Vacíos normativos y fallas en políticas públicas en materia de calidad del aire

Transcripción

1 Vacíos normativos y fallas en políticas públicas en materia de calidad del aire Ximena Insunza Corvalán Abogada Universidad de Chile LLM McGill University Profesora Asistente - Investigadora Centro de Derecho Ambiental Facultad de Derecho Universidad de Chile

2 Estructura de la presentación Contexto Instrumentos de gestión ambiental Normas de Calidad/Emisión Planes de Prevención y Planes de Descontaminación Deficiencias Eficacia y coordinación institucional Participación Ciudadana Rol de la ciencia Fiscalización Retos y perspectivas

3 Contexto Contaminación Atmosférica es el mayor problema ambiental de Chile. OMS 2004, la contaminación atmosférica es responsable de al menos 4 mil muertes prematuras a nivel nacional. En promedio, cada año el 15% de la población de Chile se ve expuesta a graves niveles de concentración de material particulado fino (superior a 35 microgramos por metro cúbico), que superan con creces la media de la OCDE. El parque automotor se duplicó a partir de 2000, lo que aumentó la contaminación atmosférica (OCDE, 2016).

4 Instrumentos de Gestión Ambiental Norma Primaria de Calidad Ambiental: aquélla que establece los valores de las concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, sustancias, derivados químicos o biológicos, energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de la población; Norma Secundaria de Calidad Ambiental: aquélla que establece los valores de las concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de sustancias, elementos, energía o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la protección o la conservación del medio ambiente, o la preservación de la naturaleza; Normas de Emisión: las que establecen la cantidad máxima permitida para un contaminante medida en el efluente de la fuente emisora; Zona Latente: aquélla en que la medición de la concentración de contaminantes en el aire, agua o suelo se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental, Zona Saturada: aquélla en que una o más normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas.

5 Delimitación del Problema Se encuentran vigentes normas primarias de calidad ambiental que regulan la concentración de los contaminantes del aire nocivos para la salud. Material particulado (tanto MP10, como MP2,5) Dióxido de Azufre (SO2), Dióxido de Nitrógeno (NO2), Ozono Troposférico(O3), Monóxido de Carbono (CO) y Plomo (Pb).

6 Instrumentos de Gestión Ambiental Planes de prevención y descontaminación Contenido a) La relación que exista los entre niveles de emisión totales y los niveles de contaminantes a ser regulados; b) El plazo en que se espera alcanzar la reducción de emisiones materia del plan; c) La indicación de los responsables de su cumplimiento; d) La identificación de las autoridades a cargo de su fiscalización; e) Los instrumentos de gestión ambiental que se usarán para cumplir sus objetivos; f) La proporción en que deberán reducir sus emisiones las actividades responsables de la emisión de los contaminantes a que se refiere el plan, la que deberá ser igual para todas ellas; g) La estimación de sus costos económicos y sociales, y h) La proposición, cuando sea posible, de mecanismos de compensación de emisiones.

7 Instrumentos de Gestión Ambiental Los planes de prevención o descontaminación podrán utilizar, según corresponda, los siguientes instrumentos de regulación o de carácter económico: a) Normas de emisión; b) Permisos de emisión transables; c) Impuestos a las emisiones o tarifas a los usuarios, en los que se considerará el costo ambiental implícito en la producción o uso de ciertos bienes o servicios, y d) Otros instrumentos de estímulo a acciones de mejoramiento y reparación ambientales.

8 Instrumentos de Gestión Ambiental Párrafos 4 y 5 de la Ley y DS N 39/2012 Aprueba reglamento para la dictación de Planes de Prevención y de Descontaminación

9 Instrumentos de Gestión Ambiental

10 Fiscalización

11 Instrumentos de Gestión Ambiental Eficacia y Coordinación Institucional Desde Reforma institucional- la cantidad de zonas latentes y saturadas ha aumentado. De un total de 19 declaraciones de zona saturada o latente, 11 han sido dictados con posterioridad a dicho año, mientras que los 12 restantes fueron dictados entre 1993 y Los planes vigentes se someten a revisión cada cinco años, pero muchos no han sido actualizados desde hace mucho tiempo. Lo anterior da cuenta de que dicho instrumento de gestión ambiental no está siendo eficaz. (Utilización de Medidas Sanitarias). La falta de coordinación en el ámbito administrativo y un escaso compromiso de parte de los interesados y las instituciones locales dificultan la ejecución efectiva de estos planes (OCDE, 2013a).

12 Participación ciudadana Deficiencias La contaminación atmosférica es un fenómeno socio-ambiental que ha emergido recién hace medio siglo, pero que constituye un plano considerado basal en las concepciones sociales contemporáneas de la sociedad del riesgo (BECK, 1992). Se trata de eventos no buscados, pero provocados en gran parte por la misma acción humana. Las razones de su ineficiencia se deben a varios factores, dentro de los cuales se puede identificar la debilidad del rol que juega la ciudadanía en los procedimientos de creación de los planes, lo que impacta directamente en su observancia. El procedimiento referido no recoge ni considera las necesidades locales que dicen relación con las fuentes emisoras de contaminación, no toma en cuenta las prácticas culturales locales y no contempla un espacio real de proposición de ideas por parte de la ciudadanía, restringiendo su participación las medidas que se incorporarán en ellos.

13 Participación ciudadana Deficiencias Imposición estatal Cómo garantizar la participación de la sociedad civil en los procesos de creación regulatoria de instrumentos y así asegurar su legitimidad y colaborar con el acatamiento de la misma? Hipótesis del Fondecyt: Se pretende demostrar que la existencia de mejores procedimientos de creación de normas implica normas de mejor calidad, de mayor legitimidad social (en el sentido de que dada una adecuada y efectiva participación genera conciencia y aceptación respecto de su contenido y propende a su cumplimiento) y de mayor eficacia, lo que también se alcanza incorporando mecanismos de evaluación regulatoria, utilizando para ello los Planes como objeto de estudio. Como cambiar el comportamiento? Asegurando la participación pública a nivel del proceso de toma de decisiones locales.

14 Deficiencias Rol de la Ciencia Hemos llegado al limite de las medidas tecnológicas? Relación con el derecho y la elaboración de políticas públicas Superar paradigma costo-beneficio y pretensión de neutralidad. Ejemplo (Proyecto U-redes): El uso de arbolado urbano para la prestación de servicios ecosistémicos ha sido informado en varias investigaciones provenientes de diferentes continentes, climas y condiciones socio-económicas, y abarcan tanto las funciones básicas del ecosistema (ej. productividad primaria) y servicios como la mejoría de la calidad del aire. Dichos estudios evidencian que la efectividad de estas funciones y servicios son especie-específicas y dependientes del ambiente en que ellas se encuentran. En Chile existen diversas regulaciones que podrían estimular la forestación urbana, pero siempre centrados en el paisaje y en el incremento del área arbórea y su mantenimiento.

15 Deficiencias Fiscalización Servicio público a cargo: Superintendencia del Medio Ambiente Problemas detectados: Fuentes emisoras industriales (centrales termoeléctricas) v/s bienes de consumo (vehículos-calefactores a leña) Falla regulatoria: diseño institucional, modelo de fiscalización, procedimiento sancionatorio. Prohibición de ingresar a lugar habitados-viviendas No sólo debe fiscalizar sino que debe verificar el estado de avance del plan No hay normativa asociada a leña Poca claridad en los programas de compensaciones

16 Deficiencias Fiscalización Test de fiscalizabilidad Quienes son los sujetos regulados? Se encuentran identificadas los regulados por al medida de algún registro? Cuál es la técnica de control de la medida? Cómo se cumple? Con esta pregunta se analizan las características que establece el plan para determinar a quiénes se dirige la medida Con esta pregunta se analiza si es posible identificar a los sujetos regulados en algún registro a fin de evaluar el universo de regulados por la medida Con esta pregunta se identifica la actividad de fiscalización necesaria para determinar el cumplimiento de la medida. Con esta pregunta se identifican las acciones especificas y plazos por medio de los cuales los sujetos regulados cumplen la medida

17 Retos y perspectivas Los instrumentos de gestión ambiental dispuestos para hacerse cargo de la contaminación atmosférica no han sido eficaces. Sin embargo, en estos últimos años su dictación ha sido más prolífica, por lo que no es posible aún evaluar su impacto. En el proceso de elaboración y de implementación de los planes se han detectado falencias en cuatro aspectos: i ) Coordinación institucional, ii) Participación ciudadana, iii) Rol de la ciencia y iv) Fiscalización. Recomendación OCDE 2016 Conseguir que las autoridades locales participen activamente en la formulación, implementación y evaluación de las medidas específicas de política contempladas en los planes.

18 Vacíos normativos y fallas en políticas públicas en materia de calidad del aire Ximena Insunza Corvalán Abogada Universidad de Chile LLM McGill University Profesora Asistente - Investigadora Centro de Derecho Ambiental Facultad de Derecho Universidad de Chile