b) La de fortalecimiento institucional del AYUNTAMIENTO, con algunas variables:

Transcripción

1 8. ALTERNATIVAS PARA LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA Alternativas consideradas Con base a los resultados del diagnóstico institucional, y buscando las mejores alternativas para la gestión del Plan estratégico de revitalización integral de la Ciudad colonial de Santo Domingo, y de su Plan Regulador, se analizan dos opciones: a) La figura del CONSORCIO, planteada por el equipo consultor del BID en agosto del 2000, y sobre el cual se viene realizando acciones para conseguir su concreción; y b) La de fortalecimiento institucional del AYUNTAMIENTO, con algunas variables: Creación de una Zona Administrativa exclusiva para la ciudad colonial. Reforzamiento de la estructura actual de la Dirección General de Planeamiento Urbano, también con dos alternativas. Desarrollo de las alternativas Creación de un consorcio para la ciudad colonial 6 Esta propuesta se basa en tener una VENTANILLA UNICA para la cual se crea un ente al que se le denomina CONSORCIO DE LA CIUDAD COLONIAL, que realizaría las siguientes funciones: Coordinar las actuaciones de la ciudad colonial. Ventanilla única para atender demandas y solicitudes del publico Gestión del plan regulador (aprobación e implementación ) Reciba y maneje los fondos que el BID aporta a través del gobierno dominicano, y; Estructure la o las empresas del sector privado que ejecutarían los trabajos de rehabilitación previstos. INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES CONFORMANTES DEL CONSORCIO Se identifica a 4 instituciones como claves para la constitución de este ente (Patronato de la ciudad colonial, Ayuntamiento del Distrito Nacional, Secretaria técnica de la Presidencia, Oficina del patrimonio cultural, hoy Dirección Nacional de Patrimonio Monumental), sobre esta asociación, se hace la siguiente advertencia: La posibilidad de que un nuevo ente fuera el resultado de la concertación interinstitucional, o el acuerdo concretado mediante alguna forma contractual o convencional, se vería limitado por dos circunstancias: 6 Tomado de la Propuesta creación de un Consorcio de la ciudad colonial, realizada por la consultoria de Alberto Wray/Wenceslao Vega, en agosto 2000 para el BID. 322

2 No hay un ente público con competencia exclusiva sobre la regulación y administración de la ciudad colonial. Ni el poder ejecutivo, ni el gobierno municipal, podrían por si solos atribuirse competencias exclusiva, u otorgarle al nuevo ente por crearse. No todas las instituciones involucradas cuentan con personalidad jurídica que les permita intervenir en contratos o en convenciones. Esto impide la adopción de alguna modalidad contractual y lleva a la formación del ente mediante ley. AMBIENTE JURÍDICO Dentro del análisis sobre el ambiente jurídico respecto a la participación del estado sector privado, anota que la legislación dominicana no contempla ninguna forma de empresa comercial a la cual puedan concurrir entes públicos, ni para empresas de carácter mixto. Las empresas que se podrían crear o fomentar, bajo cualquier modalidad normal de asociación comercial, se capitalizarían con aportes en efectivo, o en bienes del sector privado, cuyas modalidades son: o Asociación con personas o empresas del sector privado, pasándole bienes suyos como aporte al capital. o Contacto para que grupos promotores privados se asocien en compañías comerciales que ejecuten los proyectos que se aprueben y que le ayude a tramitar los créditos para los mismos. ASPECTOS CONFLICTIVOS La propuesta anota algunos puntos críticos, que previamente deben ser acordados entre los actores identificados, estos son: i. Relación entre el consorcio y las instituciones que la conforman. El consorcio sustituye a todas las demás instituciones públicas con competencias administrativas sobre la ciudad colonial?, Cuales desaparecen? se transferiría al consorcio las asignaciones presupuestarias para financiar el funcionamiento del nuevo ente? ii. Distinción entre atribuciones que conllevan el ejercicio de potestades públicas y las meramente operativas. La estructura administrativa deberá estar formada por una instancia de coordinación de las distintas entidades publicas (coordinación política) y dirección, y otra meramente operativa (no ejerce funciones normativas ni administrativas), presta servicios administrativos como parte de sus actividades empresariales. iii. La naturaleza de la atribución de competencias administrativas al consorcio. Cómo el nuevo ente se constituye en ventanilla única para atender los requerimientos administrativos del público, se deberá escoger 323

3 entre las opciones de: transferencia, delegación, o la simple coordinación operativa 7. iv. La composición y origen del capital, el patrimonio y los recursos con los que el consorcio contaría para cumplir sus actividades. Para que el consorcio pueda estructurar empresas en asociación con el capital privado, debe contar con recursos propios de los que pueda disponer para convertirse en socio mayoritario. No está definido el origen de los recursos, ni su monto. v. Contar con un mecanismo para la adopción de decisiones, que permita superar los atoramientos derivados de la imposibilidad de alcanzar siempre la unanimidad, para lo cual se sugiere que se incorpore a representantes del sector privado, para conseguir mayoría de votos. vi. Modalidad jurídica, este ente a ser creado deber ser vía Ley de la Republica, pues otras modalidades como las resoluciones municipales o los decretos presidenciales, son frágiles, tendrían el riesgo de ser fácilmente derogados y no darían al consorcio la personalidad jurídica, la fuerza y estabilidad de una Ley. ADVERTENCIA: El equipo consultor advierte que el avance de la propuesta, se realiza a pesar de que los acuerdos institucionales se limitan a los aspectos más generales, no cubre los detalles relativos a las funciones y atribuciones del consorcio. Más aun, las expectativas de algunas de las instituciones involucradas resultaban abiertamente incompatibles. AMBITO DE INTERVENCION El consorcio actuará dentro del perímetro de la ciudad colonial, determinado por Ley, pero también con facultad de agregar barrios o sectores circunvecinos, como amortiguadores, con facultades que se pueden extender a ellas. ESTRUCTURA DE LA LEY DE CREACION DEL CONSORCIO 1. Se crea por ley, una entidad y que seria el órgano gestor de la recuperación de la ciudad colonial y tendría estas características: a. Con personalidad jurídica. b. Con facultad para tener patrimonio propio. c. Con autonomía administrativa en su funcionamiento y en el manejo de sus fondos. 7 Transferencia, perdida de competencia para la institución que actualmente la tiene, a fin de atribuirla de manera exclusiva y excluyente al consorcio. Delegación, se mantiene la competencia en la institución que la tiene, pero encarga la adopción de las decisiones al consorcio. (Se requiere de una norma que expresamente autorice, es revocable). Coordinación operativa: modalidad de prestación de servicios en conjunto, sin desprenderse de las respectivas competencias, pero organizando el servicio de tal manera que el usuario tenga un solo interlocutor, ventanilla única. No requiere de cambios legales, sino un buen diseño y de la supervisión de las instancias directivas. 324

4 d. Con exenciones impositivas, franquicia postal y telegráfica. e. Con funciones de formular, aprobar y modificar el plan regulador y vigilar su ejecución. f. Con facultades normativas en todo lo relacionado con la ejecución del plan, es decir con poderes para dictar reglamentos y resoluciones tocantes al mismo. g. Con derecho a demandar y ser demandada en justicia. h. Con facultad de ser ente coordinador de los trabajos de recuperación de la ciudad colonial, así como tramitador de todos los permisos y autorizaciones que para la ciudad colonial se requerirá a fines de construcción, demolición, remodelación, etc., de inmuebles en la misma. i. Con derecho a contratar, asociarse a empresas del sector privado o crearlas. j. Con derecho a preparar y desarrollar proyectos directamente o a través de terceros. k. Con derecho a designar su director ejecutivo, que a su vez seria su secretario, con voz pero sin voto, designar también cualquier personal subalterno. Conformación: Directorio o Consejo de Dirección, compuesto de 7 personas. 4 ex oficio, en razón de los cargos que ocupan, y sus funciones serian permanentes. Estas son: El Presidente del Patronato de la ciudad colonial, que a su vez seria el Presidente del Directorio. El Sindico del Distrito Nacional. El Secretario Técnico de la Presidencia. El Director de la Of. del patrimonio cultural (actual Dirección Nacional de Patrimonio Monumental). Estos, nombrarán a otros 3 miembros, representativos de la ciudad colonial, provenientes de las organizaciones civiles, que durarían tres años. Capital Podría recibir algún bien que el estado le done o venda, no es imprescindible tener activos. Funciones del Directorio: Establecer políticas generales y velar por la ejecución de las mismas, y el plan regulador. Sus decisiones serán por mayoría absoluta (4 de 7). El Directorio establecerá su propio reglamento orgánico. Crear o fomentar la creación de empresas del sector privado (sociedades anónimas llamadas también compañías por acciones), quienes serian las que ejecutarían los proyectos para la rehabilitación de la ciudad colonial, bajo la sombrilla del plan regulador. La ley indicaría la forma que el consorcio se integraría a la, o las empresas, su participación, aportes, etc. El consorcio establece las prioridades y supervisa las ejecuciones de los trabajos que realicen las empresas. 325

5 Tramitar los fondos BID, y cualesquiera otros de compartida (vía Secretariado Técnico de la Presidencia). El Consorcio sirve de canal para el, o los préstamos que el sector privado utilizará para la rehabilitación de la ciudad colonial. Negociar la compra de inmuebles a favor de las empresas que cree, o de las que realizan trabajos de remodelación en la ciudad colonial. La expropiación seria una última alternativa, tramitada ante el poder ejecutivo. ACCIONES A SER DESARROLLADAS Para implantar la ventanilla única, en lo relacionado con la tramitación de proyectos de rehabilitación, el consorcio debe pre acordar con los organismos oficiales (Ayuntamiento, Obras publicas, CAASD, CDE, etc.,) los pasos de trámites, de modo que haya fluidez en las autorizaciones para construcción, demolición, remodelación, etc. El consorcio no sustituye esos organismos en la ciudad colonial, sino que, de acuerdo con ellos, agiliza los permisos y les asegura que las obras se realizan dentro del Plan Regulador. El esquema estructural de esta opción, sería el siguiente: 326

6 INSTANCIA DIRECTIVA, POLITICAS AYUNTAMIENTO PATRONATO SECRETARIA TECNICA PRESIDENCIA SECTOR TURISMO DIRECTORIO CONSORCIO DIRECCIÓN NACIONAL DE PATRIMONIO MONUMENTAL SECTOR COMERCIAL JUNTA GENERAL DE VECINOS GERENCIA O DIRECCION CONSORCIO INSTANCIA OPERATIVA No decide políticas urbanas, ni establece regulaciones UNIDAD TECNICA AMINISTRATIVA APROBACION, TRAMITES CONTROL GESTION PLAN_ PROYECTOS ESTRATEGICOS CONFORMACION SOCIEDADES, RELACION PUBLICO PRIVADO ENTES HA ACORDAR TIPO DE INTERVENCION ENTE HA DESAPARECER DIRECCIÓN NACIONAL DE PARQUES. Secretaria de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones FONDO PARA LA PROTECCIÓN DE LA CIUDAD COLONIAL. ACTVIDADES RUTINARIAS DE TRÁMITE OTRAS FUNCIONES Dirección Regional Sur EMPRESAS DE SERVICIOS BASICOS 327

7 8.1 Fortalecimiento institucional del AYUNTAMIENTO Esta alternativa parte del requerimiento de que el AYUNTAMIENTO asuma con decisión el liderazgo, y exprese la voluntad política de intervenir en la ciudad colonial y acompañar los procesos de cambio que se requieren para fortalecer las instancias administrativas de gestión. Lo anotado demanda que: - Se involucren en el proceso de gestión del plan, todas las áreas de gestión del Ayuntamiento, en especial la Dirección General de Planeamiento Urbano y los otros organismos con competencia en la ciudad colonial. - Contar con información oportuna, directa y confiable de los acontecimientos y acciones que se desarrollan en el área producidas por el conjunto de actores institucionales. Fortalecer la capacidad instalada municipal para promover la presencia física de los responsables de la gestión y desarrollo, que considere a la ciudad colonial como parte integrante de los programas y actividades de la municipalidad. Es imprescindible avalizar e incorporar al Plan, los programas y proyectos que desarrollan los diferentes organismos del Estado, ONG, dependencias del Distrito y Empresas del sector privado, pues es necesario iniciar un proceso sistematizado de coordinación y concertación de las actividades que se ejecutan en el área. Es necesario propender a la regularización de los procesos urbanos existentes. Destinar el personal técnico, recursos materiales y financieros necesarios para facilitar el desarrollo de la gestión urbana y cabal aplicación del Plan estratégico de revitalización integral de la Ciudad colonial de Santo Domingo, y su Plan Regulador. Con estos antecedentes, y bajo las circunstancias actuales del Ayuntamiento con sus recursos, procesos, fortalezas y debilidades, y del alcance que tendrá el Plan estratégico de revitalización integral y de su Plan Regulador, se plantean dos alternativas de estructura institucional, una de mayor impacto con la creación de una UNIDAD ADMINISTRATIVA DESCONCENTRADA, exclusiva para la ciudad colonial, y otra de menor alcance, con el reforzamiento de la estructura actual de la Dirección General de Planeamiento Urbano. A) CREACIÓN DE UNA UNIDAD ADMINISTRATIVA DESCONCENTRADA, EXCLUSIVA PARA LA CIUDAD COLONIAL Dentro de la actual estructura organizativa del Ayuntamiento, se crea una unidad administrativa desconcentrada, para que realice las acciones de la gestión integral de la ciudad colonial y la implantación del plan. El área de actuación es la que corresponde a la delimitación de la Ciudad colonial, en un futuro, y cuando se haya consolidado su presencia y desarrollado experiencia en temas de gestión del patrimonio cultural, podría absorber responsabilidades sobre el patrimonio cultural del ADN. 328

8 En esta opción, como apoyo a la gestión que desarrollará la Unidad administrativa, se propone la reactivación de la creada COMISION RECTORA DE LA ZONA COLONIAL DE LA CIUDAD DE STO DOMINGO (Resolución ayuntamiento No 61/82). Esta funcionará como una junta consultiva y asesora de la Unidad administrativa, será la que establezca políticas generales, y velará por la ejecución de las mismas y por la aplicación del plan regulador y los programas y proyectos estratégicos. A esta comisión deberán concurrir las diferentes instituciones que por su naturaleza y ámbito de actuación se relacionan con la ciudad colonial, por lo que la conformación y objetivos actuales, deberán ser reformados y adecuados a las nuevas demandas. La Comisión rectora de la Ciudad Colonial, estaría conformada con delegados de: - la Dirección Nacional de Patrimonio Monumental/ Dirección Regional Sur - el Patronato de la ciudad colonial, - la Secretaria técnica de la Presidencia, - el Ayuntamiento: Sindico/regidor - la Junta general de vecinos - sector turismo y comercio, Con carácter informativo y asesor: - la Dirección general de planeamiento Urbano, - el fondo para la protección de la ciudad colonial, - Unidad administrativa ciudad colonial - ICOMOS Se complementa la estructura de esta alternativa, con la ampliación de competencias que tiene el FONDO PARA LA PROTECCIÓN DE LA CIUDAD COLONIAL, (Decreto ejecutivo No 14-91, Enero/1991) con el fin de que asuma la gestión de proyectos estratégicos que se relacionen con la producción, rentabilidad y otros. Esta propuesta considera las limitaciones de la legislación dominicana, que no contempla ninguna forma de empresa comercial, a la cual puedan concurrir entes públicos, ni para empresas de carácter mixto 8, por lo que al haber una estructura constituida con una intención próxima a los requerimientos, podría ser el ente que se encargaría con exclusividad, de la gestión de proyectos habitacionales, productivos y de rentabilidad. La viabilidad de esta propuesta, requiere de un Decreto Ejecutivo que amplíe sus competencias y responsabilidades en las que involucre al Ayuntamiento como socio estratégico, y que le otorgue personería jurídica. Para su operación requeriría fortalecer su estructura administrativa financiera y técnica. Para las actividades rutinarias de aprobación de las intervenciones en el patrimonio construido, y con el fin de que el usuario tenga un solo interlocutor institucional, ventanilla única, se precisa que la Subsecretaria de Estado de Patrimonio Cultural, y la Secretaria de Estado de Obras Publicas y Comunicaciones, hayan optado por cualquiera de las modalidades de atribución de competencias, sean estas de: transferencia, delegación o de coordinación operativa 9. 8 Propuesta consultoria creación Consorcio de la ciudad colonial. BID agosto Alberto Wray/Wenceslao Vega. 9 Transferencia, perdida de competencia para la institución que actualmente la tiene, a fin de atribuirla de manera exclusiva y excluyente a otro. 329

9 Esta unidad dependerá de la estructura administrativa General del Ayuntamiento y contará para su funcionamiento, con la designación para la ciudad colonial de las mismas unidades y funciones que en la actualidad tiene para el resto del ADN. Estas son: Limpieza Gestión ambiental Infraestructura Urbana Desarrollo Humano Bienestar Social Animación Urbana y Educación Ciudadana Administrativa financiera. Asesoría legal. Esta opción permitirá tener una presencia física importante del Ayuntamiento en la ciudad colonial, (podría funcionar en el antiguo edificio del Ayuntamiento), además de garantizar un manejo y atención especializado y personalizada. Para su concreción se requiere de la reorganización del orgánico estructural de la Sindicatura, la asignación de recursos financieros, humanos y tecnológicos. La creación de esta unidad, así como de las reformas de la Comisión Rectora de la ciudad colonial, es competencia del Síndico y de la Asamblea de Regidores, mediante expedición de un Decreto. Las otras acciones, (Fondo, y acuerdos con las instituciones para trámites conjuntos de aprobación), serán responsabilidad de los titulares del Sub. Comité de apoyo técnico y logístico del consorcio / Consejo de la ciudad colonial, para el Plan de Recuperación integral de la ciudad colonial de Sto. Domingo, y su Plan regulador, como acciones previas a la conformación del ente administrativo del plan. El esquema estructural de esta opción sería el siguiente: Delegación, se mantiene la competencia en la institución que la tiene, pero encarga la adopción de las decisiones al otra. (se requiere de una norma que expresamente autorice, es revocable). Coordinación operativa: modalidad de prestación de servicios en conjunto, sin desprenderse de las respectivas competencias, pero organizando el servicio. No requiere de cambios legales, sino un buen diseño y de la supervisión de las instancias directivas. 330

10 DIRECCIÓN NACIONAL DE PATRIMONIO MONUMENTAL/ Dirección Regional Sur PATRONATO SECRETARIA TECNICA PRESIDENCIA FONDO PROTECCION FORTALECIDO Y REFORMADO SECTOR TURISMO COMISION RECTORA CIUDAD COLONIAL SINDICO VICE SÍNDICO SECTOR COMERCIAL JUNTA GENERAL DE VECINOS ICOMOS SECRETARIA GENERAL PLANEAMIENTO URBANO UNIDAD AMINISTRATIVA CIUDAD COLONIAL PLAN REGULADOR Limpieza Gestión ambiental Infraestructura Urbana Desarrollo Humano Bienestar Social Animación Urbana y Educación TASACION TRAMITACION URBANISMO Consultoria jurídica Administrativa financiera Comunicación y relaciones públicas CONTROL Y VERIFICACION PROYECTOS EXTRAORDINARIOS Secretaria de Estado de Obras Publicas y Comunicaciones Organismos con voz informativa o asesora. Sin voto. 331

11 B) REFORZAMIENTO DE LA ESTRUCTURA ACTUAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE PLANEAMIENTO URBANO Esta opción, parte de la organización actual del Ayuntamiento del Distrito Nacional, y se sustenta en la capacidad y estructura de la instancia Administrativa de la Dirección General de Planeamiento Urbano En razón de que el Plan de conservación demanda que las acciones de control, manejo del territorio y gestión de proyectos sean fortalecidas e implantadas; esta alternativa se orienta a que las funciones de control y manejo del territorio se administren dentro de la DIRECCION GENERAL DE PLANEAMIENTO URBANO, anotando que los servicios de atención en trámites y aprobación funcionarán como ventanilla única, luego de los acuerdos institucionales para el ejercicio de esta función. Las de gestión y promoción de proyectos estratégicos serán conducidas por el actual FONDO PARA LA PROTECCIÓN DE LA CIUDAD COLONIAL (fortalecido y reformado) y por la COMISIÓN RECTORA DE LA CIUDAD COLONIAL que es la que sirve de enlace y coordinación entre el Fondo para la protección de la ciudad colonial y el Ayuntamiento, y demás instituciones que intervienen en la ciudad colonial. La Comisión, será la que realice la coordinación externa de la gestión de proyectos con agentes de la sociedad civil la comunidad, ONG y el sector privado, y la interna (coordinación con las diversas instancias del ayuntamiento) a través de la Dirección General de Planeamiento Urbano, quien actuará como secretaría permanente de la Comisión. Las funciones, referidas particularmente al control y trámite de la ciudad colonial, podrían ser atendidas por la Dirección General de Planeamiento Urbano, a través de: La creación de una Unidad técnica -administrativa que asumiría la responsabilidad exclusiva de la gestión del plan regulador de la ciudad colonial, o; La creación de una Gerencia de la Ciudad Colonial, unidad que además de contar con las funciones de gestión del plan regulador asumiría la coordinación del cumplimiento de las funciones que requiere el Proyecto, su rol fundamental sería solo de coordinación más no de ejecución (Sustituiría a la Comisión rectora, en las funciones de coordinación, con la ventaja que tendría mayor institucionalidad). El esquema estructural de esta opción sería el siguiente: 332

12 FONDO PROTECCION FORTALECIDO Y REFORMADO SINDICO VICE SÍNDICO SECRETARIA GENERAL COMISION RECTORA CIUDAD COLONIAL PLANEAMIENTO URBANO B1 UNIDAD TECNICA AMINISTRATIVA B2. GERENCIA PROYECTO CIUDAD COLONIAL PLAN REGULADOR TASACION TRAMITACION URBANISMO CONTROL Y VERIFICACION PROYECTOS EXTRAORDINARIOS Secretaria de Estado de Obras Publicas y Comunicaciones 9. ANÁLISIS DE LAS OPCIONES Para el examen de las opciones descritas, se tomó un conjunto de criterios que posibiliten realizar un análisis comparativo de sus potencialidades y limitaciones. Al final, se seleccionará aquella que garantice una mejor instrumentación y asegure una adecuada gestión del Plan. 9.1 Criterios Empleados Los criterios de comparación empleados en el análisis son los siguientes: a) Recursos. Recursos humanos, espacio físico y equipos: necesidad de incorporar o adicionar recursos humanos, materiales, equipamiento y espacio físico para cada una de las opciones identificadas. b) Viabilidad de implantación del proyecto referida a tres factores: Tiempo que tomaría la institucionalización y puesta en marcha de la opción y la incorporación de las nuevas 333