Desarrollo Productivo y Política industrial: hay espacio en América Latina?

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David Cortés Espejo
hace 5 años
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1 Curso de Planificación del Desarrollo y Protección Social Desarrollo Productivo y Política industrial: hay espacio en América Latina? Jorge Mattar Director del ILPES Antigua, Guatemala, agosto 2010

2 Contenido 1. Introducción: estabilidad macro no es suficiente 2. Las políticas de desarrollo productivo en ALyC últimas 2 décadas. 3. Balance de avances y obstáculos. 4. Alternativas de acción.

3 1. Introducción. Estabilidad macro no es suficiente Necesitamos una macro estable, pero eso es apenas el inicio para una estrategia de desarrollo productivo a veces ni siquiera es condición necesaria (al menos en el corto plazo).

4 Objetivos y Propuestas desde la Macroeconomía Estabilidad nominal y demanda agregada consistente con el PIB potencial. Baja volatilidad real: suavizar los ciclos Papel contracíclico de la política fiscal con criterios de sostenibilidad fiscal. Tipo de cambio orientado por vectores productivos y no por flujos especulativos. Regulación contracíclica de la cuenta financiera de la balanza de pagos, en ingresos y egresos de fondos (ied y cartera). Sistema financiero inclusivo y orientado a financiamiento productivo.

5 Mercado Laboral Garantizar un mercado laboral eficiente, con pleno respeto de los derechos Acceso a la capacitación Voz, representación y negociación Salario mínimo Calidad y formalización del trabajo Disminución de cargas sobre nómina salarial para acceso a prestaciones sociales básicas. Giro hacia modelos no contributivos financiado por rentas generales (expansión tributaria) Inclusión laboral de grupos específicos con medidas especiales, protección de los trabajadores y de las personas con problemas de inserción Incentivos y exoneraciones para la formalización de las pymes.

6 Sistema Productivo Vincular sectores de baja productividad con los que ya están en la frontera tecnológica (no basta que éstos cierren brecha externa). Renovada arquitectura institucional desarrollista de largo plazo: Relevancia de ciencia y tecnología Política industrial explícita Banca de desarrollo para promover innovación y convergencia interna Estrategia integrada de apoyo a pymes con financiamiento inclusivo y articulación con sectores dinámicos.

7 Propuestas Reforzar una política industrial proactiva con sentido sectorial y una estructura de precios que reoriente patrones predominantes de inversión Disciplinar a los agentes privados receptores de rentas mediante aranceles, subsidios y regulaciones para que contribuyan a la transformación de la malla productiva Promover la inversión pública para fomentar encadenamientos productivos con nuevos eslabones en sectores con mayor contenido de conocimiento Retener la propiedad estatal de los principales recursos naturales de exportación o instrumentar impuestos o regalías que graven las actividades extractivas asociadas a la producción primaria (cobre, petróleo, minerales) e incentiven su sostenibilidad ambiental

8 Contenido

9 El marco de las políticas I Consenso sobre nivelar el campo de juego y corregir fallas del mercado Pero insuficiente jugadores con preparación distinta. Determinantes: la política macroeconómica y el nuevo marco del comercio internacional. Un nuevo marco post Consenso de Washington?.

10 El marco de las políticas II Apertura comercial y liberalización económica. Crecimiento lento e inestable. Creciente heterogeneidad entre empresas, sectores y regiones. Cambios estructurales a nivel sectorial: recursos naturales (Sudamérica), maquiladoras (Mesoamérica y turismo (Caribe). Cambios en la estructura de actores económicos: privatizaciones y adquisiciones de empresas locales.

11 Momentos de la política Principios de los 90: la mejor política industrial es no hacer política industrial. 2da mitad de los 90: interés por políticas de competitividad, pero la implementación es débil Se consolidan políticas horizontales con buenos resultados, en parte gracias a expansión económica. 2009/2010. Crisis internacional. Renace la política industrial?

12 ALyC: tres tipos de políticas Países con documentos formales de política industrial: agendas de trabajo. Enfoques basados en metodología de clusters. Países con políticas horizontales o subnacionales vs elección de sectores.

13 En síntesis (hechos estilizados) Énfasis en políticas horizontales: competitividad, eficiencia, no en nuevos sectores. Consolidación de ventajas comparativas existentes (maquila, RN). Énfasis en exportaciones, IED, tecnología, recursos humanos y PYME. Desregulación. Menos subsidios fiscales y crediticios, aranceles y poder de compra estatal. Políticas de competencia y regulación, descentralizadas, ambientales y territoriales (clusters). Ordenamiento de Metas y evaluación avanzan.

14 Contenido

15 Avances Reconocimiento paulatino de la importancia de las políticas de desarrollo productivo (PDP). Corresponsabilidad público privada en el diseño. Papel de foros/consejos de productividad y competitividad. La formulación de políticas como un proceso de aprendizaje. Consideración del largo plazo (planes de desarrollo RD, Bol, Bra, Ecu).

16 Obstáculos Persisten multiplicidad de objetivos (shopping lists), necesidad de resultados de corto plazo. Complejidad de las fases de las PDP: P, D, I, E. Los principales problemas: Continúan las fallas de implementación. Casi no hay evaluaciones de impacto.

17 Algunas fallas de implementación Diseño e implementación: faltan operadores de política (se perdieron capacidades en los últimos 20 años). Confusión: considerar perdedoras a las políticas que son instrumentales para las PDP ganadoras (fiscal y comercial). Complejidad, dificultad y costo de implementar. Problema de gobernabilidad: acuerdos, evaluación.

18 Contenido 1. Introducción: estabilidad macro no es suficiente 2. Las políticas de desarrollo productivo en últimas 2 décadas. 3. Balance de avances y obstáculos. 4. Alternativas de acción.

19 Estrategia Incorporar explícitamente a la política industrial en la ecuación de las políticas públicas. Ello requiere poner al crecimiento y al empleo en el centro de los objetivos de las políticas, en lugar de la estabilidad nominal.

20 Cómo mejorar la implementación y la evaluación Reasignación de los mejores recursos humanos desde planeación hacia implementación. Desarrollo y reingeniería de esos recursos humanos. Identificar operadores de política. Descentralización y políticas realmente desde abajo. Evaluación realizada por entidades independientes.

21 Dónde buscar operadores de política Fortalecimiento de instituciones públicas. Líderes en el sector privado. Fortalecer agentes intermedios de implementación (asociaciones empresariales, ONG, academia, etc.).

22 Reflexiones finales Es decir, lo que no sabemos o sabemos poco.

23 Estilos de intervención: Lo institucional Planes de desarrollo nacional. Estrategias explícitas. Diversidad de acciones pero sin estrategia explícita Acciones esporádicas, según se estime conveniente. Compatibilidad de diferentes estilos de intervención.

24 Los agentes La contradicción Estado empresarios no ha desaparecido. No trabajan juntos en todos lados. Políticas e instrumentos para las grandes empresas enfrentan menos problemas y tienen mayores posibilidades de atraer atención de gobiernos. Es muy difícil atender al universo de Pymes con políticas específicas.

25 Lo instrumental Importancia de nuevos instrumentos (fondos tecnológicos sectoriales, programas de desarrollo de proveedores, articulación, desarrollo local y regional, etc.) Proliferación de nuevos instrumentos: efecto de falta de estrategia y coordinación (iniciativas dispersas) o reflejo de pluralidad y heterogeneidad?

26 Por qué los entusiastas de las PDP no terminan de convencer? Aunque abunda la evidencia a favor de las PDP (e.g. enfrentando la crisis), la tendencia dominante pesa... Los gobiernos preguntan cómo, no por qué. Faltan indicadores cuantitativos para las variables que usamos; no medimos. Se presta poca atención al costo de las propuestas. Aplicación incipiente de metodologías para evaluación de impacto.

27 Las últimas preguntas Puede la política industrial convivir con una política macroeconómica ortodoxa? Políticas industriales marginales o radicales? Puede la política industrial ser exitosa sin un agente social o político que la impulse y sostenga?

28 Gracias!

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