FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO. Maestría en Políticas Públicas Comparadas. IV promoción

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1 FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO Maestría en Políticas Públicas Comparadas IV promoción La deserción en la Educación Media Superior en México: Análisis de las políticas, programas y gasto educativo Tesis que para obtener el grado de Maestra en Políticas Públicas Comparadas presenta: María Fernanda González Carrillo Directora de tesis: Dra. Arcelia Martínez Bordon Línea de investigación: Educación media superior, gasto público y deserción escolar México, D.F., abril 2014

2 Resumen México presenta datos poco favorables en la educación media superior, tanto en términos de cobertura como de calidad. La educación de los jóvenes representa no sólo el cumplimiento de sus derechos sino también un aporte al desarrollo y la igualdad del país por lo que garantizar el derecho a una educación media superior de calidad representa un reto impostergable de atender. Ante tal situación a partir del año 2007 el Gobierno Federal implementa la Reforma Integral a la Educación Media Superior y las reformas recientes al artículo 3º constitucional establecen la obligatoriedad del Estado de impartir la educación media superior en busca de su universalización. Lo anterior conlleva a un considerable incremento del gasto público y la implementación de nuevos programas y estrategias, sin embargo un mayor gasto no necesariamente se traducirá en el cumplimiento de objetivos. El presente trabajo tiene como objetivo brindar un análisis de la situación de la educación media superior en México que permita aportar elementos para un mejor desempeño del gasto asociado a lograr mayor cobertura con calidad en ese nivel educativo. Garantizar el derecho a la educación media superior de calidad representa una tarea exigente que demanda diseñar e implementar políticas públicas eficientes y eficaces. Palabras Clave: Educación media superior, gasto público y deserción escolar i

3 Agradecimientos Mi más profundo agradecimiento a quienes hacen posible la culminación de este proyecto, en primer lugar a mi familia por su amor y siempre apoyo incondicional, a FLACSO por abrir espacios de calidad educativa, a José del Tronco y Mario Torrico, coordinadores del programa, a los lectores por el tiempo dedicado y por supuesto a Arcelia Martínez por su valiosa dirección para la realización de este trabajo. ii

4 Siglas y Acrónimos CEPAL CONEVAL EMS ENDEMS ENIGH ENJUVE ENLACE ENNViH INEE MCS OCDE ODE PEF PER PIB PISA PNUD RIEMS SEMS SEP SHCP UNESCO UNICEF Comisión Económica para América Latina y el Caribe Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Educación Media Superior Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares Encuesta Nacional de Juventud Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares Encuesta Nacional sobre los Niveles de Vida de los Hogares Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Organismos Descentralizados Estatales Presupuesto de Egresos de la Federación Programa Educativo Rural Producto Interno Bruto Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Reforma Integral a la Educación Media Superior Subsecretaría de Educación Media Superior Secretaría de Educación Pública Secretaría de Hacienda y Crédito Público Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia iii

5 Índice Introducción 1 Capítulo 1: Acceso a la Educación Media Superior: Dónde estamos? Cobertura educativa Población de entre 15 y 19 años y sus principales características Características educativas Elección entre escuela pública o privada Asistencia escolar y características sociodemográficas Jóvenes y situación de pobreza Conclusiones del capítulo 31 Capítulo 2: Gasto público en Educación Media Superior: Cuánto, 34 cómo y en quién se invierte en Educación Media Superior? 2.1 Evolución del gasto público en Educación Media Superior Cómo se gasta? En quién se gasta? Distribución del gasto público en educación en el grupo de jóvenes de a 19 años 2.5 Calidad del gasto en términos de aprendizaje Conclusiones del capítulo 51 Capítulo 3: Causas de abandono: Por qué desertan? Causas de deserción: Censo y Encuesta Nacional de la Juventud Resultados de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación 58 Media Superior 2012 (ENDEMS) 3.3 Estudios sobre deserción escolar en el nivel medio superior en México Seguimiento de jóvenes de secundaria al nivel medio superior 62 utilizando la ENNViH 3.5 Conclusiones del capítulo 69 Capítulo 4: Programas y acciones orientadas a la Educación Media 71 Superior: Qué se hace? 4.1 Políticas y Programas Públicos enfocados a la Educación Media 71 Superior Becas Ampliación de la oferta (infraestructura y servicios educativos) Capacitación de docentes Estrategias de acompañamiento (Educación Integral) 82 iv

6 4.2 Conclusiones del capítulo 84 Conclusiones y recomendaciones de política pública 87 Bibliografía 95 Anexos 101 Índice de Cuadros y Gráficos Gráfico 1.1 Cobertura Bruta, Gráfico 1.2 Tasas neta de asistencia escolar por grupos de edad y 12 deciles de ingreso, 2010 Gráfico 1.3 Tasa de No asistencia escolar 15 a 19 años 14 Gráfico 1.4 Tasas de asistencia escolar (15 a 19 años) por deciles de 18 ingreso, Gráfico 1.5 Distribución de la población de 15 a 19 años y asistencia 19 escolar por deciles de ingreso 1992 y 2010 Gráfico 1.6 Tasa de asistencia pública, población de 15 a 19 años 20 Gráfico 1.7 Tasa de asistencia pública por deciles de ingreso, población 21 de 15 a 19 años, Gráfico 2.1 Gasto público total en educación y en educación media 37 superior como porcentaje del PIB, Gráfico 2.2 Gasto total por alumno en educación media superior 38 (millones de pesos constantes de 2012) Gráfico 2.3 Coeficientes de concentración del gasto en educación 45 pública, Gráfico 2.4 Distribución del gasto público en educación por decil de 47 ingreso en la población de 15 a 19 años, Gráfico 2.5 Población estudiantil de 15 a 19 años que contaba con 48 alguna beca, 2010 Gráfico 2.6 Porcentaje de alumnos de 15 a 19 años que reciben becas 49 educativas por decil de ingresos, 2010 Gráfico 3.1 Distribución del gasto en educación 65 Gráfico 3.2 Efectos marginales 67 Cuadro 1.1 Jóvenes de 15 a 19 años de edad por su condición 15 educativa, 2010 Cuadro 1.2 Tasa de asistencia escolar por deciles de ingreso, Cuadro 1.3 Población de 15 a 19 años, según características 23 v

7 sociodemográficas y situación de pobreza, 2010 Cuadro 1.4 Tasa de asistencia escolar de población de 15 a 19 años, 24 según tipo de localidad, Cuadro 1.5 Población de 15 a 19 años por situación de pobreza, Cuadro 1.6 Población de 15 a 19 años, según situación de pobreza o 27 vulnerabilidad y condición de asistencia escolar, 2010 Cuadro 1.7 Población de 15 a 19 años, según situación de pobreza o 28 vulnerabilidad y tasa de asistencia escolar, 2010 Cuadro 1.8 Población de 15 a 19 años, incidencia de la carencia en 29 cada una de las dimensiones del espacio de derechos sociales, según sexo en México, 2010 Cuadro 1.9 Población de 15 a 19 años, tasa de asistencia escolar por 30 cada una de las dimensiones del espacio de derechos sociales, según sexo en México, 2010 Cuadro 2.1 Principales programas que destinan recursos a educación 39 media superior, (Millones de pesos) Cuadro 2.2 Porcentaje del gasto en educación media superior por tipo 42 de apoyo o servicio otorgado, 2012 y 2013 Cuadro 2.3 Distribución del gasto público en educación por quintiles de 44 ingresos y medidas de progresividad absoluta, 2010 Cuadro 3.1 Causas de abandono escolar por encuestas nacionales 56 Cuadro 3.2 Causas de abandono escolar en el nivel medio superior 58 (Porcentajes) Cuadro 3.3 Jóvenes que estudiaban la secundaria en la primera ronda y 63 en la segunda ronda por condición de asistencia Cuadro 3.4 Razones por las que los jóvenes no continuaron sus 64 estudios Cuadro 3.5 Modelo de Regresión Logística Binario, determinantes asociados a la asistencia escolar 66 vi

8 Introducción Hacia el final de la década de los años cincuenta surge la Teoría del Capital Humano, que estudia los efectos de la educación sobre la productividad de las personas y su impacto en el desarrollo económico. Sus principales exponentes, Theodore Shultz y Gary Becker, sostienen que la educación es un bien de inversión que repercute de manera positiva en el propio individuo que la adquiere, a través de un mayor nivel de productividad y un aumento de sus posibilidades de ingreso futuro. A partir de los trabajos de dichos autores, los estudios sobre los efectos del capital humano en el crecimiento económico han sido numerosos; todos han concluido que la educación es uno de los factores más importantes en el desarrollo socioeconómico de un país. Así, hoy en día la educación es vista como una herramienta para impulsar el desarrollo humano, aumentar la productividad y la competitividad de los países y generar mayor igualdad de oportunidades. La educación es considerada como uno de los mecanismos más poderosos para propiciar una mayor movilidad social. Así, los años adicionales de educación que acumulan los individuos se traducen en bienestar tanto para ellos, como para el país. De acuerdo a información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se necesitan al menos 12 años de educación formal (sin incluir preescolar) 1 para tener una probabilidad alta de no caer en situación de pobreza 2, lo que en México equivale a contar con la educación media superior completa. Asimismo, el reporte de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior señala que: A partir de la relación escolaridad-ingreso, quienes egresan del nivel medio superior reciben en promedio un salario mayor en 30% 1 Umbral educativo para revertir la tendencia de pobreza y garantizar una alta probabilidad de un acceso mínimo al bienestar. 2 CEPAL, Panorama Social de América Latina 1997, Santiago de Chile, Naciones Unidas. 1

9 con respecto a quienes no la cursaron (CEPAL, 2010). De modo similar, la OCDE (2011) señala que, en los países miembros, las personas que concluyen estudios de ese nivel educativo pueden ver reflejado un incremento promedio en sus ingresos de hasta 23% adicional. (SEP, 2012a). La falta de equidad en el acceso a la educación, especialmente en la educación media superior, es un mecanismo de aumento en la desigualdad y un factor relevante en contra de la lucha contra la pobreza. En estudios rigurosos sobre los determinantes de la movilidad social, se encontró como principales determinantes a la movilidad educacional y el acceso a grados educativos superiores (Azevedo y Bouillon, 2009). En México se ha logrado la cobertura casi universal en educación básica, sin embargo la educación media superior muestra rezagos significativos. De acuerdo al Censo 2010, la escolaridad promedio para la población de 15 años y más fue de 8.6 años. Por su parte, la tasa de cobertura bruta 3 para el nivel medio superior en el ciclo escolar fue del 65%, mientras que la tasa de cobertura neta 4 en el mismo ciclo fue de 51.9%, y de los jóvenes que cursan dicho nivel únicamente un 61.3% logrará concluirla 5. Así, bajo el mismo ritmo de crecimiento observado en los últimos años, en 2024 México apenas habrá alcanzado una tasa de cobertura neta para la educación media superior del 70.4%, lo que sigue estando muy por debajo de los niveles promedio observados en 2011 en los países de la OCDE (83.9%). De acuerdo al estudio de Panorama Social de América Latina , existen dos tipos de costos derivados de la deserción escolar, estos pueden dividirse en sociales y privados. Los costos privados se refieren a las pérdidas de ingreso en el mercado laboral, mientras que los sociales derivan de contar con una fuerza de trabajo menos calificada, así como una menor productividad 3 Se entiende por tasa de cobertura bruta a la proporción de alumnos que cursan el ciclo escolar independientemente de la edad normativa, con respecto a la población en edad de cursar ese nivel. 4 La tasa de cobertura neta es la proporción de alumnos, en edad normativa, inscritos al inicio del ciclo escolar en un nivel educativo, con respecto a la población en edad de cursar ese nivel. 5 Tasa de eficiencia terminal CEPAL,

10 y su correspondiente efecto en el crecimiento económico. Por otro lado, también se considera como costo social los mayores gastos en que será necesario incurrir para financiar programas sociales para los sectores que no logran generar recursos propios. Se mencionan también como parte de los costos de la deserción escolar la reproducción intergeneracional de las desigualdades sociales y su impacto negativo en la integración social, lo que dificulta el fortalecimiento de la democracia. Considerando lo anterior, Los jóvenes que no logran concluir el nivel medio superior enfrentarán restricciones como menores salarios, mayor probabilidad de caer en situación de pobreza y mayor marginación. Adicionalmente, los adolescentes que abandonan la escuela tienen mayor vulnerabilidad de entrar a dinámicas desintegradoras como la drogadicción y conductas delictivas. 7 A nivel país, la deserción escolar afecta el desarrollo, la productividad, además que tiene afectaciones en la vida democrática. 8 Por otro lado, se desaprovecha el bono demográfico, ya que cuando la mayoría de la población se encuentre en la edad productiva, no se habrá logrado proporcionarle las herramientas para que maximice su productividad. Por lo anterior, el bajo porcentaje de personas que logran terminar la educación media superior en México es un problema público de suma importancia, problema que en los últimos años se ha hecho visible en la agenda pública. A partir del año 2007 se lleva a cabo la Reforma Integral a la Educación Media Superior (RIEMS) y posteriormente se reforma al artículo 3º constitucional, que establece la obligación del Estado de garantizar la educación media superior de calidad 9, así como también se ha observado en los últimos años, una asignación del gasto púbico creciente en este nivel. 7 Secretaría de Seguridad Pública, Deserción escolar y conductas de riesgo en adolescentes, En la construcción de la democracia la educación es elemento indispensable para la formación de una ciudadanía que participe en forma libre, racional y responsable en el desarrollo de los procesos democráticos. 9 A la par se reforman otros artículos constitucionales, donde se establece la obligación de los padres o tutores de enviar a los hijos a la escuela y de los jóvenes de cursar el nivel medio superior. 3

11 La deserción escolar en el nivel medio superior puede entenderse por la incidencia de factores asociados tanto a la demanda como a la oferta. La oferta tanto en términos de calidad como de cantidad es responsabilidad en gran medida del gobierno. En tanto que la demanda depende de la decisión que toman los jóvenes y sus familias respecto a continuar o no con sus estudios, acción que a su vez obedece a las condiciones socioeconómicas de los hogares, aspiraciones y necesidades personales, escolaridad, habilidades acumuladas y de las expectativas sobre el retorno de la educación. 10 Estas últimas también dependen de la calidad y pertinencia de los programas, planteles y profesores, entre otros. Es decir, el gobierno como responsable de las políticas públicas, a través del gasto incidirá tanto en la oferta como en la demanda por educación. El gasto público es entonces la principal herramienta con que cuenta el Estado para incidir en las decisiones relativas a continuar en el sistema educativo y por lo tanto un mecanismo para la generación de igualdad de oportunidades y de lucha contra la pobreza. Para que esto suceda es indispensable que el gasto público sea de calidad, es decir, cumpla con las características de eficacia y eficiencia, es decir no basta con gastar más sino que es necesario gastar mejor. La eficacia se entiende como la capacidad del Estado para conseguir los objetivos de política planteados, mientras que la eficiencia, responde a la forma en la que se utilizan los recursos, de tal modo que se busque maximizar el impacto del accionar público. En los últimos años se ha hecho creciente la necesidad de un gasto público de calidad que permita obtener resultados. En México, desde 2006 se pusieron en marcha reformas, que aseguren que el uso de los recursos públicos en todos los órdenes de gobierno se realice con criterios de eficiencia, eficacia, 10 Desde una perspectiva económica, la inversión en capital humano encuentra su justificación en la tasa de rendimiento que dicha inversión arroje, de tal forma que si las expectativas sobre el rendimiento de acumular años adicionales de educación no exceden el costo de oportunidad de asistir a la escuela, el individuo optará por no invertir en educación. 4

12 transparencia y rendición de cuentas 11. Es por estas reformas que se cuenta con la información relativamente necesaria que permita determinar si el gasto en educación media superior está orientado a conseguir los objetivos de política planteados de manera eficiente. Si dicho gasto no está diseñado para atender el problema público de la deserción escolar en el nivel medio superior, los buenos deseos plasmados en los objetivos de política acerca de la cobertura y la calidad no serán viables. El presente trabajo tiene como objetivo estudiar el problema de la deserción escolar en el nivel de educación media superior, a partir del análisis de las políticas, programas y gasto educativo. Las principales preguntas que guían la investigación son las siguientes: El mayor gasto público destinado al nivel medio superior, a través de programas y acciones del gobierno federal, contempla los factores y situaciones asociadas a las bajas tasas de cobertura escolar que se observan en este nivel? Cuáles son los principales retos de los programas y acciones federales que atienden la deserción en el nivel medio superior para alcanzar mejores resultados? La tesis busca aportar elementos para un mejor diseño de programas y una mejor planeación del gasto asociados de manera directa a las bajas tasas de cobertura y al problema de deserción en el nivel medio superior, es decir si el gasto público no cumple con los dimensiones de eficiencia y eficacia, no estará diseñado para revertir el problema público para el que fue asignado, y aunque se canalicen cada vez mayores recursos a dicho nivel, los resultados serán poco satisfactorios. En el transcurso de la investigación se buscará dar respuesta a las siguientes preguntas: Cuál ha sido la evolución de la deserción en el nivel medio superior? Cuál es la magnitud actual de la deserción? Cuáles son las principales causas de la deserción? Cuáles son las principales características de la población que deserta? Cómo ha sido la evolución de gasto público 11 En particular el Presupuesto basado en Resultados y la Gestión por Resultados. 5

13 dirigido a resolver la deserción? Con qué programas y acciones cuenta el Estado para resolver el problema? En el primer capítulo se presenta un diagnóstico de los jóvenes en edad de cursar la educación media superior en México, así como de las condiciones socioeconómicas en general del grupo de jóvenes de 15 a 19 años. Un primer punto es saber dónde están los retos del sistema educativo en este nivel de educación, así como las características de la población en edad de cursar el nivel medio superior, para poder construir políticas públicas que afronten de manera eficaz las deficiencias que presenta este nivel educativo. El capítulo se construyó con información pública de encuestas y estadísticas, las fuentes de información utilizadas son la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH 2010, así como estadísticas de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). El segundo capítulo analiza la inversión pública en educación media superior: cómo ha evolucionado en los últimos años, cuáles son los principales rubros de gasto que se destinan nivel medio superior, así como a quién está dirigido el gasto, y si este resulta ser regresivo o progresivo. Las fuentes de información utilizadas son el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para los años 2011 y 2013, y los informes de gobierno y de labores de la SEP de distintos años. Para responder acerca de la progresividad o regresividad del gasto público, a través de la ENIGH 2010 se realizó un ejercicio donde se imputa el gasto por alumno en cada nivel educativo a cada individuo que asiste a una institución pública en edad escolar y se determina el gasto que se realiza en cada quintil de ingreso. En el tercer capítulo se resume la información existente en México respecto a las causas de abandono, además de resaltar los hallazgos de la primera encuesta enfocada a la deserción escolar en el nivel medio superior: la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior (ENDEMS) Adicionalmente, considerando el carácter longitudinal de la Encuesta 6

14 Nacional sobre los Niveles de Vida de los Hogares (ENNViH) se da seguimiento a los jóvenes que en la primera ronda de la encuesta se encontraban estudiando secundaria y en la segunda ronda deberían de estar estudiando en el nivel medio superior (2002 y 2005), esto último para indagar más acerca de las causas de abandono y las características socioeconómicas de dichos jóvenes. Para conocer los factores que determinan la asistencia escolar de la cohorte de jóvenes estudiada, se plantea un modelo de probabilidad de asistencia escolar. El cuarto capítulo describe de manera general las herramientas con que cuenta la federación para atacar el problema de deserción escolar en el nivel medio superior, y a través de trabajo de gabinete se sintetizan los resultados de las evaluaciones externas de los programas federales para el nivel medio superior identificados en el capítulo dos, presentando las fortalezas, debilidades y recomendaciones detectadas en dichas evaluaciones. En un apartado final se presentan las principales conclusiones y se realizan recomendaciones de política pública en relación a los programas y acciones con los que cuenta el gobierno federal para atender el problema público de deserción escolar en el nivel medio superior. 7

15 Capítulo 1 Acceso a la Educación Media Superior: Dónde estamos? Este capítulo presenta un breve diagnóstico de la situación de la educación media superior en México, así como las condiciones socioeconómicas del grupo de jóvenes de 15 a 19 años 12. Un primer punto es saber dónde están los retos del sistema educativo en este nivel de educación, así como las características de la población en edad de cursar el nivel medio superior, para poder construir políticas públicas que afronten de manera eficaz las deficiencias que presenta este nivel educativo. Las principales fuentes de información utilizadas son la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH 2010, así como estadísticas de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). 1.1 Cobertura educativa La cobertura de la educación en México ha ido avanzando de manera importante. En las últimas décadas se ha experimentado un proceso de expansión educativa; los años de educación promedio de la población de 15 años y más pasaron de 6.5 en 1990 a 8.6 en Esta expansión educativa se ha presentado en todos los niveles; si se considera la tasa de cobertura bruta 13 entre 1990 y 2010, la cobertura de primaria pasó de 93.5% a 98.6%, mientras 12 No existe explícitamente un rango de edad oficial para la educación media superior. La edad típica que utiliza el INEE para cursar la educación media superior la ha establecido tanto de 15 a 17 años como de 16 a 18 años en diversos indicadores. El presente trabajo utiliza la edad de 15 a 19 años para el análisis y cuando se indique también utiliza la edad de 16 a 18 años. 13 Indicador que mide de forma aproximada, el acceso al nivel correspondiente por parte de la población en la edad reglamentaria considerada por la SEP. Expresa el número de alumnos matriculados al inicio del ciclo escolar por cada cien individuos con las edades oficiales para asistir a la escuela en dicho nivel. Este indicador dadas sus características puede exceder el 100%. 8

16 que en secundaria de 67.1% a 95.3% y la educación media superior pasó de 36% a 64.4%. En el caso del nivel superior, la cobertura en los últimos 20 años pasó del 13.9% al 26.8%. Aunque en México se ha logrado la cobertura casi universal en el nivel de primaria y se han observado avances importantes en el caso de la educación secundaria, la educación media superior muestra todavía rezagos importantes. Para el 2010, únicamente el 35% de la población de entre 25 y 34 años había completado la educación media superior 14. Dicha cifra se encuentra muy por debajo de los países de la OCDE, los cuales, en ese mismo año tenían en promedio un 82% de personas entre 25 y 34 años con educación media superior completa. Gráfico 1.1: Cobertura Bruta, Educación Primaria Educación Secundaria Educación Media Superior Educación Superior Fuente: Secretaría de Educación Pública. 14 ENIGH Se refiere a la tasa de cobertura bruta (matrícula del nivel en el ciclo correspondiente independientemente de la edad entre la población en edad de cursar el nivel correspondiente). 9

17 La tasa de cobertura bruta para la educación media superior fue de 64.4% para el ciclo escolar , de 61.9% en el ciclo y 65% en el ciclo Si se considera la tasa de cobertura neta en el nivel medio superior (matriculados en edad reglamentaria entre población en edad reglamentaria), la tasa es de 51.7%, 50.1% y 51.9% para los ciclos escolares , y , respectivamente. Bajo el mismo ritmo de crecimiento, en el 2024 México apenas habrá alcanzado una tasa de cobertura neta para la educación media superior del 70.4%, lo que sigue estando muy por debajo de los niveles promedio de los países de la OCDE en 2011 (83.9%). Lo que hace imprescindible contar con políticas públicas enfocadas a aumentar la tasa de cobertura de la educación media superior. En cuanto a las trayectorias de los estudiantes y de acuerdo a cálculos de Mexicanos Primero, 16 de cada 100 niños, 98 se inscriben a primero de primaria, 62 concluyen la educación básica (tercero de secundaria), 46 comienzan la educación media superior, 25 la terminan, y de estos últimos sólo 13 jóvenes concluirá una licenciatura. Los principales indicadores educativos en el nivel medio superior indican que para el ciclo escolar , se logró captar al 96.7% de los estudiantes egresados de secundaria (tasa de absorción); los que se inscribieron al nivel medio superior presentaron una tasa de reprobación del 32.2%; lograron concluirla un 62.2% de los que se inscribieron; y la tasa de deserción en este nivel ascendió al 14.9%. Dichos indicadores, aunque han presentado mejoras siguen siendo insuficientes para lograr que cada vez más estudiantes concluyan la educación media superior y logren acumular mayores años de educación que si son acompañados de calidad, permitirán que los jóvenes desarrollen sus capacidades e incrementen su productividad. 16 Mexicanos Primeros es una organización no gubernamental cuyo objetivo es la mejora de la calidad en el sistema educativo mexicano. Los cálculos se hacen considerando la edad reglamentaria, es decir quienes concluyen el nivel escolar en tiempo y forma. 10

18 Sin duda, el nivel de la calidad educativa predice de mejor forma el éxito económico de un país que el número de años de educación (OCDE, 2010), sin embargo si se considera que se necesitan al menos años de educación para tener una probabilidad alta de no ser pobre 18 de acuerdo a información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1997), en México existe un grave problema. El análisis del ingreso laboral de quienes se incorporan al mercado de trabajo indica que actualmente en la región completar el ciclo secundario y cursar como mínimo 12 años de estudios es básico para tener acceso al bienestar. La evidencia correspondiente a un gran número de países demuestra que alcanzar ese umbral educativo se traduce, con una probabilidad superior al 80%, en la percepción de un ingreso que permite situarse fuera de la pobreza. (CEPAL, 1997) De acuerdo con información del Censo de Población y Vivienda 2010 (INEGI, 2010), los años promedio de escolaridad para la población de 15 años y más son de 8.6 años, y considerando los datos de Mexicanos Primero únicamente 25% de los estudiantes logrará conseguir acumular 12 años de educación en tiempo y forma, lo que significa que la mayoría de la población joven tendrá una alta probabilidad de caer en condición de pobreza y reproducir dicha pobreza a futuras generaciones. En estudios rigurosos sobre los determinantes de la movilidad social, se encontró como principales determinantes a la movilidad educacional y el acceso a grados educativos superiores (Azevedo y Bouillon, 2009). La falta de equidad en el acceso a la educación especialmente en la educación media superior sin duda es un mecanismo de aumento en la desigualdad y un factor relevante en contra de la lucha contra la pobreza. Aunado al bajo promedio nacional de asistencia escolar, en México existen diferencias importantes en el acceso a la educación, si se considera el nivel de ingreso de la población, para el grupo de edad de entre 6 y 12 años, la tasa de 17 Aunque se reconoce la importancia del nivel preescolar, los cálculos de CEPAL no contabiliza educación preescolar, es decir, se consideran 9 años de educación básica más 3 de media superior. 18 CEPAL, Panorama Social de América Latina 1997, Santiago de Chile, Naciones Unidas. 11

19 asistencia entre el último y primer decil es 1.05 veces mayor, mientras que en el grupo de edad de 13 a 15 años el último decil asistía 1.4 veces más que el primero. La brecha aumenta de forma significativa en el grupo de edad de 16 a 18 años con una diferencia entre el primer y último decil de 3 veces y como consecuencia en el caso del grupo de 19 a 24 años la brecha es de 5.9 veces (ver Gráfico1.2). Gráfico 1.2: Tasas neta de asistencia escolar por grupos de edad y deciles 19 de ingreso % 94.3% 97.2% 96.9% 98.5% 99.0% 99.5% 99.2% 99.6% 100.0% 98.7% 80.0% 81.7% 83.8% 83.3% 87.7% 85.4% 89.8% 91.4% 96.5% 94.9% 87.1% 76.2% 60.0% 68.9% 59.2% 59.5% 62.5% 64.2% 50.5% 53.6% 40.0% 44.2% 42.3% 43.0% 20.0% 29.6% 9.1% 10.6% 14.4% 18.5% 22.0% 26.6% 25.8% 33.4% 6 a 12 años 13 a 15 años 16 a 18 años 19 a 24 años 0.0% Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH El aumento en la cobertura de las últimas décadas ha permitido cerrar brechas de asistencia entre los distintos niveles socioeconómicos en los niveles de primaria y secundaria, ya que han sido los grupos de población más rezagados los que se han visto beneficiados en mayor medida de dicha expansión 20. Sin 19 Los deciles en el presente trabajo salvo que se indique lo contrario son deciles de población construidos con el ingreso corriente total per cápita. 20 Es importante mencionar que una expansión sin calidad no permite obtener los beneficios de mayores años de escolaridad. 12

20 embargo, persisten brechas relevantes en el caso de la educación media superior que a nivel superior se hacen todavía más evidentes. En el grupo de edad de 16 a 18 años, para 2010, únicamente el 29.6% de la población del primer decil asistía a la escuela, mientras que el último decil asistía 87.1%, inclusive existen diferencias relevantes entre los deciles medios (5-8) quienes en promedio asisten 60.2% vs 87.1% del último decil. Lo anterior indica que aunque es más fuerte el problema de inasistencia escolar en los deciles de más bajos ingresos, este problema también se presenta en las clases de ingresos medios. En 2010, el 15.4% de la población debajo de la línea de pobreza patrimonial y el 9.3% de la población debajo de la línea de pobreza alimentaria había logrado completar la educación media superior, comparado con el 53.3% de los no pobres (25 a 34 años). Únicamente el 21.1% de la población de 25 a 34 años en zonas rurales 21 contaba con el nivel medio superior completo, mientras que en la zonas urbanas este porcentaje sube al 48.6%. Existen también diferencias relevantes en la tasa de cobertura entre las distintas Entidades Federativas: considerando la tasa de cobertura neta, los estados con menor desempeño en el 2010 fueron Michoacán, Guerrero, Oaxaca, Guanajuato y Jalisco con 38.3, 39.2, 41.9, 42.7 y 44.8% respectivamente. Por otro lado, las entidades con mejor desempeño fueron el Distrito Federal, Sinaloa, Baja California Sur, Tabasco y Sonora con 72.7, 61.4, 60.7, 59.0 y 58.4%, respectivamente (INEE, 2011). Lo anterior pone en evidencia las grandes desigualdades que prevalecen en el acceso a la educación media superior y por tanto la falta de garantías para que los jóvenes puedan ejercer su derecho a la educación, un derecho cuyo cumplimiento debe ser garantizado por el Estado. 21 Menos de 15,000 habitantes. 13

21 1.2 Población de entre 15 y 19 años y sus principales características Características educativas Se ha encontrado que es en el rango de edad de entre 15 y 19 años donde tienen lugar sucesos o decisiones que influyen en las trayectorias escolares de los jóvenes 22, por lo que se considera relevante considerar a este grupo de población como el grupo referente para el presente trabajo. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) 2010, en ese año existían 11.2 millones de jóvenes de entre 15 y 19 años, lo que representa el 10% de la población total. De este grupo, el 43.4% (4.8 millones) no asistía a la escuela, esta proporción crece progresivamente con la edad ya que para los jóvenes de 19 años el porcentaje de no asistencia es del 63.2% mientras que a la edad de 15 años la tasa de no asistencia escolar es del 25%. Para el grupo de edad de 15 a 19 años, la inasistencia escolar ha ido decreciendo de manera paulatina a través del tiempo, sin embargo los porcentajes continúan siendo elevados. Gráfico 1.3: Tasa de No asistencia escolar 15 a 19 años 80.0% 60.0% 56.4% 49.1% 44.2% 45.0% 43.4% 40.0% 20.0% 0.0% Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992, 2000, 2006, 2008 y La proporción más grande de los que abandonaron la escuela lo hacen a los 15 años, la edad promedio en la que comienzan a trabajar es de 16 años (ENJUVE 2010). 14

22 En 2010 la tasa de asistencia escolar para el grupo de edad de 15 a 19 años en México ascendió a 56.6%. Considerando el promedio de los países de la OCDE (82.9%) y países como Brasil (76.4%) o Chile (74.8%), existe un importante déficit de atención en este grupo de edad, siendo las tasas asistencia escolar en México de las más bajas entre los países de la OCDE. Es importante mencionar que a partir del 2006 no se observan avances en la escolarización de los jóvenes. El cambio en las tasas de asistencia no ha sido significativo estadísticamente, lo que puede deberse a la crisis económica del 2008, aunado a la falta de políticas públicas que favorezcan la permanencia en el sistema educativo de los jóvenes no sólo ante problemas estructurales (desigualdades sociales), sino también ante eventos coyunturales (crisis económicas). Cuadro 1.1: Jóvenes de 15 a 19 años de edad por su condición educativa, 2010 Condición educativa Absolutos % Nunca asistieron a la educación primaria 141, % Abandonaron educación primaria antes de concluirla 306, % Asisten a la educación primaria 25, % Abandonaron la educación una vez finalizada la primaria 810, % Asisten a la secundaria 799, % Abandonaron la secundaria antes de concluirla 548, % Abandonaron la educación una vez finalizada la secundaria 2,070, % Asisten a la educación media superior 4,373, % Abandonaron la media superior antes de concluirla 381, % Finalizaron la educación media superior y dejaron de asistir a la escuela 594, % Finalizaron la educación media superior y siguen asistiendo a la escuela 1,161, % cuentan con un grado mayor de educación y dejaron de asistir a la escuela 18, % Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH Dentro del grupo de jóvenes de entre 15 a 19 años, se identifican distintos momentos de abandono escolar: existen personas que nunca asistieron a la educación formal (1.3%), que abandonaron la escuela antes de concluir la educación primaria (2.7%), que abandonaron la escuela una vez concluida la primaria (7.2%), abandonaron la escuela antes de concluir la secundaria (4.9%), abandonaron la escuela una vez finalizada la educación secundaria (18.4%) y abandonaron la escuela antes de concluir la educación media superior y 15

23 después de concluirla (3.4% y 5.3%, respectivamente). En el trayecto escolar sin duda existen distintas causas y circunstancias que motivan la salida de los jóvenes en distintos momentos del ciclo educativo. Es importante mencionar que la ENIGH no capta la deserción de los alumnos antes de acabar el año escolar, por lo que el porcentaje de aquellos que abandonaron la escuela una vez finalizada la educación secundaria, incluye a aquellos que se inscribieron al primer año de educación media superior y abandonaron antes de concluir el primer año. De esta manera, se tiene que el mayor porcentaje de abandono escolar en el grupo de 15 a 19 años, se da entre los que abandonan la educación una vez finalizada la secundaria y los que la abandonan antes de concluir el primer año de media superior. De acuerdo a las estadísticas oficiales (INEE), para el ciclo escolar , la tasa de deserción total para el nivel medio superior fue del 14.9%; esta deserción ocurrió en mayor medida en el primer año de dicho nivel: el 60.8% de los desertores abandonaron sus estudios en el primer año, 26% en el segundo y 13.2% en el tercero. Por otro lado, la tasa de absorción de secundaria a media superior se calculó en 96.7% 23. Del grupo de edad de entre 15 y 19 años que no asistió a la escuela en 2010, el 2.6% no tiene instrucción, el 6.6% tiene primaria incompleta o preescolar, el 16.6% tiene primaria completa, el 11.3% tiene secundaria trunca, el 41.2% terminó la secundaria y dejó de asistir a la escuela (puede incluir inscritos a media superior que abandonaron sus estudios antes de concluir el primer año), lo que indica un problema importante de permanencia en el sistema educativo una vez concluida la secundaria. De este mismo grupo, el 12% terminó la preparatoria y dejó de asistir a la escuela y el 7.8% desertó antes de concluirla. 23 La tasa de absorción provee una estimación del tránsito educativo entre niveles. En teoría, el indicador debiese representar a la proporción de alumnos de nuevo ingreso a media superior que provienen de los egresados de secundaria del ciclo inmediato anterior; sin embargo, la información disponible no permite distinguir la presencia de alumnos de otras generaciones escolares, así como a alumnos provenientes de otras entidades federativas o incluso de otros países. Por ello, la tasa de absorción puede presentar valores superiores a 100%, lo que podría estar subestimando a los jóvenes que truncan sus estudios una vez concluida la secundaria. 16

24 Por otro lado, los jóvenes que asisten a la escuela, se encontraban cursando los siguientes niveles escolares: secundaria (12.6%), preparatoria o carrera técnica (68.6%) y profesional (16.3%). Lo que también indica un problema de rezago escolar entre los que asisten. Dado que el nivel necesario para acceder a la educación media superior es secundaria, se puede decir que existe un déficit de atención de 2.5 millones de jóvenes que pudieran ser incorporados al nivel medio superior. En el 2010 existían 4.4 millones de jóvenes matriculados en el nivel medio superior, lo que el incorporar a la población no atendida (abandonaron con secundaria concluida) implicaría la necesidad de crecer la matricula en el nivel medio superior en un 57%. La tasa de asistencia escolar a nivel nacional, en el grupo de edad de 15 a 19 años, pasó de 44% a 57%, entre 1992 y El aumento de la cobertura lo experimentan en mayor medida los deciles de más bajos ingresos, explicado en buena medida por la expansión del Programa Oportunidades y por el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica de 1992, que a través de una mayor cobertura en la educación básica ha generado efectos en el largo plazo en la demanda de educación media superior de los sectores menos favorecidos (Gráfico 1.4). 17

25 Gráfico 1.4: Tasas de asistencia escolar (15-19 años) por deciles de ingreso, % 80% 70% 60% 50% 40% 30% 83% 76% 74% 68% 63% 61% 59% 59% 47% 47% 51% 49% 45% 45% 43% 36% 33% 33% 26% 20% 18% 10% 0% Deciles de ingreso Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992, 2000 y Adicionalmente, a partir de 2001, el Programa Oportunidades amplió los beneficios educativos a los jóvenes de 14 a 20 años de edad en hogares pobres que cursaran la educación media superior, aumentando su cobertura. De acuerdo a la ENIGH 2010, Oportunidades otorgó 912,368 becas a este grupo de jóvenes. Cuadro 1.2: Tasa de asistencia escolar por deciles de ingreso, Decil % 40% 33% 2 39% 42% 47% 3 47% 47% 47% 4 55% 51% 51% 5 49% 53% 59% 6 51% 48% 59% 7 65% 60% 61% 8 68% 63% 63% 9 73% 73% 76% 10 87% 85% 83% Nacional 55.8% 55.0% 56.6% Fuente: ENIGH

26 Entre 2006 y 2008 casi todos los deciles a excepción del 1, 2 y 5 presentan una disminución en la asistencia escolar, que como ya se mencionó puede ser un efecto de la crisis económica del Dicha disminución en general se revierte para 2010 (a excepción del primer decil que presenta una disminución importante). Sin embargo, en el periodo comprendido entre 2006 y 2010, las tasas de asistencia escolar a nivel nacional para este grupo de edad permanecieron relativamente constantes. Gráfico1.5: Distribución de la población de 15 a 19 años y asistencia escolar por deciles de ingreso 1992 y % 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% % % Población de 15 a 19 años Asistencia Escolar Población de 15 a 19 años Asistencia Escolar Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH La mayor participación en el sistema escolar de los primeros deciles hace más equitativo el sistema en este grupo de edad. Mientras que en 1992 únicamente el 3% de los alumnos de entre 15 y 19 años pertenecían al primer decil, en 2010 esta cifra aumentó al 5.9%. En contraste, la participación del último decil disminuyó de 13.4% a 10.9%. Entre 1992 y 2010, el grado de escolaridad de los jóvenes que dejaron de asistir a la escuela, aumentó de 6.5 a 8.4 años de estudio; además, una proporción mayor de los jóvenes del grupo de edad de entre 15 y 19 años lograron concluir la secundaria (33.5% vs 41.2%), es decir, se logró retener más tiempo en la escuela a los jóvenes. Sin embargo, estos jóvenes se siguen enfrentando a restricciones de movilidad social debido que los años de escolaridad no son suficientes para escalar a mejores niveles socioeconómicos. 19

27 1.2.2 Elección entre escuela pública o privada Por lo que hace a la elección entre estudiar en una escuela pública o privada, en los últimos años se ha observado una mayor probabilidad de asistencia a escuelas públicas en el grupo de referencia (15 a 19 años). La absorción de la demanda de educación media superior entre tipo de institución ha sufrido cambios a favor de la escuela pública. En 1992 la tasa de absorción pública en educación media superior (15 a 19 años) era de un 72.6% y en 2010 pasó a 83.7%. Gráfico 1.6: Tasa de asistencia pública, población de 15 a 19 años Tasa de asistencia pública 15 a 19 años 82.6% 83.7% 72.6% Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992, 2000 y Este cambio se da por una mayor participación en las escuelas públicas de todos los grupos económicos de población, posiblemente derivado de la caída del ingreso real de los mexicanos en los últimos años. La crisis financiera del 2008 y el aumento en el precio de los alimentos, el lento crecimiento económico y la insuficiente creación de empleos, han sido elementos que impiden un aumento en el ingreso real de las familias. De acuerdo a CONEVAL, considerando la ENIGH, el ingreso laboral promedio real en el país no ha crecido entre 1992 y Lo que sin duda afecta en la decisión de estudiar en una escuela pública o privada. Sobre esta tendencia es de esperarse que se genere mayor presión sobre el sistema público en términos de financiamiento. 20

28 Gráfico1.7: Tasa de asistencia pública por deciles de ingreso, población de 15 a 19 años, % 100.0% 80.0% 60.0% 95.9% 94.5% 95.0% 93.7% 94.3% 87.2% Tasa de Asistencia Pública por deciles de ingreso 92.4% 91.9% 83.2% 87.5% 80.4% 81.5% 82.7% 83.9% 84.9% 70.8% 66.8% 65.0% 53.2% 40.0% 41.7% 20.0% 0.0% Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992 y Ante una mayor demanda por escuelas públicas el Estado deberá expandir su infraestructura para dar cabida a un mayor número de alumnos, si esto no sucede al mismo ritmo, se estará dejando en desventaja a los jóvenes que provienen de hogares menos favorecidos, ya que concursaran por un lugar en el nivel medio superior en condiciones menos favorables Asistencia escolar y características sociodemográficas De los 11.2 millones de jóvenes de entre 15 y 19 años existentes en 2010, el 51.8% eran hombres y 48.2% mujeres, se observa una mayor tasa de asistencia escolar en el grupo de las mujeres (55.3% vs 58.1%). El 60.5% de 21

29 los jóvenes vive en localidades urbanas y el 39.5% en localidades rurales 24, la tasa de asistencia escolar es mayor para las localidades urbanas (63.9% vs 45.5%). La tasa más baja de asistencia escolar lo tiene el grupo de población indígena con un 35.5% de asistencia, tasa similar a la nacional de 1990, es decir dos décadas de atraso. De acuerdo a las características del hogar, de manera general, se observan mayores tasas de asistencia escolar si el hogar es nuclear, si el tamaño del hogar es menor de 5 integrantes, y a mayor escolaridad del jefe del hogar. Especial énfasis se hace en la relación escolaridad del jefe del hogar y tasa de asistencia escolar ya que es claro que a mayor escolaridad del jefe, mayor tasa de asistencia escolar de los jóvenes, lo que da una idea de la importancia que tiene la educación para romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza. Los niveles de pobreza son altos para este grupo de población, el 52.4% presenta ingresos menores a la línea de pobreza patrimonial 25 y la tasa de asistencia escolar presenta diferencias importantes de acuerdo a la condición de pobreza (65.6% no pobre vs 48.5% pobre). De manera general se puede considerar a la población de 15 a 19 años con mayor vulnerabilidad de no asistir a la escuela la que presenta las siguientes características: si es hombre, si vive en localidad rural o entre más pequeña sea la localidad, a mayor marginación municipal, si es de origen indígena, si vive en hogar de mayor número de integrantes, si el hogar es ampliado (vs nuclear), si el sexo de la jefatura es mujer y a menor escolaridad del jefe del hogar. 24 Localidades rurales definidas como de menos de 15,000 habitantes. 25 Los valores de la línea de pobreza patrimonial en 2010 ascendían a $2, urbana y $1, rural. 22

30 Cuadro 1.3: Población de 15 a 19 años, según características sociodemográficas y situación de pobreza, 2010 Absolutos (Mill) Porcentaje Tasa de asistencia escolar Población 15 a 19 años % Sexo Hombres % 55.3% Mujeres % 58.1% Tipo de localidad Urbano % 63.9% Rural % 45.5% Tamaño de la localidad y más habitantes % 66.5% a habitantes % 56.1% a habitantes % 50.9% menos de 2500 habitantes % 42.0% Índice de marginación municipal Muy alto % 41.3% Alto % 44.8% Medio % 49.3% Bajo % 53.5% Muy bajo % 62.2% Origen étnico Habla lengua indígena % 35.5% Tamaño del Hogar 0 a 4 integrantes % 61.7% 5 o mas integranes % 53.6% Tipo de Hogar Nuclear % 62.5% Ampliado % 45.9% Sexo de la jefatura del hogar Hombre % 56.8% Mujer % 55.9% Escolaridad de la jefatura Sin escolaridad o primaria incompleta % 40.4% Primaria completa o secundaria incompleta % 47.3% Secundaria completa o preparatoria incompleta % 62.7% Preparatoria completa % 77.9% Mayor nivel educativo % 91.4% Pobreza (líneas de pobreza) Pobreza alimentaria % 39.6% Pobreza de capacidades % 42.1% Pobreza patrimonial % 48.5% No pobre % 65.6% Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH

31 Del grupo de población de entre 15 y 19 años el 60.5% vive en zonas urbanas y el 39.5% en zonas rurales 26. La evolución de la tasa de asistencia escolar por tipo de localidad, muestra un comportamiento diferenciado por zona, no solo en la tasa de asistencia sino también en cómo ha evolucionado dicha tasa a través del tiempo. Cuadro 1.4: Tasa de asistencia escolar de población de 15 a 19 años, según tipo de localidad, Tasa de asistencia escolar Urbano 53.4% 60.6% 62.1% 62.7% 63.9% Rural 28.6% 36.1% 46.3% 43.4% 45.5% Tasa de crecimiento Urbano 13% 2% 1% 2% Rural 26% 28% -6% 5% Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH En el ámbito urbano la asistencia escolar evolucionó de manera favorable entre 1992 y 2000, observándose una tasa de crecimiento del 13%, sin embargo a partir del año 2000 no se han observado mejoras relevantes. En los últimos diez años únicamente se ha logrado aumentar la asistencia escolar en 3.9 puntos porcentuales en el ámbito urbano. Por otro lado, en el ámbito rural se han observado mayores avances, aunque también existe un efecto negativo entre 2006 y De acuerdo a información de la SEP, para el ciclo escolar , la tasa de deserción en localidades rurales asciende a 11.9% mientras que en las localidades urbanas es de 15.2%. Dicho comportamiento pone sobre la mesa el tema de si las políticas públicas enfocadas a aumentar la asistencia escolar están respondiendo de manera diferenciada a las necesidades de los distintos grupos de población, y si están atendiendo las diferentes causas que originan la deserción ya sean estructurales o coyunturales. 26 Clasificadas como de menos de 15,000 habitantes. 24