PERÚ. Desarrollo de Infraestructura en post-crisis: el papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

Transcripción

1 PERÚ Desarrollo de Infraestructura en post-crisis: el papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores Ing. Lilian Neciosup - Contraloría General Brasilia, setiembre 2011

2 Agenda 1 PERÚ: generalidades, entorno económico y político 2 Concesiones en el Perú 3 Contraloría General y control de concesiones 4 Crisis e inversiones en infraestructura 5 Nuevos retos de control

3 Marca PERÚ Fuente:

4 Perú Breve reseña histórica Loreto Alan García (1980 s): hiperinflación, terrorismo Fujimori (1990 s): estabiliza economía y minimiza terrorismo, dictadura, corrupción Toledo (2000 s): política macroeconómica estable Alan García ( ): mantenimiento macroeconómico, inversión en obras públicas Ollanta Humala ( ): inversión en programas sociales

5 Perú Territorio km 2 Posición mundial = 20 Equivalencia Brasil 6.6 Argentina 2.2 Colombia 0.9 Chile 0.6 EEUU: 7.6 Alemania: 0.3 Fronteras km con Brasil 40%, Colombia 24%, Ecuador 19%, Bolivia 14,5% y Chile 2,5% Equivalencia Brasil 2.2 Argentina 1.3 Colombia 0.84 Chile 0.84 EEUU 1.6 Alemania 0.5 Línea costera km 200 millas náuticas de mar territorial Equivalencia Brasil 3.1 Argentina 2.0 Colombia 1.3 Chile 2.6 EEUU 8.2 Alemania 0.98

6 Perú Demografía Tumbes Piura Amazonas Lambayeque Cajamarca San Martín La Libertad Ancash Lima Huánuco Pasco Junín Loreto Loreto Huancavelica Ica Ucayali Cusco Apurimac Ayacucho Madre de Dios Puno Perú: 29,5 mill hab (41 más poblado del mundo) 71% vive en las ciudades 51% hombres / 49% mujeres Lima: 9,05 mill hab (29 más poblada del mundo) Paris 10,4 (26 ) Londres 12,4 (24 ) BsAs 13,3 (20 ) New York 22,2 (7 ) Mexico DF 23,4 (3 ) Tokio 34 (1 ) Berlín 4,3 (80 ) Tasa de crecimiento anual: 1,2% Esperanza de vida: 71 años Religión: Católica (81%), Evangelista (12%), Otras (4%), N.R. (3%) Idiomas: Español y Quechua (oficiales), Aymara y más de 50 lenguas nativas aún en uso Analfabetos: 7% Arequipa Moquegua Tacna Fuente: citypopulation2010

7 Tasas de crecimiento poblacional Alemania Perú

8 Perú División política Tumbes Loreto Loreto Piura Amazonas Lambayeque Cajamarca San Martín La Libertad Ancash Huánuco Pasco Ucayali Gobierno Nacional 3 poderes autónomos e independientes Poder Ejecutivo (17 sectores) 1 Poder Legislativo (Congreso) 2 Poder Judicial 16 Organismos autónomos 32 Universidades nacionales Poder Judicial y Academia de la Magistratura Lima Ica Junín Huancavelica Cusco Apurimac Ayacucho Arequipa Madre de Dios Puno Moquegua Tacna Gobiernos Regionales 24 Provincia Callao 1 Gobiernos Locales Municipalidades TOTAL entidades Fuente:

9 Perú GOBIERNO NACIONAL PODER LEGISLATIVO PODER EJECUTIVO PODER JUDICIAL 25 GOBIERNOS REGIONALES 1837 GOBIERNOS LOCALES SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Más de 2,000 entidades del Estado Más de 700,000 empleados públicos Más de 20 mil millones de dólares*de presupuesto Más de 200 mil contratos estatales.

10 Perú Desarrollo económico Loreto PBI total: $275,7 billones (2010 est.) Ranking: (43) Ingreso per capita: $9,200 (2010 est.) Ranking: (115) Inversiones extranjeras creciente y continuo desde años Brecha al 2008: $37,760 Millones

11 Economía entorno internacional

12 Economía en Perú crecimiento del PBI

13 Economía en Perú PBI mundial comparado

14 Perú Desarrollo económico Presupuesto público ( ) en miles de millones de US$ Loreto

15 Gasto peruano en contratos de APPs

16 Perú Entorno político social Loreto Ollanta Humala inicia su gestión con 50% de aprobación Congreso fraccionado (sin mayoría) No existe una figura o partido que personifique la Oposición Descentralización emergente: polos de desarrollo, inversión privada (centros comerciales) Descontento social general (zona Sur del país) Mejoras económicas del país no llegan a todos los sectores de la población Percepción ciudadana: principales problemas son Corrupción, Seguridad Ciudadana y Desempleo Todos hablan de la lucha contra la corrupción pocos actúan

17 Perú Entorno político social Loreto Control Político Congresistas pueden iniciar investigaciones sobre asuntos públicos de interés nacional y requerir información que juzguen necesaria (Art. 96 Constitución). Contraloría brinda soporte técnico al Congreso, para la ejecución de sus investigaciones. Qué sucede en el Congreso?: Afán protagónico y actuación en función a perspectivas políticas. Desconocimiento técnico de temas que presentan, debaten y/o aprueban. Existe aún desconocimiento del verdadero rol de la Contraloría. Qué origina?: Sobre demanda de control Tiempos de respuesta cortos (15días) considerando complejidad de Acciones de Control. Percepción negativa de la Contraloría por extensiones de plazo en ejecución de acciones de control.

18 Perú Desarrollo económico Loreto

19 Agenda 1 PERÚ: generalidades, entorno económico y político 2 Concesiones en el Perú 3 Contraloría General y control de concesiones 4 Crisis e inversiones en infraestructura 5 Nuevos retos de control

20 Marco conceptual y legal de Concesión Art. 3º del Reglamento del TUO de Concesiones, aprobado mediante D.S. N PCM: Entiéndase por concesión al acto administrativo por el cual el Estado otorga a personas jurídicas nacionales o extranjeras la ejecución y explotación de determinadas obras públicas de infraestructura o la prestación de determinados servicios públicos ( ). Para INTOSAI: La Concesión es la entrega y el cobro de servicios que serían normalmente brindados por el Estado, por parte del sector privado al público, a cambio de una taifa. En donde el sector privado suele proporcionar los fondos para construir la infraestructura necesaria, como un puente o una carretera, que permitan proveer el servicio

21 Concesiones en el Perú Tendencias globales y regionales muestran que los Estados prefieren trabajar con el sector privado a fin de suministrar servicios a sus ciudadanos, por: Pro Contras Mayor eficiencia y competitividad de la economía Contribución al equilibrio fiscal, al eliminar pérdidas de empresas estatales e incremento de recaudación tributaria Incremento de Reservas Internacionales Netas Despolitización de la toma de decisiones estratégicas empresariales Mayor empleo Tarifas competitivas Satisfacción de demanda insatisfecha Disponibilidad tecnológica Disminución de corrupción No necesariamente elevan eficiencia o generan valor por dinero No transfiere de manera adecuada los riesgos al Privado Difícil de lograr equilibrio entre la especialidad del contrato (detalle) cuando se trata de contratos complejos

22 Concesiones en el Perú Durante los últimos años, los procesos de concesión han pasado de un modelo que busca la mayor rentabilidad para el Estado, a un modelo que busca la mayor rentabilidad para el usuario final, entendida como un mejor servicio e infraestructura para el ciudadano, con la mayor calidad y el menor costo.

23 Marco Legal de Concesión - Constitución Política del Perú Art. 58 de la Constitución: La iniciativa privada es libre Se ejerce en economía social de mercado El Estado orienta el desarrollo del país y actúa principalmente en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura Principios constitucionales La definición del rol subsidiario del Estado en la actividad económica La libre competencia y la prohibición del establecimiento de monopolios y el combate al abuso de la posición de dominio La facultad del Estado de establecer garantías y otorgar seguridades mediante contratos ley.

24 Marco Legal de Concesión Política de Estado 17 política del Acuerdo Nacional: El Estado se compromete a sostener la política económica del país sobre los principios de la economía social de mercado, que es de libre mercado pero conlleva el papel insustituible de un Estado rentable, promotor, regulador, transparente y subsidiario, que busca lograr el desarrollo humano y solidario del país mediante un crecimiento económico sostenido con equidad social y empleo. Con este objetivo, el Estado: a) Garantizará la estabilidad de las instituciones y las reglas de juego b) Promoverá la competitividad del país, el planeamiento estratégico concertado y las políticas de desarrollo sectorial c) Estimulará la inversión privada d) Fomentará el desarrollo de la infraestructura e) Evitará el abuso de posiciones dominantes y prácticas restrictivas de libre competencia.

25 Marco Legal de Concesión Principales dispositivos Ley Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada Ley Ley Orgánica de Municipalidades Ley Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Ley de Bases de la Descentralización D.S PCM - Texto Único Ordenado de normas con rango de ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de infraestructura y servicios públicos D. Leg. 674 Ley de Promoción de la Inversión Privada Ordenanzas Municipales y Decretos de Urgencia

26 Modalidades de los contratos de concesión A título oneroso (contribución en dinero o participación sobre ingresos) A título gratuito Cofinanciada por el Estado (con una entrega inicial durante la etapa de construcción o con entregas en la etapa de la explotación reintegrables o no) Mixta (cuando concurran más de una de las modalidades antes señaladas). La modalidad del peaje en sombra o shadow toll

27 Principal agente promotor en el proceso de concesión Proinversión Organismo autónomo del Ministerio de Economía y Finanzas (directorio conformado por 07 ministros y el Premier) Autonomía funcional, económica, financiera y administrativa Funciones: Promover y ejecutar la política nacional de promoción de la inversión privada Identificar dificultades, trabas y distorsiones promoción de la inversión privada Identificar oportunidades de promoción de la inversión privada Apoyar a inversionistas privados Recomendar medidas legales o administrativas Velar por los intereses del Estado Supervisar el cumplimiento de los compromisos inversionistas que afecten los procesos de de inversión asumidos por los Brindar asesoramiento a Gobiernos Regionales, Locales y otras entidades materia de promoción de la inversión privada en

28 Proceso de Concesión Gobierno Nacional Regulación Sectorial MTC: Concedente Representa al Estado en los Contratos de Concesión. PROINVERSION: Licitante Responsable del diseño de los Contratos de Concesión (en coordinación con el MTC y, de ser el caso, con el MEF). Ejecuta los procesos de licitación o concurso. Regulación Económica y Supervisión OSITRAN: Regulador Regula a las EEPP y supervisa el cumplimiento de los Contratos de Concesión.

29 Participación del Sector Privado Gobierno Nacional A marzo de 2011 se han suscrito 59 contratos de concesión con montos de inversión superiores a los US $ 10,000 Millones Sector Número de Proyectos Monto de Inversión US$ MM AGRICULTURA TELECOMUNICACIONES ELECTRICIDAD 12 1, HIDROCARBUROS 3 2,760 PUERTOS SANEAMIENTO TRANSPORTE VIAL 11 2, TURISMO INMUEBLES FERROVIAS AEROPUERTOS 3 1, Total 59 10, Fuente: PROINVERSIÓN

30 Carreteras 13 Concesiones NORVIAL (2003) Ancón - Huacho - Pativilca Meta 183 km Avance 34km COVIPERU (2005) Pucusana - Cerro Azul - Ica 222 km 34km IIRSA Norte S.A. (2005) 114 km 114km Paita - Yurimaguas Paita Piura Buenos Aires Canchaque Olmos Corral Quemado Rioja Trujillo Tarapoto Yurimaguas Interoceánica Sur S.A. (2005) Tramo 2: Urcos - Inambari Tramo 3: Inambari - Iñapari Intersur Concesiones (T4) (2005) Tramo 4: Azángaro - Inambari Concesión Canchaque (2007) Bs. Aires - Canchaque 245 km 403 km 302 km 77 km 215km 403km 228km 77km Cerca del 20% de la red vial nacional está concesionada km. de carretera y US$ 5,28 mil millones de inversión comprometida 2,7 mil millones de inversión ejecutada 2,245,08 km. de avance de carreteras Pativilca Huacho Ancón San Juan de Marcona Pucusana Cerro Azul Ica Arequipa Matarani Pte. Inambari Urcos Azángaro Ilo Iñapari Puerto Maldonado Juliaca Survial (T1) (2007) Tramo 1: Marcona - Urcos Covisur (T5) (2007) Tramo 5: Matarani - Azángaro Autopista del Norte (2009) Pativilca-Trujillo Concesión Chancay (2009) Chancay - Huaral - Acos Obrainsa Concesión (2009) Mocupe Cayaltí Oyotún Concesionaria vial del Sol (2009) Trujillo - Sullana 758 km 755km 827 km 385km 356km 0km 76 km 0km 47 km 0km 263 km 0km

31 Aeropuertos Tumbes Talara Piura Chachapoyas Tarapoto Iquitos 2 Concesiones 1. Aeropuerto Internacional Jorge Chávez (Callao) Chiclayo Cajamarca Trujillo Anta Pucallpa 2. Primer grupo de aeropuertos regionales aeropuertos regionales dentro del 1er grupo de aeropuertos del Norte y Este entregados en concesión. Inversión comprometida: US$ 1,115 millones Inversión ejecutada: US$ 291,0 millones Callao Pisco

32 Puertos 3 Concesiones Paita Terminal de Matarani Inversión comprometida: US$ 6 millones Inversión realizada: US$ 29,1 millones Terminal de Contenedores - Callao Inversión comprometida US$ 617,1 millones Inversión realizada: US$ 302,3 millones Inversión comprometida: US$850,1 millones Inversión reconocida: US$348,5 millones Callao Matarani El nuevo terminal de contenedores de la zona Sur, inicio sus operaciones el 22 de mayo del 2010, permitiendo una mejor oferta de tarifas. Terminal Portuario de Paita Inversión comprometida US$ 227 millones

33 Vías Férreas 2 Concesiones 1. Ferrovías Central Andina FVCA (1999) 2. Ferrocarril del Sur Oriente y Ferrocarril del Sur FETRANSA (1999) Pasco Certificación del FRA II al Ferrocarril del Centro y Ferrocarril del Sur y Sur Oriente. Permite velocidades máximas de 40km/h en el transporte de carga y 48 km/h para pasajeros Compromiso: FRA II Inversión ejecutada acumulada: US$ 105,4 millones. Supervisión de 1,478 Km de vías férreas concesionadas. Callao Huancayo Machupicchu Arequipa Cusco Juliaca Puno Firma de la adenda N 7 del Ferrocarril del Centro para el cambio de rieles a 115 lbs/yd, permitirá: Incrementar la capacidad portante de la vía férrea de 20 Tm/eje a 30 Tm/eje. Elevar el estándar de seguridad de FRA II a FRA III (velocidad máxima a 68 Km/hr en el transporte de carga y de 98 Km/hr en el de pasajeros). FRA II (USA) Estándar de seguridad de la Federal Railroad Administration. Matarani

34 Déficit en Infraestructura BRECHA DE INVERSIONES AL 2008 US$ MILLONES (30% del PBI)

35 Calidad de la infraestructura del Perú comparada con países de Sudámerica

36 Agenda 1 PERÚ: generalidades, entorno económico y político 2 Concesiones en el Perú 3 Contraloría General y control de concesiones 4 Crisis e inversiones en infraestructura 5 Nuevos retos de control

37 Análisis regional comparado

38 Mandato de la Contraloría en Auditoría a Obras Públicas por Concesiones Reglamento del D.Leg.1012 Ley Marco de APP (aprobado D.S EF) Artículo 8º. Diseño final del contrato de Asociación Público Privada y modificaciones De conformidad con el numeral 9.3 de la Ley y en los plazos y modalidad en ella establecidos, y sin perjuicio de las normas especiales aplicables a las modalidades de APP autosostenibles y cofinanciadas respectivamente, el diseño final del contrato y las modificaciones que se produzcan a la versión final del mismo, requerirán la opinión favorable de la entidad pública competente y del Ministerio de Economía y Finanzas, así como del organismo regulador y de la Contraloría General de la República. Artículo 11º. Plazos y carácter de las opiniones para Asociaciones Público Privadas 11.1 Los contratos establecerán un capítulo específico que consolide los compromisos económico-financieros, las garantías asumidos por el Estado, y en general, los aspectos que comprometan el crédito o la capacidad financiera del Estado. Las opiniones del Ministerio de Economía y Finanzas y el informe previo de la Contraloría General de la República, se referirán exclusivamente al contenido de dicho capítulo.

39 Mandato de la Contraloría en Auditoría a Obras Públicas por Concesiones Artículo 9º. Marco institucional para la provisión de infraestructura y servicios públicos El diseño final del contrato., (sólo en caso de cofinanciamiento) El Informe Previo de la Contraloría General de la República respecto de la versión final del contrato Asociación Público-Privada solo podrá versar sobre aquellos aspectos que comprometan el crédito o la capacidad financiera del Estado, de conformidad con el Inciso I) del Artículo 22 de la Ley N 27785*. Dicho Informe Previo no es vinculante, sin perjuicio del control posterior. * Atribuciones de la CGR

40 Mandato de la Contraloría en Auditoría a Obras Públicas por Concesiones Ley Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Artículo 22º literal l) Son atribuciones de la Contraloría General, informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en el país o el exterior. <<A la fecha dicha opinión no tiene carácter vinculante, existiendo una iniciativa legislativa presentada ante el Congreso>> Opinión Previa sobre Endeudamiento Periodo enero agosto 2011* (En millones de nuevos soles) Operación Monto Evaluado Concesiones 3, , , ,662

41 Control Posterior Como resultado del control posterior se ha determinado la necesidad de: Generar normativa sobre concesiones de infraestructura sólida que cubra los vacíos de la normativa vigente. Examinar si el riesgo entre las partes ha sido compartida y si sigue siendo óptima durante la vida del proyecto. Los equipos que gestionan los contratos deben ser experimentados. Los servicios exigidos como parte del contrato, deben prestarse de acuerdo a estándares de calidad y si continúan, analizarse respecto a las necesidades del Concedente. Mantener adecuados niveles de coordinación y manejo de información entre la entidad concedente y el promotor de la concesión.

42 Principales temas críticos en el control de las concesiones Discrecionalidad en la elaboración y conformidad del expediente técnico. Discrecionalidad en la preparación y emisión de bases, modificación de las bases para la licitación, preparación y emisión del contrato. Las modificaciones (adendas) a los contratos. La supervisión de ejecución y la definición de responsabilidades específicas. A nivel de gobiernos locales y regionales, no existe una clara presencia de entidades especializadas para ejercer las actividades de supervisión, control y regulación de los servicios públicos entregados en concesión; ello genera la concentración de funciones en los gobiernos concedentes.

43 Principales temas críticos en el control de las concesiones AREAS Y FACTORES CRÍTICOS POR NIVEL DE GOBIERNO

44 Incidencias de las Auditorías Mejoramiento de sistema de información a fin de garantizar que la información generada se encuentre consolidada, ordenada y sistematizada oportunamente Mejoramiento de supervisión del contrato (valores de los entregables formulados deben contar con el debido sustento de los criterios técnicos) Caducidad del contrato (Caso extremo Vía expresa del Callao)

45 Técnicas utilizadas en el control de concesiones Verbales: Entrevistas Técnicas de Control Utilizadas Técnicas Inspección Revisión selectiva Documentales Comprobaciones Confirmaciones Analíticas

46 Control de concesiones desarrollado a través de: Económico Financiero Control Técnico Legal

47 Agenda 1 PERÚ: generalidades, entorno económico y político 2 Concesiones en el Perú 3 Contraloría General y control de concesiones 4 Crisis e inversiones en infraestructura 5 Nuevos retos de control

48 Efectos de la crisis sobre las inversiones en infraestructura La crisis internacional no ha tenido repercusiones en las inversiones en el país, principalmente por que la crisis no ha impactado duramente la economía peruana. Ello se pone de manifiesto en: La tendencia de las inversiones en infraestructura siguen siendo alto en transporte Ampliación a otros sectores (saneamiento, agricultura y energía) Norma establece disposiciones extraordinarias para facilitar las Asociaciones Público-Privadas (AP) que promueve el gobierno nacional en el contexto de las crisis financiera internacional Decretos de urgencias

49 Por qué la economía peruana no se ha visto afectada duramente? Principalmente por: Reglas Macro fiscales Reglas Presupuestales Otras Reglas Contexto económico.

50 Agenda 1 PERÚ: generalidades, entorno económico y político 2 Concesiones en el Perú 3 Contraloría General y control de concesiones 4 Crisis e inversiones en infraestructura 5 Nuevos retos de control

51 Nuevos retos para el control La participación del sector privado en la prestación de servicios públicos significa para la Contraloría General enfrentar retos y adquirir nuevas competencias para evaluar transacciones complejas como es: El control al procedimiento de licitación y el cumplimiento de las reglas generales de contratación. Revisión de la ejecución de los contratos y de los compromisos asumidos por la administración

52 Nuevos retos para el control Reparto de riesgos entre las partes según el contrato y comprobación de su aplicación efectiva. Análisis presupuestario y contable de la fórmula empleada e incidencia de la misma en el déficit, Análisis económico mediante la comparación de la alternativa pública con la público-privada. Para abordar estos temas se requiere profesionales que cuenten con pericia y habilidad para evaluar los diversos aspectos involucrados en las concesiones, ampliando nuestra presencia en la gestión de los hospitales, carreteras, centros penitenciarios, centros de educación, concesionados, etc.

53 Muchas Gracias! Ing. Lilian Neciosup Gerente de Control de Obras y Evaluación de Adicionales lneciosup@contraloria.gob.pe (511) ext 1750