Teoría y experiencia en la integración económica europea

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1 Teoría y experiencia en la integración económica europea JAVIER VILLANUEVA Introducción La experiencia adquirida durante las diferentes etapas del desarrollo de la Comunidad Económica Europea, puede resultar de mucha utilidad para facilitar el avance del Mercosur. Y nos referimos, no sólo a la experiencia real que se fue acumulando con el paso de los años en la Comunidad, sino que también nos referimos a la experiencia que, en materia de enfoques analíticos, relacionados con el examen de las ventajas, des-ventajas y condiciones de la integración europea, se depositó en los anaqueles bibliográficos. Estos últimos temas, de los que nos ocuparemos en estas páginas en la forma más explícita posible, nos parecen dignos de estudio para poder captar con mayor adecuación los requisitos de apoyo técnicos de cada etapa del Mercosur. Desde la firma del Tratado de Roma (1957) que estableció la Comunidad Económica Europea, el desarrollo del llamado "mercado interno" pasó a través de tres etapas. El artículo primero del Tratado señalaba que la Comunidad tenía por "misión promover, mediante el establecimiento de un Mercado Común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto, etc." Sin embargo, la primera etapa se concentró especialmente en la eliminación de los aranceles aduaneros y de las restricciones cuantitativas al comercio dentro de la CEE. Es decir, se concretó en el desarrollo de la Unión Aduanera mencionada al comienzo del Ca pítulo I del Tratado. Esta etapa fue completada en Julio de 1968 con la introducción del arancel externo común. Durante este período y hasta 1972, la Comunidad experimentó una fuerte expansión del comercio intra comunitario. En la segunda etapa, que comienza aproximadamente alrededor de 1973, se ponen de manifiesto los conocidos problemas de la época. Muchos miembros de la Comunidad apelaron entonces a la aplicación de barreras proteccionistas no tarifarias, teniendo en cuenta las presiones del desempleo que debieron enfrentar. El comercio intra regional declina en ese período. Los temores crecientes a la declinación económica y a la llamada "euroesclerosis", condujeron a que se procurara iniciar una nueva fase. La tercera etapa, iniciada aproximadamente en 1985, procura (White Paper) establecer con el Acta Única Europea (Luxemburgo, 1986) "las medidas destinadas a establecer progresivamente el mercado interior en el transcurso de un período que terminará el 31 de diciembre de El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada... etc." (art. 13). En esta etapa, la idea del Mercado Común aparecía con fuerza renovada. La idea, esta vez, era la de lograr incrementar el bienestar (vía reducciones en costos y precios), pero también el crecimiento económico y la ocupación. Partiendo de las mencionadas etapas tra- 19

2 taremos de exponer en forma sintética y directa cuáles han sido los temas centrales discutidos con mayor frecuencia, y cuáles los enfoques de la teoría económica más utilizados, en cada una de las mismas. Un problema de definiciones Antes de avanzar en el texto, conviene tener presente cuáles son los contenidos de los términos que se suelen utilizar para referirse al tema de la integración. Por ejemplo: una Zona de Libre Comercio consiste en que todas las barreras que afectan al comercio entre miembros del área son eliminadas. Pero, cada nación retiene sus propias barreras arancelarias respecto del resto del mundo. En la Unión Aduanera también se eliminan todos los obstáculos al comercio entre miembros. Pero, además, se establecen aran-celes comunes para toda la región, respecto de terceros países. Tanto la Zona de Libre Comercio, como la Unión Aduanera se refieren a cuestiones específicamente relacionadas con el comercio internacional. Un Mercado Común va más allá de la Unión Aduanera. Además de lo establecido por ésta para el intercambio de bienes, el Mercado Común supone el libre movimiento del trabajo y del capital, entre países miembros. Es decir, se refiere al comercio y al desplazamiento de factores. Finalmente, la Unión Económica da un paso más adelante en el proceso integratorio al añadirle, a los requisitos del Mercado Común, la posibilidad de armonizar (y aun unificar) las políticas fiscales, monetarias e impositivas de los países miembros. Unión Aduanera y Mercado Común Normalmente, se interpreta que la Unión Aduanera es un buen paso en dirección hacia el logro de un Mercado Común. Y esto ciertamente es así. Pero, existen una serie de problemas analíticos en lo que se refiere a cuáles son las teorías económicas que corresponde aplicar en cada uno de estos ca- sos. La Unión Aduanera (libre movimiento de mercaderías) se maneja habitualmente dentro de los límites y supuestos que caracterizan a la llamada teoría del comercio internacional, en la que predominan las ventajas comparativas con una postulada inmovilidad de los factores de la producción. El Mercado Común (libre movimiento de mercaderías, personas y capital) se guía por la que normalmente se conoce con el nombre de teoría de la localización (o teoría de la localización espacial) que es diferente de la anterior y toma en cuenta otros factores (transporte, economías de escala, economías de aglomeración, costos de transacción, etc.) que los que incluye el análisis tradicional del intercambio internacional. A su vez, todo lo relacionado con la formación de una Unión Económica añade algún grado de complejidad al análisis económico habitual ya que esta opción supone, además de los requisitos propios del Mercado Común, la necesidad de examinar con cierto detalle los aspectos macroeconómicos propios de la unificación de las políticas fiscales monetarias, cambiarias y socioeconómicas. Creación y desvío de comercio Durante los años de la primera de las etapas de la evolución de la Comunidad Económica Europea que mencionáramos en los párrafos iniciales, tanto el análisis económico, como los esfuerzos de verificación empírica (ex ante y ex post) se concentraban en la tarea de establecer, específicamente, cuáles eran las ventajas y desventajas que, en materia de bienestar económico, podría aportar el establecimiento de una Unión Aduanera en lugar del avance directo al libre comercio. Siguiendo la corriente iniciada por Viner (1950), la mayoría de los trabajos se apoyaban en esquemas estáticos y de equilibrio parcial para establecer cuáles serían los beneficios netos obtenibles. Así, fue desarrollándose toda una literatura reflexiva (y empírica) concentrada en la determinación de los factores que pudieran contribuir, tanto a la "creación de 20

3 comercio", como al "desvío de comercio". El primero de estos temas, se refería a aquellos casos en que la producción local de un bien pudiera ser reemplazada por importaciones de más bajo costo provenientes de otro país miembro de la Unión. Se entendía, en general, que el resultado de esta transformación comercial y productiva tendía, por mayor eficiencia y más bajos costos, a mejorar el bienestar económico en los países miembros de la agrupación regional. El resto de los países del mundo también resultaban a la larga indirectamente beneficiados ya que el incremento en el ingreso real de los países de la Unión se expresaba hacia afuera en mayores importaciones. Por todas estas razones, que hemos tratado de sintetizar, el signo que, en materia de bienestar económico, se adjudicaba a la "creación de comercio" era claramente positivo. Algunos autores ponían el énfasis en los aportes a la eficiencia productiva que resultaban de la eliminación interna de los aranceles (Viner, 1950); otros subrayan los efectos ventajosos que recibían los consumidores (Meade, 1956); otros, en fin, ponían el acento en la observación de ambas cosas (Johnson, 1965). Con respecto al "desvío de comercio", los vericuetos analíticos eran algo más complejos. Esta expresión se refería a los casos en que, con la instalación de la Unión, las importaciones de más bajo costo, provenientes del mundo exterior a la unión, eran reemplazadas por importaciones de costo más elevado originadas en alguno de los otros países miembros de la agrupación regional. Esta situación tendía a reducir el bienestar de los países miembros debido a que substituía el abastecimiento externo, más barato y eficiente, por aportes regionales de menor eficiencia. Aunque tenía algunos aspectos positivos, el resultado neto del "desvío de comercio" era considerado nítidamente negativo. El problema del esquema analítico planteado era que el mismo no podía definir ex ante cuáles serían los resultados finales cuando hubiera que enfrentar lo positivo de la "creación de comercio" versus lo ne gativo del "desvío de comercio". Todo dependía de cada situación, en la que debían balancearse los efectos positivos y los negativos. Esta situación "hamletiana" (Wonnacott y Wonnacott, 1981) tendió a que las críticas al esquema fueran acentuándose con el tiempo. En la primera etapa de la CE buena parte de los estudios teóricos y empíricos giraban alrededor de las ideas de la creación y el desvío del comercio. La vista estaba clavada en la Unión Aduanera antes que en el Mercado Común. Las dudas de los años setenta En la segunda de las etapas planteadas, es decir, en la década del setenta, el desempleo, la baja tasa de crecimiento, las preocupaciones por el shock petrolero, las alteraciones monetarias experimentadas, y el incremento de las barreras no arancelarias de los países de la Comunidad fueron factores que condujeron a que se acentuara la presencia de intentos de hacer más realistas, más dinámicas las concepciones que habían guiado hasta entonces el análisis de las Uniones Aduaneras. Explicablemente, también se profundizó en los aspectos monetarios y cambiarios. El re examen de las hipótesis simplificadoras subyacentes en la teoría de la Unión Aduanera heredada se hizo cada vez más frecuente. A veces, se recogían críticas previas que habían sido soslayadas por las concepciones anteriormente predominantes. Otras veces se trataba de avances más profundos e innovatorios. La "parábola del equilibrio parcial" (Winters, 1987), aunque no resultaba aniquilada definitivamente iba quedando, sin embargo, rezagada. Sin intentar, en este resumen, el penetrar en detalle en las características de los nuevos aportes, creemos conveniente mencionar algunos de los temas que fueron atrayendo la atención profesional con más frecuencia. Uno de los tópicos fue el que puso de relieve la necesidad de examinar, con cierto detalle, las interacciones que entre distintos bienes y entre distintos sectores podrían producirse como resultado de la eli- 21

4 minación interna de los aranceles en la unión. Otro importante esfuerzo fue el de tratar de introducir en los esquemas analíticos la posibilidad de que se produjeran innovaciones tecnológicas. También hubo autores que subrayaron la necesidad de tomar en consideración no sólo la existencia de bienes corrientes, sino también de los llamados "bienes públicos" (preferencias sociales como el deseo de industrialización, Cooper and Massell, 1965). Así se habló también de la necesidad de considerar las economías de escala; las variaciones en los términos del intercambio; la presencia de "externalidades"; las posibilidades de que existan movimientos de factores; la posibilidad de contemplar casos en los que no estuviera presente la competencia perfecta; la conveniencia de incluir casos en los que el comercio fuera "intra industrial" (mismos tipos de bienes aunque con diferenciación) en lugar de "inter industrial", como prefería el modelo inicial de la teoría examinada; el posible desplazamiento de las curvas de demanda como resultado de las variaciones en los precios, etc., etc. De la Unión Aduanera al Mercado Único Desde el promediar de la década del ochenta, las reflexiones acerca de la teoría de la Unión Aduanera, aunque no perdieron del todo su vigencia, fueron sin embargo, substituidas por una creciente preocupación: lograr el crecimiento económico a través de poder completar el "mercado interno" eliminando las barreras aun existentes. "El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercaderías, personas, servicios y capitales estará garantizada..." (Acta Única Europea). Se procuraba abrir las puertas para que la "euroesclerosis" fuera reemplazada por la "euroforia". Las discusiones sobre la Unión Aduanera, predominantes otrora, daban así paso a nuevas reflexiones sobre el Mercado Común y todo lo necesario para que éste pudiera realmente concretarse. Dentro del nuevo contexto, comenzarían a aflorar los temas rela- cionados, cada vez con más fuerza, con la teoría de la localización de actividades a que hiciéramos referencia en los párrafos iniciales. Para pensar en términos de localización de las actividades económicas, señala Krugman (1991), "hay que alejarse de la idea de los rendimientos constantes, de la competencia perfecta...(pág. 4)... las líneas de separación entre la economía internacional y la economía regional se están volviendo borrosas en algunos casos importantes... a medida que Europa se convierte en un mercado unificado, con libre movimiento de capital y de trabajo, se hace cada vez menos sostenible el pensar en las relaciones entre las naciones componentes en términos del paradigma standard del comercio internacional. En cambio, los temas importantes estarán relacionados con cuestiones de la economía regional... (pág. 8) ". Sin avanzar tanto como lo hace Krugman, los documentos de la Comunidad, posteriores al Acta Única van definiendo un camino de análisis distinto al que se fuera expresando en las etapas previas de la integración europea y que hemos sintetizado más arriba. La naturaleza de los beneficios esperados a través de la ampliación del mercado único ahora se hacen considerando esencialmente el desarrollo, tanto de ciertos aspectos del comercio internacional, como de la atracción y localización de factores. La eliminación de las barreras existentes (M. Emerson, 1992) y la formación del "mercado único" podría traer consigo las siguientes ventajas para la Comunidad: a) Costos más bajos que resultarían de: las economías de escala y de "learning by doing". Ambos efectos hechos posibles por el mayor volumen de producción y los procesos de reestructuración empresarial. b) La presión de la competencia podría conducir a la reducción de costos y a un incremento de la eficiencia técnica de las empresas. Estas se verían estimuladas para lograr mejorías en la calidad de los productos, mejorar la organización de las mismas y avanzar en materia de innovaciones (en productos y procesos). En esencia, los efectos de la eliminación 22

5 de barreras parecerían presentarse en dos circuitos: Uno de ellos, comienza por reducir los costos "básicos o iniciales". Este mismo circuito que tiende a reducir los precios conduce a un incremento en la demanda (interna y externa). Se incrementa así el volumen de la producción. Esto, por economías de escala y "learning by doing". Ambos efectos hechos posibles por el mayor volumen de producción y los procesos de reestructuración empresarial. b) La presión de la competencia podría conducir a la reducción de costos y a un incremento de la eficiencia técnica de las empresas. Estas se verían estimuladas para lograr mejorías en la calidad de los productos, mejorar la organización de las mismas y avanzar en materia de innovaciones (en productos y procesos). En esencia, los efectos de la eliminación de barreras parecerían presentarse en dos circuitos: Uno de ellos, comienza por reducir los costos "básicos o iniciales". Este mismo circuito que tiende a reducir los precios conduce a un incremento en la demanda (interna y externa). Se incrementa así el volumen de la producción. Esto, por economías de escala y "learning by doing" lleva a costos más bajos. Los costos más bajos producen reducción de costos. Y así se repite el ciclo. Por otro lado, la eliminación de barreras lleva a un incremento de la presión competitiva. La misma se expresa finalmente en mayor innovación y progreso técnico; en reducción de costos. Como se ve, en los nuevos enfoques analíticos, las palabras, innovación, economías de escala, economías externas, restructuración, etc. suponen avances en una dirección dinámica que bastante se aleja de las teorías estáticas predominantes en las etapas previas. La discusión del Mercado Común gana distancias respecto de la teoría de la Unión Aduanera que comentáramos. Aunque no la descarta totalmente. Conclusiones El desarrollo de la CEE, constituye un excelente campo aunque no el único para examinar la evolución de las ideas que van acompañando a los procesos de integración, según la etapa en que se encuentran. En el texto previo, se puede observar el desplazamiento del análisis, desde las reflexiones estáticas acerca del bienestar económico que pudiera resultar de las Uniones Aduaneras, hasta los caminos que pudieran conducir al crecimiento económico en un contexto dinámico como el imaginado para el Mercado Común. Dentro del marco integratorio y moderador del mercado único de la CEE, se distinguen dos agentes que, aunque en cierta medida relacionados, deben asumir cada uno de por sí una verdadera "batalla competitiva". Estos agentes son la nación y la empresa. Esta última, con eficiencia e innovación, debe competir en el mercado de bienes y servicios. La primera debe hacerlo creando condiciones de credibilidad y estabilidad para poder triunfar en la carrera por atraer y localizar actividades y factores productivos valiosos. Bibliografía C.A. Cooper and B. F. Massell (1965): "Toward a Central Theory of Custom Unions for Developing Countries " ; Journal of Political Economy. Michael Emerson (1988); The Economics of 1992; European Economy. Harry Johnson (1965): "An economic Theory of Protectionism, Tariff Bargaining and the Formation of Custom Unions''; Journal of Political Economy. Paul Krugman (1991): Geography and Trade; New York. Richard G. Lipsey (1960): "The Theory of Custon Unions: A General Survey"; Economic Journal. James Meade (1955): The Theory of Custom Unions; Amsterdam. Jacob Viner (1950): The Customs Union Issue; New York. G. Paul Wonnacott and Ronald J. Wonnacott (1981): " Is Unilateral Tariff Reduction Preferable to a Custom Union? The Case of the Missing Foreign Tariffs ; American Economic Review. Alan L. Winters: "Britain in Europe; A Survey of Quantitative Trade Studies ; Journal of Common Market Studies. 23

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