Reporte de Seguimiento a la reforma del Sistema Aduanero de Honduras. Alicia Avendaño y Juan Carlos Barahona

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1 Reporte de Seguimiento a la reforma Sistema Aduanero de Honduras Alicia Avendaño y Juan Carlos Barahona Junio, 1997 CEN 341 1

2 "Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible INCAE acerca de una incorrecta interpretación de su contenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes proyecto ". 2

3 I. MEDICIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA REFORMA ADUANERA EN HONDURAS Este documento resume los princiales hallazgos hechos a raíz de la medición de los indicadores de desempeño de la aduana hondureña. La medición se realizó durante el mes de Mayo de SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEÑO 1.1 Funciones Sistema Aduanero Las aduanas en Centroamérica deberían cumplir los siguientes cuatro roles: a. Facilitador comercio Como facilitador comercio el Sistema Aduanero debe modificar el paradigma de la competencia administrada de las décadas anteriores, donde su cliente era un Estado proteccionista e interventor, al paradigma de la competencia total donde su cliente es el conjunto de empresas e industrias que compiten en mercados globales donde la velocidad, seguridad y el costo trasiego de bienes tienden a ser cada vez más importantes. b. Generador de información Como generador de información, el Sistema Aduanero debe modificar su papel tradicional de simple generador de estadísticas para convertirse en un generador de datos confiables, oportunos y de fácil acceso, que permitan la creación de información útil a todos los interesados en la actividad comercial. c. Recaudador fisco Como recaudador fisco, el Sistema Aduanero debe modificar su papel de simple cobrador medido por el total de tributos recaudados en cada operación aduanera, por un papel de recaudador sofisticado que reconoce que un cobro ineficiente de obligaciones perjudica los ingresos fisco y, además, introduce distorsiones en la forma en que compiten las empresas, afectando así la competitividad nacional. d. Controlador tráfico internacional de mercancías Con el incremento de la actividad comercial y la profundización de esquemas de integración económica, además de proteger la seguridad nacional, a los consumidores, la salud humana, animal o vegetal, y el medio ambiente, las aduanas deben emprender acciones para la protección de la propiedad industrial e intelectual y la verificación cumplimiento de diversas disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales, tales como las reglas de origen para la aplicación de preferencias arancelarias. 3

4 1.2 Indicadores de Desempeño Para medir el desempeño de las aduanas es necesario establecer indicadores que, siendo verificables objetivamente, permitan comparar la ejecutoria de las aduanas centroamericanas con las mejores mundo. Se han definido dos clases de indicadores. Unos ligados a la productividad y al control de la gestión, y otros que permitan monitorear el proceso de reforma y cambio por el que están atravesando las aduanas en Centroamérica. Los indicadores de gestión comprenden, según los roles que deben cumplir las aduanas, los siguientes: Facilitación: tiempos promedios que dura la tramitación de la declaración de importación y/o exportación con o sin pago anticipado, así como declaraciones tramitadas por funcionario. Recaudación: costo de recaudación, recaudación por funcionario de aduana, porcentaje de recaudación total sobre el PIB, sobre el presupuesto nacional, entre otros. Control de Mercancías: valor de los decomisos como porcentaje de la importación, como porcentaje presupuesto de la policía fiscal, número de empresas auditadas por fiscalizador, entre otros. Generación de Información: número de informes estadísticos generados automáticamente, días de retraso para la generación de estadísticas de operación, cantidad de destinatarios que reciben informes públicos. En cuanto a los indicadores de avance proceso de reforma, se concentran en cinco (5) áreas en las que se prevén ajustes integrales: Procesos: porcentaje de reconocimientos físicos, aumento porcentaje de declaraciones con pago anticipado, porcentaje de inspecciones procesadas con criterios aleatorios y de declaraciones autodeterminadas, son algunos de los indicadores. Tecnología de Información: porcentaje declaraciones transmitidas electrónicamente, grado de avance en la adopción estándar UN-EDIFACT, nivel de conexión electrónica con los usuario y con la región. Adicionalmente, se mide la cantidad de recursos informáticos: personal informático por aduana, presupuesto en informática, número de aduanas interconectadas. Organización: aplicación de la Nueva Ley sobre Valoración Centroamericana, sistema de clasificación y origen, uso de laboratorios privados acreditados, profesionalización personal, rigurosidad en reclutamiento, selección y capacitación, convenios de intercambio de experiencias con otros países. Asimismo, se incluyen los recursos financieros (presupuestos ligados a la recaudación) y el desarrollo sistema de indicadores de gestión. 4

5 Marco Legal: penas mínimas y máximas por subvaloración, por clasificación incorrecta, por defraudación por cuantía y origen,aprobación legislativa de cambios procedimentales. Infraestructura: porcentaje de presupuesto asignado a instalaciones, estado general de las mismas. 1.3 Resultado de las mediciones A continación se presentan las principales conclusiones elaboradas a partir de los indicadores generados. En la parte II se resume el diagnóstico sistema aduanero hondureño en cuanto al cumplimiento de sus cuatro funciones, y en cuanto al grado de avance de la reforma. En la parte III se detallan todos los indicadores medidos y sus valores. 5

6 II. DIAGNOSTICO ELABORADO A PARTIR DE LAS MEDICIONES 1. Diagnóstico en el Area de Facilitación Comercio El procedimiento de despacho no es uniforme en todas las aduanas, esto se evidencia por los diferencias de tiempos promedio de duración trámite de despacho. A nivel nacional la duración promedio trámite de despacho de las mercancías se encuentra en 20 horas, cifra que refleja la presencia de pasos redundantes e innecesarios. 2. Diagnóstico en el Area de Generación de Información El 18% de las aduanas ( 3 de 14) se encuentran parcialmente automatizadas. Se cuenta con un sistema de información que automatiza la mayoría de las actividades: control de manifiestos, aforo y liquidación (no todos los módulos sistema están en uso). La digitación de las declaraciones de tramitación resto de las aduanas se realiza en la Dirección General. 3. Diagnóstico en el Área De Recaudación Del Fisco Las Aduanas de Honduras tiene un costo promedio de $0.077 para recaudar un dólar de tributos. Comparando esa cifra con las Aduanas de Centroamérica es el país con costos más altos de la región. El presupuesto destinado para la operación de las Aduanas representa un 4.8% monto recaudado, es el porcentaje más elevado área.. 6

7 4. Diagnóstico Avance de la Reforma El 100 % de las declaraciones de importación son revisadas físícamente, lo cual incrementa el grado de discrecionalidad funcionario aduanero y no permite la atención selectiva de acuerdo a criterios de importancia fiscal. 7

8 III. LA ADUANA HONDUREÑA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA 1. Facilitador Comercio Facilitad Facilitad or or Comerci Comerci o o Generador Generador de de Información Información Tiempo promedio de duración trámite de importación Nacional Marzo (1997) Tiempo promedio de duración trámite de importación por Unidad Organizativa (Marzo 1997) Competitividad Regional Recaudador Recaudador Fisco Fisco Controlador Controlador Tráfico de Tráfico de Mercancías Mercancías 8

9 TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITE DE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN A NIVEL NACIONAL Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las aduanas de un país. La duración trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías. El análisis resultado de este indicador, permitirá establecer acciones sobre: Posible simplificación trámite, normalización de procedimientos Resultado Guatemala : Tiempo promedio 22 horas Honduras: Tiempo promedio 20 horas El Salvador: Tiempo promedio 19 horas Nicaragua: Tiempo promedio 48 horas Costa Rica: Tiempo promedio 1 hora 9

10 TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITE DE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN POR UNIDAD ORGANIZATIVA Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las diversas aduanas de un país. La duración trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías. Este indicador comprende sólo las aduanas que pudieron ser verificadas en la visita de evaluación. Resultados: Aduanas de Puertos Cortes, Toncontin y la Mesa un promedio de 4horas, las demas aduanas el promedio de duracion es de 24 horas. 10

11 2. Generador de Información Facilitador Generador Facilitador Generador de de Comercio Información Comercio Información Competitividad Regional Porcentaje de aduanas con solución informática (Marzo, 1997) Porcentaje de aduanas interconectadas (Marzo, 1997) Recaudador Recaudador Fisco Fisco Controlador Controlador Tráfico de Tráfico de Mercancías Mercancías 11

12 PORCENTAJE DE ADUANAS CON SOLUCIÓN INFORMÁTICA Este indicador presenta el procentaje de aduanas que cuentan con solución informática para realizar las operaciones. Resultado Guatemala : 25 % de las Aduanas Honduras: 18% de las Aduanas El Salvador: 72% de las Aduanas Nicaragua: 48% de las Aduanas Costa Rica: 100% de las Aduanas 12

13 PORCENTAJE DE ADUANAS INTERCONECTADAS Este indicador presenta el procentaje de aduanas que se encuentran interconectadas entre sí por medio electrónicos. Resultado Guatemala : 25% de las aduanas Honduras: 20% de las aduanas El Salvador: 0 % Nicaragua: 0 % Costa Rica: 45% de las aduanas 13

14 3. Recaudador Fisco Facilitador Facilitador Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información Costo de recaudación (1996) Tasa crecimiento de recaudación ) Distribución de la recaudación entre Tributos internos y Derechos Arancelarios (1996) Tributos recaudados/presupuesto (1996) Competitividad Regional Recaudador Recaudador Fisco Fisco Controlador Controlador Tráfico de Tráfico de Mercancías Mercancías 14

15 COSTO DE RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL Este indicador presenta el costo de recaudar cada dólar de impuestos. Se calcula dividiendo el presupuesto Servicio de Aduanas entre el monto total recaudado de impuestos. Resultado Guatemala: Costo por $ es de $ Honduras: Costo por $ es de$0.077 El Salvador:Costo por $ es de $0.014 Nicaragua: Costo por $ es de $0.035 Costa Rica: Costo por $ es de $

16 TASA DE CRECIMIENTO DE LA RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL Este indicador presenta la tasa crecimiento de recaudación a nivel nacional. Se calcula comparando el monto de los tributos recaudados en relación al año anterior (1995 a 1996) Resultado Guatemala: 13% Honduras: 16% El Salvador:-10% Nicaragua: 2% Costa Rica: -1% 16

17 CONFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA (IMPUESTOS INTERNOS Y DERECHOS ARANCELARIOS) Señala la distribución porcentual total de tributos recaudados distribuidos en derechos a la importación e impuestos. Resultado Derechos arancelarios Impuestos Internos Guatemala : 40% 60% Honduras: 60% 40% El Salvador: 37% 63% Nicaragua: 35% 65% Costa Rica: 24% 76% 17

18 PORCENTAJE QUE REPRESENTA EL PRESUPUESTO DE LOS TRIBUTOS RECAUDADOS Este indicador señala el porcentaje que representa el presupuesto de las aduanas monto anual recaudado. El indicador se calcula dividiendo el monto de presupuesto entre el total de recaudación anual. Resultado Guatemala : el presupuesto representa un 1% de lo recaudado (1996) Honduras: el presupuesto representa un 4.8 % de lo recaudado (1996) El Salvador: el presupuesto representa un 1.4% de lo recaudado (1996) Nicaragua: el presupuesto representa un 3.5 de lo recaudado (1996) Costa Rica: el presupuesto representa un 1.2% de lo recaudado (1996) Indicador verificable objetivamente 18

19 4. Controlador tráfico de mercancías Facilitador Facilitador Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información Capacidad de fiscalización: acciones de fiscalización tomadas hasta 4 años después (Marzo, 1997) Competitividad Regional Recaudador Recaudador Fisco Fisco Controlador Controlador Tráfico de Tráfico de Mercancías Mercancías 19

20 CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: ACCIONES DE FISCALIZACIÓN HASTA CUATRO AÑOS DESPUÉS Las acciones de fiscalización a posteriori permiten: comprobar, en todo o en parte, las declaraciones que no fueron comprobadas antes levante en zona primaria o; comparar los datos declarados con otra información importador consignatario. Como consecuencia, la Aduana puede revisar la declaración y girar notas de cargo o liquidaciones complementarias. Estas inspecciones pueden hacerse directamente o contratando firmas de auditoría especializadas. Resultado Guatemala : 1 año Honduras: 1 año El Salvador: 1 año Nicaragua: 4 años Costa Rica: 4 años 20

21 INDICADORES DE RECURSO HUMANO ESTRATEGIA DE PROFESIONALIZACIÓN (1996) Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional de las aduanas. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionales entre el total de funcionarios Resultado Guatemala : porcentaje de funcionarios profesionales 5% El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 12% Nicaragua: Porcentaje de funcionarios profesionales 5% Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 21% 21

22 INDICADORES DEL PRESUPUESTO ASIGNADO A LA INFRAESTRUCTURA (1997) Este indicador presenta el porcentaje de recursos presupuesto que es asignado a la inversion de infraestructura. Resultado Guatemala: 14% Honduras: 10% El Salvador: 2% Nicaragua: no disponible Costa Rica: 0.574% 22

23 AVANCE DE LA REFORMA RECONOCIMIENTO FÍSICO DEL 30% O MENOS (MARZO, 1997) Que el reconocimiento físico sea aplicado como máximo al 30% de la mercancía. En los casos en que no se hace inspección física se realiza inspección documental o ninguna sin perjuicio control a posteriori. Resultado Guatemala :60% Honduras: no aporto datos El Salvador: 100% Nicaragua: no aporto datos Costa Rica: 30% 23

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