BORRADOR PARA LA ELABORACIÓN DEL LIBRO BLANCO PARA EL FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS GOBIERNOS LOCALES DE ANDALUCÍA

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1 BORRADOR PARA LA ELABORACIÓN DEL LIBRO BLANCO PARA EL FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS GOBIERNOS LOCALES DE ANDALUCÍA 1

2 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN CONTEXTUALIZACIÓN MARCO NORMATIVO... 6 A. Ámbito Internacional... 7 B. Ámbito Europeo 7 C. Ámbito Estatal.. 8 D. Ámbito Autonómico. 8 E. Ámbito Local NORMATIVA RELATIVA A PARTICIPACIÓN CIUDADANA ALGUNAS REFLEXIONES El Consejo de Europa (2001) La OCDE El Comité de Ministros de los Estados Miembros Los Programas Europeos Ámbito nacional FUNDAMENTOS A. Fundamentos Sociales.. 14 B. Fundamentos Políticos C. Fundamentos Técnicos MAPA DE OBJETIVOS METODOLOGÍA DE ELABORACIÓN SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DIRECTRICES Y RECOMENDACIONES ANEXOS A) La inclusión del mainstreaming democrático participativo en la elaboración del Libro Blanco para el fomento de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales Andaluces. 28 B) El Mainstreaming urbanístico en Montreal C) El enfoque participativo democrático de la aplicación del Mainstreaming o Transversalidad. El caso de Irlanda del Norte.. 39 D) Red Estatal de Ciudades Educadoras. 40 2

3 1. INTRODUCCIÓN Este borrador que ahora presentamos responde a la voluntad política y al trabajo en equipo de expertos/as, municipalistas andaluces en participación ciudadana, para generar nuevos modelos de gestión en nuestros Gobiernos Locales. Actualmente, estamos inmersos en un debate del que resulta necesario plantearse la organización de las Instituciones, sus competencias y funciones, así como los instrumentos que garanticen la libertad, la seguridad y la igualdad. Las formas de participación directa para enriquecer el funcionamiento de la democracia representativa en la búsqueda de una nueva gobernabilidad guardan estrecha relación con la evolución de la sociedad del siglo XXI. Porque hay un claro y fuerte vínculo entre el desarrollo de la participación ciudadana y los nuevos y mejores mecanismos de gestión y gobierno. La democracia local, como la democracia en general, no es algo inamovible. El papel y las funciones del Gobierno Local evolucionan en el marco de una realidad cambiante: las soluciones y metodologías consideradas apropiadas en un momento determinado deben ser verificadas y, en su caso, adaptadas a la luz de los cambios producidos en la sociedad. Se demanda más información, más participación y más transparencia en la toma de decisiones políticas. El fomento de la participación ciudadana es una obligación que los gobiernos deben desarrollar como derecho reconocido en el marco jurídico. Pero es también una necesidad en la medida que los gobiernos, y en especial los gobiernos locales, no pueden hacer frente solos a las complejas transformaciones sociales frente a las que nos encontramos. Cada vez más es necesaria la implicación y trabajo coordinado entre los y las diferentes agentes sociales. Es en este marco donde los gobiernos locales pueden ejercer un papel importante en el liderazgo de los vínculos y relaciones entre los diversos actores implicados en los nuevos y viejos retos sociales, con el fin de orientar los cambios que nos permitan construir pueblos y ciudades más cohesionado/as y más sostenibles, social, económica y medioambientalmente. Sólo con una participación real y efectiva de nuestra ciudadanía se construirá un territorio cohesionado, integrador e innovador, capaz de transformar la diversidad, la interculturalidad en riqueza y motor de progreso. El desarrollo de un gobierno relacional que promociona la implicación ciudadana en los asuntos públicos es una necesidad. Para ello es básico, definir estrategias que puedan conducir a este gobierno relacional a lograr sus objetivos. Los retos sociales son cada vez más complejos en una sociedad de grandes cambios que afronta cuestiones como la convivencia social, la integración de la nueva ciudadanía de orígenes culturales muy diversos, los retos ambientales, el dinamismo económico, que confronta visiones e intereses diversos que requieren de nuevas formas de gestión y nuevos roles de los agentes implicados. La ciudadanía debe ejercer sus derechos a participar en la vida del pueblo o la ciudad, no se conforma con ser sólo cliente de los servicios públicos, debe asumir responsabilidades con los compromisos de gobernabilidad de sus municipios. Por tanto, se deberá trabajar para establecer estrategias que permitan construir acuerdos compartidos que redundarán en un gobierno de calidad. 3

4 2. CONTEXTUALIZACIÓN La participación ciudadana, entendida en sentido amplio, implica conceder un papel activo a la ciudadanía. Un funcionamiento democrático maduro, requiere de la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas relativas a los asuntos que afectan al conjunto de la población. Revisado el modelo de participación ciudadana basado en la democracia representativa y, superados los prejuicios aparejados a este modelo, las Entidades Locales, cada vez con más claridad apuestan y promueven el desarrollo de un modelo de participación ciudadana basado en los principios de democracia participativa. Dichos principios, conciben, por un aparte, la legitimación de la representatividad política mediante un acercamiento de la ciudadanía a las administraciones, principalmente a las administraciones locales y, por otra, estos principios, vienen a poner de manifiesto el derecho constitucional a la participación ciudadana en los asuntos públicos. Nuestro entorno, está marcado por la madurez democrática, por una auténtica revolución tecnológica y de la comunicación, a veces inmanejable en lo cotidiano y por una complejidad propia de las sociedades desarrolladas. Estas cuestiones, entre otras, requieren de la reconfiguración de las relaciones sociales, políticas y económicas. En consecuencia, se hace necesario profundizar en los desarrollos futuros referidos a la manera en una sociedad como la nuestra: moderna, compleja y en constante y profunda transformación, ha de integrar los principios democráticos activos en sus procesos participativos. Desde esta óptica, la concepción de participación ciudadana activa y responsable, se orienta hacia la mejora de las interacciones y de la convivencia ciudadana y hacia la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía. Hoy las ciudadanas y ciudadanos reclaman un papel activo en el diseño de las políticas públicas, en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas. En definitiva, la ciudadanía, cada vez más alejada de las administraciones públicas, reclama un papel más activo en la gobernanza local. Ya no se conforma con ser una población censada receptora de servicios. Ahora, lo que demanda la nueva ciudadanía es ser arquitecta de los escenarios futuros que han de marcar el rumbo de su territorio. En definitiva, la ciudadanía quiere hacer uso de sus derechos constitucionales y participar de manera responsable en todo aquello que le afecta. Es por ello que la participación ciudadana ha de convertirse en elemento clave de las políticas públicas en general y de las políticas públicas locales muy en particular, porque es en el ámbito de lo local donde la participación ciudadana cobra especial protagonismo y adquiere su mayor sentido. Por todo ello, es importante realizar esfuerzos a favor no sólo de fomentar la participación ciudadana, sino que las personas responsables políticas y técnicas, tendrán que dirigir sus acciones hacia la estimulación y dinamización de los procesos participativos en clave local. Se trata de garantizar el derecho constitucional de la ciudadanía a la participación y, que ésta sea consciente de que con sus aportaciones, está contribuyendo a la mejora de la calidad de vida de las personas de su entorno. Por ello, 4

5 la voluntad y la determinación política es clave en el devenir tanto de los aspectos cuantitativos como cualitativos de la participación ciudadana. Derivado del nuevo concepto de participación ciudadana, esto es, desde el punto de vista de la democracia participativa, se desprenden otras cuestiones, como es la referida a la representatividad de los colectivos. Desde esta nueva concepción, se hace necesaria una verdadera integración de las personas, colectivos, grupos, asociaciones organizaciones Contar con el mayor número de personas y colectivos, así como con los colectivos emergentes y conseguir el trabajo en red, contribuye a legitimar los procesos participativos. Por otra parte, los procesos participativos así entendidos, son procesos mucho más transparentes, más creíbles para los ciudadanos y ciudadanas y más susceptibles de liderar haciendo uso de alianzas que lleven implícita la asunción de decisiones y acuerdos vinculantes. La responsabilidad de poner en marcha y desarrollar procesos participativos de este calado, no es sólo responsabilidad política, también requiere de un compromiso por parte de técnicos y técnicas de la administración. No nos referimos sólo a las personas responsables de las áreas de participación ciudadana; nos referimos a todas las áreas que componen la estructura municipal, de tal modo, que no podremos hablar de un nuevo modelo de participación ciudadana, hasta que las políticas públicas de participación ciudadana, no estén integradas de manera transversal (mainstreaming) en todas las áreas y a todos los niveles de los Entes Locales. La FAMP es consciente de la necesidad de que responsables políticos y técnicos con competencias en lo local cuenten con herramientas de calidad para mejorar las políticas públicas de participación ciudadana. Por ello, en el marco del proyecto La Administración Local: Un espacio para la Participación Ciudadana (2010), dentro del convenio de colaboración entre la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía, a través de la Dirección General de Voluntariado y Participación y la FAMP se propone una nueva metodología participativa para la elaboración del Libro Blanco para el fomento de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales de Andalucía. Pero Que es un Libro Blanco? Más aún, Por qué la elaboración de un Libro Blanco para la participación ciudadana? Para qué sirve? En el entorno europeo, a fin de impulsar una amplia dinámica en la Unión Europea, y a través de diferentes órganos institucionales, se han publicado Libros Blancos, que no son otra cosa que documentos estratégicos oficiales publicados por un gobierno u organizaciones, que contienen propuestas de acción comunitaria en un campo específico. A veces constituyen una continuación de los Libros Verdes, cuyo objetivo es iniciar un proceso de consulta a escala europea. Cuando un Libro Blanco es acogido favorablemente por el Consejo Europeo, puede dar lugar, llegado el caso, a un programa de acción de la Unión Europea en ese ámbito en cuestión. Podemos citar como ejemplo los Libros Blancos sobre la realización del mercado interior (1985), sobre crecimiento, competitividad y empleo (1993), o también sobre la gobernanza europea (2001). Más recientemente, los Libros Blancos sobre los servicios 5

6 de interés general (2004) y sobre una política europea de comunicación (2006), también han marcado la evolución de las políticas comunitarias. Por tanto, un Libro Blanco es un documento estratégico de elementos de juicio útiles que contiene un informe de situación riguroso y sistemático, que ha de contener problemáticas realistas y visión crítica. En un esfuerzo de reflexión común, con la elaboración del Libro Blanco, mediante procesos de participación activa, se pretende conseguir una razonable unificación de puntos de vista, para que, a través del consenso, podamos impulsar un marco de colaboración institucional entre los municipios andaluces para el establecimiento consensuado de políticas e instrumentos que contribuyan al fomento de la participación ciudadana en el ámbito local. Un Libro Blanco contiene un informe guía sobre cuestiones que preocupan, en nuestro caso la participación ciudadana, y contiene elementos relacionados con el afrontamiento de dicha problemática. Estos documentos tienen carácter educativo y por tanto pedagógico y son de gran ayuda consultiva y en la toma de decisiones. Eventualmente pueden proponer líneas de acción a problemas actuales. En el caso que nos ocupa, la FAMP entiende que el éxito en la elaboración del Libro Blanco para el fomento de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales de Andalucía, dependerá directamente de la implicación de los Agentes Clave. Es por ello, que desde el inicio mismo del proceso de elaboración, ha sido voluntad de la FAMP, el que se abra un proceso participativo activo; primero con el Grupo Motor (mediante talleres prácticos) y más adelante con el Gran Grupo para validar las herramientas metodológicas, propuestas de estilo, contenido, estructura El proceso participativo ya iniciado, continuará su andadura consultiva (prospectiva, productiva y de validación) en cuarenta ayuntamientos andaluces y sus correspondientes Agentes Clave en la Comunidad Local. Una vez desarrollados los talleres, analizadas las conclusiones producidas en los mismos y validadas las herramientas metodológicas, se abre un espacio de reflexión on line a través del laboratorio participativo. En este espacio virtual podemos encontrar los productos finales de la jornada celebradas en Baeza los días 17 y 18 de noviembre. 3. MARCO NORMATIVO 1 Este apartado tiene por objeto establecer una serie de reflexiones respecto al contexto normativo existente sobre participación ciudadana en los diferentes ámbitos. Después de analizar la regulación relativa a dicha materia podemos observar que ni en el ordenamiento jurídico estatal ni en el autonómico se ha regulado de forma unitaria el 1 Guía Práctica para la Implementación de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales de Andalucía: Estrategias para la Acción 6

7 derecho a la participación ciudadana; sí se detecta en el ámbito local, sobre todo, la existencia de normativa relativa a la implantación de mecanismos y técnicas participativas. A. Ámbito Internacional Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 25.a. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en sus artículos 11, 23, 25, 26 y 41. Siendo los artículos más destacados en materia de Participación Ciudadana: la libertad de expresión y de información en su artículo 11, la libertad de reunión y de asociación en el artículo 12, la igualdad entre hombres y mujeres en el artículo 23, los derechos del menor en el artículo 24, los derechos de las personas mayores en el artículo 25, la integración de las personas discapacitadas en el artículo 26, el derecho a una buena administración y el derecho de acceso a los documentos). B. Ámbito Europeo Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de abril de 2008, sobre la función del voluntariado como contribución a la cohesión económica y social (2007/2149(INI)). Cuarto informe sobre la cohesión económica y social (COM2007/0273). Decisión nº 1904/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, por la que se establece el programa Europa con los ciudadanos para el período a fin de promover la ciudadanía europea activa. Decisión nº 1719/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, por la que se establece el programa "La juventud en acción" para el período Decisión 2006/144/CE del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (período de programación ). Decisión 2006/702/CE del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión. Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, el 13 de noviembre de 2006, sobre la aplicación de los objetivos comunes de participación e información de los jóvenes a fin de promover su ciudadanía euroactiva. Comunicación de la Comisión titulada «Fomentar la plena participación de los jóvenes en la educación, el empleo y la sociedad» (COM 2007/0498). Recomendación 2001/613/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de julio de 2001, relativa a la movilidad en la Comunidad de los estudiantes, las personas en formación, los voluntarios, los profesores y los formadores. Resolución, de 13 de marzo de 2007, sobre la responsabilidad social de las empresas: una nueva asociación. Dictamen del Comité de las Regiones sobre la contribución del voluntariado a la cohesión económica y social. Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el voluntariado, su papel en la sociedad europea y su impacto. 7

8 Dictamen del Comité de las Regiones sobre el papel de las asociaciones de voluntariado - una contribución a la sociedad europea21. artículos 158 y 159 del Tratado CE artículo 45 de su Reglamento. Comisión de Desarrollo Regional (A6-0070/2008). La Recomendación Nº R (81) 18 del Comité de Ministros a los Estados miembros, referente a la participación en el nivel municipal. Recomendación (2001) 19 aprobada por el Comité de Ministros el 6 de diciembre de Reemplaza a la anterior. Recomendación Comité de Ministros (2010)7E / 11 Mayo 2010 del Comité de Ministros a los Estados miembros, referente a la Educación para la ciudadanía democrática y Derechos Humanos. Recomendación (2006)14E / 25 Octubre 2006 del Comité de Ministros a los Estados miembros, referente a la ciudadanía y participación de la juventud en la vida pública. Recomendación (2002)12E / 16 Octubre 2002 del Comité de Ministros a los Estados miembros, referente a la educación para la ciudadanía democrática Recomendación (2000)24E / 20 Diciembre 2000 del Comité de Ministros a los Estados miembros. C. Ámbito Estatal Constitución Española en sus artículos 1.2, 9.2, 23.1 y 105. Ley de Bases de Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales (arts. 128, 129, 130, 131, 132 y 133 ROF). Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local. Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (BOE 73, 26 de marzo de 2002). Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones (BOE 306, 23 de diciembre de 2003). Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. (B.O.E. 18/ ). La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (BOE 150, 23 de junio de 2007), reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos. D. Ámbito Autonómico Estatuto de Autonomía para Andalucía. Ley 7/2001, 12 de julio, del Voluntariado en Andalucía (BOJA núm. 84 de 24/07/2001). 8

9 DECRETO 3/2007, de 9 de Enero, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro General de Entidades de Voluntariado de Andalucía y el seguro de las personas voluntarias (BOJA núm. 30, de 09/02/2007). ORDEN de 30 de enero de 2008, por la que se establecen las condiciones de las pólizas de seguro que se suscriban por las Entidades de Voluntariado para las personas que desarrollan programas de Acción Voluntaria Organizada (BOJA núm. 33, de 15/02/2008). E. Ámbito Local Reglamento Marco de Participación Ciudadana ( Reglamento Marco de Voluntariado ( 3.1 NORMATIVA RELATIVA A PARTICIPACIÓN CIUDADANA a) Participación electoral estatal: Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de Referéndum (BOE núm 20, de 23 de enero). Ley Orgánica 2/1988, de 3 de mayo, reguladora de la Publicidad Electoral en emisoras de televisión privada (BOE núm. 108, de 5 de mayo). Ley Orgánica 10/1991, de 8 de abril, de publicidad electoral en emisoras municipales de radiodifusión sonora (BOE núm. 85, de 9 de abril). Ley Orgánica 14/1995, de 22 de diciembre, de publicidad electoral en emisoras de televisión local por ondas terrestres (BOE núm. 309, de 27 de diciembre). Ley Orgánica 17/2003, de 28 de noviembre, de medidas para la celebración simultánea de las elecciones al Parlamento Europeo y del Referéndum sobre el Proyecto de Constitución Europea (BOE núm.286, de 29 de noviembre). Real Decreto 2118/1993, de 3 de diciembre, por el que se dispone la ampliación del censo electoral a los extranjeros nacionales de Estados Miembros de la Unión Europea residentes en España (BOE núm. 290, de 4 de diciembre). Real Decreto 1621/2007, de 7 de diciembre por el que se regula un procedimiento de votación para los ciudadanos españoles que se encuentran temporalmente en el extranjero. (BOE núm. 299, de 14 de diciembre) b) Otras: Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007 Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal. REAL Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999 Ley 4/2006, de Asociaciones de Andalucía. 9

10 Ley 6/1997, de 12 de diciembre, de concesión de crédito extraordinario para sufragar las subvenciones a adjudicar a las formaciones políticas por los gastos electorales causados por las elecciones al Parlamento de Andalucía celebradas el 3/03/ Ley 2/2001, de 3 de mayo, de Regulación de las Consultas Populares Locales en Andalucía. Ley 5/1994, de 3 de mayo, por la que se modifica la Ley 1/1986, de 2 de enero, Electoral de Andalucía. Ley 5/2005, de 8 de abril, por la que se modifica la Ley 1/1986, de 2 de enero, Electoral de Andalucía. REAL DECRETO 1612/2007, de 7 de diciembre, por el que se regula un procedimiento de voto accesible que facilita a las personas con discapacidad visual el ejercicio del derecho de sufragio. DECRETO 12/2008, de 22 de enero, por el que se dictan normas para facilitar la participación de las personas trabajadoras por cuenta ajena y del personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía en las elecciones al Parlamento de Andalucía, al Congreso de los Diputados y al Senado REAL DECRETO 1621/2007, de 7 de diciembre, por el que se regula un procedimiento de votación para los ciudadanos españoles que se encuentran temporalmente en el extranjero. Ley 5/1988, de 17 de octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos. Informe presentado por el defensor del pueblo andaluz el 28 de diciembre de 2009, denominado: Normativa sobre Participación Ciudadana en las Diputaciones Provinciales y en los Grandes Municipios de Andalucía. Reglamento Orgánico General de cada Ayuntamiento. Reglamentos Municipales de Participación Ciudadana. Reglamentos de las Juntas Municipales de Distrito. Reglamentos de los Consejos Sociales. 3.2 ALGUNAS REFLEXIONES En el ámbito supranacional tenemos como referente importante las propuestas realizadas por la Unión Europea y la OCDE respecto a esta materia. Ambos organismos promueven acciones orientadas a fomentar la participación ciudadana en el ámbito local, con las mismas conclusiones: la falta de interés por la política y las dificultades de implicar a la ciudadanía en lo público a través de los mecanismos tradicionales de participación (Pastor, 2010) El Consejo de Europa (2001): Considera que la falta de interés por la política y las dificultades para implicar a los ciudadanos en lo público no implica un declive de la participación de los ciudadanos en la política local, sino un cambio en los modos de implicación que se expresa en la preferencia por formas directas, informales, flexibles y puntuales de participación. 10

11 Recomienda a los gobiernos que elaboren una verdadera política de promoción de la participación de los ciudadanos en la vida local, con el establecimiento de medidas normativas concretas y de acciones que tengan en cuanta la importancia de la sociedad civil y las estructuras asociativas. En el ámbito local, plantea la necesidad de adaptar los procesos de toma de decisiones, utilizando mecanismos de participación tanto indirecta como directa y asociativa. Las últimas recomendaciones se encuentran vinculadas a la e-democracia, y vincular las T.I.C.s a la participación y la renovación del compromiso de los ciudadanos en la democracia (Rec sobre e-democracy ) La OCDE (2001): Plantea tres niveles de implicación de los ciudadanos en la política local: la información, la consulta y la participación activa. Estos tres niveles se configuran como pilares de todo buen gobierno, al permitir a los poderes públicos obtener nuevas fuentes de información y recursos para la toma de decisiones, y contribuyen a desarrollar la confianza del público en la administración, lo que incrementa la calidad de la democracia y fortalece el civismo Comité de Ministros de los Estados miembros: La Recomendación Nº R (81) 18 del Comité de Ministros a los Estados miembros, referente a la participación en el nivel municipal. Las líneas directrices de ésta marcaron profundamente el marco estratégico de la participación en la vida local, entre otros aspectos en la necesidad de: intensificar la comunicación entre ciudadanía y representantes; mejorar las posibilidades de participación; especialmente de ciudadanos con mayores dificultades en participar activamente; incrementar la influencia de la ciudadanía en la planificación municipal, en las decisiones estratégicas para la entidad local y en sus condiciones de vida y favorecer la participación de los residentes extranjeros. Reemplaza a la anterior la Recomendación (2001) 19 aprobada por el Comité de Ministros el 6 de diciembre de Esta tiene por finalidad proponer a los dirigentes políticos un conjunto coherente y moderno de principios y líneas directivas, como base común de la acción de los Estados miembros del Consejo de Europa en este dominio esencial para la democracia. Entre sus consideraciones la citada Recomendación señala expresamente que es en el nivel local donde el derecho democrático puede ejercerse más directamente y que conviene, pues, actuar para implicar a los ciudadanos de forma más directa en la gestión de los asuntos locales, salvaguardando siempre la eficacia y la eficiencia de la gestión (Consejo de Europa, 2001). En términos similares se pronuncian otras instituciones como el Observatorio Internacional sobre la Democracia Participativa o la Federación Española de Municipios y Provincias. 11

12 Los Programas Europeos: Incentivan la participación ciudadana en su elaboración, gestión y evaluación. Así mismo, existen organizaciones y entidades que intercambian prácticas y experiencia participativas, asesoran a los municipios; elaboran códigos de buenas prácticas y reglamentos-tipo de participación ciudadana y promueven acciones para dar viabilidad a las buenas prácticas en las cuales se han experimentado formulas participativas (Pastor, 2010). La mayor parte de los gobiernos locales europeos, según investigaciones al respecto, se hallan inmersos en procesos de reforma. El objetivo que se ha perseguido con las mismas es lograr la eficiencia, la eficacia y la calidad de las estructuras administrativas locales y, por otro, lograr el enriquecimiento de la democracia participativa. Diversos Órganos de la Unión Europea, como la Comisión Europea, apuesta porque se escuche la voz de sus más de 500 millones de ciudadanos para que sus opiniones e ideas tengan más eco en las políticas. La Comisión invita a la ciudadanía a participar en las Instituciones y puede hacerlo a través de diversas plataformas Ámbito Nacional Hoy en día, en nuestro país, el derecho de participación está muy presente en la normativa y en la oratoria, pero es evidente que algunas veces no pasa a incorporarse al discurso político y, si lo hace, se efectúa de una forma mecánica y vacía de contenido. Con respecto a las referencias legales básicas en el ámbito estatal como la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre de medidas para la Modernización del Gobierno Local, el Estado español, trata de incorporarse a las tendencias europeas que proponen reforzar las posibilidades de participación y de incidencia de los ciudadanos en el gobierno local para evitar o corregir el alejamiento de éstos de la vida pública. Se destaca la necesidad de incrementar la participación y la implicación de los ciudadanos en la vida local, por lo que se establecen unos estándares mínimos y concretos que permitan hacer efectiva esa participación. A colación de lo reseñado en el día a día, las corporaciones locales se dedican a aplicar y desarrollar la legislación relativa a participación ciudadana desde un tratamiento general de la regulación, reconociéndose el ejercicio del derecho y poco más. Es el caso de leyes de carácter generalista, que mencionan explícita y sucintamente en qué consiste este derecho, detectándose así, una carencia de regulación en el desarrollo del derecho a la participación ciudadana. La necesaria normativización de la participación ciudadana pierde, en parte, su sentido cuando la norma es incumplida o cumplida, pero de forma errónea o deficiente; así 12

13 mismo, la ciudadanía, en general, no tiene una percepción clara de dónde acudir para participar en las decisiones políticas. las aportaciones que puedan realizar suponen un valor añadido y pueden enriquecer la vida pública. Nos preguntamos entonces cómo estás aportaciones pueden incorporarse en un sistema democrático? Qué canales o sistemas existen en la actualidad respecto a la participación ciudadana? En el ámbito autonómico se carece de una normativa dedicada específicamente al fomento de las políticas de participación ciudadana, que contribuya a un desarrollo más homogéneo de éstas en el conjunto de los municipios andaluces. Sí debemos reseñar el informe diseñado por el Defensor del pueblo Andaluz Normativa sobre Participación Ciudadana en las Diputaciones Provinciales y en los Grandes Municipios de Andalucía presentado en diciembre de Dicho Informe establece una serie de conclusiones y recomendaciones, relativas a la necesaria mejora de la regulación de la participación ciudadana en la normativa autonómica de Régimen Local y en las reglamentaciones de las Entidades locales consultadas; así como relativas a la mejora de la organización complementaria para articular aquella participación y de la organización sectorial imprescindible para atender a la participación de los sectores sociales en riesgo de exclusión o en situación de necesidad. Al mismo tiempo efectuamos una recomendación en orden al establecimiento del máximo posible de institutos de participación ciudadana, de técnicas para el fomento de la misma y, de aplicación de los cauces o canales ofrecidos por las nuevas tecnologías. Se trata de contribuir al desarrollo e implantación de los principios y de las técnicas o medidas instrumentales imprescindibles, para la promoción de la, cada vez más real o evidente, democracia participativa local, con la incorporación de todos los sectores sociales a la gestión y toma de decisiones en los asuntos públicos, de común acuerdo o en consenso con los representantes políticos democráticamente elegidos, y tratando de conciliar y consensuar las distintas posiciones y planteamientos socio-políticos al respecto. Sin voluntad política no hay participación ciudadana, pero con voluntad política y sin recursos tampoco la hay, por lo que la normativa, debe contemplar la imprescindible dotación de recursos presupuestarios, materiales y humanos, máxime cuando el presente y, sobre todo, el futuro de la participación es su aplicación transversal en la definición, implementación y evaluación de todas las políticas públicas. 3 En el ámbito local podemos encontrar ayuntamientos sin normativa reguladora de participación ciudadana y ayuntamientos con normativa por actualizar, que a la vez generan buenas prácticas participativas. Así, resulta evidente la necesidad y 3 Informe Normativa sobre Participación Ciudadana en las Diputaciones Provinciales y en los Grandes Municipios de Andalucía. 13

14 conveniencia de disponer de un Reglamento de Participación Ciudadana o Libro Blanco, que concrete el compromiso del Ayuntamiento ante la ciudadanía para fomentar la participación democrática en los asuntos públicos locales. En definitiva, es el compendio de la normativa que se puede elaborar en el ámbito municipal, la que define, incide y condiciona de forma más directa las experiencias participativas de nuestras comunidades. Siendo el Libro Blanco, un instrumento que permitirá canalizar y ser la vía para incorporar las opiniones de la ciudadanía en un marco político. 4. FUNDAMENTOS Las Entidades Locales siempre han tenido necesidad de interrelacionarse con la comunidad y viceversa. Más allá de los desarrollos democráticos relacionados con la elección de los Gobiernos Locales, tanto los representantes políticos como la ciudadanía, establecen por distintos procedimientos formas de relación para dar respuesta a los problemas que ante sí se van planteando tanto en el corto como en el medio plazo. Por ello, los Gobiernos Locales han desarrollado políticas de participación ciudadana, más allá de ejercer su legítima función representativa, también y por su parte, la sociedad civil se ha organizado de manera más o menos estructurada para participar en la vida política, económica y social en sus territorios más allá de la elección de representantes políticos. Así, la participación ciudadana es una oportunidad única para tener una visión amplia de la realidad. Ahora bien, el modelo de participación ciudadana tradicional, basado en la democracia representativa, está en crisis; es por ello que debemos hacer un esfuerzo para fundamentar de manera rigurosa las nuevas tendencias, es decir, los modelos basados en la participación ciudadana como fundamento de la democracia. La participación ciudadana activa que descansa en el espíritu de la democracia participativa, se apoya en una serie de fundamentos imprescindibles para poner en valor una autentica participación ciudadana responsable. A. Fundamentos Sociales La ciudadanía, ya no quiere ser mera receptora de acciones, sino que reclama cada vez con más fuerza participar de manera activa y responsable en la toma de decisiones en su entorno. Por otra parte, los procesos participativos en la sociedad actual han de ser concebidos teniendo en cuenta las nuevas formas de comunicación social. La sociedad local requiere las políticas locales para dar respuesta a los problemas cotidianos. Se trata de una sociedad apegada al terreno y que necesita de la credibilidad de las instituciones locales, por ello, la transparencia, las actitudes proactivas y honestas son imprescindibles. Las sociedades locales, y más concretamente los individuos que las 14

15 conforman, son cada vez más exigentes con respecto a la planificación y valoración de la gestión de los responsables políticos. La participación ciudadana vista como necesidad y obligación, nos lleva a plantear un modelo de gestión de la participación ciudadana basado en los principios de la democracia participativa y por tanto relacional entre los/las responsables políticos/as y técnicos/as y la ciudadanía. Desde este punto de vista, las relaciones en lo local han de ser horizontales, abiertas y directas. Este es un modelo de participación ciudadana más acorde con las expectativas de las ciudadanas y los ciudadanos. B. Fundamentos políticos Promover la participación ciudadana desde lo local, es una cuestión relativamente reciente, sin embargo, aún lo es más el promover la participación ciudadana para satisfacer las propias expectativas. El mundo está cambiando; el mundo local también. Por ello, hemos de anticiparnos al cambio y planificar la gestión del cambio de manera proactiva y compartida. La participación ciudadana lejos de ser una amenaza, es una oportunidad para una buena gobernanza a nivel local. Transformar desde la acción aporta grandes ventajas tales como, riqueza en los diseños de las políticas públicas, transparencia, responsabilidad compartida Por otra parte, transformar desde la acción significa allanar el camino para facilitar el cierre de acuerdos y el planteamiento de alianzas estratégicas desde el liderazgo compartido. Por coherencia, la participación ciudadana ha de entenderse como un proceso continuo y transversal, que atañe y responsabiliza a todas las áreas y niveles de gestión de manera permanente. C. Fundamentos técnicos El personal técnico, junto con los responsables políticos, constituye el capital humano imprescindible para implementar las políticas públicas de participación ciudadana. Sus conocimientos técnicos, capacitación, experiencia y compromiso son elementos clave para el desarrollo de las políticas públicas de participación ciudadana. 15

16 5. MAPA DE OBJETIVOS Objetivos Generales: - Contribuir al fomento de una cultura participativa en Andalucía, para lograr una gestión local de calidad, fomentando la integración transversal de la Participación Ciudadana en las diferentes políticas sectoriales a nivel local. - Poner en marcha un proceso de análisis y de debate que permita avanzar adecuadamente en el cumplimiento de nuestro compromiso de fomentar la Participación Ciudadana. - Promover el esfuerzo colectivo de reflexión común, de integración de puntos de vista y de búsqueda de consenso en esta materia. - Introducir y favorecer la integración de la perspectiva de género y la igualdad de oportunidades en los procesos participativos. Objetivos Específicos: - Construir y conocer los Itinerarios Locales Participativos de los Ayuntamientos Participantes. Teniendo como autores a la Comunidad Local de cada municipio. Y por tanto, poner en valor la riqueza y las buenas prácticas que se están desarrollando a nivel local en las Entidades Locales Andaluzas empleando para ello las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación. - Generar, mediante la información recopilada, un libro de ruta / recomendaciones prácticas para la Participación ciudadana en lo local. Instrumento que podrá rentabilizarse por aquellas entidades locales que así lo entiendan oportuno. - Generar herramientas de trabajo tales como el borrador del futuro Libro Blanco para el fomento de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales Andaluces: Nuevos Retos y Oportunidades. Documento que establecerá unas pautas consensuadas de actuación dirigidas a los/las responsables políticos/as y al personal técnico en materia de Participación Ciudadana y Voluntariado para la implantación o mejora de técnicas de Participación ciudadana en el ámbito local. 16

17 6. METODOLOGÍA DE ELABORACIÓN Hacer un Libro Blanco no es tarea fácil. Por este motivo la FAMP presenta la siguiente hoja de ruta que comprende todos los aspectos claves para elaborar un buen Libro Blanco para el fomento de la Participación Ciudadana. Planificación 17

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21 7. SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN El seguimiento y evaluación se entienden como un sistema integrado de reflexión y comunicación en el marco del proceso para la elaboración del Libro Blanco. No se trata simplemente de una tarea de recogida de datos o de una obligación externa. Los elementos o fases a tener en cuenta en este proceso son: - Diseño de herramientas para su puesta en marcha: sistema de indicadores - Gestión de la recogida de la información - Tabulación, valoración y reflexión crítica - Elaboración de informes y comunicación de resultados Herramientas de seguimiento y evaluación: Mapa de indicadores El sistema de indicadores en la elaboración del Libro Blanco para el Fomento de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales, hace posible identificar en qué medida el diseño y la elaboración se adecuan al mapa de objetivos previstos, y concuerdan con la metodología planteada para su implementación. Además, señala en qué medida se han tenido en cuenta los parámetros marcados en la Hoja de Ruta. 21

22 De esta manera, los indicadores de realización, resultado e impacto ofrecen datos suficientes para proporcionar, de una forma fiable y válida, una visión cuantitativa y cualitativa clara de los procesos, resultados e impacto del documento. MAPA DE INDICADORES Indicadores de realización Son aquellos indicadores referidos a los recursos y al uso que se les haya dado durante su implementación. - Número de personas involucradas en el desarrollo del Libro Blanco Número de Mujeres Número de Hombres - Colectivos y organismos participantes Número Tipología - Áreas del gobierno local participantes Número Tipología - Número de reuniones de trabajo - Registro de la difusión y publicidad de la información generada - Recursos dispuestos para la elaboración del Libro Blanco - Número de horas de trabajo en el desarrollo Por fases Cómputo total - Incidencias y dificultades encontradas - Soluciones aportadas Tiempo de recogida de la información a través de los indicadores de realización: - Durante cada una de las fases - Durante todo el proceso Indicadores de resultado Son aquellos indicadores que comparan cuantitativa y cualitativamente los objetivos planificados y los resultados logrados tras su implementación. - Número de mujeres y de hombres que han participado finalmente (realmente) en la elaboración del Libro Blanco 22

23 - Número de colectivos (según tipología) que han participado finalmente (realmente) en la elaboración del Libro Blanco. - Áreas del gobierno local participantes - Grado de desarrollo de los objetivos planteados - Grado de satisfacción - Grado de eficiencia Tiempo de recogida de la información a través de los indicadores de realización: - Al finalizar la elaboración del Libro Blanco Indicadores de impacto Son indicadores que hablan acerca de los efectos, tanto directos como indirectos, que haya tenido la elaboración del Libro Blanco - Directos: Nivel alcanzado en la difusión del Libro Blanco Variación de la participación ciudadana en el municipio Número de sinergias creadas a raíz de la elaboración del Libro Blanco Grado de implicación de cada área en la aplicación de la transversalidad de la Participación Ciudadana - Indirectos: Grado de promoción de la igualdad en la participación ciudadana. Documentación paralela al Libro Blanco generada en el proceso. Tiempo de recogida de la información a través de los indicadores de realización: - Al año de su elaboración. Gestión de la recogida de la información Teniendo en cuenta los tiempos para la recogida de la información marcados en los diferentes tipos de indicadores, según sean de realización, resultado o impacto, se deberá establecer el protocolo para recabar los datos marcados por los mismos. Atendiendo a las fuentes para la recogida de la información que posteriormente se detallan, el equipo de trabajo será el encargado de elaborar una planificación en base al cronograma, para realizar el seguimiento y la evaluación de manera continuada en el tiempo. 23

24 Fuentes para la recogida de la información: - Secundarias: Estadísticas: anuarios, censos de población, etc. Registros: de colectivos, organismos, etc. Páginas Web de los Ayuntamientos - Primarias: A través de cuestionarios: satisfacción, valoración, etc. Actas de las distintas reuniones Entrevistas en profundidad Tabulación, valoración y reflexión crítica La información recabada en forma de datos cuantitativos, apreciaciones y opiniones cualitativas, deberá ser tabulada para una correcta interpretación. El proceso de tabulación e interpretación de los datos transforma esos inputs en una información clara y entendible que formará parte de los informes de seguimiento y evaluación que se realicen. Por otra parte, la información que se recabe deberá ser producto de una valoración y una reflexión crítica del equipo de trabajo que, de manera activa y participativa, ofrezca su propia visión de los resultados. Elaboración de informes y comunicación de resultados Por cada una de las etapas previstas, en base a la tipología de indicadores, se llevarán a cabo informes de situación. En la fase de ejecución, el informe se redactará en base a los indicadores de realización. Tras concluir el objeto, se utilizarán los indicadores de resultado para describir el producto final y, por último, el informe de impacto, pasado un tiempo prudencial a partir de la puesta en marcha del Libro Blanco para el fomento de la Participación Ciudadana. 8. DIRECTRICES Y RECOMENDACIONES Hoy las ciudadanas y los ciudadanos reclaman un papel activo en el diseño de las políticas públicas, en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas. En definitiva, la ciudadanía quiere hacer uso de sus derechos constitucionales y participar de manera responsable en todo aquello que le afecta. Es por ello que la participación ciudadana ha de convertirse en elemento clave de las políticas públicas en general y de las políticas públicas locales muy en particular, porque es en el ámbito de lo local donde la participación ciudadana cobra especial protagonismo y adquiere su mayor sentido. 24

25 Por todo ello, es importante realizar esfuerzos a favor no sólo de fomentar la participación ciudadana, sino que las personas responsables políticas y técnicas, tendrán que dirigir sus acciones hacia la estimulación y dinamización de los procesos participativos en clave local. Con ese propósito, este borrador de Libro Blanco propone 15 medidas concretas y recomendaciones para el futuro, agrupadas en 6 apartados, basados en objetivos generales y asociados para cada uno de ellos. A) ORGANIZACION Objetivos Dar respuesta a las necesidades actuales. Una sociedad en constante cambio requiere de nuevas soluciones. Favorecer a la toma de decisiones con las contribuciones del Movimiento Ciudadano (Organizado o no). El buen gobierno requiere el compromiso compartido por todo/as. Medidas 1. Constitución de la MESA LOCAL DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA que deberá ser transversal y aglutinar a todos los actores clave intervinientes. 2. Identificación de las debilidades, amenazas, fortalezcas y oportunidades para el diseño de políticas públicas participativas en el ámbito local (instrumentos, procesos ) 3. Consolidación del OBSERVATORIO DE PARTICIPACION CIUDADANA de la FAMP como instrumento de análisis, evaluación y seguimiento de la participación ciudadana en los Gobiernos Locales de Andalucía. B) COMPETENCIAS Objetivos Fortalecer estructuras desde las que la participación ciudadana sea efectiva en el diseño de políticas locales contribuyendo a la gobernanza local. Sensibilizar a la ciudadanía para conseguir su implicación en la construcción del buen gobierno. Medidas 4. Identificación de los recursos humanos y/o estructura de gestión básica para el diseño y puesta en marcha de las políticas públicas participativas en los gobiernos locales de Andalucía. 5. Elaboración de PLANES LOCALES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. 6. Incorporación de las TICs como aliadas en la participación (e-participación y e- gobernanza). 25

26 C) EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES Objetivos Liderar el diseño y la puesta en marcha de procesos transversales de participación en la gestión de lo local. Alcanzar el mayor nivel posible de coordinación entre las diferentes instituciones y con los diferentes agentes sociales implicados. Buscar la excelencia en la gestión local tomando como pilar fundamental a la participación ciudadana. Mejorar los cauces de comunicación que ayude a la gestión multinivel. Medidas 7. Identificación de la participación como elemento clave en la agenda local. 8. Generación de un procedimiento de coordinación local. 9. Establecer programas de evaluación basados en el modelo EFQM. D) PERSONAL TÉCNICO Objetivos Formar al personal técnico de la Administración en materia de participación. Identificar en la estructura orgánica y presupuestaria de los gobiernos locales tanto recursos humanos como materiales y financieros, destinados a este fin y que ayuden a la mejora de los servicios públicos. Medidas 10. Acciones específicas de capacitación incluidas en los Programas de Formación Continua del personal técnico de la Administración Local. 11. Puesta en marcha de actuaciones que empoderen dichas estructuras y que hagan posible la consecución de los objetivos marcados. E) EL PAPEL DEL MOVIMIENTO CIUDADANO (ORGANIZADO O NO) Objetivos Asumir el rol de actor clave en el nuevo modelo de gestión local. Adaptar las estructuras organizativas del movimiento ciudadano de modo que, puedan rentabilizar tiempos, espacios, sinergias en su contribución al buen gobierno. Medidas 12. Programación de campañas y estrategias de marketing y comunicación social. 13. Realización de programas de formación específicos dirigidos a la ciudadanía. 26

27 F) FINANCIACION Objetivos Garantizar la disponibilidad de recursos necesarios para la puesta en marcha de medidas vinculadas a la gestión del gobierno multinivel. Comprometer a entidades privadas y/o públicas a los agentes económicos y al tejido empresarial para la cofinanciación de actuaciones que hagan posible el nuevo modelo de gobernanza local. Medidas 14. Planificar los recursos disponibles y necesarios a través de los presupuestos municipales. 15. Establecer redes de partenariado estables que garanticen la cofinanciación local. 27

28 ANEXOS A) MAINSTREAMING DEMOCRÁTICO PARTICIPATIVO 1. FUNDAMENTACIÓN La intervención activa y consciente, fundamentada en el derecho constitucional de la ciudadanía respecto a los asuntos públicos, se basa en los principios democráticos fundamentales. Superados los principios básicos sustentadores de la participación, inspirados en el derecho constitucional, nos situamos ante una serie de cuestiones derivadas de la praxis misma de la participación, de su desarrollo en el día a día. La participación ciudadana como vehículo facilitador de las políticas públicas a nivel local tiene un marcado carácter consultivo, y adopta así una dimensión critica en la toma de decisiones en la gobernanza local. Sin embargo, los marcos de referencia simples, la mayoría de las veces, se tornan complejos, en la medida en que la acción práctica concreta, nos sitúa ante una serie de barreras, que dificultan los desarrollos concretos de las políticas públicas de participación ciudadana. Conscientes de ello, de que la democracia representativa atraviesa por una crisis que nos sitúa ante nuevos escenarios, nos disponemos a explorar una nueva arquitectura de la participación social, que nos conduzca a modelos de gobernanza democrática, basados en los principios de democracia participativa. La existencia de la necesidad de un cambio de modelo participativo más acorde con la demanda de la ciudadanía, esto es, más acorde con una sociedad globalizada, con una sociedad inmersa en una auténtica revolución tecnológica y en una crisis económica y financiera, con movimientos migratorios importantes; requiere abordar los desafíos derivados de esta nueva situación con una visión amplia, global y flexible, y también con una actitud proactiva conducente, por un lado, a resolver las nuevas demandas derivadas de la situación descrita anteriormente y, por otro, a procurar mejorar la convivencia en el entorno, la sostenibilidad, la igualdad y, en definitiva, la calidad de vida de la ciudadanía. Derivado de lo anterior, proponemos introducir la transversalidad o mainstreaming de la participación como eje vertebrador de cualquier proceso participativo, plan o estrategia de intervención en este sentido. Trabajar de manera transversal las cuestiones relacionadas con la participación ciudadana, requiere adquirir una visión globalizadora e interdisciplinar de las tareas, las acciones y los recursos y, por tanto, tomar conciencia de que asistimos a una nueva era de la gestión de las políticas públicas en clave local, que requieren de una visión integradora, con aprovechamiento de las sinergias y de los recursos. Trabajar de manera transversal nos asegura por una aparte el compromiso multidisciplinar e interdepartamental e incluso el compromiso supramunicipal,y por otra, el efecto multiplicador que conlleva el trabajo coordinado y corresponsable en equipo. Desde este punto de vista, la transversalidad como herramienta estratégica que es, desarrolla metodologías e instrumentos de trabajo que permiten la coordinación 28

29 horizontal y por tanto la riqueza que supone el trabajar de manera interactiva e interdisciplinaria. La capacidad de los gobiernos locales para dar repuesta sostenida a estas cuestiones, vendrá dada par su voluntad y capacidad a la hora de abordar de manera rigurosa y sistemática la participación ciudadana en torno a los proyectos comunes, es decir, con la capacidad de hacer conectar la acción de los gobiernos locales con las necesidades y demandas de la ciudadanía., lo que se traducirá en programas y desarrollos coherentes con el modelo de Democracia Participativa, que en sentido amplio, nos conduce al diseño gestión y validación de las políticas públicas por parte de la ciudadanía. Más aun, se trata de incorporar a los ciudadanos y ciudadanas a los procesas de toma de decisión. Pero para abordar nuevos modelos, para emprender nuevos procesos, es necesario dotarse de herramientas metodológicas que nos conduzcan a la obtención de los resultados programados. En este sentido, la elaboración de un Libro Blanco para el fomento de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales de Andalucía, viene a facilitar la tarea de las Corporaciones Locales, del personal técnico y de los actores implicados en los procedimientos de participación social activa. Las líneas que siguen dan cuenta del desarrollo de un borrador cero, que como documento estratégico para la reflexión y el debate dentro de la Comisión de Trabajo para la Participación Ciudadana de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias, ven la luz para servir de hoja de ruta para la elaboración de un Libro Blanco con la intención de que este sirva de ayuda en la implementación en clave transversal de las políticas públicas de participación ciudadana. La herramienta metodológica contenida en el borrador cero, ha sido expuesta en su momento, a consideración crítica productiva y valorativa en la Comisión de Trabajo de la FAMP, con el fin último de que fuera validada por las personas expertas que la constituyen, formalizando así un proceso participativo genuino. 2. CLAVES PARA LA APLICACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD EN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ÁMBITO LOCAL a. Introducción a la aplicación de la transversalidad de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local. b. Objetivos de la aplicación de la transversalidad de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local. c. Requisitos para la aplicación de la transversalidad de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local. d. Aspectos clave en la aplicación de la transversalidad de la participación ciudadana: Cambio en el modelo de participación ciudadana Incorporación de la perspectiva transversal de la participación ciudadana a la agenda política 29

30 Participación equilibrada de la ciudadanía Prioridad de las políticas de participación ciudadana Cambio en la cultura organizativa e institucional El proceso político Los mecanismos políticos Los actores políticos e. Criterios metodológicos de la aplicación de la transversalidad de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local Finalidad Funciones Agentes Condiciones 3. INTRODUCCIÓN A LA APLICACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ÁMBITO LOCAL La aplicación de la transversalidad de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local supone una herramienta innovadora para abordar la participación ciudadana en todos los ámbitos de las políticas locales y a todos los niveles. En este sentido la transversalización de la participación ciudadana considera las distintas posiciones que los diversos grupos de interés pueden tener en un contexto determinado y pretende reducir los desequilibrios en cuanto a participación que pudieran existir en el ámbito local. Desarrollar las políticas de participación ciudadana desde una perspectiva transversal significa construir una sociedad más justa e incluyente y más democrática, pues no persiguen como objetivo el beneficiar exclusivamente a un colectivo concreto, sino a la sociedad en su conjunto desde los distintos ámbitos de las políticas locales. 4. OBJETIVOS DE LA APLICACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ÁMBITO LOCAL El objetivo primero de la aplicación de la transversalidad de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local es el de promover el avance en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas a la vez que mantener y reforzar los mecanismos e instrumentos específicos de promoción de la participación ciudadana en todas las áreas del gobierno local. En este sentido se hace necesaria la articulación de una estrategia global que garantice la óptima participación de la ciudadanía actuando sobre las políticas generales para superar obstáculos puntuales y estructurales, garantizando la participación equilibrada de ciudadanos y ciudadanas. 30

31 El proceso de transversalizar la temática de la participación ciudadana, en ocasiones también llamado Mainstreaming democrático participativo, tiene como propósito integrar el interés por la promoción de la participación de la ciudadanía en todas las políticas, programas, procedimientos administrativos y financieros en el marco del gobierno local. 5. REQUISITOS PARA LA APLICACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ÁMBITO LOCAL La transversalidad de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local es una estrategia para asegurar que dicha participación se contemple desde todos los ámbitos políticos en el proceso de toma de decisiones. Para poder cumplir con esta finalidad, los requisitos indispensables para la transversalización de la participación ciudadana en las políticas públicas de ámbito local son: Voluntad política Recursos Formación técnica Información Métodos, herramientas y canales 6. ASPECTOS CLAVE EN LA APLICACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Cambio en el modelo de participación ciudadana El primer aspecto a tener en cuenta a la hora de aplicar los criterios de transversalidad en la participación ciudadana es el de redefinir el modelo de participación ciudadana para ampliar el existente, pues no se trata sólo de una participación de derecho, sino de hecho. En este sentido, debe contemplarse la aplicación de la perspectiva transversal de la participación no sólo como la posibilidad de participar, sino de ser parte de las decisiones. Incorporación de la perspectiva transversal de la participación agenda política ciudadana a la Los problemas de la desigual participación por parte de los distintos colectivos de la ciudadanía deben abordarse no sólo desde el área de participación ciudadana sino que debe ser tratada dentro del trabajo de las distintas áreas como pueden ser educación, transporte o urbanismo. Participación equilibrada de la ciudadanía Si partimos de la definición de participación equilibrada en los ámbitos económico, político y social como la capacidad de decisión desde un punto de vista democrático de toda la ciudadanía tendremos que atender a criterios como el género, la etnia, el status 31

32 socio económico, etc. Esta atención a la diversidad conducirá a la cohesión y vertebración del territorio. Prioridad de las políticas de participación ciudadana Durante algún tiempo las políticas dirigidas a la consecución de la plena participación ciudadana no fueron prioritarias en la agenda política local y se tomó como algo accesorio o complementario a los objetivos de las líneas de trabajo de las políticas públicas. Con la introducción del Mainstreaming participativo se hace necesario dar la importancia que requiere el objetivo estratégico de alcanzar una óptima participación de la ciudadanía dentro de las políticas públicas. Cambio en la cultura organizativa e institucional Para realizar el cambio en la cultura organizativa e institucional debemos tener en cuenta tres aspectos: El proceso político Los actores comúnmente involucrados en la el proceso político deben tener en cuenta la participación como eje transversal y por tanto incorporar la competencia de la participación como requerimiento normal en el ámbito de sus políticas. Los mecanismos políticos Por medio de la cooperación horizontal en materia de participación ciudadana entre todas las áreas, departamentos y niveles de las políticas públicas, además de la creación y uso de herramientas y canales específicos para integrar la transversalidad participativa en las políticas públicas. Los actores políticos Para poner en práctica la transversalidad de la participación se hace imprescindible la ampliación de las personas que normalmente llevan a cabo las políticas públicas. Es este sentido es necesario tomar en cuenta la contribución y participación de personas expertas en materia de participación ciudadana, de organismos, colectivos y grupos que promueven la participación, así como de la sociedad civil para la puesta en práctica de la participación ciudadana desde una perspectiva transversal en las políticas públicas. 7. CRITERIOS METODOLÓGICOS DE LA APLICACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ÁMBITO LOCAL Finalidad En los últimos años se han puesto en marcha diversas estrategias de promoción de la participación, a través de políticas específicas y por medio de otras que en mayor o menor medida han promovido la transversalidad, resultado ambas útiles y complementarias en una estrategia dual. 32

33 El objetivo actual debiera residir en que las políticas generales de cualquier administración local incorporase la transversalidad o mainstreaming democrático participativo a través de sus responsables a nivel técnico y político. Algunos aspectos metodológicos a tener en cuenta a la hora de implementar políticas locales de participación ciudadana desde una perspectiva transversal serían: Visibilizar, especificar y analizar las distintas situaciones de los grupos de interés general. Tratar los posibles desequilibrios existentes entre los distintos grupos de interés en materia de participación de forma integral, utilizando la herramienta de la interseccionalidad. Generar propuestas políticas efectivas a la hora de producir cambios en la realidad desde un punto de vista estructural. Implementar medidas específicas que promuevan nuevos modelos de participación. Partir de analizar cada realidad local aplicando la perspectiva transversal en participación, con lo que se hace necesaria la sensibilización, conocimiento y formación en materia de participación ciudadana. Entender las diferentes necesidades prácticas y estratégicas de los diferentes grupos de interés general y por tanto las respuestas distintas que no sean discriminatorias o privilegiadoras de un grupo sobre otro. Funciones La responsabilidad sobre la política local de participación ciudadana en el ámbito local suele estar encomendada al área de participación ciudadana, sin embargo desde la perspectiva transversal, la participación ciudadana aún manteniendo la especificidad del área, contempla la implicación de las demás áreas que conforman el gobierno local. Las funciones básicas respecto a las políticas públicas locales relativas a participación ciudadana serán: a. El análisis de la realidad de la participación local desde una perspectiva transversal que permita establecer prioridades y objetivos estratégicos y prácticos. b. Impulsar y liderar las políticas de participación democrática desde y en esa administración local. c. La planificación, programación, coordinación, gestión y evaluación de las políticas específicas y globales de participación que se establezcan en esa administración local. d. Demandar y velar por la coordinación e imbricación de las políticas de participación ciudadana con el resto de políticas locales, es decir, transversalizar la participación ciudadana. Esto implicará el análisis del resto de las políticas locales desde la perspectiva de la participación ciudadana y en muchos casos, la sensibilización, 33

34 información, asesoramiento y formación de sus responsables tanto a nivel técnico como político en temas relacionados con la participación ciudadana. e. La información permanente, el asesoramiento y la formación de los agentes sociales implicados y del conjunto de la ciudadanía. Agentes Para desarrollar estas propuestas es necesario contar con diferentes agentes que intervienen directamente a la hora de implementar las políticas públicas de participación ciudadana: 1. La persona responsable política del área que promueve la participación ciudadana, cuyas funciones serán: a. Objetivar los criterios políticos y los de la corporación en materia de participación ciudadana. b. Garantizar los recursos técnicos, humanos, económicos y materiales necesarios para llevar a cabo la política de participación ciudadana. c. Promover el debate y los acuerdos necesarios para asegurar el compromiso del resto de responsables políticos. d. Garantizar y apoyar la participación ciudadana en las políticas públicas. e. Promover la cooperación con las administraciones supralocales para llevar a cabo las políticas de participación ciudadana. 2. Personal técnico específico del área o concejalía de participación ciudadana con formación o experiencia contrastada suficiente en temas de participación ciudadana. Competencias: a. Dirigir y coordinar el proceso de planificación, programación y evaluación de las políticas públicas de participación ciudadana. b. Coordinar al personal con responsabilidades técnicas que intervengan desde otros ámbitos locales. c. Asesorar, informar y formar al personal responsable técnico local y agentes sociales para favorecer la incorporación de la transversal de la participación en sus actuaciones. d. Recibir demandas de la ciudadanía, así como informarla de sus derechos y de los recursos y servicios tanto locales como supralocales, derivándola a ellos cuando proceda. e. Intervenir directamente con programas específicos. f. Dinamizar, gestionar y evaluar procesos y estructuras para la participación permanente de los distintos colectivos y del resto de la ciudadanía. g. Garantizar el cumplimiento de las políticas transversales propuestas en materia de participación ciudadanas. 3. Personal con responsabilidad política en otras áreas del gobierno local. Competencias: 34

35 a. Adoptar y colaborar con los criterios sobre participación que se marquen desde el área o concejalía responsable de la política de participación ciudadana. b. Trabajar y dotar de recursos la revisión de sus propias políticas desde la transversal de participación ciudadana y poner en marcha actuaciones y medidas. c. Garantizar la colaboración en la política de participación ciudadana y la formación necesaria del personal técnico a su cargo. d. Apoyar la política local de participación ciudadana en ámbitos supralocales de la administración. 4. Personal técnico de otras áreas del gobierno local. Competencias: a. Adquirir la formación necesaria en participación ciudadana. b. Incorporar la transversal de participación ciudadana a su trabajo técnico y poner en marcha actuaciones en este sentido. c. Coordinar su acción con el resto de áreas o concejalías implicadas en las políticas de participación ciudadana. 5. Asociaciones, consejos y otros grupos de interés, su participación es fundamental e imprescindible para este tipo de políticas públicas y en este sentido podrán: Condiciones a. Cooperar con la administración local en la planificación, gestión y evaluación de las políticas de participación. b. Garantizar la información al conjunto de personas que constituyen tales grupos. c. Asumir su papel generador de cambios. d. Participar en el diseño de las políticas públicas. e. Corresponsabilizarse de la toma de decisiones A continuación recogemos las condiciones y requisitos para que la estrategia de la transversalización de las políticas públicas de participación sea posible. Recomendaciones: Sensibilización sobre la conveniencia de aplicar la transversal de participación ciudadana en las políticas públicas locales del personal político y técnico de todas las áreas municipales. Formación sobre la transversalización de las políticas de participación ciudadana de todas las personas con responsabilidad política y técnica de la administración local. Consenso. Transversalizar las políticas públicas de participación ciudadana ha de ser una estrategia consensuada y consciente en el conjunto de la corporación local. Recursos. Las políticas públicas de participación ciudadana tomadas como algo transversal a todas las áreas contarán con recursos propios. Liderazgo. El proceso se liderará desde el área municipal de participación ciudadana, u otro de no existir este, capaz de influir e intervenir sobre el resto de las políticas locales y actuará como unidad transversal garante del cumplimiento de las políticas públicas 35

36 transversales. En este sentido será importante la sensibilización de la Alcaldía como principal eje impulsor de las políticas transversales de participación ciudadana. Eje transversal. La implicación de todas las áreas o concejalías en la aplicación de estas políticas. Marco de trabajo. La política de participación vista de manera transversal se concentrará en una serie de propuestas que proporcionen un marco de trabajo con objetivos específicos y compromisos adquiridos. Capacitación. Las políticas transversales de participación ciudadana contarán entre sus prioridades con la capactiación específica de las personas responsables técnicas y políticas que se vayan a implicar en la implementación de las acciones pertinentes. Tal como se recoge más arriba la formación en participación ciudadana y transversalidad de las políticas públicas se hará del todo prioritaria. De esta manera entre los conocimientos y habilidades que deberán contar el personal político y técnico tenemos: Políticas públicas de participación ciudadana. La aplicación de la transversalidad de las políticas de participación ciudadana en su metodología de trabajo. Estrategias de comunicación e información dentro de la administración local. Estrategias para la dinamización del tejido social y la intermediación con la administración. Recursos y servicios para la participación social tanto locales como supralocales. Habilidades para negociar, comunicar y trabajar en equipo 36

37 B) MAINSTREAMING URBANÍSTICO EN MONTREAL Aplicaciones a nivel urbano de la perspectiva de género: La seguridad de las mujeres y el transporte público en Montreal. Proceso: Puesta en marcha del servicio Entre dos paradas. La integración de los criterios para la seguridad en el ordenamiento urbano, renovación de varias bocas de metro de la ciudad. El servicio entre dos paradas: Problemática inicial: el impacto de la sensación de inseguridad en las personas con respecto a la movilidad urbana. Datos desglosados por género: - El 60% de las mujeres afirma tener miedo a salir solas de su casa por la noche para pasear por su barrio. - Los lugares donde las mujeres siente mayor inseguridad (90%) son los aparcamientos y los transportes públicos. - Las mujeres representan la mayoría de los usuarios de los transportes públicos (60% mujeres, 40% hombres). Constatación de diferencias: - Las mujeres experimentan más miedo que los hombres al andar solas por la noche por lugares públicos (al menos 4 veces más) - Dependen más de los transportes públicos. Análisis: - Las causas de la inseguridad varían según el género. - Las mujeres tienen miedo de las agresiones físicas y sexuales y los hombres de los robos. - Las causas de inseguridad de las mujeres relacionadas con las formas de violencia así como el conjunto de desigualdades socioeconómicas. - La inseguridad disminuye su movilidad y es un obstáculo para alcanzar una participación total e igualitaria en la vida urbana. Un contexto favorable: la colaboración entre grupos de mujeres y los poderes públicos: Grupos de mujeres. Ayuntamiento de Montreal. Servicio de policía. 37

38 La Sociedad de transporte público de la Comunidad Urbana. Comunidad Urbana de Montreal. La Administración regional de la salud y de los servicios sociales. Estrategias y medidas: Puesta en marcha del servicio Entre dos Paradas : permite a las mujeres quedarse más cerca de su destino por la noche y aumentar así su movilidad. Condiciones favorables: Agrupación de los colaboradores en torno a un objetivo común: aumentar la movilidad, la autonomía y el empoderamiento de las mujeres. El reconocimiento de la necesidad de actuar. La complementariedad de las acciones. Obstáculos y dificultades: Por parte de ciertas personas de aceptar que el servicio sea ofrecido exclusivamente a mujeres. Envío, por parte de un usuario, de una denuncia por discriminación a la Comisión de derechos de la persona. La denuncia fue rechazada. La oposición del sindicato de chóferes de autobuses al establecer negociaciones para obtener beneficios a cambio del acuerdo de los chóferes de ofrecer el servicio. Resultados e impactos: Puesta en marcha del servicio Entre dos paradas de manera permanente. Ampliación de las horas del servicio en 1999 (a partir de las 19:30 horas en invierno) Constituye un mensaje claro de voluntad real de integrar esta realidad en la oferta de los servicios públicos. Sensibiliza a los hombres respecto a la realidad de la inseguridad de las mujeres y el impacto sobre su libertad de movimiento. Sirven a las redes internacionales de Mujer y Ciudad como modelo para promover las alianzas estratégicas entre grupos de mujeres y poderes locales. Evaluación y seguimiento: Cerca de un centenar el número de peticiones del servicio por noche. Los carteles no se encuentran disponibles en todos los autobuses. Hacer un esfuerzo continuo en materia de publicidad e información para que las mujeres y jóvenes sepan que pueden utilizar este servicio. La creación de la Comunidad Metropolitana de Montreal constituye una buena ocasión para ampliación del servicio a la nueva área metropolitana 38

39 C) EL ENFOQUE PARTICIPATIVO DEMOCRÁTICO DE LA APLICACIÓN DEL MAINSTREAMING O TRANSVERSALIDAD. El caso de Irlanda del Norte La aplicación del Mainstreaming de Género o Transversalidad de género supone un ejemplo claro de referencia para la transversalización de las políticas de participación ciudadana en la agenda de las demás áreas de las políticas públicas. En este sentido, y siguiendo a Lombardo (2003) entendemos que la aplicación del Mainstreaming no atiende a una sola propuesta de implementación, sino de varios enfoques teóricos. De esta manera, la diversidad de aplicación del principio de transversalidad se debe, entre otros factores, a la variedad de contextos y ámbitos políticos nacionales, regionales y locales donde se lleva a cabo la implementación de la herramienta. Lombardo recoge los distintos enfoques que han modulado la implementación del Mainstreaming, hasta la fecha y prestamos especial interés en el último de ellos por la pertinencia y conexión con la transversalidad de las políticas públicas en materia de participación ciudadana: el enfoque participativo democrático. El enfoque participativo democrático de aplicación de la transversalidad nace con la finalidad de recoger un significado más político y múltiple de la herramienta Mainstreaming. El modelo de Mainstreaming participativo democrático es el llevado a cabo en Irlanda del Norte y está basado en la consulta de representantes de los colectivos afectados por las propuestas políticas. Los grupos cívicos participan en la elaboración de las propuestas políticas que puedan afectarles a través de un proceso de consultas y audiciones. Este modelo de Mainstreaming incluye nueve ejes temáticos diferentes que derivarán en las distintas medidas políticas que afectan a los grupos de interés. El reto pues para quienes defienden la transversalización de las políticas de participación ciudadana es el de re orientar la agenda política en su conjunto para que ésta incorpore las experiencias, necesidades y preferencias de la ciudadanía al completo, teniendo en cuenta su diversidad y sus aportaciones en todas las áreas que afectan a las políticas públicas locales. 39

40 D) RED ESTATAL DE CIUDADES EDUCADORAS En el siguiente link podemos encontrar información al respecto. 40