Derechos del Consumidor y seguridad en los productos Natalia Fridman* - Gloria Pérez Constanzó**

Transcripción

1 Derechos del Consumidor y seguridad en los productos Natalia Fridman* - Gloria Pérez Constanzó** Resumen A medida que la población de un país alcanza mayores niveles de ingreso y mejor calidad de vida, adquieren importancia algunas cuestiones en el interés de la comunidad como los derechos de los consumidores, sobre todo, en lo que hace a la protección de la salud y la vida. Estos derechos inciden en toda la economía, afectando transversalmente a todos los operadores económicos, ya sea que estén del lado de los productores o de los consumidores. Por eso, en este trabajo nos proponemos realizar un análisis de las normas y aplicación de las cuestiones relativas a la protección de los derechos del consumidor, la lealtad comercial y en especial lo atinente a la seguridad de los productos. Los consumidores tienen derecho a que los mercados les ofrezcan la mayor cantidad de bienes y servicios, a los mejores precios y con apropiados estándares de calidad y seguridad. Para ello, los consumidores necesitan tanto de información como de leyes apropiadas y políticas públicas que controlen y garanticen su cumplimiento. En nuestro país la protección al consumidor se basa sobre tres leyes generales. La primera de ellas es la ley Nº , de Lealtad comercial, que data de La lealtad comercial procura, por un lado, asegurar que el consumidor disponga de información acerca de las condiciones en que los bienes y servicios son ofrecidos antes de efectuar su opción de compra, y que ella se corresponda con lo realmente suministrado. La segunda norma es la ley Nº de Defensa del consumidor que se dicta en 1993 y se integra con la norma existente de Lealtad Comercial y con la Ley de Defensa de la Competencia, ley Esta última en tanto instrumento de ordenación y control de las empresas en el mercado, cuyas conductas desleales pueden afectar la libre competencia y en consecuencia al consumidor, en su calidad de parte débil de las relaciones típicas del mercado. En el año 2003 se elevó a la Cámara de Diputados un proyecto de modificación de la Ley de Defensa del Consumidor y de la Ley de Lealtad Comercial, que se halla en estudio. Dichas modificaciones se basan en dos puntos, por un lado la extensión de los alcances de la ley y por el otro, en los temas relativos a la aplicación de sanciones. La diversidad de oferta de productos que enfrenta el consumidor, a partir del desarrollo de nuevas tecnologías y materiales, hace necesario el establecimiento de estándares mínimos a ser cumplimentados por los productores a fin de garantizar la seguridad de las personas y del medio ambiente. De allí que la legislación nacional comience a adoptar medidas de cumplimiento obligatorio para la seguridad de los productos. Por su parte, los organismos internacionales como la OMC dictan normas de ordenamiento del mercado a fin de que las mismas no constituyan restricciones arbitrarias al comercio internacional. La globalización obliga a acordar normas y sistemas comunes de evaluación de la conformidad. El Estado no puede estar ausente en la verificación y control porque si no una buena legislación no es efectiva. Sin embargo, las últimas medidas tomadas en la Secretaria van en sentido correcto hacia la facilidad en el acceso a la información y mayor transparencia, aunque quedan cuestiones pendientes como el mayor control de los organismos que intervienen en las certificaciones. 1. Introducción A medida que la población de un país alcanza mayores niveles de ingreso y mejor calidad de vida, adquieren importancia en el interés de la comunidad algunas

2 cuestiones como la preservación del medio ambiente, el derecho a la privacidad, la protección del patrimonio artístico, y en especial, los temas relacionados con los derechos de los consumidores, sobre todo, en lo que hace a la protección de la salud y la seguridad de las personas y de los animales. Estos derechos inciden en toda la economía, afectando transversalmente a todos los operadores económicos, ya sea que estén del lado de los productores o de los consumidores. Por eso, en este trabajo nos proponemos realizar un análisis de las normas y aplicación de las cuestiones relativas a la protección de los derechos del consumidor, la lealtad comercial y en especial de lo atinente a la normalización y certificación de la seguridad de los productos. 2. Importancia del consumidor. Sus derechos Los siete derechos básicos del consumidor reconocidos internacionalmente 1 son: 1. Derecho a la información sobre las características y precios de los productos que se ofrecen. 2. A la libre elección de los productos 3. A la educación en materia de consumo y derechos que lo asisten 4. A la seguridad y calidad de los productos según las normas vigentes que las garanticen 5. A no ser discriminado en la compra de un producto por ningún motivo. 6. A la compensación en caso de que el proveedor no cumpla con lo prometido. 7. A la protección y defensa por parte de las autoridades y a exigir la aplicación de las leyes. En resumen, los consumidores quieren que los mercados les ofrezcan la mayor cantidad de bienes y servicios, a los mejores precios y con apropiados estándares de calidad y seguridad. Para ello, los consumidores necesitan tanto de información como de leyes apropiadas y políticas publicas que controlen y garanticen que las empresas cumplan con las normas y no incurran en practicas desleales. En los sistemas económicos basados en la libertad y competencia de los mercados, se deben establecer mecanismos precisos para impedir que el principio de competencia se vea falseado por practicas desleales que perturben su funcionamiento. En este sentido, los ordenamientos jurídicos de nuestro país tienden a proteger a los distintos agentes que participan en las actividades económicas, en especial a los consumidores, en su calidad de parte débil de las relaciones de mercado. 1 Según las directrices de la ONU para la defensa del consumidor aprobadas por la Asamblea General de Naciones Unidas, en 1985

3 Por otra parte la Constitución Nacional garantiza la libertad del individuo para emprender una actividad económica, preservando la libertad de comercio, siempre que se respeten las normas vigentes que la regulen. En este sentido, se procura que las empresas se atengan al concepto amplio de honestidad y buena fe en sus actividades de producción y comercialización, conceptos por otra parte de gran adaptabilidad en el tiempo, por la constante aparición de nuevas practicas y formas de comercialización. 3. Las leyes del consumidor en la Argentina 3.1. Lealtad Comercial En nuestro país la protección al consumidor se basa en tres leyes generales. La primera de ellas es la Ley nº , de Lealtad Comercial, que data de La lealtad comercial consiste en la conducta de las empresas productoras por la que los consumidores pueden disponer de toda la información necesaria para la toma de decisión de compra, relativa al origen, precio y características de los productos que se ofrecen en el mercado, ya sea en sus envases o en la publicidad, procurando que esta información coincida con los productos ofrecidos, es decir sin inducir a error o engaño. Por otro lado la ley otorga a la autoridad de aplicación la facultad de establecer requisitos mínimos de seguridad que deben cumplir los productos y servicios. Cabe consignar que en otros países, las normas relativas a la Lealtad Comercial se refieren no solo a la conducta de la empresa hacia los consumidores sino también a la conducta entre las empresas. Dentro de las practicas desleales se identifican las practicas engañosas, p.ej. los actos de comparación, o de imitación, cuando se aprovechan indebidamente de la reputación ajena, y las practicas agresivas, como por ejemplo los actos de denigración para menoscabar la reputación de un tercero. En el caso de la legislación española se incluye como practica desleal a la venta a precios por debajo del costo, cuando ello forme parte de una estrategia para eliminar a un competidor del mercado. En nuestro país, todas estas conductas de deslealtad entre empresas están contempladas dentro de la Ley de Defensa de la Competencia. (Ley ) 3.2. Ley de defensa del consumidor A partir del año 1991, se inicia en el país un proceso de apertura económica y de desregulación del comercio interior y exterior, eliminando las barreras a la oferta, bajando aranceles, cuotas y restricciones de todo tipo y limitando toda intervención en los mercados que provoque distorsiones. Este proceso unido a la estabilización del peso, y el acceso al crédito para el consumo permitió a los consumidores disponer de una mayor gama de productos y servicios, y aparecieron otras formas de contratos de compraventa. Cabe recordar la venta de tiempos compartidos, los inmuebles nuevos y

4 loteos con sistemas de venta al costo (o contratos llave en mano), los automóviles y electrodomésticos en cuotas, el comercio electrónico, las ventas directas o por catálogos, etc. Por otra parte, la globalización y el aumento de las corrientes comerciales exige tener una legislación comercial acorde a las que imperan en el resto de los países, situación que se hace particularmente necesaria en el caso de los socios del MERCOSUR. De esta forma surge la necesidad de una norma que regulara estas nuevas formas de comercio y en 1993 se dicta la Ley Nº 24240, de defensa del consumidor, que se integra con la norma ya existente de Lealtad Comercial y la actual Ley de Defensa de la Competencia. La Ley de Defensa del consumidor, además de insistir en los temas de información al consumidor y de la protección a la salud, aborda otros temas como el de las garantías legales por los defectos o de vicios de los productos, los presupuestos en la prestación de servicios y los derechos de los consumidores como usuarios de servicios públicos domiciliarios. También se procura reglamentar las diferentes formas de comercialización como la venta domiciliaria, por correspondencia, o catálogos y las operaciones de venta de crédito. Otro tema que trata la ley es el de los contratos entre proveedores y consumidores o usuarios. Allí se estipula que las cláusulas que limiten la responsabilidad de los proveedores, restrinjan los derechos de los consumidores o sean consideradas abusivas, se tendrán por no convenidas. Otros puntos tratados son los de la legitimación de las asociaciones de consumidores, la educación al consumidor y la organización de tribunales arbitrales Ley de Defensa de la Competencia Esta ley es un instrumento de ordenación y control de las empresas en el mercado, que otorga al gobierno la facultad de ordenar el cese, la abstención y/o modificación de conductas distorsivas y actos nocivos para la competencia, en función del interés público económico, garantizando la defensa de la libre actividad de los particulares Principales infracciones De acuerdo a las sanciones aplicadas en el último año por incumplimiento de las Leyes y , los principales motivos de las infracciones se relacionan con la falta o incorrecta información de los productos que se ofrecen en el mercado, tanto sea en cuanto a la identificación del origen de la mercadería, del contenido neto, de la exhibición de precios, o de la falta de precisiones en la publicidad. Otros motivos de infracciones relacionadas con la información son las de publicidad engañosa. 2 Ver Revista Temas del Consumidor Nº 72 de enero de 2005.

5 En menor medida, otras sanciones aplicadas en el 2004 se refieren a los incumplimientos de contrato, a las normas referidas a la salud y seguridad, prestaciones defectuosas, cláusulas abusivas en los contratos, falta de entrega de los productos y problemas con los reintegros y devoluciones. Desde el punto de vista de las empresas, los principales rubros que registran sanciones son las tarjetas de crédito, medicina prepaga, supermercados, y en menor medida bancos, automotores y telefonía Propuestas de modificación de la legislación vigente La actividad comercial es esencialmente dinámica, por lo que los conceptos de honestidad y buena fe en las relaciones comerciales deben ser adaptados a las nuevas practicas, que se dan a partir de los avances tecnológicos y los cambios en las costumbres. Asimismo la jurisprudencia que se va nutriendo de los casos de consultas o denuncias se vuelca en la conveniencia de modificar determinadas normas. Es así como en el año 2003 el Poder Ejecutivo elevó a la Cámara de Diputados un proyecto de modificación de las Leyes de Defensa del Consumidor y de Lealtad Comercial. Las modificaciones a la primera de estas normas se basa en dos puntos, por un lado la extensión de los alcances de la ley y por el otro, en los temas relativos a la aplicación de sanciones. Se prevé la ampliación de los alcances de la ley mediante: La ampliación de los conceptos de bienes, proveedores y servicios. La eliminación de la condición de onerosidad para ser considerado un acto de consumo. El otorgamiento del carácter de consumidor a los no contratantes. Por ejemplo, si una persona compra un bien para regalarle a otra, sea esta última la que pueda hacer los reclamos al vendedor o productor, aunque ella no lo haya comprado. La inclusión de la tutela en las etapas pre-contractuales. Esto permitiría accionar contra un vendedor por no cumplir con los términos establecidos en un presupuesto o plan de viaje, o similar. La modificación del principio de suplementariedad con otras legislaciones especificas como la de servicios públicos, o en conflictos en el transporte aerocomercial, por el de integración normativa. Inclusión de sanciones y resarcimientos por trato indigno y prácticas abusivas. En cuanto al tema de las sanciones, las principales modificaciones propuestas son: Ampliar el rango de los valores de las multas. Establecer multas civiles a los usuarios (diferentes al resto de las sanciones).

6 Otorgar a la autoridad administrativa la potestad de estimar el daño directo y obligar al proveedor a indemnizarlo. Establecer sanciones por la no concurrencia a las audiencias de conciliación. En la actualidad muchas empresas no se presentan a las audiencias, dilatando la prosecución de los trámites y la aplicación de sanciones, en caso de corresponder. Crear un fondo con el 50% de la recaudación por multas destinado a la educación al consumidor. Otorgar el beneficio de la justicia gratuita. Esto había sido incluido en la ley original pero fue observado por el art. 8 del Decreto Nº 2089/93. Imponer reglas para las acciones colectivas. Con relación a la Ley de Lealtad Comercial se propone modificar los arts. 22 y 27, por los que se determina que las apelaciones a las resoluciones condenatorias deben interponerse ante la Cámara Nacional en lo Penal Económico y que el Código Penal será la norma de aplicación supletoria en los sumarios por las infracciones a esta norma. La propuesta consiste en que las apelaciones sean ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, y que a las disposiciones de la norma supletoria del Código Procesal Penal, y en lo que éste no contemple, se agreguen las del Código Procesal Civil y Comercial. Ambas medidas tienden a unificar el tratamiento con la Ley La Normalización y certificación de los productos. La seguridad de los productos 4.1 Antecedentes En los últimos años, la toma de conciencia por parte de la sociedad del cuidado de la salud, la vida y el medio ambiente, ha generado una mayor demanda de productos seguros y de alta calidad, lo que repercute en el incremento del numero de normas y reglamentos técnicos que adoptan los países para su cumplimiento por parte de los productores de bienes y servicios. En general, las normas o reglamentos técnicos establecen características especificas de un producto, por ejemplo el tamaño, la forma, el diseño, las funciones o el rendimiento, o bien la manera de envasado o etiquetado. En algunos casos, en lugar de las características del producto, la norma se refiere a los procesos y métodos de producción. La adecuación de los productos a las normas o reglamentos técnicos incide sobre los precios de los productos por representar mayores costos de producción y por otro lado repercute sobre las posibilidades de exportación, ya que el producto nacional debe adaptarse a las normas que rigen en el resto de los países.

7 La Organización Mundial del Comercio (OMC), que es un organismo que trata los temas que hacen al comercio internacional, establece normas comunes que los países miembros se comprometen a cumplir en cuanto a aranceles y otras formas de protección comercial, así como en los mecanismos de resolución de conflictos. Específicamente en el tema de las normas y reglamentos técnicos, la existencia de demasiada cantidad de normas muy diferentes y en muchos casos establecidas de manera arbitraria, constituyen barreras al comercio con efectos proteccionistas. Por ello, existe un Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) de la OMC, que trata de garantizar que estas normas y reglamentos técnicos, así como los procedimientos de prueba y certificación no creen obstáculos innecesarios al comercio. En nuestro país el sistema de calidad, normalización y certificación, tal como está vigente se instrumenta a partir del Decreto 1474/94. El esquema se apoya en tres tipos de entes, el Organismo Argentino de Normalización (que es el IRAM), el Organismo Argentino de Acreditación (OAA) y los Organismos de Evaluación de la Conformidad, dentro de los que se encuentran las Certificadoras, los Laboratorios de ensayo y de calibración y los Organismos de Inspección. El IRAM, que es un organismo de carácter privado pero reconocido por el estado como Organismo Argentino de Normalización, tiene a su cargo el desarrollo y adopción de normas nacionales para casi todos los rubros de la producción, contando actualmente con mas de 7800 normas aprobadas. También participa o interviene en la confección de las normas internacionales. Las normas técnicas establecen las condiciones mínimas que debe reunir un producto o servicio para que sirva al uso que está destinado. En este sentido, constituyen un instrumento de transferencia de tecnología y promueve la creación de un idioma técnico común, contribuyendo a la libre circulación de los productos industriales Si bien la normalización es voluntaria para las empresas, muchas de ellas las adoptan y obtienen su certificación, logrando así un aumento de la competitividad y un elemento adicional para competir en mercados internacionales. En la Argentina, alrededor de 2500 empresas tienen certificados de sistemas de Gestión de Calidad (ISO ), y cerca de 200 empresas, certificados de sistemas de Gestión Ambiental (ISO 14001) Certificación obligatoria Para aquellos productos que el estado determina que deben establecerse estándares mínimos de seguridad, rige el sistema de Certificación Obligatoria, que permite 3 La Organización Internacional de Normalización es un organismo que establece normas de carácter internacional.

8 verificar que los mismos cumplen con los requisitos mínimos de seguridad establecidos para un uso normal y previsible. El régimen de Certificación Obligatoria establece tres sistemas alternativos de certificación para demostrar el cumplimiento de los requisitos esenciales de seguridad, todos ellos recomendados por la Resolución Nº19/92 del Grupo Mercado Común (MERCOSUR) Estos son: El sistema de Certificación de Tipo Sistema 4-, seguido de un control que consiste en ensayos de verificación de muestras extraídas en el comercio y en la fábrica El sistema de Marca de Conformidad- Sistema 5- Evaluación de control de calidad en la fábrica. El sistema de Certificación por lote - Sistema 7- Ensayos por muestras de acuerdo al tamaño del lote. La exigencia de Certificación obligatoria de seguridad rige para la comercialización de los siguientes productos: Productos eléctricos de baja tensión Juguetes Elementos de protección personal conducentes a reducir la siniestralidad laboral. Aceros para la construcción Ascensores Bicicletas de uso infantil Encendedores La normativa referida a la seguridad de los productos se compone de un conjunto de resoluciones y disposiciones que derivan de lo dispuesto en la Ley de Lealtad Comercial y la Ley de defensa del Consumidor. Estos certificados deben ser tramitados ante los Organismos de Certificación y Laboratorios de Ensayo, acreditados ante el Organismo Argentino de Acreditación (OAA) y reconocidos por la Dirección Nacional de Comercio Interior. La acreditación es el procedimiento por el que se reconoce a la entidad certificadora su capacidad técnica. El Estado, por su parte, en cierta forma delega en los organismos privados el control y la emisión de los certificados, reservándose la facultad de reconocer a estos organismos, de acuerdo a las pautas de confiabilidad y eficacia que establezca. 4.3 Su incidencia en el comercio internacional En cuanto al comercio internacional, se busca armonizar las normas técnicas de los distintos países ya que una norma diferente implica costos adicionales para los

9 exportadores, costos de traducción de reglamentaciones, y de adaptación de las instalaciones de producción para ajustarlas a las normas extranjeras. Los procedimientos de prueba, verificación, inspección o certificación es lo que la OTC denomina procedimientos de evaluación de la conformidad, y deben ser aplicados en forma transparente e igualitaria tanto para los productos nacionales como para los extranjeros. Por otra parte, los Organismos de normalización y Certificación tienen acuerdos de reciprocidad con organismos similares de otros países. De esta forma, un exportador argentino puede realizar el tramite de certificación en el país y presentarlo al organismo del país importador, donde se revalida ese certificado. El acuerdo OTC intenta que sus miembros utilicen como base de sus normas nacionales las normas internacionales existentes. En este sentido el ISO ha elaborado más de normas internacionales que abarcan casi todos los campos técnicos. Se acepta la adopción de normas nacionales cuando por razones geográficas, ambientales o técnicas, las internacionales resulten ineficaces o inapropiadas. Por lo tanto, la armonización internacional de las normas, la adopción de reglamentos técnicos en conformidad con las normas internacionales y la transparencia en los procedimientos de evaluación de la conformidad, son los objetivos que persigue el Acuerdo OTC para que no se creen obstáculos innecesarios al comercio. En el país, en la mayoría de los casos, las normas nacionales de seguridad que deben certificarse están en línea con las normas internacionales. Las excepciones son los aceros para la construcción donde la normativa es de carácter nacional. En el caso de las bicicletas de uso infantil y de los juguetes, se ha consensuado una normativa regional, común a los países del MERCOSUR. El paso siguiente seria el de tener un acuerdo de reconocimiento mutuo, es decir, que un certificado emitido por alguno de los países socios pueda ser valido en los restantes países. 4.4 Los sistemas de certificación en los distintos países En general los países desarrollados como el caso de Estados Unidos y los países de la Unión Europea son flexibles en la aplicación de los sistemas de certificación. Tienden a utilizar el sistema de Marca de Conformidad (Sistema 5), con la sola declaración del fabricante. El hecho de contar con una estricta legislación en materia de Responsabilidad Civil y un sistema judicial ágil y eficiente, les asegura el estricto cumplimiento de las normas. En el caso de las importaciones de la Unión Europea, se exige que un miembro de la Comunidad, - generalmente el mismo importador-, se haga responsable del envío, con lo que cualquier acción judicial posterior puede recaer sobre él.

10 Por el contrario, en el resto de los países, y en Argentina en particular, el control de la seguridad de los productos se basa en la certificación, ya que los mecanismos de control y el poder sancionatorio que otorga la legislación es muy débil. En otras palabras, el poder de policía del estado es muy limitado. 4.5 Algunas consideraciones sobre el sistema vigente Cabe destacar los avances en el sistema de certificación obligatoria de productos. La Resolución SCT Nº 197, dictada en diciembre de 2004, generaliza el trato a los distintos productos sujetos a certificación obligatoria. Por un lado, se permite la opción de los distintos tipos de certificación, por lote, tipo o marca de conformidad, salvo en el caso de los productos identificados como de instalación y electro componentes, que se encuentran alcanzados por el sistema de Certificación de Marca de Conformidad. Por otra parte, a partir del mes de julio de este año, entra en vigencia el requisito de exhibir, para todos los productos alcanzados por la certificación obligatoria, en cada una de las unidades, un símbolo que representa el cumplimiento de las normas de seguridad, que difiere según el sistema de certificación que se haya utilizado (lote, tipo o marca de conformidad). Esto permite al consumidor una identificación rápida y eficaz de las condiciones de seguridad de los productos que adquiere. Como contrapartida se puede mencionar que la no existencia de una legislación especial para los productos que requieren condiciones específicas de seguridad, obliga a depender de las leyes de Lealtad Comercial y de Defensa del Consumidor, lo que le quita efectividad y limita sus alcances. Por último cabe recalcar que si bien el Estado se ve imposibilitado de realizar por si mismo las tareas de verificación y certificación de las normas de seguridad de los productos, valiéndose entonces del apoyo de los organismos pertinentes, no debe delegar la tarea del seguimiento de la acción de dichos organismos, toda vez que la responsabilidad por la tarea certificadora recae sobre el mismo estado. * Doctora en Ciencias Económicas, UBA. Profesora de Macroeconomía de la Facultad de Ciencias Económicas, UBA. Ex asesora de Gabinete de la Secretaría de Comercio del Ministerio de Economía. Ex asesora del Instituto de Economía, CGE. Actividad gremial empresaria. ** Licenciada en Economía, UCA. Especialista en temas de comercio interior y exterior. Se desempeña actualmente como consultora en organismos públicos y privados.