Capitulo II: Modelo Perú: Descripción de la agenda temática de la apertura del mercado de telecomunicaciones a la competencia

Transcripción

1 Capitulo II: Modelo Perú: Descripción de la agenda temática de la apertura del mercado de telecomunicaciones a la competencia Los temas alrededor de los cuales se conformaron grupos de trabajo fueron: 1. Revisión de la Ley y Reglamento de Telecomunicaciones. 2. Concesiones. 3. Definición del Área Local. 4. Numeración y Espectro Radioeléctrico. 5. Interconexión. 6. Tarifas. 7. Tasas Contables. 8. Acceso Universal. 9. Libre y leal competencia. 10. Regulación al operador dominante. 11. Derechos y obligaciones de las empresas entre éstas y con los usuarios. 12. Acceso del usuario final al portador. 1. Adecuación del marco legal en telecomunicaciones Importancia Era necesario renovar el marco normativo como parte del proceso de apertura, por las siguientes razones: Los cambios tecnológicos ocurridos en las telecomunicaciones hacían necesario examinar la clasificación de los servicios de telecomunicaciones establecida en la Ley, tanto para incorporar los desarrollos presentados hasta el momento como para dotarla de flexibilidad para afrontar los siguientes cambios tecnológicos. La falta de desarrollo dentro de la Ley vigente hasta antes de la apertura de los temas de interconexión de redes y servicios, asociaciones en participación, administración conjunta de la prestación, infraestructura compartida, reventa y otros. El proceso de globalización que acentuó las fusiones y concentraciones económicas, lo cual debía estar en la normativa. La necesidad de reforzar las facultades de supervisión y fiscalización de las entidades regulatorias e incorporar una visión sistémica de las mismas. La necesidad de evaluar la posibilidad de contar con una clasificación de uso del espectro que permita una administración más ordenada del mismo, con la previsión necesaria para lograr la flexibilidad que un entorno de permanente desarrollo tecnológico requiere. Adicionalmente, algunos países que ya habían abierto sus mercados de telecomunicaciones habían promulgado una nueva Ley de Telecomunicaciones (como España) que recogía las preocupaciones de los diversos agentes al momento de la apertura. Solución planteada 1

2 Inicialmente, la CTT estudió diversos cambios a la Ley 1 : Revisión de la Ley sobre la base de los acuerdos concretados con la OMC. Regulación asimétrica en el tema de contabilidad separada. Establecimiento de la obligatoriedad de interconexión de redes y servicios. Definición de nuevos servicios a través de una norma de menor jerarquía. Mayor desarrollo de temas relativos a recursos escasos (frecuencia, números, derechos de vía). Clasificación de uso del espectro radioeléctrico. Asignación del espectro respetando el Programa Nacional de Administración de Frecuencias (PNAF). Al someter estas recomendaciones a consulta pública, tanto las empresas como los usuarios manifestaron su inquietud por la posible promulgación de una nueva Ley de Telecomunicaciones. Entre los principales riesgos que observaron los actores del mercado estuvieron la estabilidad jurídica y el proceso de consulta previo a la promulgación de la Ley. Luego de evaluar los pasos que implicaba cambiar la Ley de Telecomunicaciones frente a los posibles riesgos de introducir una nueva Ley, la CTT decidió finalmente no emitir ninguna recomendación de modificación a la Ley de Telecomunicaciones. Sin embargo, luego de la apertura del mercado de telecomunicaciones, se dieron varias normas que ayudaron a enmarcar muchas de las nuevas inquietudes generadas por las condiciones de competencia: Reglamento complementario de interconexión (1999) Reglamento de preselección (1999) Reglamento de arbitraje (1999) Reglamento de solución de controversias (1999) Reglamento de condiciones de uso de arrendamiento de circuitos (2000) Lineamientos de competencia de OSIPTEL (2000) Ley sobre facultades de supervisión de OSIPTEL (2000) Ley marco de órganos reguladores (2000) 2. Concesiones Una de las principales preocupaciones de los entrantes era el mecanismo de otorgamiento de concesiones y las políticas de entrada al mercado que iban a aplicarse en el mercado peruano de telecomunicaciones. Por ello, era clave poder definir una política de entrada promotora de la competencia, así 1 Fuente: Proyecto Ley de Telecomunicaciones/doc. 03/98. Documento de trabajo. CTT,

3 como mecanismos de otorgamiento de concesiones que hicieran que el proceso fuera rápido y transparente. Importancia Las políticas de acceso al mercado y los mecanismos para otorgar concesiones varían de acuerdo a los objetivos que priorizan cada uno de los entes estatales responsables de otorgar concesiones. De este modo, los mecanismos de otorgamiento de concesiones pueden variar desde orden de llegada hasta las subastas. En muchos casos, se exigen perfiles técnicos y económicos. Para la apertura de mercados en el Perú, el objetivo ha sido desarrollar el sector en competencia a fin de recibir los beneficios asociados a ella como: menores precios, mayor cobertura de servicio, mejor calidad. Para alcanzar este objetivo resultaba critico eliminar las barreras a la entrada en los diferentes mercados, en particular en aquellos que estaban bajo la concurrencia limitada. El principio de una política de entrada al mercado que promueva la competencia es no imponer restricciones institucionales que limiten el ingreso de nuevos operadores al mercado, más allá de aquellas que son impuestas por razones técnicas; en pocas palabras, mínimas barreras legales para la entrada al mercado. En el extremo, la experiencia de Finlandia es ilustrativa: cualquiera que desee brindar servicios de telecomunicaciones notifica al Ministerio respectivo 2. En términos conceptuales, una política específica de acceso al mercado esta justificada en aquellos casos en que existan restricciones técnicas para el libre ingreso de las empresas. En telecomunicaciones, estas restricciones pueden estar dadas por la existencia de recursos escasos, como es el espectro radioeléctrico. En este sentido, el punto central estuvo en definir el mecanismo de acceso al recurso escaso 3. Si la tecnología y demanda sustentan un monopolio natural, no existe motivo para que el Estado determine el número de operadores; queda definido en el mercado. Por el contrario, el mercado mismo atraerá proveedores ahí donde se identifiquen rentabilidades apropiadas cuando las tecnologías no requieran significativos costos fijos. Es por ello que no existe una razón para que el Estado determine el número de operadores de manera previa. Solución planteada La Clasificación de Servicios A fin de contribuir al logro de los objetivos, la CTT consideró importante el lograr una flexibilización en la clasificación de los servicios de tal modo 2 The Economist, 13 de setiembre de El tema de asignación de recursos de oferta fija, como espectro radioeléctrico y numeración será discutido en la sección B.8. 3

4 que puedan absorber el avance tecnológico en telecomunicaciones. Por ello se acordó que la clasificación de los servicios serían revisadas con cierta continuidad y habría un estudio permanente de las innovaciones. Asimismo, se recomendó que las definiciones de servicios no contengan un detalle excesivo para evitarse el problema de nuevas clasificaciones y definiciones ante la aparición de nuevas aplicaciones 4. Por otra parte, se concluyó que la clasificación de servicios que se hace con fines de regulación tarifaria no debería ser necesariamente igual a la clasificación por motivos de concesión. Se estudió cómo concretar esta flexibilidad en la clasificación. Una de las alternativas en discusión fue otorgar concesiones para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones. No obstante, no se cambió la clasificación de servicios que se consignaba en la Ley de Telecomunicaciones original. Mecanismos de asignación de concesiones y espectro y requisitos Mecanismos de asignación La CTT tomó como base para sus recomendaciones el principio de que no se deberían imponer restricciones institucionales que limiten el ingreso de nuevos operadores al mercado, más allá de aquellas que son impuestas por razones técnicas. En pocas palabras, la CTT buscó a través de sus conclusiones minimizar las barreras para la entrada al mercado. De este modo, la CTT planteó las siguientes sugerencias: Otorgamiento de concesiones a los operadores que deseen brindar servicios públicos de telecomunicaciones por orden de llegada, condicionado a: a) El pago de un derecho de concesión. b) Perfil técnico-económico del proyecto. Asignación del espectro radioeléctrico mediante el mecanismo de concurso público de ofertas (subastas) cuando haya escasez, y por orden de llegada cuando no la haya. Inscripción en un registro para proveedores de servicios de valor añadido Requerimiento de autorización para la prestación de un servicio privado de telecomunicaciones y para la instalación y operación de una red privada de telecomunicaciones Metas de uso de las frecuencias cuando una concesión involucre el uso del espectro, en la medida que su uso del espectro restringe a otro operador potencial de ofrecer servicios usando ese espectro (ello no sería aplicable a los operadores de servicios por medios alámbricos, ya que no existen restricciones técnicas que limitan el 4 Un ejemplo es ilustrativo. Fue necesario definir el servicio de buscapersonas bidireccional antes de poder otorgar concesiones para brindarlo. 4

5 número de operadores). El incumplimiento de dichas metas puede ocasionar la pérdida del espectro. Determinación de los montos del derecho de concesión al nivel de Resolución Ministerial, así como los correspondientes a las tasas anuales por explotación del servicio, dado que si se fijasen por el Reglamento General de la Ley, estaría eliminándose la flexibilidad necesaria frente a la aparición de nuevos servicios. Otra de las sugerencias que realizó la CTT en el documento del Modelo Perú fue exigir el cumplimiento de un Plan Mínimo de Expansión (PME) solamente a aquellos operadores que operaran con tecnología inalámbrica, mas no así a los operadores de telefonía fija alámbrica. No obstante, en la revisión de las recomendaciones del Modelo Perú, se determinó la necesidad de hacer cumplir también a los entrantes en telefonía fija con un Plan de Expansión. Dicha conclusión estuvo sustentada en las siguientes razones: Se deseaba la entrada eficiente de nuevos operadores al mercado de telefonía alámbrica, es decir, que los entrantes tengan menores costos que los establecidos, pues de lo contrario los costos de toda la industria aumentan originando así una pérdida de bienestar para la sociedad. Dado que para este servicio no existía un mecanismo de subasta previo a la obtención de la concesión y se decidió también por la política tarifaria de aplicar un único precio por servicio a nivel nacional pues era necesario un filtro para asegurar competencia eficiente en el mercado. Uno de los objetivos del proceso de apertura del mercado fue el incremento de la densidad telefónica. Así, se consideró necesario introducir el requisito del PME para incentivar a los operadores a contribuir con dicho objetivo. Al final del proceso, los requisitos establecidos en el Decreto de Apertura fueron los siguientes: Telefonía fija local: 5% de las líneas en servicio del mayor operador establecido existente en la misma área en el momento de la solicitud de la concesión del nuevo operador dentro de un plazo de cinco años; al menos 10% de las nuevas líneas fuera de la ciudad con mayor densidad (todo ello sujeto a la existencia de demanda). Telefonía de larga distancia: El concesionario deberá estar en capacidad de prestar el servicio concedido dentro de un plazo de 24 meses en cinco ciudades en distintos departamentos del país con infraestructura propia y poseer al menos un centro de conmutación. La selección de las cinco ciudades mencionadas se hará del total de ciudades del país que cuenten con una población superior a los 50,000 habitantes. Otros planteamientos que fueron tomados en cuenta en el Decreto de Apertura fueron: 5

6 No existencia de restricciones en términos de números de concesionarios por servicio (excepto en el caso de restricciones de espectro). Respecto de este tema, en uno de los borradores del Modelo Perú 5 se detallaba que no era justificable que el Estado determinase el número de operadores de forma previa. Derecho, por parte del Estado, de emitir reglamentos técnicos que normen la calidad mínima de los servicios ofrecidos. Sin embargo, no se hizo necesario el contar con reglamentos técnicos específicos de servicios como requisito del otorgamiento de concesiones y autorizaciones. Procedimiento de asignación La CTT consideró de particular relevancia reforzar el procedimiento de otorgamiento de concesiones, de forma que las empresas operadoras interesadas no vean retrasados innecesariamente sus planes de inversión y oferta de servicios. La certeza que implica el precisar un plazo determinado para completar este procedimiento proporcionaría a los entrantes certidumbre y reduciría los costos de transacción permitiendo a las empresas un adecuado planeamiento de sus operaciones. En tal sentido, la CTT decidió sujetar el otorgamiento de concesiones a un plazo máximo bajo responsabilidad, y resolvió que no debía ser mayor de cincuenta (50) días. Para lograr el cumplimiento del plazo señalado, la CTT planteó las siguientes medidas: El proceso debe basarse en modelos de contratos de concesión predeterminados y públicamente conocidos. Durante el proceso no deben evaluarse aspectos que son propios de la gestión empresarial, tales como tecnologías específicas que el solicitante utilizará en la provisión de los servicios, y estudios sobre factibilidad técnico-económica. Además de lo previsto en el modelo de contrato, el proceso de otorgamiento debe considerar únicamente la suscripción del correspondiente PME expresado en función de variables resultado y la constitución de una garantía (fianza bancaria) que respalde adecuadamente el cumplimiento de los compromisos asumidos en el contrato de concesión, incluyendo eventuales sanciones. La Transferencia de Concesiones La CTT recomendó que en caso de transferencia, cesión, arrendamiento u otorgamiento del derecho de cualquier título de concesiones era necesario solicitar la autorización previa del MTC, el que no podía negarla sin causa justificada. Con ello se buscó transparentar los comportamientos de las empresas operadoras en el mercado, que ante restricciones de tiempo, han recurrido a figuras de reconocimiento de la 5 Comisión Técnica de Telecomunicaciones. Modelo Perú, borrador, 21 de abril de

7 concesión en terceros no concesionarios originales, a compras de casi la totalidad de acciones de empresas ya operativas o a la presentación de solicitud de autorización para fusiones siendo todas concesionarias. Considerando que la transferencia de concesiones es también una forma de ingreso al mercado, era necesario exigir a los adquirentes las mismas obligaciones. La Comercialización La CTT determinó que la comercialización 6 en general debía ser permitida. No obstante, debían establecerse niveles de descuento sobre la tarifa minorista que el operador establecido debería cumplir. Sí se exigiría que estos descuentos sean ofrecidos de manera no discriminatoria 7 y sean ampliamente difundidos por el operador establecido, es decir, sean publicados. Frente al riesgo de canibalización de la red, la fijación de cargos de interconexión y precios de servicios en general orientados a costos, neutrales 8, no-discriminatorios y con descuentos sustentados en costos evitables constituyen una salvaguarda de que el concesionario construirá una red allí donde sea rentable y beneficioso para la sociedad hacerlo. Los Derechos de vía En este tema, la CTT concluyó que las empresas concesionarias de servicios portadores y finales tenían el derecho a emplear las vías pero deben solicitar autorización a las municipalidades. 3. Definición del Área Local El área local es la unidad mínima para el otorgamiento de una concesión. Es factible otorgar concesión para la prestación de servicios locales dentro de una región que comprenda varias áreas locales, como es posible también el otorgamiento de concesión para prestar el servicio en las áreas locales de todo el territorio nacional. Importancia Durante el periodo de concurrencia limitada, Telefónica del Perú continuó utilizando las definiciones de área local empleadas por CPT (área bastante reducida comparada con la extensión de la ciudad antes de la 6 Posibilidad de que un concesionario compre un volumen al por mayor de tráfico y lo revenda al por menor. 7 En aplicación del principio de no discriminación, los operadores están prohibidos de llevar a cabo tratos diferenciados a otros operadores vinculados directa o indirectamente que busquen o pretendan favorecer a ellos o así mismos en detrimento de cualquier otro agente que opere en el mercado de telecomunicaciones. Se considera vinculación directa o indirecta, cuando se ejerce capacidad determinante sobre las decisiones del Directorio o de la Gerencia General o sobre otros órganos de dirección de los operadores involucrados. 8 Por el principio de neutralidad, el operador dominante en el mercado o que sea soporte de otros servicios está obligado a no utilizar tal situación para prestar simultáneamente otros servicios de telecomunicaciones en condiciones de mayor ventaja y en detrimento de sus competidores mediante prácticas restrictivas a la libre y leal competencia. 7

8 apertura) y Entel ("casco urbano de la ciudad", definición bastante arbitraria que ocasionaba que centros poblados relativamente cercanos entre sí contasen con tarifas de llamada de larga distancia). Ello no constituía un problema durante el periodo de concurrencia limitada, pero con el inminente ingreso de operadores al mercado de telefonía local, era indispensable contar con una definición transparente de qué constituía un área local. Soluciones planteadas De esta manera, la CTT consideró conveniente definir las áreas locales de los servicios telefónico local y portador prestados por el operador dominante, tanto para fines de concesión, tasación, interconexión y eventuales obligaciones de servicios públicos. Así, la CTT estimó conveniente adoptar una definición de áreas locales que establezca límites que dejen intactas la mayor parte de las actuales áreas locales. Por otra parte, la CTT decidió que los entrantes en los servicios de telefonía fija y de portador local tuviesen las mismas áreas locales que el establecido. De esta manera, la CTT decidió que era necesario considerar la adopción de un conjunto de criterios similares a los usados en otros países para procesar los requerimientos de excepción a los límites definidos para las áreas locales. Entre otros criterios, fueron considerados la integración y la cercanía de los distintos pueblos (reflejados en un alto tráfico de telecomunicaciones), así como la posibilidad de que un área local determinada comprenda una central telefónica y las centrales remotas de ella que se encuentren a poca distancia. Sin embargo, ni los grupos de trabajo encargados ni los consultores externos llegaron a un acuerdo sobre la definición del área local. Por ello, fue necesario llegar a un acuerdo con Telefónica, por lo que dicho tema fue incluido en las negociaciones del adelanto de la apertura. De este modo, sobre la base de la experiencia chilena (en la cual el área local estaba delimitada por la región) y un estudio de análisis beneficio/ costo en términos tarifarios se decidió ampliar el tamaño del área local al departamento. 4. Numeración y espectro En telecomunicaciones, hay dos recursos finitos de importancia creciente en la oferta de servicios: el espectro radioeléctrico y la numeración. Cuando existen recursos finitos, es preciso racionalizar el acceso, para que sean los operadores más eficientes aquellos que dispongan de estos recursos escasos. De no estar el acceso a dichos recursos finitos regulado con claridad, su utilización llevaría a un desperdicio. 8

9 4.1 Plan Técnico Fundamental de Numeración Importancia Los códigos de numeración de los servicios públicos de telecomunicaciones son, al igual que el espectro radioeléctrico, un bien nacional escaso. La escasez de códigos afecta el desarrollo de las redes y servicios públicos de telecomunicaciones, el ingreso al mercado de las telecomunicaciones de nuevos operadores y nuevos usuarios, y la asignación ordenada de los códigos de numeración. No obstante, esta escasez es temporal, en la medida en la que se puede incrementar más dígitos a la numeración, a través de la actualización y aprobación del Plan Técnico Fundamental de Numeración, el cual está sujeto a la cantidad máxima de dígitos que recomienda la UIT (máximo quince dígitos para el caso del número internacional del servicio telefónico). Para los operadores, un plan de numeración adecuado permite realizar el encaminamiento de las comunicaciones de manera eficaz y eficiente. Tanto los operadores como los usuarios asocian a los códigos de numeración un valor subjetivo relacionado con la utilidad de éstos para identificar el tipo de servicio al que se accede o, incluso, al destinatario final de la comunicación. El hecho de que varios operadores brinden un mismo servicio en una misma área obliga a que se requiera, con relación a la demanda del servicio para el caso de un solo operador, una mayor cantidad de códigos de numeración para permitirles competir en igualdad de condiciones. En ese contexto, para dimensionar la cantidad óptima de dígitos, es necesario estimar la cantidad de operadores por servicio de telecomunicaciones que tengan tarifas diferenciadas, sin perjuicio de los compromisos específicos en telefonía básica de la OMC. Soluciones planteadas La CTT propuso la siguiente organización para el Modelo Perú: El MTC como responsable de administrar el Plan Técnico Fundamental de Numeración (PTFN) y que tendría como funciones: i. Administrar el recurso numérico del país. ii. Supervisar y controlar los recursos del PTFN. iii. Establecer y mantener una base de datos de numeración del país y ponerla a disposición de los operadores, preservando las medidas necesarias para asegurar la confidencialidad de la información contenida en dicha base de datos. La creación de un Comité Consultivo del PTFN, con representantes del MTC y OSIPTEL, que tendría como funciones el estudio, 9

10 deliberación y elaboración de propuestas en materias relativas a la planificación y gestión del recurso numérico del país. El MTC debía consultar con el Comité Consultivo del PTFN las aperturas y cambios de códigos de numeración de servicios especiales y servicios de red inteligente, números identificadores de zona y código de identificación de los operadores de larga distancia. La CTT recomendó que el número local en Lima Metropolitana se mantenga en 7 dígitos y en Provincias, en 6 dígitos, dado que se previó que en el mediano plazo (cinco años), no se requerirían incrementos de dígitos. Esta recomendación se sustentó en las siguientes consideraciones: Los códigos de área que se vienen utilizando a nivel nacional se mantienen. De presentarse alguna limitación de códigos de numeración a nivel local, se recomienda crear nuevos códigos de área. Para el caso de las Redes Inteligentes, se recomendó la utilización del siguiente formato: 0-80 C X X X X X C: número entero que identifica el servicio de Red Inteligente (0 C 9) X: número entero (0 X 9) Con la implementación de este formato se dispondría de 100,000 códigos de numeración a nivel nacional para cada servicio de Red Inteligente (número no geográfico). Asimismo, quedaría disponible el dígito 8 para el servicio de telefonía fija ó móvil tanto en Lima como en Provincias. Se recomendó que los códigos asignados para los servicios especiales sean utilizados únicamente para el servicio telefónico (reclamos, informes, emergencia, acceso a servicio telefónico de larga distancia). Otra recomendación fue el uso, en la medida de lo posible, de los códigos de numeración de la serie 0-80C para los servicios suplementarios, complementarios, de valor añadido u otros servicios finales que se soporten sobre el servicio telefónico. Para el caso del acceso al portador de larga distancia se recomendó la utilización del código para servicios especiales facultativos 19X ó 19XX de ser necesario-- (donde X es un número entero: 0 X 9), lo que permitiría contar con 100 números para acceso al portador 9. De implementarse la portabilidad de números en el período correspondiente a , ésta solamente podría ser en el nivel de códigos de área y se requeriría que la entidad 9 Las llamadas de larga distancia nacional e internacional se realizarían de la siguiente manera: 19XX - 0 ó 00 - número de abonado de destino. 10

11 responsable de la administración de los códigos establezca los mecanismos de coordinación entre los operadores. Asimismo, la CTT diseñó el siguiente procedimiento para la asignación de números: El MTC atenderá las solicitudes en estricto orden de recepción. Las solicitudes deberán presentarse con tres meses de anticipación a la fecha prevista para su utilización y deberán contener la información requerida por la base de datos del MTC. La asignación se realizaría tomando en consideración: Para el caso de los operadores de larga distancia, sólo se asignará un código de identificación. Cuando un operador de larga distancia demuestre técnica o económicamente la necesidad de tener más códigos de identificación, el MTC, después de escuchar a las partes interesadas, evaluará cada caso y determinará lo conducente. El Comité Consultivo del PTFN propondrá al MTC los métodos y procedimiento de implementación del sistema multiportador del servicio telefónico de larga distancia. La cantidad total de números en reserva para i) el servicio telefónico (fijo o móvil) en la modalidad de abonado y ii) la cantidad total de números en reserva para cada servicio de red inteligente. A tal efecto, el Comité Consultivo del PTFN propondrá al MTC el procedimiento de evaluación de los números en reserva. El MTC deberá resolver lo conducente a las solicitudes en un plazo no mayor de 60 días calendarios, posterior a la fecha de recepción de la solicitud. 4.2 Espectro Importancia La CTT consideró clave que las funciones de planeamiento, administración y control del espectro radioeléctrico sean desarrolladas con total transparencia por el órgano del Estado competente, sobre la base de lineamientos de política, principios y procedimientos públicos, en cuya elaboración se haya promovido la participación de todos los agentes interesados. En este sentido, y considerando el potencial ingreso de nuevos operadores, se propuso que la elaboración de los mencionados instrumentos contemple y desarrolle de manera efectiva la normativa vigente que establece la preeminencia de los servicios públicos respecto de los servicios privados, para lo que el Estado debería examinar la situación de los servicios privados en el país, su nivel de desarrollo, el costo-beneficio para el país de sus requerimientos de espectro radioeléctrico, y las limitaciones que significan para el desarrollo de los servicios públicos. Soluciones planteadas 11

12 La CTT sugirió incorporar al marco legal una clasificación de uso de este recurso escaso (que podría ser de uso libre, uso comercial, uso oficial, uso experimental, uso reservado, por ejemplo), de tal manera que pueda garantizarse que en las bandas de uso comercial no se realicen asignaciones de frecuencias para otros fines, que acaben saturándolas artificialmente y planteando esquemas de migración que finalmente deban ser asumidos por las empresas entrantes. También propuso precisar, en el marco legal, el alcance de la asignación, como acto que da el derecho de uso de una determinada porción de espectro radioeléctrico, de modo que se puedan ofrecer diversos servicios públicos en una sola banda (terminar con la asignación para un servicio específico). Sin perjuicio de lo anterior, recomendó que se establezca la obligación de contar con Planes de Canalización que sirvan de instrumento para la asignación que efectúe la entidad estatal competente. Dichos planes serían revisados periódicamente a la luz de los avances del desarrollo tecnológico. Asimismo, a efectos de contar con un cabal conocimiento del nivel de demanda existente por espectro radioeléctrico, la entidad estatal competente debería publicar periódicamente un Programa de Concursos Públicos que señalase los servicios y aplicaciones de red que podrán usar las bandas que serán objetos de concurso público, así como las coberturas geográficas que correspondan. En lo que respecta a la determinación de los montos por derechos del uso del espectro radioeléctrico y la forma de pago de los mismos, se propuso que sea objeto de un reglamento específico. Se consideró importante que la Ley y su reglamento dispongan que las variables que van a ser utilizadas para efectos del cálculo de dichos montos (como pueden ser el número de canales-ancho de banda, cobertura, entre otras) fueran fijadas por dicho reglamento específico. Dichas normas deberían establecer como principio que serán mayores los cargos a pagar de quienes más espectro radioeléctrico utilicen y menores para quienes mejor lo aprovechen. Por otra parte, al igual que en el caso de los derechos de concesión y de la tasa por explotación comercial del servicio, se consideró que la exigencia de que sean fijados en el Reglamento General de la Ley era poco flexible, dada la aparición de nuevos servicios como consecuencia del avance tecnológico. Por otro lado, se consideró que los operadores establecidos tienen pleno derecho a solicitar ampliaciones de los niveles de espectro que ya se les hubiere asignado, siempre y cuando sustenten su solicitud en datos de demanda efectivamente atendida y proyecciones de futura demanda. Estas solicitudes de ampliación, sin embargo, debían ser objeto de las restricciones generales (concurso público) en los casos que la demanda sea mayor que la oferta de espectro. En estos casos, la autoridad competente debería evaluar que las ampliaciones estén sujetas al establecimiento de determinados límites de espectro. 12

13 De no existir restricciones de espectro de por medio y a fin de promover la modernización de la infraestructura empleada por las empresas operadoras ya establecidas, se vio conveniente autorizar la asignación de nuevas frecuencias en bandas de frecuencias más modernas sin necesidad de tramitar el otorgamiento de una nueva concesión. La autoridad deberá estar siempre atenta de verificar si las solicitudes podrían significar el fortalecer determinadas posiciones de dominio en el mercado. A efectos de contar con un cabal conocimiento del nivel de demanda de espectro radioeléctrico existente en el mercado, la CTT sugirió que la entidad estatal competente publique periódicamente un programa con las bandas de frecuencias para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas, que serían objeto de concurso público. Además, se decidió que los interesados podrían solicitar que se concursen bandas de frecuencias distintas a las publicadas en el mencionado programa. Se propuso que la Ley y su reglamento deberían establecer la necesidad de contar con procedimientos claros y transparentes para efectuar el planeamiento, la administración y el control del Espectro Radioeléctrico. La CTT decidió que el Plan Nacional de Atribución de Frecuencias (PNAF) siga siendo el documento técnico normativo que contenga los cuadros de atribución de bandas de frecuencias para los diversos servicios de telecomunicaciones, así como las normas técnicas generales para la utilización del espectro radioeléctrico. A efectos de garantizar el éxito de dicha labor de planeamiento se propuso crear un Comité Consultivo del PNAF, con representantes del MTC y del OSIPTEL, que tendrá como funciones el estudio, deliberación y elaboración de propuestas en materias relativas a la planificación y gestión del recurso espectro radioeléctrico para los servicios de telecomunicaciones. Por otro lado, se planteó que la entidad estatal competente debería llevar un Registro Nacional de Frecuencias en el que figuren las atribuciones realizadas para los diversos usos, las asignaciones efectuadas y el recurso disponible. Este registro debía estar a disposición del público. La mencionada entidad sería responsable de la seguridad y confiabilidad de la información registrada, estableciendo mecanismos de reserva de acceso a la información referida al uso oficial. Las asignaciones del espectro radioeléctrico se expedirán a través de resolución administrativa, no formando así parte del título habilitante de la concesión. De esta manera la entidad competente podría efectuar cambios de una frecuencia autorizada sin tener que modificar los títulos propios de la concesión. Los cambios de asignación se realizarían procurando no afectar derechos de terceros y serían efectivos en los siguientes casos: 13

14 a) Prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, cuando lo exija el interés público. b) Solución de problemas de interferencia perjudicial. c) Utilización de nuevas tecnologías. d) Cumplimiento de acuerdos internacionales. La entidad estatal competente debía velar por el uso autorizado de las frecuencias y la no interferencia a las señales emitidas a través de frecuencias debidamente autorizadas. A tal efecto, la entidad competente contaría con las siguientes funciones: Efectuar la comprobación técnica de las emisiones radioeléctricas, identificar y localizar las interferencias perjudiciales y demás perturbaciones a los sistemas y servicios de telecomunicaciones. Detectar a las personas que estén operando sin la debida autorización. Dichas acciones podrían ser ejecutadas directamente o a través de personas naturales o jurídicas previamente autorizadas, a las que se denominarán Entidades Inspectoras, a las que también podrá encargarse la ejecución de las acciones de cobranza de las multas que se impongan a las empresas infractoras. Posteriormente, el Banco Mundial sugirió que los recursos provenientes de las subastas del espectro radioeléctrico sean destinados a FITEL. Según sostuvieron, este subsidio al desarrollo de la red es neutro desde el punto de vista de la competencia Política sobre el Acceso Fijo Inalámbrico A través de estudios de benchmarking realizados por la CTT, se observó que la tendencia internacional era la de otorgar este espectro mediante el mecanismo de subasta y a limitar la cantidad de espectro por operador. Inclusive, en algunos países se establecía un tratamiento diferenciado al operador dominante en tanto se le asigna el espectro, pero no se le permite su utilización sino hasta un plazo definido luego de que el entrante haya comenzado operaciones (por ejemplo, un año después). La justificación radica en que el establecido posee ya una red establecida en telefonía y, en consecuencia, si es que se quiere otorgar igualdad de condiciones para la competencia, es necesario darle una ventaja inicial al operador entrante. Existe también una tendencia a no distinguir entre el acceso fijo y el acceso móvil inalámbrico; en México, por ejemplo, se otorga espectro para acceso inalámbrico (es decir, móvil o fijo). El objetivo es no limitar las posibilidades de uso del espectro, dándole flexibilidad a la empresa para que lo asigne a aquel uso que sea más eficiente. Dado que el espectro es un recurso escaso y por la importancia que tendría el acceso fijo inalámbrico para el desarrollo de la competencia en telefonía fija, la CTT propuso que el espectro en las bandas de 3400 a 14

15 3600 Mhz y de 1850 a 1990 Mhz sea otorgado mediante subasta y no mediante solicitud de parte por las siguientes razones: Exceso de demanda sobre la oferta disponible en estas bandas. Los entrantes a telefonía fija demandarán espectro para acceso fijo inalámbrico por lo que se les debe permitir participar, al igual que a los operadores actualmente en el mercado, en una subasta por este espectro. Sería discriminatorio obligar a los entrantes a participar en una subasta para la asignación de espectro fijo inalámbrico y, al mismo tiempo, otorgar este espectro sin costo (solicitud de parte) a los operadores actualmente en el mercado. La CTT decidió que se podría establecer límites a la cantidad de espectro que podría obtener cada operador en cada banda, ya que los operadores podrían querer acaparar espectro con la finalidad de evitar el acceso de otros operadores a este recurso y, de esta manera, reducir la competencia. Asimismo, el servicio PCS es un sustituto cercano del servicio móvil celular digital por lo que, en la experiencia internacional, se impide que un mismo operador cuente con espectro en las bandas de / y, a la vez, con alguna de las bandas anchas de PCS (A, A, B, B, C, C ). En este sentido, una de las alternativas ofrecidas por la CTT fue seguir la experiencia de México mediante el establecimiento de las siguientes restricciones para la acumulación de espectro: Ningún agente económico podrá detentar más de 35 Mhz en las bandas de / Mhz y Mhz en alguna región del país. Ningún agente económico podrá adquirir más de 50 Mhz en la banda Mhz en alguna región del país. Los operadores celulares podrán concursar por las bandas anchas de PCS. Sin embargo, de ganar 35 Mhz en las bandas de Mhz en la misma región del país, deberán ceder los 25 Mhz que actualmente detentan en las bandas de / Mhz para cumplir con las restricciones a la acumulación de espectro. Otra alternativa que la CTT estudió consistía en no imponer límites o elevar los propuestos, o permitir el arrendamiento de espectro, previo análisis de las condiciones competitivas del mercado. La CTT consideró que un principio regulatorio importante era el de regular servicios y no tecnologías. Para ello, era necesario dar la máxima flexibilidad a los operadores para el uso del espectro siempre y cuando no se cause interferencia a otros operadores. En consecuencia, la regulación técnica debe ser mínima y la clasificación de los servicios lo más amplia posible, de modo tal que el operador pueda escoger si va a utilizar el espectro para fijo o móvil. 5. Interconexión 15

16 La interconexión es un proceso crucial para el desarrollo de una plena y efectiva competencia, y define el éxito del proceso de apertura del mercado. En ese sentido, los objetivos generales de la reglamentación en materia de interconexión fueron los siguientes: Garantizar la interoperatividad de las redes y servicios de telecomunicaciones. Crear y garantizar las condiciones necesarias para una competencia que genere bienestar a los usuarios de servicios de telecomunicaciones y al sistema económico en su conjunto. Promover la inversión y la eficiencia económica. Establecer procedimientos y condiciones que incentiven a las empresas a acordar contratos de interconexión adecuados a los principios del sistema económico, interviniendo el regulador sólo en supuestos específicos. Importancia La política de interconexión es un elemento clave para el éxito de un proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones. La experiencia internacional comparada demuestra que la efectiva entrada de nuevos operadores al mercado depende en buena medida de su capacidad para establecer y conocer los términos relevantes de los acuerdos de interconexión que deben celebrar con los operadores establecidos. En este sentido, la predeterminación de los aspectos relevantes de la interconexión resulta esencial para promover la entrada rápida de nuevos operadores al mercado. De no definirse estos parámetros, la entrada de operadores se vería afectada por incertidumbre e inestabilidad y seriamente retrasada por largos procesos de negociación y potenciales controversias entre operadores. Por ello, el objetivo de la política de interconexión es el de reducir sustancialmente la incertidumbre eliminado retrasos y costos de transacción. Asimismo, una política de interconexión debe permitir un balance entre la necesidad de garantizar el acceso de los operadores a las distintas redes y la de permitir mantener y modernizar la red, generando incentivos para su expansión. Como consecuencia de la apertura completa de las telecomunicaciones se esperaba la entrada de nuevos operadores quienes, en la mayor parte de los casos, iban a requerir interconexión con el operador establecido, Telefónica. La discusión de las definiciones de política realizada por la CTT se enmarcó en las disposiciones contenidas en el Reglamento de Interconexión 10. Soluciones planteadas La Fijación de Puntos de Interconexión (PI) 10 Reglamento de Interconexión. Resolución de Presidencia No CD/OSIPTEL, del

17 El análisis estuvo destinado a determinar los beneficios y costos de que OSIPTEL determinase ex-ante los puntos de interconexión entre el actual operador de telefonía fija (Telefónica) y los potenciales operadores de telefonía de larga distancia que ingresen al mercado luego de finalizado el periodo de concurrencia limitada. Importancia de la ubicación geográfica de los PI Existían cuando menos dos aspectos que debían de resolverse: Cómo determinar tanto el número como la ubicación de los PI? Cuál es la forma física que debe tener cada PI? Dichas preguntas dependían, a su vez, de la decisión de permitir a los entrantes el co-ubicar sus equipos en los predios de la empresa establecida 11. Así, se recomendó que la intervención del regulador en la determinación de los PI busque un equilibrio entre los intereses del operador local y los portadores de larga distancia, procurando que ninguna de las partes se vea discriminada y asegurando que la ubicación de los PI brinde los incentivos para la competencia entre operadores. Determinación del número y localización de los PI Se plantearon dos enfoques para la determinación de la arquitectura de los PI: a. Arquitectura dependiente del regulador. Bajo este enfoque el número y ubicación de los PI son fijados por el regulador, indicando zonas o áreas que están predeterminadas y son casi independientes de la red del dominante. Ejemplos: el caso de las LATAs en Estados Unidos de Norte América, las áreas de teletráfico en Finlandia, las prefecturas en Japón, las zonas primarias en Chile, etc. 12 Este tipo de arquitectura es más conveniente en los casos en los que hay separación estructural entre los operadores de larga distancia y los locales o entre operadores locales, ya que el regulador podría aprovechar las fronteras que existen para la separación estructural, en la definición de PI. Además, se tiene la ventaja que los PI son independientes de la topología de la red del dominante, y por lo tanto de comportamientos estratégicos del dominante tales como cambiar la topología de la red para incrementar los costos de interconexión al entrante. 11 La coubicación está contemplada como una posibilidad en el Artículo 30 del Reglamento. Específicamente en el referido artículo se establece que los operadores de las redes o servicios a interconectarse permitirán que los equipos necesarios para la interconexión se ubiquen en sus propios locales, siempre y cuando exista un acuerdo en tal sentido. De no haber acuerdo, será de observancia obligatoria lo que prescriba el Mandato de Interconexión que dicte OSIPTEL. 12 Generalmente, las zonas o áreas son utilizadas en los casos de separación estructural entre los portadores o para la fijación de tarifas al usuario final. 17

18 b. Arquitectura dependiente de la red. En este caso los PI no son predeterminados, sino que los entrantes son libres de solicitar interconexión en cualquier punto de la red del dominante, para lo cual simplemente tendrían que pagar el cargo de interconexión apropiado. Por ejemplo, este es el caso del Reino Unido. Este tipo de arquitectura de los PI puede brindar al nuevo entrante mayor flexibilidad de instalación de la red, al menos en el corto plazo. Coubicación y Puntos de Interconexión A nivel internacional existe una amplia variedad de formas en que los operadores deciden sobre la propiedad de equipos y los acuerdos de pagos entre ellos. La facilidad de coubicación es muy importante para promover eficiencia y competencia, debido a que: La coubicación podría reducir los costos de brindar los servicios de telecomunicaciones para toda la industria e incentivar así la competitividad del país. La coubicación brinda al entrante un mayor control de su negocio y brinda una mejor calidad de servicio. Sin embargo, el acceso del personal del entrante a las instalaciones o propiedades del dominante fue mencionado como uno de los problemas potenciales de la coubicación. Existen algunas modalidades de coubicación (v.g. Reino Unido, Australia) que permiten solucionar esta dificultad. No hay que olvidar que la necesidad de acceso de personal de otro operador es inherente a cualquier interconexión: el personal del dominante tiene que acceder a las instalaciones del entrante para mantener o controlar equipos o viceversa. PI: Alternativas de Política Regulatoria La CTT tuvo ante sí las siguientes opciones sobre las cuales debía tomar una decisión regulatoria que promueva la entrada eficiente de operadores de larga distancia: i. Que OSIPTEL determine ex-ante el número y la ubicación de los PI, es decir la arquitectura de los PI. ii. Que OSIPTEL especifique ciertos principios generales en relación a la arquitectura de los PI y cómo estos serán conectados (por ejemplo, obligar al dominante a brindar interconexión tanto local como también nacional 13), pero dejar a negociación de los operadores los detalles sobre la ubicación de los PI. iii. Que OSIPTEL adopte una mezcla de (i) y (ii). iv. Que OSIPTEL no intervenga para nada en la determinación de los PI. La experiencia internacional sugirió que la alternativa (iv) fuera descartada, ya que existen serios desbalances de poder entre el 13 Esto implica además considerar la posibilidad de reventa de servicios. 18

19 dominante y los potenciales entrantes, en cuyo caso las soluciones dejadas al mercado no funcionan. Por ello, la CTT optó por una combinación de (i) y (ii), es decir, por la alternativa (iii). Al mismo tiempo, se consideró conveniente dejar a las partes que negocien mejores términos sobre el tema. Así, el Decreto de Apertura determinó que los operadores establecidos definan por lo menos un PI en cada área local, tanto en la interconexión local-local como en la de larga distancia-local y larga distancia-larga distancia, mientras que los puntos de interconexión adicionales estarían sujetos a negociación. Asimismo, sólo se proveerá y se cobrará por cargo de interconexión donde tenga presencia cada uno de los prestadores de servicios a ser interconectados. De acuerdo con la legislación, todas las empresas deben proveer interconexión, en caso de ser requerida, a un operador de servicios de larga distancia en cualquier área local donde el competidor se comprometa a construir instalaciones (sean alámbricas, inalámbricas, satelitales o líneas dedicadas) de tal modo de conectar esa red local al resto de la red del competidor. Un competidor local deberá ser capaz de interconectarse en cualquier área local donde se comprometa a instalar un centro de conmutación que está conectado al punto de interconexión. En caso de que se solicite interconexión al operador dominante, se podría permitir que éste elija la ubicación geográfica específica en la cual proveerá interconexión, al interior de cada área local. De este modo, el operador dominante podría tener la libertad de manejar la interconexión de la manera técnica más eficiente. Asimismo, al pre-anunciarse el punto de interconexión por defecto, ello le permite a los potenciales entrantes decidir mejor la localización de sus facilidades de conmutación y el respectivo proyecto técnico de interconexión. Es importante recalcar que la CTT recomendó que se fije al menos un PI por defecto en cada área local; lo cual obviamente no implica que los entrantes planteen otras opciones de localización o soliciten un mayor número de puntos de interconexión si lo estiman conveniente. La CTT recomendó también que los operadores de larga distancia deberán aceptar comunicaciones de otros operadores de larga distancia para terminarlas en un área local en aquellos casos que estos últimos no tengan puntos de interconexión locales. Las tarifas por dicho concepto serían objeto de negociación comercial entre partes, siendo el costo del transporte de la llamada negociado sobre la base de la tarifa en vigor aplicable. Los descuentos por volúmenes de tráfico que se apliquen serán públicos y no serán discriminatorios entre los operadores. Sobre este punto, la CTT estimó conveniente que para promover la competencia era necesario impulsar la existencia de opciones de infraestructura en términos de cobertura a nivel nacional. Para ello, el operador entrante con menores costos de expandir su red tenderá a sustituir la terminación conmutada de larga distancia ofrecida a precios mayoristas por su propia infraestructura a medida que el tráfico crezca. Una vez que se desarrolle una red alternativa que podría estar 19

20 compuesta por varios operadores en términos geográficos- los precios por el transporte de larga distancia estarían sujeto a una mayor competencia. La obligación de Telefónica incluyó el brindar los servicios de transporte, y fundamentalmente de terminación de llamadas, a cambio de cargos basados en costos entre el punto de interconexión y cualquier suscriptor en el área local. La reventa de larga distancia podría ser usada para transportar llamadas desde/ hacia el área local. Con el fin de facilitar el ingreso de nuevos operadores, la CTT recomendó que si por cualquier motivo el operador dominante no pudiera proveer temporalmente la interconexión en ciertas áreas locales, se podrá permitir a los entrantes interconectarse mediante líneas telefónicas hasta que el operador dominante pueda cumplir sus obligaciones. Si este es el caso, los usuarios accederían al competidor a través del pago basado en la tarifa de una llamada local. A cambio de este pago y como compensación, el competidor no pagaría los cargos de uso local. El competidor pagaría la misma renta mensual que otros competidores. Este tipo de interconexión sólo estaría disponible como un arreglo transitorio hasta que la interconexión vía troncales de enlace esté disponible. En cualquier caso, los usuarios de los competidores de larga distancia podrán acceder a su proveedor directamente vía líneas dedicadas si así lo desean. El acceso del cliente de telefonía al operador de larga distancia se realizará a través del servicio de telefonía local. Fijación de cargos de interconexión El Reglamento de Interconexión estableció, en su artículo 13, que los cargos de interconexión son iguales a la suma de: (i) los costos de interconexión, (ii) contribuciones a los costos totales del prestador del servicio local, y (iii) un margen de utilidad razonable. En el artículo 14, está definido el costo de la interconexión como la diferencia en los costos totales que incluyen la instalación determinada y los costos totales que excluyen dicha instalación, dividida por la capacidad de la instalación, es decir, los costos medios. Para su cálculo, el artículo 15 establece que deberá basarse, entre otros, en los siguientes principios básicos: o Se considerará el valor de adquisición utilizando tecnologías eficientes. o La depreciación se determinará considerando la vida útil de los activos de acuerdo a los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados en el Perú. De acuerdo al reglamento de interconexión y a los contratos de concesión, los cargos de interconexión serán los que resulten de la negociación de las partes. En caso no exista acuerdo entre las partes, OSIPTEL tiene expresas facultades para determinar los cargos correspondientes. 20