118 IWGIA EL MUNDO INDIGENA 2015 PANAMA

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1 118 IWGIA EL MUNDO INDIGENA 2015 PANAMA Los siete pueblos indígenas de Panamá (Ngäbe, Buglé, Guna, Emberá, Wounaan, Bribri, Naso-Tjërdi) contaban en 2010 con habitantes, los que representan un 12 % de la población panameña. 1 Tienen reconocido por leyes independientes y basadas en sus derechos constitucionales las siguientes cinco comarcas: Guna Yala (1938), Emberá-Wounaan (Cémaco y Sambú) (1983), Guna Madungandi (1996), Ngäbe-Buglé (1997) y Guna Wargandi (2000), 2 que abarcan un total de 1,7 millones de hectáreas. La población afrodescendientes, que es muy significativa en Panamá, no reivindican sus derechos como sujetos colectivos. Desde 2008 existe otra modalidad para lograr la titulación de las tierras colectivas. La Ley 72, que establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas. 3 Mediante esta ley se han titulado hasta la fecha solo tres territorios, que además están recortados en relación a lo que son realmente sus territorios tradicionales. Se estima que una vez finalizado el proceso de titulación de tierras colectivas, sea como comarca o por vía de la Ley 72, se les reconocerá en propiedad un total de 2.5 millones de hectáreas, lo que a su vez corresponde a un 75% (estimado) del bosque en el país. 4 Sobre estos territorios se han establecido varias áreas protegidas sin consulta ni consentimiento de los pueblos indígenas. La titulación de los territorios urge por ser un derecho no implementado y porque se ha comprobado que la titularidad es un mecanismo eficaz para preservar las áreas forestales en Panamá, donde el nivel de deforestación durante los últimos 10 años ha sido alrededor de hectáreas por año. Los pueblos indígenas están organizados en 12 organizaciones representativas (10 congresos y dos consejos) afiliadas a la Coordinadora de los Pueblos Indígenas de Panamá (COONAPIP). 5 En el año 2010, el gobierno anunció ante el Congreso de la OIT que se ratificaría el Convenio 169, lo que hasta la fecha sigue pendiente.

2 MEXICO Y AMERICA CENTRAL 119 Acuerdos entre el movimiento indígena y el gobierno nacional E l presidente Juan Carlos Varela del partido Panameñista asumió el poder en mayo de Poco después iniciaron las reuniones bilaterales entre COONA- PIP, acompañado por asesores de la Organización de Jóvenes Emberá y Wounaan de Panamá (OJEWP) y el Ministerio de Gobierno, Cancillería (vicepresidenta) y la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea Nacional. Entre todos se reafirmó el compromiso de implementar un Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas con un fondo especial para infraestructura física en la comarca Ngäbe Bugle, la ratificación del Convenio 169, avanzar con la titulación de los territorios indígenas, conceder la seguridad territorial en los territorios Naso y Bribri colindantes con Costa Rica y respetar el derecho al consentimiento libre previo informado). Por otro lado, ha existido el compromiso de respeto a los procesos electorales internos y de apoyo financiero a caciques, así como tratar los procesos políticos vinculados con cambios climáticos como tales y no solamente un tema por resolver vía el mecanismo REDD. También se comprometió un programa de profesionalización de jóvenes indígenas y elevar la institución del Estado que atiende asuntos indígenas a categoría de Ministerio. Todos los últimos gobiernos nacionales en Panamá han puesto mucho énfasis en mantener un ambiente político nacional tranquilo y estable a fin de garantizar las condiciones adecuadas para el buen funcionamiento del sector financiero y el canal de Panamá, así como para incentivar nuevas inversiones en el sector minero y el

3 120 IWGIA EL MUNDO INDIGENA 2015 turismo. Durante los últimos años, el gobierno ha tomado muy en serio los conflictos que ha habido en relación con nuevos proyectos de explotación minera y proyectos hidroeléctricos en territorios indígenas. Una tendencia es que cualquier gobierno y presidente, en una fase inicial de su periodo en el poder, celebra acuerdos con el movimiento indígena para establecer así una relación armónica con las autoridades representativas y prevenir de esta manera su oposición o conflicto agudo. Sin embargo, al cabo del año se observa que los acuerdos celebrados no son respetados, lo que causa frustración y cuestionamientos al interior del movimiento indígena sobre la credibilidad de su liderazgo El proceso ONU-REDD reactivado El Programa UN-REDD fue reactivado en 2014 sobre la base de una Agenda Ambiental Indígena, después de haber estado suspendido por más de un año debido a denuncias de COONAPIP por falta de respeto a los mecanismos de consulta, inclusión y manipulación por funcionarios del programa. Sobre esta nueva situación se expresó Gerardo González, director de Cuencas Hidrográficas y, punto focal del proceso REDD+ de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM),: Su participación está ahora garantizada y sabemos que son los principales protectores de los bosques. 6 El proceso de titulación de los territorios indígenas estancado En noviembre se reunieron representantes de las 12 organizaciones indígenas en búsqueda de la unidad, a favor de la defensa territorial y por el inicio en serio de la titulación de la totalidad de los 30 territorios que actualmente se encuentran pendientes. Seis años después de la promulgación de la Ley 72, se podía observar que solo se habían logrado titular tres territorios, recortados e insuficientes para sostener el desarrollo de sus pueblos (Caña Blanca y Puerto Lara del pueblo Wounaan y Piriatí del pueblo Emberá). En algunos casos sigue avanzando la invasión de territorios y zonas reclamadas, casos a veces negociados por el gobierno nacional y aceptado por las autoridades, pensando equivocadamente que al mostrar su cooperación para resolver un problema sociodemográfico nacional se iba a titular su territorio más rápidamente. La instancia encargada, la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), emitió en 2010 una resolución que prohíbe dar derechos posesorios en tierras reclamadas. Desde entonces, los casos han estado prácticamente paralizados,

4 MEXICO Y AMERICA CENTRAL 121 debido a la gran oposición a la solicitud de adjudicación de títulos de propiedad colectiva de tierras presentados por terceros. Estudios conducidos por juristas indígenas descubrieron, sin embargo, que ANATI suele mandar estos casos de oposición al poder judicial, a pesar de que la Ley 72 aclara que es la Dirección Nacional de Reforma Agraria (actual ANATI) la que tiene la responsabilidad de resolver estos casos a través de un proceso de acuerdo amistoso, sin dejarlos de forma irregular a merced de jueces sin un adecuado manejo en derechos colectivos y una inclinación tradicional en contra de los intereses indígenas. Durante los seis años y medio de vigencia de la ley 72, ANATI ha sido capaz de perder varios expedientes y no tienen conocimientos de otros trámites. Cerrando el año, y después de medio año en el poder, no se vio ningún avance en los 30 reclamos de titulación pendientes. Todos los congresos acordaron coordinar y colaborar en UNIDAD sus procesos hasta haber logrado la titulación de todos los territorios, comenzando por: exigir un presupuesto del Estado para financiar el funcionamiento de ANATI y un plan público de titulación, evitar que los recursos de oposición pasen a procesos judiciales, y no aceptar titulaciones recortadas o que no respeten sus derechos territoriales en el espíritu del Convenio 169 de la OIT. Tres agencias internacionales de cooperación han ofrecido su acompañamiento al movimiento indígena en el proceso de titulación: Bosques del Mundo, 7 Rainforest Foundation US y la Iniciativa para los Derechos y Recursos (RRI), quedando pendiente para 2015 el desafío de estas agencias la coordinación de la acompañamiento respetando una estrategia de titulación concertada entre la COONAPIP y las 12 organizaciones indígenas. Fallos significativos de la corte suprema de justicia y de la OEA Se espera que en 2015 se vea una aceleración positiva del proceso de titulación, considerando, además, la fuerza de un movimiento indígena unido a dos fallos significativos: El de diciembre de 2014 la Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó al Estado de Panamá por violar el derecho a la propiedad colectiva y a la protección judicial del pueblo indígena Guna de Madungandi y las comunidades Emberá Piriatí e Ipetí del Alto Bayano. Desde 1990, cuando Panamá reconoció la competencia de la Corte, tenía la obligación de delimitar, demarcar y titular las tierras lo cual ha incumplido en muchos casos hasta la fecha, señala la sentencia. Se trata

5 122 IWGIA EL MUNDO INDIGENA 2015 de incumplimiento por parte del Estado de Panamá de su obligación de proveer un procedimiento adecuado y efectivo para el acceso a su territorio, así como para obtener una respuesta frente a las múltiples denuncias de injerencias por parte de terceros en sus territorios y recursos naturales. Los orígenes del caso se remontan a 1972, cuando el Estado panameño despojó a varias comunidades de sus tierras ancestrales para construir la represa hidroeléctrica en sus territorios. El caso se envió a la Corte en el año 2013 porque la Comisión Interamericana consideró que el Estado no cumplió con las recomendaciones contenidas en su Informe de Fondo sobre el caso. En dicho informe, la Comisión Interamericana recomendaba al Estado, entre otras cosas, concluir prontamente el proceso de formalización, delimitación y demarcación física de los territorios de los dos pueblos y sus miembros. En 2012, las comunidades indígenas Arimae y Emberá Puru presentaron 11 demandas de inconstitucionalidad en contra de 11 fallos que el juzgado mixto municipal había emitido a favor de 11 campesinos que habían invadido el territorio tradicional, solicitado su titulación de acuerdo a la Ley 72. El 12 de noviembre de 2014, el fallo de la Corte Suprema de Justicia, indica que la ocupación no había sido inconstitucional. Esta manifestación causó gran impacto, puesto que podría crear jurisprudencia a favor de la continua invasión de todos los territorios en proceso de titulación. Como consecuencia, mujeres indígenas forzaron la puerta de la Corte Suprema con un bastón tradicional del jefe de los zarras (policía tradicional) para ser atendidas, pero sin suerte. Posteriormente, el Ministerio de la Presidencia atendió a una comisión indígena y ANATI se comprometió a investigar el importante hecho de que el análisis de la sala constitucional sostiene que la ANATI, en procesos administrativos anteriores del mismo caso, había manifestado la titularidad a favor de las comunidades indígenas, aclarando que, en última instancia, debe ser la ANTI quien dará el trámite final a la solicitud presentada por la comunidad. Terminando el año, ANATI se había comprometido a realizar una consulta jurídica a la Procuraría con el propósito de determinar si la falta administrativa de ANATI a favor de las comunidades prevalece favorablemente a la sentencia a favor de los mestizos. Notas y referencias 1 Según censo nacional del año Los naso vienen desde 1973 luchando por el establecimiento de una comarca y han logrado desarrollar y presentar un proyecto de ley. 3 Reglamentada vía Decreto Ejecutivo Nº 223 del 29 de junio de 2010.

6 MEXICO Y AMERICA CENTRAL Una y cada comarca indígena es establecida bajo su propia ley con referencia al artículo 5 de la CP: El territorio del Estado panameño se divide políticamente en provincias, éstas a su vez en distritos y los distritos en corregimientos. La ley podrá crear otras divisiones políticas, ya sea para sujetarlas a regímenes especiales o por razones de conveniencia administrativa o de servicio público, refiriéndose a comarcas. La Ley 72 ha sido interpretada como una implementación del Art 127 de la CP: El Estado garantizará a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. La Ley regulará los procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe la apropiación privada de tierras. Por su lado, una comarca define, además del tamaño del territorio, el carácter de autogobierno y autonomía reconocido como consecuencia de una negociación durante el proceso legislativo. En el caso de la titulación bajo la Ley 72, este aspecto no forma parte del proceso de titulación. El Artículo 3 de la misma Ley 72 manifiesta simplemente que el título de propiedad colectiva de tierras garantiza el bienestar económico, social y cultural de las personas que habitan la comunidad indígena. Para lograr estos fines, las autoridades tradicionales mantendrán una estrecha colaboración con las autoridades municipales, provinciales y nacionales. 5 El número de consejos y congresos afiliados a COONAPIP varía en términos reales conforme los temas que se decide abordar en este ceno y el nivel de la representatividad sentida por las autoridades de cada territorio/pueblo en las diversas coyunturas políticas. Finalizando el año 2014 no se habían involucrado en la dinámica de COONAPIP: Congreso de la comarca Guna Yala, Congreso Guna de la comarca Madungandi y el Congreso Wounaan Se trata de una ONG danesa que venía apoyando desde hace varios años a la COONAPIP en el proceso de promulgación de la Ley 72 y al pueblo Guna en el reconocimiento de la Comarca de Wargandi. Claus Kjaerby es danés, ingeniero civil, con una maestría en Estudios de Desarrollo Internacional. Ha trabajado durante 18 años en Amazonas, los Andes y en Centroamérica en asuntos indígenas, gobernanza territorial, preservación de bosque, manejo de áreas protegidas y ecoturismo. Ha coordinado proyectos de conservación, titulación e infraestructura en la costa Caribe nicaragüense con fondos provenientes de DANIDA y el Banco Mundial/DfID. Es representante regional para Centroamérica de la organización Bosques del Mundo.