la elaboración de sus programas institucionales. En este momento se elabora el Programa Operativo Anual (POA) que es un documento que traduce los lineamientos macro o generales de planeación, en objetivos y metas específicos y de corto plazo, designando a las unidades responsables de cada acción a realizar. En este momento se realizan las asignaciones de recursos necesarios de acuerdo a la disponibilidad de recursos, y por lo general esta fecha marca el inicio, por parte de las entidades y dependencias, del proceso de planeación y programación de sus actividades para el año siguiente. Finalizada esta etapa, entre junio y agosto se prepara un presupuesto preliminar el cual enumera el gasto total que se requerirá el siguiente año. En estos meses, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publica las referencias nominales de gasto, las cuales presentan a las dependencias y entidades las metas fiscales para el año siguiente de acuerdo con las condiciones macroeconómicas previstas o esperadas. Estas referencias se publican en un documento llamado Criterios Generales de Política Económica. Este documento presenta la estrategia de política económica que se pretende seguir en cuestiones como la estabilidad económica, equilibrio presupuestario, abatimiento de la inflación, fortalecimiento del ahorro interno, infraestructura y promoción del empleo, entre otros. Asimismo, presenta los lineamientos de política económica que se seguirán en el año para el cual se está presupuestando e incluye, entre otras, la política de ingresos, política tributaria, política de precios y tarifas públicos, política de gastos, política de deuda pública, política monetaria y política cambiaria. 6 Si bien la Ley no ha sido modificada en el sentido de que sigue mencionando a la Secretaría de Programación y Presupuesto como responsable, a lo largo de este documento nos referiremos a la Secretaría de Hacienda quien absorbió todas las funciones y responsabilidades de la Secretaría de Programación y Presupuesto, cuando esta desapareció. 21

22 Manual del Marco Jurídico del Presupuesto de Egresos de la Federación El Reglamento también establece los requisitos y obligaciones que deberán seguir las dependencias al elaborar sus anteproyectos de presupuesto. El artículo 25 establece que la Secretaría deberá comunicar a las entidades, a más tardar el 15 de junio de cada año, los lineamientos y normas a que deberán de sujetarse para elaborar sus anteproyectos de presupuesto, por ejemplo, las referencias nominales de gasto, y los techos financieros. Para la formulación de los distintos programas y el contenido de los mismos, existen lineamientos que definen las características, estructura y contenido específicos que cada entidad deberá considerar para la formulación de los mismos, así como los lineamientos a que deben ajustarse en la formulación de sus anteproyectos de presupuesto, las estimaciones de gasto que deben realizar y hacia qué conceptos específicos deberán asignarlos como servicios personales; materiales y suministros; transferencias, por mencionar algunos ejemplos. En el momento en que cada una de las dependencias y entidades formulan su anteproyecto de presupuesto, éstas lo presentan ante la Secretaría de Hacienda con quien llevan a cabo un proceso de negociación de los programas propuestos y los recursos que requieren se les asignen para formularlos. Paralelamente, los distintos poderes y organismos autónomos elaboran sus proyectos de presupuesto y los entregan a la Secretaría de Hacienda para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Una vez recibida la información por parte de todas las dependencias y entidades del gobierno federal, la Secretaría de Hacienda procede a formular e integrar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Este proyecto debe integrarse con documentos específicos establecidos por la Ley de Presupuesto. Algunos de los documentos requeridos son: 1. una descripción clara de los programas a realizar, señalando objetivos, metas y unidades responsables de ejecución, así como una valuación por programa; 2. estimación de ingresos y proposición de gastos del ejercicio fiscal propuesto, incluyendo empleos; 3. presentación de ingresos y gastos reales del último ejercicio fiscal; 4. estimación de ingresos y gastos del ejercicio fiscal en curso; 5. situación de la deuda pública del ultimo ejercicio fiscal y estimación de la que se tendrá al finalizar el ejercicio fiscal en curso; 6. situación de la tesorería del último ejercicio fiscal y estimación de la que se tendrá al finalizar el ejercicio fiscal en curso; 7. comentarios sobre las condiciones económicas, financieras y hacendarias actuales y las que se prevén para el futuro, entre otras. 22