Secretaría de Finanzas Secretaría de Administración Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Jefatura de la Oficina de la

Transcripción

1 Secretaría de Finanzas Secretaría de Administración Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Jefatura de la Oficina de la Gubernatura

2 Gabino Cué Monteagudo Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca Gerardo Cajiga Estrada Secretario de Finanzas Perla Marisela Woolrich Fernández Secretaria de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Alberto Vargas Varela Secretario de Administración Héctor Iturribarría Pérez Jefe de la Oficina de la Gubernatura

3 Secretaría de Finanzas Secretaría de Administración Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Jefatura de la Oficina de la Gubernatura

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5 Contenido Presentación 9 1. Antecedentes Qué es la Gestión para Resultados (GpR)? Qué es el Presupuesto basado en Resultados (PbR)? Qué es el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)? Cuál es el vínculo que existe entre la GpR y el presupuesto? Marco normativo para instrumentar un Sistema de Evaluación del Desempeño en el Estado de Oaxaca Normatividad Federal del SED Normatividad Estatal del SED Diagnóstico Posición de Oaxaca en materia de evaluación y monitoreo respecto a las entidades federativas de México Lecciones del SED en el Gobierno Federal y avances en las entidades federativas punteras Bases para establecer un Sistema de Evaluación del Desempeño en el Estado de Oaxaca Propuesta para la instrumentación del Sistema de Evaluación del Desempeño de la Administración Pública (SED-APEO) Acciones clave de corto plazo (2011) Módulo 1: Instrumentación de la Matriz de Indicadores de Resultados Módulo 2: Desarrollo del Programa Anual de Evaluación Módulo 3: Instrumentación de Tableros de Control Módulo 4: Diseño y aplicación de Mecanismos de Mejora de la Gestión Acciones clave de mediano plazo ( ) Evaluación institucional Evaluación del desempeño laboral Participación ciudadana, transparencia 2.0 y rendición de cuentas en el mediano plazo 41

6 3.2 Coordinación interinstitucional Fortalecimiento de la capacidad institucional para instrumentar el SED-APEO Sistema de información para instrumentar el SED-APEO Cronograma de trabajo 51 Referencias 53 Glosario 55 Anexos 63 Anexo 1: Metodología de Marco Lógico 63

7 Lista de abreviaturas Conceptos clave GpR: Gestión para Resultados PbR: Presupuesto basado en Resultados PP: Proceso Presupuestario SED: Sistema de Evaluación del Desempeño SED-APEO: Sistema de Evaluación del Desempeño-Administración Pública Normativa Federal LCF: Ley de Coordinación Fiscal LFPRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria LGEPFAPF: Lineamientos Generales de Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal LOAPF: Ley Orgánica Federal PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación PND: Plan Nacional de Desarrollo Normativa Estatal LOPEEO o Ley Orgánica: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo PED: Plan Estatal de Desarrollo PEE: Presupuesto de Egresos Estatal POA: Programa Operativo Anual PPEE: Proyecto de Presupuesto de Egresos Estatal Entidades Federales APF: Administración Pública Federal CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social SFP: Secretaría de la Función Pública SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público UPCP: Unidad de Política y Control Presupuestario Entidades Estatales APEO: Administración Pública UE s: Unidades Ejecutoras UR s: Unidades Responsables

8 Informática APE: Ante-Proyecto del Presupuesto de Egresos SCP: Sistema de Control Presupuestal SICGI: Sistema Integral de Control del Gasto de Inversión SIP: Sistema de Inversión Pública SISEVAL: Sistema de Evaluación del Ejercicio del Gasto Público SISEVAL-DL: Sistema de Evaluación del Desempeño Laboral Evaluación MIR: Matriz de Indicadores de Resultados MML: Metodología del Marco Lógico PAE: Programa Anual de Evaluación Órganos Internacionales BID: Banco Interamericano de Desarrollo BM: Banco Mundial CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe ILPES: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica OCDE: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico

9 Presentación Desde el inicio del actual Gobierno se ha expresado un especial interés en promover el ejercicio del presupuesto público apegado a principios de eficiencia, eficacia, transparencia y honradez. Asimismo, en la agenda legislativa y de gestión se programa la articulación de diversas estrategias orientadas a la eficiencia y austeridad del gasto, seguimiento de la gestión, rendición de cuentas y mecanismos de participación social en la evaluación. 1 Para impulsar estas intenciones, se propone el proyecto de Sistema de Evaluación del Desempeño (SED-APEO), con el fin de optimizar la calidad de la gestión y el gasto públicos, y determinar la pertinencia y eficacia de las políticas y programas del Plan Estatal de Desarrollo (PED) En el diseño del SED-APEO, se han tomado en cuenta distintas disposiciones normativas, como la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), y recomendaciones en materia de programación, presupuestación y evaluación del desempeño expresadas por instancias nacionales e internacionales como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Banco Mundial (BM), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Con base en el fundamento del artículo Transitorio Tercero de la Ley de Presupuesto, Gasto Público y su Contabilidad reformada en 2009; la Secretaría de Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado deberá presentar al Congreso del Estado la propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Institucional a más tardar el día último del mes de mayo de 2011, previo análisis y elaboración con las Secretarías de Administración y de la Contraloría, así como la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca. 2 En atención a esta disposición se ha elaborado el presente proyecto. El SED-APEO pretende mejorar la asignación y el ejercicio del gasto público mediante la evaluación de resultados, el seguimiento de los programas, la transparencia y rendición de cuentas, para lograr un desarrollo continuo y permanente de la gestión pública del estado. La estructura del SED-APEO está constituida, inicialmente, por cuatro módulos: Módulo 1: Instrumentación de la Matriz de Indicadores de Resultados para la evaluación de diez programas públicos; Módulo 2: Desarrollo del Programa Anual de Evaluación de los mismos diez programas; Módulo 3: Instrumentación de Tableros de Control con indicadores de desempeño para monitorear todos los programas públicos; y Módulo 4: Diseño y aplicación de mecanismos para mejorar la gestión a través de dos ejes a) Seguimiento de la Gestión, y b) Transparencia y Rendición de Cuentas. La estructura y funcionamiento de este primer planteamiento del SED-APEO se complementará y perfeccionará gradualmente. 1 Cué, Gabino. Nuevo pacto social con espíritu juarista en Oaxaca. México, 2010.Disponible en: 2 Actualmente las atribuciones de la COPLADE no han sido reasignadas.

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11 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Antecedentes 1. Antecedentes La necesidad de evaluar el desempeño de las tareas del Estado surge, principalmente, de tres tipos de situaciones: 1) la importancia de introducir mayor racionalidad en los ajustes o correcciones fiscales1, 2) una mayor demanda de transparencia y responsabilidad por parte de las sociedades democráticas2 y 3) garantizar que el gasto público se utilice correctamente y tenga los impactos de beneficios sociales deseados. Con frecuencia no se conoce el impacto social ni los efectos derivados de los programas gubernamentales, debido a la falta de mecanismos para supervisar y evaluar la calidad de la gestión. La falta de información que retroalimente al diseño e implementación de políticas públicas, fomenta el desarrollo de políticas y programas sociales verticales, descontextualizadas y poco vinculadas a las necesidades del medio en que se desarrollan. Entre los enfoques basados en el desempeño que se han adoptado en las últimas dos décadas para subsanar esta falta de información, la Gestión para Resultados (GpR) y el Presupuesto basado en Resultados (PbR) han sido los más exitosos por lo que son recomendados por el Banco Mundial y la OCDE. Con el objetivo de contextualizar al lector, se presentan breves definiciones de estos términos: 1.1 Qué es la Gestión para Resultados (GpR)? La Gestión para Resultados (GpR) es un modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos. Tiene interés en cómo se realizan las cosas, aunque cobra mayor relevancia en qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población; es decir, la creación de valor público. El objeto de trabajo de la GpR son el conjunto de componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creación del valor público. 1 La GpR tiene cinco principios, los cuales forman la base para una administración del desempeño sólida: 1. Centrar el diálogo en los resultados (que el enfoque se mantenga siempre en la Gestión para Resultados). 2. Alinear las actividades de planeación, programación, presupuestación, monitoreo y evaluación, con los resultados previstos. 3. Mantener el sistema de generación de informes de resultados lo más sencillo, económico y fácil de usar como sea posible. 4. Gestionar para, no por, resultados. 5. Usar la información de resultados para el aprendizaje administrativo y la toma de decisiones, así como para la información y rendición de cuentas. 2 El objetivo general de la GpR es generar la capacidad en las organizaciones públicas de creación de valor público para alcanzar los re- 1 SHCP. Sistema de Evaluación del Desempeño. Pág Disponible en: Disponible en: EGRESOS/pbr/docs_consultta/directricessed.pdf 2 Ibídem.

12 12 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño sultados consignados en los objetivos del PED Qué es el Presupuesto basado en Resultados (PbR)? El PbR consiste en un conjunto de procesos e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas en el presupuesto incorporen, sistemáticamente, consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos y que a su vez, motiven a las instituciones públicas a lograrlos. 3 cuentas y el desempeño de la gestión pública en general, se pretende pasar de un proceso presupuestario tradicional, denominado también incrementalista, a un proceso basado en resultados. Fuente: SHCP. Sistema de Evaluación del Desempeño. Pág Qué es el Sistema de El PbR tiene como características principales: 1. Conducir el proceso presupuestario hacia resultados. Define y alinea los programas presupuestarios y sus asignaciones a través del ciclo planeación programación presupuestación ejercicio control seguimiento evaluación rendición de cuentas. 2. Considerar indicadores de desempeño y establecer una meta o grupo de metas de actividades y programas presupuestarios, a las cuales se les asigna un nivel de recursos compatibles con dicha meta. 3. Proveer información y datos sobre el desempeño (permite comparaciones entre lo observado y lo esperado). 4. Propiciar un nuevo modelo para la asignación de recursos, mediante la evaluación de los resultados de los programas presupuestarios. 5. Prever llevar a cabo evaluaciones regulares o especiales, acorde con las necesidades específicas de los programas. 4 Como respuesta a las necesidades de los gobiernos de maximizar y mejorar el uso de recursos públicos, mejorar la rendición de 3 Cfr. Abedrop, Enrique. Presupuesto basado en Resultados. Puebla: IEXE editorial, SHCP. Op. cit. Pág. 16. Evaluación del Desempeño (SED)? El SED es una herramienta que brinda información clara y ordenada sobre el desempeño de los programas de gobierno. El SED alimenta al PbR brindando la información necesaria para la toma de decisiones presupuestarias, logrando una adecuada asignación de los recursos y una mayor rendición de cuentas. El artículo 2, fracción LI de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) define al Sistema de Evaluación del Desempeño como el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los

13 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 13 programas y de los proyectos. 5 El SED permite dar seguimiento y evaluación sistemática de las políticas y programas públicos para contribuir a la consecución de los objetivos establecidos en los Planes de Desarrollo y los programas que se derivan de éstos. El SED también brinda la información necesaria para valorar objetivamente y mejorar de manera continua el desempeño de las políticas públicas, de los programas gubernamentales y de las instituciones, así como para determinar el impacto que los recursos públicos tienen en el bienestar de la población. 6 Los principales objetivos del Sistema de Evaluación del Desempeño son: 7 1. Gestionar no por, sino para resultados. 2. Apoyar la modernización de la gestión pública y la evaluación de su desempeño. 3. Lograr un avance significativo en cuanto a una gestión más eficiente de las instituciones y programas presupuestarios, y así alejarse de las formas de gestión tradicionales. 4. Contribuir a mejorar la capacidad del gobierno para que de forma documentada y amplia puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía y las instancias de control correspondientes puedan evaluar los resultados de su gestión. 5. Desarrollar una tendencia hacia una mayor concentración en los resultados e impactos de la gestión. 6. Desarrollar planes de incentivos para recompensar el buen desempeño y ejecución de los programas presupuestarios. 7. Mejorar los resultados de las políticas públicas y generar mayores beneficios a la 5 Disponible en: 6 SHCP.Op. cit. Pág Ibídem. población. 8. Incorporar sistemáticamente consideraciones sobre los resultados de la aplicación de los recursos públicos, con el objeto de mejorar el gasto público y la rendición de cuentas. Para alcanzar esos objetivos, el SED consta de dos componentes principales: 8 1. La evaluación de las políticas públicas y programas gubernamentales, mediante la cual se verificará el grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión. 2. Una evaluación permanente del funcionamiento y resultados de las instituciones que permita que el sector público eleve sustancialmente su eficiencia y eficacia, a través de acciones que modernicen y mejoren la prestación de servicios públicos, promuevan la productividad en el desempeño de las funciones de lasz dependencias y entidades, y reduzcan gastos de operación. 1.4 Cuál es el vínculo que existe entre la GpR y el presupuesto? 9 Una de las bondades de la GpR es hacer posible el cambio de paradigma en el funcionamiento del sector público, y de esta manera generar un gobierno que sustente su actuación en términos de los resultados obtenidos y de los impactos reales en la sociedad; esto implica la adopción de reformas administrativas y organizacionales entre las que figuran la transformación de uno de los principales mecanismos de acción del gobierno: el presupuesto. En este sentido, está claro que institucionalizar la cultura de la GpR no es de una sola organización, sino de todo el conjunto de la administración pública estatal. El vínculo entre la planeación nacional y la programación-presupuestación bajo esta nue- 8 Anexos al Oficio Circular 307-A Directrices generales para avanzar hacia el Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño. 9 SHCP. Op. cit. Pág. 15.

14 14 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño va orientación al logro de resultados, ocurre en el Gobierno Federal con la introducción en el 2008 de la categoría Programa Presupuestario, la cual permite la identificación directa de los programas y actividades específicos de cada dependencia o entidad, las unidades responsables que participan en la ejecución de los mismos y los recursos presupuestarios asignados al efecto. La introducción de la categoría Programa Presupuestario está relacionada con la aplicación de la Metodología de Marco Lógico (MML) y su resultado expresado principalmente en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). La MML es una herramienta de planeación que alinea la contribución de los programas presupuestarios a: (1) los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades; (2) los objetivos de los programas derivados del PND; y, en consecuencia, (3) los objetivos del PED. La aplicación de la MML es clave en la instrumentación de Sistemas de Evaluación del Desempeño ya que mejora el diseño y la lógica interna de los programas presupuestarios, obliga a la definición de sus objetivos, indicadores y metas -sintetizados en la MIR- y facilita la evaluación de sus resultados. 10 Además, coadyuva a estandarizar el lenguaje entre los actores que intervienen en los procesos de planeación y de presupuestación, y facilita su comunicación. desempeño institucional. Esto con el objetivo de guiar hacia una cultura de la evaluación del desempeño que logre arraigarse entre los servidores públicos. Para encaminar la consecución de la cultura de la evaluación es imprescindible normar específicamente la gestión, el control y evaluación de los entes públicos federales, estatales y municipales. Los ordenamientos jurídicos que se presentan a continuación, entre otros, norman a los gobiernos locales en la administración de sus recursos, en la información sobre el cumplimiento de objetivos y metas establecidas en los Planes Estatales de Desarrollo, en la construcción de indicadores que hagan posible el seguimiento a los programas presupuestarios, así como la evaluación de sus resultados Normatividad Federal del SED 1.5. Marco normativo para instrumentar un Sistema de Evaluación del Desempeño en el Estado de Oaxaca En la elaboración del proyecto del Sistema de Evaluación del Desempeño de la Administración Pública (SED- APEO), se consideraron distintas disposiciones normativas en materia de administración de recursos públicos, la evaluación de su ejercicio y los lineamientos que permitan evaluar el 10 SHCP. Procesos de planeación estratégica del PbR. Disponible en: pdf

15 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 15 Las principales disposiciones federales consisten en: Fuente: Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados 2010 La concepción del enfoque para resultados parte de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 11 documento en el que se mandata lo siguiente: Artículo 26. [ ] La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo[ ] Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas 11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Diario Oficial de la Federación, (Última reforma publicada DOF, abril de 2011). que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79. [ ] El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo. El Artículo 48 y 49 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) establece que [ ] las entidades federativas y el D.F. deben entregar al Congreso de la Unión (incluidos sus municipios y de-

16 16 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño marcaciones territoriales), a través del Sistema del Formato Único: reportes sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos con los recursos, así como las evaluaciones de los resultados del ejercicio de los recursos de los Fondos de Aportaciones Federales del Ramo General 33, según corresponda a cada orden de gobierno. El SED se establece en el artículo 111 del capítulo II del Título Sexto, de la LFPRH. 12 En donde mandata a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y a la Secretaría de la Función Pública (SFP) para que, en el ámbito de sus competencias verifiquen, al menos cada trimestre, los resultados de recaudación y de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el SED, para identificar la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la APF y el impacto social del ejercicio del gasto público, así como aplicar las medidas conducentes. En el párrafo segundo se establece la obligatoriedad del SED para todos los ejecutores de gasto; este sistema incorporará indicadores para evaluar los resultados presentados en los informes bimestrales, desglosados por mes, enfatizando la calidad de los bienes y servicios públicos, la satisfacción del ciudadano y el cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género. La Ley Orgánica Federal 13 (LOAPF) estipula que el SED queda a cargo de la SHCP y SFP, quienes emitirán las disposiciones para la aplicación y evaluación de los referidos indicadores en las dependencias y entidades; los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos emitirán sus respectivas disposiciones por conducto de sus unidades de Administración. Esto con fundamento en los artículos: 12 DOF. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. México: DOF, marzo de (Última reforma publicada, DOF, diciembre, 2008). 13 DOF. Ley Orgánica Federal. México: DOF, diciembre de (Última reforma publicada, DOF, Junio de 2009). Disponible en: mx/leyesbiblio/pdf/153.pdf Artículo 31.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos: XIX. Coordinar, conjuntamente con la Secretaría de la Función Pública, la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con las dependencias y entidades de la administración pública federal y validar los indicadores estratégicos, en los términos de las disposiciones aplicables. Artículo 37.-A la Secretaría de la Función Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos; coordinar, conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con las dependencias y entidades de la administración pública federal y validar los indicadores de gestión, en los términos de las disposiciones aplicables; VII. Realizar, por sí o a solicitud de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de la coordinadora del sector correspondiente, auditorías y evaluaciones a las dependencias y entidades Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas; XI. Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamentales, delegados de la propia Secretaría ante las dependencias y órganos desconcentrados de la Administración Pública Federal centralizada, y comisarios en los órganos de gobierno o vigilancia de las entidades Paraestatal Normatividad Estatal del SED 14 Íbid.

17 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 17 Las principales disposiciones en el estado de Oaxaca consisten en: Marco Jurídico estatal para la operación del PbR y el SED Fuente: Elaboración propia En la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca 15 se plantea el establecimiento de la instancia técnica evaluadora según el decreto número 1247 del 2009 en el cual se reforma y adiciona el artículo 137: Los resultados de la ejecución de los programas y del ejercicio de los recursos públiartículo, en el ámbito estatal serán evaluados por la instancia técnica que se constituya, teniendo a su cargo la evaluación del desempeño institucional por sí mismo o a través de la contratación de terceros, bajo principios de independencia, imparcialidad y transparencia. El titular de la instancia técnica será nombrado en términos de la Ley reglamentaria. [ ] El resultado de las evaluaciones del desempeño institucional se deberá considerar en el proceso de programación y presupuestación de 15 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (Última reforma diciembre de 2010). - piciar que los mismos se asignen tomando en cuenta los resultados alcanzados. La Ley de Presupuesto, Gasto Público y su Contabilidad 16 indica en el Artículo 31. Las Secretarías de Finanzas, de Administración y la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, en el ámbito de sus respectivas competencias y de conformidad con los ordenamientos legales vigentes, llevarán a cabo la evaluación del comportamiento de cada una de las entidades en materia de compromiso y ejercicio del presupuesto. Lo anterior sin perjuicio de la evaluación del desempeño institucional que lleve a cabo la Instancia Técnica que se constituya. Artículo 32 A.-La evaluación del desempeño institucional en el manejo de los recursos públicos la realizará la Instancia Técnica competente, 16 Ley del Presupuesto, Gasto Público y su Contabilidad. - forma diciembre de 2009).

18 18 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño de los objetivos y metas de los programas, políticas públicas, así como el desempeño institucional de todas las Entidades del Estado que ejercen dichos recursos, basándose para ello en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados del ejercicio del gasto público de cada ejercicio fiscal. La normativa estatal define de manera específica las generalidades referentes a la implementación del PbR y del SED; sin embargo, después de realizar análisis del marco jurídico se tiene a bien describir a detalle los hallazgos obtenidos. Adecuaciones al marco normativo estatal La implementación del SED-APEO supone la revisión y actualización del marco jurídico en materia de evaluación. Se llevará a cabo dicha revisión de la legislación estatal y contemplará el diseño de los instrumentos jurídicos que se requieran para garantizar que la evaluación permita promover la mejora de la gestión pública y de relevancia al control social y no al control del gasto. En el cronograma de trabajo del capítulo 4 de este documento se establece el periodo en el que se llevará a cabo esta revisión.

19 2. Diagnóstico Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Posición de Oaxaca en materia de evaluación y monitoreo respecto a las entidades federativas de México El escepticismo generalizado por parte de la ciudadanía con respecto a su percepción de la calidad y la transparencia de la actividad gubernamental puede revertirse fomentando la cultura de evaluación del desempeño de la administración pública. Uno de los propósitos fundamentales de la evaluación es generar información veraz, útil y creíble, que permita aprovechar e incorporar las lecciones aprendidas en un ciclo de mejora continua y en favor de la toma de decisiones. Aunque la evaluación de resultados ha desarrollado un marco teórico y conceptual importante, es justo reconocer que [ ] todavía existen restricciones y complicaciones de distintos tipos que habrá que ir superando para que éste logre desarrollarse operacionalmente e instrumentarse como herramienta de cambio del sector público. 1 En este contexto, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) realizó un análisis denominado Diagnóstico de la implementación de sistemas de evaluación y monitoreo de los programas sociales en las entidades federativas en el que se presentó el Índice de Desarrollo de los Sistemas de Evaluación y Monitoreo en las Entidades Federativas (IDSEM). El IDSEM permite comparar el grado de avance que tienen las entidades federativas en materia de evaluación y monitoreo de programas sociales, que incluye la existencia o no de un organismo evaluador así como la legislación en materia de evalución de la política social. El IDSEM está compuesto por tres componentes con los siguientes objetivos y ponderación: Componentes y Ponderaciones de Índice de Desarrollo de los Sistemas de Evaluación y Monitoreo en las Entidades Federativas (IDSEM) Componente Objetivo Ponderación Sistema de monitoreo y evaluación. Legislación en materia de desarrollo social. Organismo evaluador. Recopilar y analizar la información correspondiente a la evaluación y monitoreo de los programas sociales, así como la correspondiente a la existencia y estructura de sistema de indicadores de desempeño. Revisar y analizar aquellos documentos que regulan la función de evaluación y monitoreo de la política social en cada entidad federativa Verificar la existencia de un mecanismo evaluador dentro de la legislación vigente en cada entidad Fuente: Diagnóstico de la implementación de sistemas de evaluación y monitoreo de los programas sociales en las entidades federativas, CONEVAL. 1 Wiesner, Función de Evaluación de Planes, Programas, Estrategias y Proyectos, ILPES. Ser y Gestión Píublica, % 35% 10%

20 20 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Los resultados obtenidos para esta medición muestran que el promedio nacional es de puntos de 100 posibles; sólo tres entidades obtuvieron calificaciones satisfactorias: el Distrito Federal (63.61); Jalisco (62.10); y Puebla (61.65). Para el caso de Oaxaca se obtuvo un puntaje de puntos, lo que sitúa a la entidad en el lugar 25 a nivel nacional, lejos de la media nacional y de los estados punteros. Posición que ocupa Oaxaca en el Componentes y Ponderaciones de Índice de Desarrollo de los Sistemas de Evaluación y Monitoreo en las Entidades Federativas (IDSEM) Componentes Promedio Nacional Oaxaca Puntos Lugar Resultado IDSEM Legislación en materia de desarrollo social Organismo evaluador Sistema de evaluación y monitoreo Fuente: Diagnóstico de la implementación de sistemas de evaluación y monitoreo de los programas sociales en las entidades federativas, CONEVAL Aunque este índice compara únicamente la evaluación y monitoreo a programas sociales, es un buen punto de referencia para conocer que el estado de Oaxaca se encuentra rezagado respecto a otras entidades y que existen lecciones de otras entidades federativas. A continuación se presentan algunas lecciones del Gobierno Federal y de tres entidades federativas. 2.2 Lecciones del SED en el Gobierno Federal y avances en las entidades federativas punteras La experiencia del Gobierno Federal La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el CO- NEVAL, durante los ejercicios fiscales 2007 y 2008 llevaron a cabo medidas que permitieron establecer y poner en ejecución los principios, conceptos, metodologías, lineamientos, procedimientos y sistemas informáticos que sustentan la operación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), de conformidad con las disposiciones aplicables con las definiciones anteriormente descritas. La implantación del SED en la Administración Pública Federal (APF) en 2008, se llevó a cabo con acciones en cuatro vertientes: 1. Definición del marco normativo. 2. Adecuación del marco presupuestario. 3. Construcción del marco y el sistema para el monitoreo y la evaluación. 4. Desarrollo de instrumentos para la formación de recursos humanos. Se emitieron las disposiciones que regulan los principios, conceptos, metodologías, procedimientos y sistemas informáticos para realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas; se inició la aplicación, monitoreo y evaluación de los indicadores estratégicos y de gestión; y se priorizó la apropiación del conjunto de elementos metodológicos por parte de los servidores públicos. A fin de fortalecer el vínculo de la planeación con las etapas del proceso presupuestario, como parte del SED y de la adopción de un enfoque de PbR, se alinearon los programas presupuestarios al PND y a los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades. Lo anterior per-

21 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 21 mitió valorar los alcances del desempeño de las instituciones y sus programas, en relación con las políticas públicas y el desarrollo nacional. Momentos clave en la instrumentación del SED en el Gobierno Federal De conformidad con los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales, el 30 de abril de 2007 se emitió por primera vez el Programa Anual de Evaluación (PAE), en el que se definieron los programas a ser evaluados, así como el tipo de evaluación a aplicar en cada caso. El 27 de mayo de 2008 se publicó el PAE 2008 que incluyó, entre otras, la Evaluación Específica de Desempeño (EED) a los programas presupuestarios que entregan subsidios. En octubre de 2008 la SHCP, la SFP y el CO- NEVAL, emitieron el Mecanismo para el Seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora Derivados de Informes y Evaluaciones Externas a Programas Federales Para apoyar a los servidores públicos de las dependencias y entidades en el proceso de desarrollo de conocimiento y de las capacidades técnicas relacionadas con el PbR-SED y la MML, se estableció un programa de capacitación y se impartieron talleres de aplicación. Por otra parte, en el ejercicio fiscal , se llevaron a cabo acciones que permitieron consolidar el PbR y el SED en las dependencias y entidades de la APF, destacando las siguientes acciones: 1. Sistema presupuestario orientado a resultados. 2. Mejora de las MIR e indicadores estratégicos. 3. Ampliación de programas presupuestarios con información de desempeño. 4. Formación de recursos humanos para el PbR-SED. A través de cada una de estas áreas se logró: Extender la aplicación, monitoreo y evaluación de los indicadores estratégicos y de gestión a los programas que impactan de manera directa en el desarrollo económico, social y político de la sociedad. El PAE, por primera ocasión, se dividió en tres secciones de acuerdo a los programas que coordinan las tres instancias responsables de la evaluación en el Gobierno Federal, extendiendo la evaluación a ramos no evaluados y estableciendo nuevos tipos de evaluaciones. Mejorar, de manera continua, la calidad de la información de desempeño incorporada en el PbR y el SED. Monitorear el cumplimiento de las metas de los indicadores integrados en la MIR. Evaluar los programas y dar seguimiento a los resultados de las evaluaciones, para conocer su mejora continua y los resultados de su ejercicio. Sobre las evaluaciones realizadas Todas las evaluaciones que forman parte del SED del Gobierno Federal se hacen públicas y al menos contienen lo siguiente: 2 1. Datos generales del evaluador externo. 2. La unidad administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación en la dependencia o entidad. 3. Forma de contratación del evaluador externo. 4. Tipo de evaluación contratada, así como sus principales objetivos. 5. Base de datos generada con la información de gabinete y/o de campo para el análisis de la evaluación. 6. Los instrumentos de recolección de información. 7. Nota metodológica con las técnicas y modelos utilizados, el diseño por muestreo, especificando las principales características. 8. Resumen ejecutivo que describe los principales hallazgos y recomendaciones del evaluador externo. 2 SHCP. El PbR y el SED en las entidades federativas y municipios. México, Pág. 7. Disponible en: Y%20EL%20SED%20EN%20LAS%20ENTIDADES%20 FED%20Y%20MPIOS.pdf

22 22 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 9. Costo total de la evaluación externa, especificando la fuente de financiamiento. Lecciones del Gobierno Federal Las lecciones positivas del proceso de instrumentación del SED en el Gobierno Federal fueron: Se definió y estableció el marco jurídico y normativo para el desarrollo del PbR y del SED. Se emitieron disposiciones que regulan los principios, conceptos, metodologías, procedimientos y sistemas informáticos que permitan realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Se adecuó el proceso presupuestario para incorporar nuevos métodos para definir indicadores de desempeño y considerar, paulatinamente, información del desempeño en las decisiones presupuestarias; Se inició la aplicación, monitoreo y evaluación de los indicadores estratégicos y de gestión en los programas que otorgan subsidios a cargo de las dependencias y entidades de la APF, primordialmente para aquellos programas sujetos a reglas de operación, exceptuando de la aplicación, monitoreo y evaluación de los indicadores estratégicos y de gestión, a aquellos programas que constituyan proyectos de inversión específicos; de próxima desaparición; que no contemplan de manera directa la entrega de subsidios, bienes o prestación de servicios a beneficiarios; que correspondan a proyectos de apoyo a otros programas federales que entregan subsidios sujetos a reglas de operación; que su ejecución depende de ingresos excedentes, o que en su ejecución participan las entidades federativas, entre otros aspectos. Se definieron y pusieron en operación disposiciones y mecanismos para realizar las evaluaciones comprendidas en el Programa Anual de Evaluación (PAE) y dar seguimiento a las recomendaciones de mejora pertinentes; y se capacitó a los servidores públicos que participan en el proceso de implantación del PbR y del SED. Fue necesario desarrollar sistemas y aplicaciones para el uso de la información derivada del seguimiento y de las evaluaciones. Se adecuaron las herramientas de transparencia y rendición de cuentas Fue necesario fortalecer la coordinación institucional. Se identificaron las políticas transversales por programa presupuestario por ejemplo (Equidad de Género. Jóvenes, Etnicidad, Discapacidad, etc.) 3, y Se priorizó la apropiación del conjunto de elementos metodológicos por parte de los servidores públicos de las áreas de planeación, programación y presupuesto, evaluación y de las Unidades Responsables (UR) de la ejecución de los programas, en las dependencias y entidades a cargo de los mismos. Por otro lado, las áreas de oportunidad que aún tiene el SED a nivel federal son: Se requiere trabajar en la calidad de las MIR, para apoyar paulatinamente la toma de decisiones presupuestarias. Es necesaria la coordinación con gobiernos locales (entidades federativas, demarcaciones territoriales del D. F. y municipios) para el PbR y la evaluación del gasto. 3 Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos 2010

23 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 23 Se requiere la aplicación de las recomendaciones derivadas de evaluaciones a más políticas y programas. La implantación del SED se concluyó en 2008, pero es importante resaltar que aún cuando los principios, conceptos, metodologías, lineamientos, procedimientos y sistemas informáticos que sustentan su operación, se encuentran en funcionamiento, la adopción del SED como una práctica común en la APF requerirá de un proceso gradual, progresivo y sistemático de aprendizaje y mejora continua, que permitiera que la evaluación del desempeño logre arraigarse en la APF. De acuerdo al estudio que fue realizado por el CONEVAL, el Distrito Federal, el estado de Jalisco y el estado de Puebla, son las entidades con mejores avances en cuanto a monitoreo y evaluación de los programas sociales; las tres entidades cuentan con avances significativos en los tres criterios del estudio: sistema de monitoreo y evaluación, legislación en materia de desarrollo social y organismo evaluador. A continuación se presenta la forma en cómo operan estos criterios en cada entidad. Distrito Federal 4 1. Sistema de Monitoreo y Evaluación Referente al criterio de un sistema de monitoreo y evaluación, el Gobierno del Distrito Federal cuenta con el Programa de Monitoreo y Evaluación del Desempeño Gubernamental (PROMOEVA), el cual está enfocado en el Modelo de Gestión para Resultados dirigida al ciudadano. El sistema se guía a través de una estrategia coordinada y autosustentable, donde se identifica el grado de cumplimiento de los objetivos del gobierno y las áreas de mejora en el desempeño gubernamental, para el aprendizaje institucional y la toma de decisiones basada en la información. 4 Programa de Monitoreo y Evaluación del Desempeño Gubernamental Contraloría General del Distrito Federal. El PROMOEVA tiene las siguientes estrategias y líneas de acción: Estructura Dinámica de Evaluación, Marco Metodológico, Coordinación Interinstitucional, y Administración del Conocimiento. Además, el sistema tiene un alcance en tres niveles: el primero, evalúa la gestión de la función pública; el segundo, evalúa los resultados en la APDF y los Proyectos Especiales de Evaluación (PEV) que se definan; y en un tercer nivel, relacionado con las evaluaciones de impacto de programas sociales. Del PROMOEVA se desprende el Sistema del Programa de Monitoreo y Evaluación del Desempeño Gubernamental (SIPROMOEVA), el cual permite recaudar, organizar, administrar, manejar y reportar la información cuantitativa y cualitativa que envíen los diversos entes de la Administración Pública del Distrito Federal, así como mantener la vinculación entre los eslabones que participarán en el esfuerzo de establecer una agenda de monitoreo y evaluación del desempeño gubernamental. La Secretaría de Finanzas, dependencia encargada de la programación del gasto público, a través de la Subsecretaría de Egresos, impulsó un modelo de Presupuesto basado en Resultados. En 2008, se incorporaron innovaciones en el marco de la integración de los Programas Operativos Anuales de las unidades responsables, a través de un mejor planteamiento presupuestal, el diseño de indicadores y de un esquema integral que los formaliza. 2. Legislación en Materia de Evaluación de la Política Social El Distrito Federal cuenta con la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal 5, la cual en el capítulo 9, denominado De la Evaluación y del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social, establece que las evaluaciones constituyen procesos de aplicación de un método sistemático que permite conocer, explicar y valorar al menos, el diseño, la operación, los resultados y el impacto de la política y programas de Desarrollo Social. 5 feb_2009.pdf

24 24 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Las evaluaciones deberán detectar sus aciertos y fortalezas, identificar sus problemas y en su caso, formular las observaciones y recomendaciones para su reorientación y fortalecimiento. La misma ley puntualiza que las evaluaciones internas y externas deberán incluir, al menos, el logro de los objetivos y metas esperados, el diseño, la operación, los resultados y el impacto alcanzado, en función de las prioridades y objetivos de corto, mediano y largo plazo que en cada caso correspondan, la opinión de los beneficiarios, usuarios o derechohabientes y deberán darse a conocer a la Secretaría de Desarrollo Social y al Consejo de Desarrollo Social. 3. Organismo Evaluador La Ley de Desarrollo Social establece la constitución del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal, el cual cuenta, entre otras, con las siguientes atribuciones: Organizar, definir y realizar anualmente por cuenta propia o a través de terceros la evaluación externa de la política y los programas sociales, y dar seguimiento a las recomendaciones que emita; Medir bianualmente, con las metodologías, instrumentos e indicadores que defina, el avance en el cumplimiento de los derechos sociales en el Distrito Federal; Elaborar un informe anual sobre el estado de la cuestión social en el Distrito Federal; Definir anualmente los lineamientos para la realización de las evaluaciones internas; Emitir, en su caso, las observaciones y recomendaciones derivadas de las evaluaciones externas; Emitir la resolución que corresponda, luego de analizar los argumentos vertidos en la justificación realizada por los Órganos Desconcentrados, Dependencias, Delegaciones y Entidades ejecutoras del programa social a las recomendaciones no aceptadas; Recibir la justificación que en su caso, emitan los Órganos Desconcentrados, Dependencias, Delegaciones y Entidades ejecutoras de los programas sociales, respecto de las recomendaciones emitidas por el Consejo de Evaluación que no hubieren sido aceptadas; Instrumentar el procedimiento de seguimiento para el cumplimiento de las recomendaciones; Emitir convocatorias y definir los lineamientos generales a los que deberán apegarse las evaluaciones externas cuando este organismo las realice a través de terceros; En el Distrito Federal se pueden observar avances significativos en los tres criterios utilizados en el IDSEM para medir el grado de avance en monitoreo y evaluación del desempeño gubernamental. Estado de Jalisco 6 1. Sistema de Monitoreo y Evaluación El sistema de monitoreo y evaluación del Estado de Jalisco se establece desde la ley de Planeación, la cual dicta que las etapas de control y evaluación consisten en el conjunto de actividades de verificación, medición, así como de detección y corrección de desviaciones o insuficiencias de carácter cualitativo y cuantitativo, tanto en la instrumentación como en la ejecución de los planes y programas, centrándose en los correspondientes objetivos, metas y acciones. Durante la administración , el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado planteó la propuesta de modelo de gestión y el sistema de control y evaluación en el cual se consideraron dimensiones de: eficiencia, eficacia y efectividad. Actualmente, el proceso de evaluación y seguimiento del Gobierno del Estado de Jalisco está soportado por el Sistema de Información Estratégica (SIE) a través de un programa de aplicación informática el cual tiene la capacidad de dar seguimiento e informar sobre el desempeño y avance de planes, programas y proyectos de las distintas dependencias del Ejecutivo. Tanto para la etapa de seguimiento como para la evaluación, el Sistema de Evaluación 6 Sistema de Seguimiento y Evaluación, Plan Estatal de Desarrollo, Jalisco 2030.

25 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 25 y Seguimiento, al estar soportado por el Sistema de Información Estratégica (SIE), posibilita el análisis del comportamiento de los indicadores de cada uno de los ámbitos estratégicos. De esta manera, el desarrollo del Estado, regiones y municipios se mide a través de indicadores clasificados en tres niveles: indicadores de impacto, indicadores estratégicos, indicadores tácticos. Cabe resaltar que esta vinculación de sistemas permite medir el desempeño gubernamental de acuerdo a los objetivos y estrategias planteados, esto permite reorientar los programas y políticas a los objetivos establecidos. En el 2008 se implementó un Tablero de Indicadores que cumple dos funciones principales: Posibilitar el seguimiento y la evaluación en cumplimiento de metas y de los avances con respecto a los objetivos y estrategias planteadas en el PED Jalisco Facilitar la integración de informes de gobierno con base en la evolución de un mapa de indicadores que privilegia aquellos que son de logro. El Tablero de Indicadores aplica la metodología del Cuadro de Mando Integral organizando la base de indicadores en función de cuatro perspectivas: la financiera, la del cliente, la del proceso interno y la de formación y crecimiento. El nivel de desempeño de cada uno de los indicadores es reflejado, desde el tablero de control, a través de semáforos que notifican el grado de cumplimiento de la meta fijada por los responsables durante un periodo de cálculo. Dichos indicadores están asociados a rangos desde los cuales se determina si el comportamiento es positivo, ligeramente desfavorable o negativo, permitiendo así comparaciones entre entidades, municipios y regiones. 2. Legislación en Materia de Evaluación de la Política Social La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Jalisco 7 tiene como objetivo, entre otros, establecer 7 bases y principios generales para la planeación, instrumentación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en materia de desarrollo social. La misma ley dicta la realización de la evaluación anual de la Política Estatal de Desarrollo Social y del funcionamiento del Sistema Estatal de Desarrollo Social. 3. Organismo Evaluador En el estado de Jalisco existe el Consejo Estatal para el Desarrollo Social, consitutido en la Ley de Desarrollo Social, el cual es el encargado de realizar la evaluación anual de la política estatal de desarrollo social, que deberá considerar: Cobertura y número de beneficiarios; Calidad en los servicios; Conocimiento de la población de los programas; Mejoras en la calidad de vida de las familias; Oportunidad de acceso a los programas; Disminución de los índices de marginación; Opinión de los beneficiados; y Los que correspondan a los criterios generales del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Estado de Puebla 8 1. Sistema de Monitoreo y Evaluación Desde la administración en el gobierno del Estado de Puebla se cuenta con el Sistema de Evaluación (SEVAL), que es un mecanismo sistemático y permanente de monitoreo del avance, resultado y alcance de la operación de las entidades y dependencias, para evaluar el cumplimiento de su quehacer institucional, a través de indicadores y metas. El SEVAL se desarrolló en el marco del programa Puebla Digital para enlazar a todas las dependencias y entidades de la Administración Pública en el registro y transmisión de los reportes de ejecución de los programas de trabajo y del ejercicio presupuestal a través de internet. co/wo34208.doc 8 Programa Institucional , Secretaría de Desarrollo, Evaluación y Control. Gobierno del Estado de Puebla.

26 26 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Los beneficios que ha proporcionado el SEVAL son: Facilitar la captura de la información de las unidades responsables de cada dependencia y entidad. Recepción inmediata de la información. Conocer el avance de los programas y del ejercicio presupuestal. Reducir los tiempos de recepción de los reportes de evaluación de 20 a 4 días. Generar una base de datos de las acciones y logros de los beneficios sociales alcanzados. Fomentar la cultura de evaluación y rendición de cuentas. 2. Legislación en Materia de Evaluación de la Política Social La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Puebla 9 tiene como objetivo, entre otros, garantizar la evaluación de impacto de los programas de desarrollo social. De igual forma la ley establece la realización la evaluación anual de la Política Estatal de Desarrollo Social con el objeto de conocer el cumplimiento de los programas, metas y acciones en la materia, y proponer en su caso, las medidas conducentes. Para la evaluación de la Política de Desarrollo Social, los programas de Desarrollo Social de manera invariable deberán incluir los indicadores de resultados, de gestión y de servicios para medir su cobertura, calidad e impacto. 3. Organismo Evaluador En el Estado de Puebla existe el Instituto de Evaluación y Medición de Marginación y Pobreza, el cual, coordinado con el Subcomité Especial de Desarrollo Social del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla está encargado de la evaluación y seguimiento de la política social del Estado. El instituto tiene la obligación de realizar la evaluación anual de la política estatal de desarrollo social y para ello deberá considerar de los programas evaluados la cobertura y número de beneficiarios, la calidad de los servicios proporcionados, el conocimiento de la población objetivo, las mejoras en la calidad de vida de las familias, las oportunidades de acceso, la disminución de los índices de marginación y la opinión de los beneficiados. 2.3 Bases para establecer un Sistema de Evaluación del Desempeño en el Estado de Oaxaca Al inicio de la gestión del presente Gobierno, se reconoció la importancia de realizar un balance de las instancias Estatal, con el objeto de saber el estado que guardan áreas clave en el desarrollo del SED-APEO, como son: 1. Los programas y proyectos operados por el Gobierno del Estado. 2. Las matrices de indicadores y resultados de los programas. 3. Los sistemas de reporte y seguimiento del gasto público. 4. La evaluación del desempeño. 5. Los indicadores de desempeño definidos por las dependencias y entidades para medir el cumplimiento de objetivos y metas a) En el caso de los programas y proyectos que opera el Gobierno del estado de Oaxaca 9 EL%20ESTADO%20DE%20PUEBLA&clave=393

27 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 27 se encontró que: Actualmente se tiene un registro sistematizado de los programas presupuestarios, sin embargo no está homologado a todas las áreas de Gobierno. Dentro del Programa Anual de Inversión se lleva un registro de los programas y proyectos, sin especificar una clave programática presupuestal para efectos contables. b) Matriz de indicadores y resultados. Los programas operativos anuales consideran únicamente indicadores de gestión, es decir, dan cuenta del avance del ejercicio del gasto y de las metas físicas, pero no del impacto. c) Sistemas de reporte y seguimiento del gasto público. Se encontró que actualmente existen dos sistemas que registran y dan seguimiento al ejercicio del gasto, aunque únicamente reportan el avance financiero, sin considerar el logro de metas ni el impacto de los programas. Existe el Sistema de Evaluación del Ejercicio del Gasto Público (SISEVAL), el cual busca reportar el avance financiero y físico de los programas, pero aún no está en operación. Sistema de Evaluación del Ejercicio del Gasto Público en el Estado de Oaxaca 2010 Nombre del sistema Unidad responsable Tipo de reporte Perioricidad Se está Financiero Físico Impacto implementado? 1. Programa Anual de Inversión Pública (PAI) 2. Sistema Integral de Control de Gastos de Inversión (SICGI) 3. Sistema de Evaluación del Ejercicio del Gasto Público (SISEVAL) Secretaría de Finanzas y (anterior) COPLADE Secretaría de Finanzas (anterior) COPLADE y Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Anual Trimestral Trimestral Fuente: Elaboración propia. d) Evaluación del desempeño. La Secretaría de la Contraloría ha desarrollado tres herramientas para la evaluación de la gestión del gobierno, aunque sólo una se encuentra operando. Actualmente están utilizando el Programa Evaluar para Mejorar (usuario simulado) para analizar a través del ciudadano los trámites y servicios Estatal.

28 28 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Herramientas para la evaluación de la gestión del gobierno, 2010 Nombre programa del 1. Programa de Certificación Ciudadana res- Unidad ponsable Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Objetivo Metodología Perioricidad Se está implementando? Medir el nivel y calidad de los servicios que presta el Gobierno del Estado a. Encuestas de salida a usuarios. b. Usuario simulado Trimestral 2. Sistema de Evaluación del Desempeño Laboral (SISEVAL-DL) 3. Programa de Control Interno Institucional Fuente: Elaboración propia. Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental Medir el desempeño de los servidores públicos (mandos medios) en el cumplimiento de sus atribuciones y funciones y alcanzar eficaz y eficientemente las metas y objetivos establecidos Conducir las actividades hacia el logro de los objetivos y metas de la institución y cumplir con el marco jurídico aplicable c. Encuestas a los prestadores de servicios públicos a. Encuestas al superior inmediato a. Encuestas para la evaluación del control interno institucional. b. Matriz de riesgos. c. Verificación y control de las actividades que se estan desarrollando. Trimestral Trimestral e) Indicadores de desempeño. Los indicadores correspondientes a los Programas Anuales de Operación de las dependencias y entidades presentan inconsistencias por captura errónea de los datos en los campos que conforman el sistema de Anteproyecto del Presupuesto de Egresos (APE), y también por falta de capacitación sobre la manera de cómo construir indicadores.

29 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 29 Indicadores de desempeño del gobierno 2010 Tipo de indicador Total de indicadores Indicadores con alguna inconsistencia 1. Gestión Impacto Fuente: Elaboración propia. Indicadores correctos Es indudable la necesidad de reconocer que hay una serie de acciones urgentes para mejorar la situación de las áreas descritas y así mejorar la mecánica de la gestión pública en el estado. Dentro de las acciones necesarias para logralo se identifican la capacitación a las dependencias y entidades en la correcta construcción de indicadores, y en el uso del sistema APE. Igualmente, se requiere diseñar un sistema único que reporte el seguimiento de toda la administración pública estatal, mediante el cual se obtenga información oportuna sobre el desempeño del gobierno del estado; no sólo en materia financiera y de metas físicas, sino también en indicadores de impacto para conformar finalmente el Sistema de Evaluación del Desempeño.

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31 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Propuesta para la instrumentación del Sistema de Evaluación del Desempeño de la Administración Pública (SED-APEO) La instrumentación del SED-APEO requiere de una estrategia que cubra todos los ámbitos en los que intervengan decisiones presupuestarias, de planeación y de rendición de cuentas. Dicha instrumentación permitirá alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con resultados, mantener la medición en forma sencilla, gestionar para, y no por resultados, y usar la información de resultados para el aprendizaje administrativo y la toma de decisiones. 3) Instrumentación de Tableros de Control de avance físico-financiero, gestión y de impacto para alinear la ejecución de los programas hacia resultados de acuerdo al PED. 4) Diseño y aplicación de Mecanismos de Mejora de la Gestión mediante la transparencia de resultados de la evaluación así como del seguimiento de la gestión. Módulos que integran el Plan de Instrumentación del SED-APEO en 2011 Se proponen dos etapas de instrumentación del SED-APEO: la etapa de corto plazo, que comprende el ejercicio fiscal 2011, y la de mediano plazo, que comprende los ejercicios fiscales 2012 y Acciones clave de corto plazo (2011) Las acciones de instrumentación del SED- APEO en el corto plazo están dividas en cuatro módulos: 1) Instrumentación de la Matriz de Indicadores de Resultados para la evaluación de diez programas públicos. Esta acción incluye los siete programas de la estrategia Bienestar del Gobierno del Estado; y tres programas más, de acuerdo con las prioridades del PED y del Presupuesto de Egresos del Estado (PEE). 2) Desarrollo del Programa Anual de Evaluación de los diez programas públicos que contendrá toda la información sobre las evaluaciones que se realizarán a los diez programas prioritarios. Fuente: Elaboración propia. Paralelamente a la implementación de estos módulos se continuará el desarrollo del SED-APEO con metas de mediano plazo, que incluyan: trabajos para la construcción de infraestructura y mecanismos para la participación ciudadana en el seguimiento y evaluación; adecuación e integración de las diferentes herramientas informáticas del proceso presupuestario para la alimentación y reporte dentro del SED-APEO; estructuración y continuación de un programa de capacitación y aprendizaje continuo para la evaluación del desempeño. A continuación se describen a detalle los cuatro módulos que componen el SED-APEO en el ejercicio 2011.

32 32 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Módulo 1: Instrumentación de la Matriz de Indicadores de Resultados Siguiendo las recomendaciones de la SHCP y el Banco Mundial, la evaluación del desempeño se implementará de forma gradual y prioritaria, por lo que el SED-APEO-2011 se ocupará de la evaluación del diseño de los siete programas prioritarios de la estrategia Bienestar que se alinean con el PED: Programa Estatal de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de Setenta y Más Años. Programa Estatal de Becas para los Jóvenes Estudiantes de Nivel Superior Residentes en el Estado de Oaxaca. Programa Estatal de Entrega de Útiles Escolares a los Alumnos de Escuelas Públicas de Educación Básica del Estado de Oaxaca. Programa Estatal de Entrega de Uniformes a los Alumnos de Escuelas Públicas del Estado de Oaxaca. Programa Estatal de Impulso a las Jefas de Familia Desempleadas. Programa Estatal de Apoyo a Discapacitados. Programa Estatal de Prevención al Virus del Papiloma Humano. Adicionalmente se evaluarán otros tres programas relevantes en las tareas estratégicas del nuevo Gobierno del Estado, seleccionados a partir de los criterios emitidos por la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura y la Secretaría de Finanzas en conjunto. De acuerdo a las directrices de la SHCP, SFP y CONEVAL; y con fundamento en el artículo 32 B, cada programa incluido en el PAE 2011 deberá tener publicadas sus Reglas de Operación y haber construido su respectiva Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) Módulo 2: Desarrollo del Programa Anual de Evaluación Contabilidad, la Instancia Técnica Evaluadora implementará anualmente un Programa Anual de Evaluación (PAE) en el que se determinarán los programas que deberán ser evaluados y el tipo de evaluación que les sea aplicable. Asimismo, con base en el capítulo I, fracción XVII de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales, CO- NEVAL y la SHCP y la Función Pública [ ] establecen anualmente un Programa Anual de Evaluación en el que [ ] se determinarán qué tipo de evaluaciones se llevarán a cabo o comenzarán cada año y a qué programas las aplicarán. Cada PAE tiene como objetivo fijar los programas de evaluación que se aplicarán a las políticas públicas y los programas, como parte de un proceso integral, gradual y orientado a la toma de decisiones en materia política y presupuestaria. El PAE establece un calendario de ejecución de las evaluaciones de los programas presupuestarios en operación, vinculando su ejecución con el calendario de actividades de la programación - presupuestación para el ejercicio fiscal. En última instancia, los resultados de las evaluaciones de los programas se incorporarán como elemento substancial del PbR y del SED- APEO, a fin de optimizar la eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de la APEO. Los compromisos de mejora que se deriven de las evaluaciones realizadas conforme al PAE, se formalizarán por las dependencias y entidades en términos de las disposiciones aplicables. En el PAE del Gobierno Federal, de 2007 a 2010 se han programado 678 evaluaciones a programas y políticas públicas de la siguiente manera: En el marco del artículo 32A, fracción VI de la Ley Estatal de Presupuesto, Gasto Público y su

33 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 33 Evaluaciones del PAE del Gobierno Federal Tipo de Evaluación Total Total Consistencia y Resultados Específica Impacto Estratégica Procesos Fuente: Hill M, Benjamín G.. SHCP. Alcances y Perspectivas en la Implantación del Presupuesto Basado en Resultados en el Gobierno Federal en México, Agosto de Es evidente que realizar la evaluación de todos los programas que conforman las políticas públicas del Gobierno Federal y de los gobiernos estatales es un reto difícil de alcanzar, debido a la capacidad del gobierno, los altos costos, y la desigualdad del tipo y magnitud de los programas públicos. Es por ello que el SED-APEO incorporará a su PAE una muestra de los programas que se definan conforme a criterios que determinen de manera conjunta la SEFIN y la JOG, incorporando siempre la opinión y participación de la ciudadanía y la asignación presupuestal correspondiente. Cada PAE contemplará diferentes tipos de evaluación para analizar diferentes programas y los efectos del gasto en función de lo planeado, basándose en las directrices establecidas en el documento de Sistema de Evaluación del Desempeño, publicado por la SHCP, 1 en el que se definen los siguientes tipos de evaluaciones: Evaluación por la mejora continua de programas y políticas públicas De indicadores.- Analizar, en gabinete y en campo, su pertinencia y alcance para el logro de resultados. De procesos.- Analizar eficacia y eficiencia de los procesos operativos del programa, así como su contribución al mejoramiento de la gestión. 1 SHCP. Sistema de Evaluación del Desempeño. Disponible en: De consistencia y resultados.- Analizar el diseño y el desempeño global del programa. Específicas.- Analizar aspectos particulares de mejora en los programas. Complementarias.- Atender aspectos relevantes no considerados en alguna de las evaluaciones anteriores; se realiza a iniciativa de las dependencias y entidades. Evaluación de impacto social y económico del gasto público De impacto.- Identificar el cambio logrado por el programa, respecto de una población de referencia con características similares a las que atiende el programa. Estratégicas.- Analizar diversos aspectos en torno a estrategias, políticas e instituciones. Evaluación de Programas Presupuestarios Nuevos Diagnóstico.- Justificar la creación o modificación de los programas nuevos. Matriz de Indicadores.- Analizar la lógica vertical y horizontal del programa. Funcionamiento y operación.- Analizar los principales procedimientos del programa. Para mostrar el desempeño global de los programas y poder utilizar la totalidad de los indicadores y evaluaciones, se llevará a cabo anualmente una Evaluación Específica del Desempeño cuyos resultados se integrarán en un reporte breve y accesible, que resuma la información del SED-APEO y pueda servir para tomar decisiones y mejorar las políticas y programas públicos.

34 34 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Módulo 3: Instrumentación de Tableros de Control El Tablero de Control del SED-APEO se crea con base en la necesidad de elaborar un instrumento de evaluación con capacidad para cubrir los niveles micro y macro de la gestión, enmarcados dentro del contexto más amplio de la acción estatal y de sus interacciones con otros actores de la sociedad civil. El Tablero de Control se conforma de un conjunto de indicadores que reflejan mediante el uso de representaciones gráficas y semáforos el comportamiento, dirección y ritmo de los resultados de las acciones de la APEO. Esto con la intención de medir el rendimiento de las entidades y los planes y programas de gobierno, promoviendo el uso de la información generada por dichos tableros para tomar decisiones a nivel estratégico. El objetivo primordial de los indicadores contenidos en el Tablero de Control será verificar el grado de cumplimiento de todos los objetivos y metas de los programas, políticas públicas, así como el desempeño institucional de todas las entidades y dependencias del estado. También permitirán conocer los resultados del ejercicio del gasto público de cada ejercicio fiscal y el impacto social de las políticas públicas y los programas, detectando a los beneficiarios y/o perjudicados de implementación de las mismas. El Tablero de Control denominado Sistema de Indicadores de Desempeño del Gobierno del Estado de Oaxaca cuenta con tres apartados mediante los cuales se contará con información fundamental para contribuir al seguimiento, control y evaluación de la acción del gobierno del estado a través de sus diferentes programas y dependencias. Los tres apartados que conforman el Sistema de Indicadores de Desempeño del Gobierno son: 1. Avance financiero y físico: Considera información del ejercicio presupuestal durante el año, así como del avance de las metas físicas de los programas, proyectos y acciones de cada dependencia. 2. Gestión: En este apartado se registran indicadores que den cuenta de la gestión de los programas y dependencias, particularmente en materias de procesos, manejo de los recursos humanos, financieros y materiales, y entrega y cobertura de bienes y servicios públicos. 3. Estratégicos: Las variables y los indicadores que se plantearán son a nivel de resultados e impactos, lo que implica que no se pretende propiamente valorar las acciones que cada dependencia en específico, sino a contribuir a definir cuáles deberán ser los logros del gobierno en su conjunto hacia la sociedad oaxaqueña, así como la estrategia para alcanzarlos. Adicionalmente, habrá una sectorización de indicadores estratégicos por gabinete para facilitar la consulta del contexto económico, político, social, tecnológico, etc., del estado de Oaxaca Módulo 4: Diseño y aplicación de Mecanismos de Mejora de la Gestión Este módulo está integrado por dos apartados: a) Seguimiento de la Gestión, y b) Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana. a) Seguimiento de la Gestión El seguimiento de la Gestión Pública consiste en realizar el monitoreo de la operación de los programas ejecutados por las diferentes dependencias y entidades de la APE, en materia de ejecución y operatividad y de la administración de recursos humanos, financieros y materiales. Esto con el fin de verificar su desarrollo de acuerdo a la norma y con ello asegurar el logro de las metas. Se monitoreará la operación de los programas institucionales, mediante la aplicación de instrumentos de control de gestión como grá-

35 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 35 ficos de Gantt, mecanismos de avance físico y financiero, entre otros; además de crear un sistema integral que aporte información relevante, actual, veraz y precisa sobre la actuación y situación de la operación de los programas de la Administración Pública Estatal, siendo las etapas del sistema de seguimiento las siguientes: Registro y Seguimiento de los programas ejecutados. Análisis de las variables operacionales. Identificación de desviaciones existentes.* Análisis del origen y causas de las desviaciones. Toma de decisiones correctoras. El seguimiento y control de la gestión pública no sólo es un mecanismo de monitoreo que permite corregir desviaciones de lo programado, ya que además sirve como mecanismo de mejora de la gestión al detectar trabas que obstaculizan el buen desempeño y prestación del servicio público. La información recabada del seguimiento será analizada para corroborar que la planeación de lo programado se realice de acuerdo a las reglas de operación y formularán las recomendaciones respectivas para ejercer acciones preventivas de control. En caso de detección de irregularidades que constituyan violaciones a las disposiciones legales, se dará aviso a la instancia competente. b) Transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana Bases legales La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 6 fracción V que la Federación, los Estados y el Distrito Federal, respetando el principio de máxima publicidad, publicarán a través de los medios electrónicos disponibles la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. El artículo 22 de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca menciona que para la elaboración, actualización y ejecución del Plan Estatal de Desarrollo, así como para los planes y programas que atienden a dicho documento rector, se debe considerar la participación de la ciudadanía con el objetivo de fomentar una rendición de cuentas por parte del gobierno hacia la ciudadanía oaxaqueña. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública indica, en su artículo 9, que será información pública de oficio lo referente a los indicadores de gestión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal. Con base en lo anterior, el Sistema de Evaluación del Desempeño tiene como propósito buscar los mecanismos necesarios para fomentar la participación ciudadana en el desempeño gubernamental, y transparentar los resultados de la aplicación de los recursos públicos estatales y federales, así como el impacto social de los programas y proyectos que atenderán las diferentes líneas de acción del Plan Estatal de Desarrollo Con estos propósitos no sólo se atenderá el marco legal antes mencionado, sino que se buscará mejorar la rendición de cuentas por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal hacia la ciudadanía oaxaqueña. Bases conceptuales La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) establece que para que un gobierno sea considerado abierto y participativo debe seguir tres principios fundamentales: 2 Establecer mecanismos para rendir cuentas, lo que significa conocer los resultados de los funcionarios públicos y por ende exigirles explicación de sus actos. Fomentar la transparencia, lo que implica que los ciudadanos deben disponer de 2 Vergez, Christian y Joanne Caddy. Un Gobierno Abierto: fomentar el diálogo con la sociedad civil. OECD, Pág. 4.

36 36 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño información fidedigna, pertinente y oportuna sobre las actividades que realizan los poderes públicos. Asegurar la apertura, es decir, que los poderes públicos escuchen a ciudadanos y empresas y tengan en cuenta las sugerencias de éstos a la hora de elaborar y aplicar las políticas públicas. El Banco Mundial indica que la participación ciudadana en las diferentes etapas o momentos del proceso de la política pública es clave para que un gobierno pueda tener canales adecuados de retroalimentación en su quehacer, además de que fomenta realmente una rendición de cuentas entre la ciudadanía y el gobierno. 3 Momentos de la política pública Participación ciudadana Ejemplos de participación ciudadana Participación ciudadana en los momentos de la política pública 4 Planeación Ejecución Evaluación Prospectiva Procesal Retrospectiva Agendas ciudadanas Seguimiento y monitoreo Evaluaciones y estudios de percepciones Fuente: Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (2008). Asimismo, existen diversos autores que establecen que el simple acceso a la información o políticas de transparencia de primera generación, no asegura que exista una transparencia efectiva en temas presupuestarios o de desempeño, ya que la sola publicación de la información, sin que se establezcan vínculos para que participe la ciudadanía y existan procesos de retroalimentación sociedad gobierno, provoca que la información publicada sea obsoleta y no tenga el impacto social esperado. Diferentes generaciones de transparencia 5 1º Generación 2º Generación 3º Generación Saber Resolver Resolver en Colaboración Derecho ciudadano de acceder a la información pública que genera el gobierno. Conocer la actuación pública. La información que se publica sirve para resolver problemas públicos o prevenir riesgos a la población. La ciudadanía toma las mejores decisiones en lo referente a prácticas, bienes y servicios públicos. Existe una plataforma de producción, generación e intercambio de información de interés general a través de Internet. Existe una colaboración estrecha entre los diseñadores de las políticas de transparencia y los usuarios. Fuente: Guerrero Gutiérrez, Eduardo.. Para entender: La transparencia. México, D.F.: Nostra Ediciones, Por lo tanto, para transparentar el desempeño de un gobierno se deben tomar en cuenta mecanismos de transparencia de segunda y tercera generación, es decir, que este tipo de información sea utilizada para que la ciudadanía resuelva junto con el gobierno problemas públicos, y que exista una colaboración estrecha entre los responsables de la elaboración e implementación de las políticas públicas y la sociedad. Por último, es necesario precisar que otro atributo que se debe tomar en cuenta para transparentar el desempeño y las cuestiones presupuestarias, es la utilización del concepto Gobierno World Bank. Performance Accountability and Combating Corruption. Public Sector Governance and Accountability Series. Washington, DC., Pág Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Participación ciudadana para qué? México, D.F.: Secretaría de la Función Pública. Pág Guerrero Gutiérrez, Eduardo.. Para entender: La transparencia. México, D.F.: Nostra Ediciones, Pág. 13.

37 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 37 Este concepto en cuestiones de transparencia indica que la información en materia presupuestaria y de desempeño se dé a conocer al ciudadano en forma completa, concentrada, en lenguaje accesible y que permita la interactividad. Diferencia entre Transparencia 1.0 y 2.0 Transparencia 1.0 Transparencia 2.0 Incompleta: Los ciudadanos sólo tienen acceso a información presupuestaria limitada (contratos, subsidios, programas). Dispersa: El ciudadano tiene que buscar información de los gobiernos en diferentes portales. Lenguaje Complicado: El ciudadano tiene que leer la información en un lenguaje complicado y técnico. Debe interpretar los datos. Información Lineal: El gobierno es el emisor y la ciudadanía el destinatario, no hay proceso de retroalimentación. Completa: El ciudadano obtiene información presupuestaria del quehacer gubernamental para fomentar la rendición de cuentas y denuncia ciudadana. Concentrada: El ciudadano puede encontrar toda la información en un solo portal. Accesible y de fácil entendimiento: La información se publica en lenguaje ciudadano. Los datos se presentan de forma amigable y didáctica. Interactividad y bidireccionalidad de la información: El ciudadano proporciona retroalimentación al gobierno y se comunica con otros ciudadanos. Fuente: Baxandall, Phineas y Benet Magnusan. Transparency. gov 2.0. Boston, MA.: MASSOIRG Education Fund. Por todo lo anterior, el SED-APED considera a todas estas propuestas y tendencias que existen a nivel mundial con el objetivo de que la transparencia y la rendición de cuentas en el desempeño del gobierno en la entidad contenga elementos novedosos y que sean de utilidad para el ciudadano y, en consecuencia, sea un elemento de legitimación del gobierno. Plan de corto plazo en transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana Partiendo del marco legal y conceptual respectivo, el SED-APED se alinea con una política en materia de transparencia y participación ciudadana pública que incluye los siguientes elementos: La participación ciudadana, definida como la posibilidad de la sociedad de contribuir en las decisiones gubernamentales que le afectan. Proceso de rendición de cuentas de carácter social, donde los servidores públicos por obligación legal y ética, informan sobre sus decisiones a los ciudadanos a los que sirven. Uso de la transparencia de segunda y tercera generación, así como de elementos de Gobierno 2.0, para lograr una interacción real con la ciudadanía y tener procesos de retroalimentación de los indicadores de gestión e impacto. Esta visión se planea desarrollar gradualmente en el mediano plazo. Esta política de transparencia en el desempeño tiene como objetivo hacer interactuar los anteriores elementos para que se construya un flujo de retroalimentación virtuoso entre gobierno y ciudadanía. En este ciclo, las dependencias y entidades Estatal desarrollan acciones y programas, y establecen indicadores que serán procesados en el Sistema de Evaluación del Desempeño (ver esquema I). Este sistema es la principal fuente de retroalimentación emanada desde el gobierno mismo para conocer el desempeño de la Administración Pública Estatal y el avance en el cumplimiento de sus metas. El gobierno estatal elabora las estrategias y políticas públicas de transparencia presupuestal y de evaluación del desempeño, con las cuales sistematiza, simplifica, integra, articula, publica, difunde y socializa la información relativa al desempeño gubernamental en un lenguaje ciudadano.

38 38 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Círculo virtuoso de transparencia y evaluación del desempeño Fuente: Elaboración propia. Esta información es utilizada por los ciudadanos, observatorios, organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas, medios de comunicación, iniciativa privada, entre otros actores sociales, para realizar tareas de vigilancia y evaluación, investigaciones y estudios, y en su caso, denuncias ciudadanas. Estas acciones de la ciudadanía derivadas de la rendición de cuentas y transparencia, son parte de la retroalimentación que el gobierno necesita para mejorar su gestión y desempeño. Para transparentar el Sistema de Evaluación del desempeño, en el corto plazo, se han programado las siguientes acciones: 1. Utilizar el programa Evaluar para Mejorar (usuario simulado) para analizar que los trámites para la obtención de los subsidios de los programas con mayor impacto social no presenten deficiencias. 2. Utilizar el portal actual de transparencia presupuestaria para transparentar los indicadores de impacto y gestión en un lenguaje ciudadano. En el siguiente apartado se menciona las acciones a mediano plazo en esta temática.

39 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 39 SED APEO 2011 En amarillo: mecanismos y acciones de participación ciudadana. En gris: etapas del Proceso Presupuestario. En azul: responsabilidades de la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura. En verde: responsabilidades de la Secretaría de Finanzas. En naranja: responsabilidades de la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental. En rojo: responsabilidades conjuntas. En rosa claro: Sistemas informáticos mediante los cuales se lleva a cabo la acción. Flechas negras: ciclos de retroalimentación. Fuente: Elaboración propia. La ilustración anterior hace alusión a la interacción que habrá entre los cuatro módulos del SED- APEO y los diferentes actores mencionados en la coordinación interinstitucional en el ejercicio Los procesos y la infraestructura existentes se utilizarán de manera habitual, no obstante la implementación de las nuevas acciones permitirán iniciar el desarrollo de herramientas de trabajo, entre ellas el módulo informático, que contribuirán a orientar el proceso presupuestario hacia los resultados. Todo esto sucederá gracias a la interacción de la Secretaría de Finanzas, la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental, y la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura a lo largo del proceso presupuestario, y mediante la comunicación y transparencia de los avances y resultados de sus respectivos procesos en un lenguaje claro y útil.

40 40 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 3.2 Acciones clave de mediano plazo ( ) Al SED-APED le concierne ser un instrumento de restauración gradual de la confianza de los habitantes en las instituciones públicas, permitiendo a la sociedad contribuir e influir activamente en las decisiones gubernamentales que la afectan. Con este motivo, el SED-APEO, en un mediano plazo, se complementará y perfeccionará gradualmente. Con el fin de atender esta necesidad, se considera imperante la incorporación de nuevos módulos y el fortalecimiento de los actuales. En el mediano plazo las acciones definidas para reforzar el desarrollo del SED-APEO son: Evaluación institucional. Evaluación del desempeño laboral. Participación ciudadana en el seguimiento y la evaluación. Transparencia 2.0 y rendición de cuentas. Con la finalidad de fomentar la mejora de la gestión para la calidad del gasto, se impulsará la puesta en marcha de acciones que incidan en el funcionamiento y resultados de las instituciones públicas, a fin de que éstas eleven sustancialmente su eficiencia y eficacia, modernicen y mejoren la prestación de los servicios a su cargo, y promuevan la productividad en el desempeño de sus funciones y la reducción de su gasto de operación. La evaluación del desempeño laboral y la evaluación institucional serán los ejes centrales que se sumarán a la concepción del SED-APEO en el mediano plazo para contribuir con este objetivo Evaluación institucional La evaluación institucional, en el enfoque de GpR, tiene como objetivo primordial el aumentar la Capacidad Institucional 6 del Sector Público a través de la Planeación Estratégica, 7 la cual contribuirá 6 La construcción de capacidad es un proceso a través del cual los individuos, grupos, instituciones, sociedades mejoran sus habilidades para identificar y alcanzar los desafíos del desarrollo de una manera sostenible (CIDA, 1996). 7 La Planeación Estratégica juega un papel importante a la clarificación y definición del rumbo institucional de las dependencias y entidades de la APEO, mediante el análisis profundo de su misión, propósitos y estrategias a seguir de acuerdo con el PED, así como en sus propias funciones, el logro de sus propias metas y la satisfacción de sus beneficiarios. De acuerdo con la temporalidad descrita por la SHCP, el tránsito hacia un enfoque de GpR contempla tres grandes fases, encontrándose en la tercera face se encuentra el proceso de Fortalecimiento Institucional: Fases en la Implantación de la Reforma Presupuestaria Fuente: SHCP Reforma al Sistema Presupuestario RSP. Entre los objetivos y tareas previstas a desarrollar en la agenda de Fortalecimiento Institucional del SED-APEO en el mediano plazo se encuentra el desarrollo de capaciadades institucionales que incluye, entre otras cosas, la capacitación de las dependencias y entidades en Planeación Estratégica, Metodología de Marco Lógico y estrategias de evaluación interna. Prioritariamente se procurará desarrollar e implementar metodologías específicas para la evaluación del desempeño institucional y el desempeño laboral, así como el desarrollo gradual de acciones orientadas a la profesionalización de la función pública Evaluación del desempeño laboral Dentro de los avances para la evaluación del desempeño laboral de la APEO, se tiene la base del Sistema de Evaluación del Desemen la preparación de programas, proyectos y acciones que responden a demandas sociales.

41 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 41 peño Laboral (SISEVAL-DL). El sistema cual pretende evaluar la eficiencia en la asignación y función de los recursos humanos, así como el logro de sus objetivos y metas, la eficacia y resultados derivados de sus actividades laborales. La evaluación se hará con indicadores preestablecidos para determinar, sobre una base continua en el tiempo, los avances obtenidos, para hacer ajustes preventivos y/o correctivos; lo cual es necesarios para lograr lo programado en recursos y objetivos. Los resultados que se obtengan serán de gran utilidad en la toma de decisiones para la selección de personal, capacitación, asignación de responsabilidades y replanteamiento de objetivos, para mejorar los planes, programas y metas del área. El SISEVAL-DL, mediante la interacción de tres fases, realizará la recopilación de datos para medir la eficiencia y eficacia del desempeño de los servidores públicos en la atención y desarrollo de las actividades que realizan en el cumplimiento de sus funciones, cuyos resultados servirán para optimizar los recursos humanos del Gobierno del Estado, y mejorar sustantivamente la planeación y programación de objetivos y metas, así como implementar acciones preventivas y correctivas con base a los indicadores cuantitativos y cualitativos resultantes. Fases para instrumentar el SISEVAL-DL Participación ciudadana, transparencia 2.0 y rendición de cuentas en el mediano plazo En México la participación social en los procesos de evaluación del desempeño está lejos de ser una realidad. Cardozo Brum analiza la participación de los beneficiarios y de la sociedad civil en los procesos de evaluación y concluye que México está muy lejos de contar con el nivel de evaluación y participación que pregona, señalando que se han hecho importantes avances en la evaluación de programas gubernamentales, pero aún presenta problemas por resolver, y no ha desarrollado mecanismos efectivos de participación social. 8 En documentos oficiales es muy común encontrar discursos sobre la importancia de incorporar a la ciudadanía en distintos niveles; sin embargo, durante el diseño de políticas, estrategias y programas, se apela muy poco a la participación de beneficiarios y otros actores sociales, y cuando se les considera es sólo como informantes, a través de encuestas de opinión. El Estado de Oaxaca se encuentra en un profundo proceso de desarrollo de democracia. La progresiva búsqueda de implicación ciudadana en los asuntos públicos, el reconocimiento de una compleja diversidad social y las crecientes demandas de transparencia en la gestión pública son clara evidencia de ello. Participar de este tránsito exige el desarrollo gradual de mecanismos 9 que permitan compartir la toma de decisiones en materia de planeación y operación, así como en la evaluación y vigilancia de todos los órdenes de gobierno. La Gestión para Resultados, como herra- Fuente: Elaboración propia. 8 Cardozo Brum, Myriam. Evaluación y participación social en el marco de la gerencia pública necesaria en Revista Venezolana de Gerencia. [online]. Enero 2005, vol.10, no.29 [citado el 26 de abril 2011], p Disponible en la Web: &lng=en&nrm=iso>. ISSN Es importante reconocer que la generación de espacios de escucha, diálogo e influencia de la sociedad debe partir de un contexto de reconocimiento de la diversidad del país, de manera que la normatividad también se flexibilice, permitiendo variantes de modos y estilos de participación en contextos y con culturas diferentes.

42 42 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño mienta alineada con el desarrollo democrático, propone que los órganos y servidores públicos desarrollen su capacidad, documenten y retroalimenten la gestión, y rindan cuentas a la ciudadanía del detalle y resultados de su desempeño. El seguimiento y transparencia de los procesos de operación de servidores públicos, en colaboración con la ciudadanía, combate la corrupción y al mismo tiempo promueve la vigilancia y denuncia, mecanismos fundamentales para la mejora de la regulación, la gestión, los procesos y los resultados de la administración pública estatal. Publicar la información gubernamental provee a la ciudadanía de herramientas sólidas para participar documentada y activamente en lo público, lo cual comprometerá al funcionario a ser más eficaz y responsable. Por ende, en la medida en que la calidad y transparencia de la gestión aumenten, las formas de participación ciudadana evolucionarán en contribución del bien social. Con la intención de lograr una estrategia integral en materia de participación ciudadana y rendición de cuentas, se construirá un observatorio ciudadano que servirá como organismo de vigilancia de asuntos de interés para la ciudadanía, que su vez permita fomentar entre los participantes, y en la ciudadanía en general, el monitoreo de los indicadores de desempeño. La información obtenida a través del observatorio ciudadano se integrará y presentará a través de la plataforma electrónica de Transparencia; la cual pretende ser un portal con fácil acceso que refleje el contenido en lenguaje ciudadano que pueda transparentar los padrones de beneficiarios de los programas presupuestarios, el Sistema de Evaluación del Desempeño, la geo-referenciación de la obra pública, y las estadísticas de egresos de las dependencias y entidades de la administración pública estatal. En una concepción de mediano plazo en materia de transparencia se llevarán a cabo las siguientes acciones: a) construirán observatorios ciudadanos regionales para verificar que los padrones de beneficiarios de los programas presupuestarios de alto impacto social sean fidedignos y no presenten irregularidades; b) realizar la plataforma electrónica para transparentar los padrones de beneficiarios de los programas presupuestarios, la geo-referenciación de la obra pública y las estadísticas de egresos de las dependencias y entidades de la APEO; y c) fomentar la construcción de observatorios ciudadanos regionales para verificar que los padrones de beneficiarios de los programas presupuestarios de alto impacto social. El siguiente diagrama (SED-APEO a Mediano Plazo) describe la manera en la que se conceptualiza al SED-APEO, para los ejercicios fiscales 2012 y Este diagrama incluye la intención inicial de utilizar la información generada en la toma de decisiones para realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Así también, que permita que el sector público eleve sustancialmente su eficiencia y eficacia, a través de acciones que modernicen y mejoren la prestación de los servicios públicos, promuevan la productividad en el desempeño de las funciones de las dependencias y entidades, y reduzcan gastos de operación. Es así que se determina la integración de la evaluación institucional y del desempeño laboral para propiciar la mejora de la gestión para la calidad del gasto, a fin de que éstas eleven sustancialmente la gestión pública. A partir de estas dos lógicas diferentes de evaluación (programas y de gestión) aterrizadas por medio de plataformas de información, se busca articular una estrategia concertada de evaluación por medio de la cual se mejore el desempeño gubernamental, se incremente la racionalidad en la asignación presupuestal e, indirectamente, se fortalezca la rendición de cuentas a la ciudadanía. Este sistema complementaría a otros esfuerzos y particulares de

43 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 43 evaluación ya existentes y facilitaría la articulación, en el mediano plazo, de un esquema intensivo de evaluación que permita una utilización estratégica de la información generada. SED APEO a Mediano Plazo En amarillo: mecanismos y acciones de participación ciudadana. En gris: etapas del Proceso Presupuestario. En azul: responsabilidades de la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura. En verde: responsabilidades de la Secretaría de Finanzas. En naranja: responsabilidades de la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental. En rojo: responsabilidades conjuntas. En rosa claro: sistemas informáticos mediante los cuales se lleva a cabo la acción. Flechas negras: ciclos de retroalimentación. Fuente: Elaboración propia. 3.2 Coordinación interinstitucional Es importante promover los valores de corresponsabilidad dentro del proceso de instrumentación del SED APEO, y debe procurarse que ésta sea armonizada a través de la construcción de una cultura organizacional que involucre a todos los actores y establezca la importancia de cada uno de ellos para el logro de las metas a corto, mediano y largo plazo. Esto quiere decir que la estrategia de instrumentación debe realizarse bajo un enfoque de coordinación interinstitucional. La coordinación interinstitucional sirve para generar los espacios de coordinación necesarios para tener éxito en cualquier proyecto y monitorear el cumplimiento de los compromisos adquiridos por cada una de las instituciones de gobierno para el mejoramiento de los servicios que pres-

44 44 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño ta. Además, sirve para proponer, promover, instrumentar y dar seguimiento a mecanismos de vinculación y coordinación de la entidad encargada del proyecto con los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal. La coordinación interinstitucional pretende que las instancias involucradas en el SED-APEO conjuguen sus actividades para no duplicar esfuerzos, para que se respete la operación autónoma de cada institución, y se orienten los esfuerzos individuales para conseguir objetivos comunes. Con la adecuada coordinación entre las instituciones se obtendrán los siguientes resultados: 1. Unificación de criterios entre la Secretaría de Finanzas, la Secretaría de la Contraloría Transparencia Gubernamental, la Secretaría de Administración y la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura. 2. Información comparable. 3. Clasificación de los indicadores y fórmulas. 4. Periodicidad en la recolección de datos. 5. Orientación hacia un mismo objetivo. 6. Conseguir que se coopere en las tareas a desempeñar. 7. Distribución de actividades en distintas tareas por personas o unidades organizativas. 8. Armonizar decisiones para evitar conflictos. Alineación del Proceso Presupuestario para Resultados El Proceso Presupuestario se orienta al logro de resultados mediante la vinculación de sus etapas y de los resultados obtenidos en cada una de éstas, por lo que es indispensable la participación coordinada de las áreas responsables de las políticas públicas y los programas, con las de planeación, programación, presupuestación, ejercicio, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. 10 De manera particular, las etapas que integran el proceso presupuestario del Gobierno del estado de Oaxaca interactúan a través de las diferentes instancias involucradas en el proceso 10 SHCP. Sistema de Evaluación de Desempeño. de implementación del SED - APEO. Es por ello que la siguiente narrativa explica brevemente dichas interacciones y momentos del proceso presupuestario para determinar cómo se dará la coordinación interinstitucional que propicie el enfoque del PbR y la GpR a través del SED; esto con fundamento en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y la Ley del Presupuesto, Gasto Público y su Contabilidad. Planeación: La Secretaría de Finanzas y la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental, en coordinación con las Dependencias y Entidades son las responsables 11 y contarán con el apoyo de la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura. Cada entidad será responsable de planear, programar y presupuestar sus actividades respecto al gasto público asignado; en el caso de programas y proyectos que conciban y ejecuten con base en el Plan Estatal de Desarrollo tendrán siempre en cuenta la obtención de resultados a través de indicadores de desempeño, mismos que les servirán de referencia para medir los avances alcanzados en los objetivos y resultados durante la operación de los programas o proyectos referidos. Asimismo, las Dependencias del Ejecutivo son responsables de orientar, coordinar en la planeación, programación, presupuestación, control y evaluación del gasto, así como del cumplimiento de los programas de los organismos que queden ubicados en el sector que esté bajo su coordinación; lo anterior se efectuará atendiendo al principio de equidad de género a través de acciones afirmativas, así como la concordancia de estas actividades con los principios y directrices del Plan Estatal de Desarrollo 12. Cada dependencia o entidad debe capturar su Programa Operativo Anual (POA) en el sistema de la Secretaría de Finanzas denominado Anteproyecto de Presupuesto de Egresos (APE); en el cual, eventualmente deberán establecer los indicadores que serán las expresio- 11 Con base en artículo 1 de la Ley del Presupuesto, Gasto Público y su Contabilidad. 12 Con base en artículo 5 de la Ley del Presupuesto Gasto Público y su Contabilidad

45 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 45 nes que permitirán dar cuenta de los avances y del grado de cumplimiento de los objetivos planteados para los cuales se ha requerido cierta asignación presupuestaria. Por su parte, la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental participará en el control en materia de programación, presupuestación, administración de personal, recursos materiales y financieros que elaboran las dependencias correspondientes. El desarrollo del módulo informático del SED APEO, que se denomina Sistema Informático de la Evaluación del Desempeño de Oaxaca se logrará con la colaboración de la Secretaría de Administración y la Unidad de Informática de la Secretaría de Finanzas. La Jefatura de la Oficina de la Gubernatura y la Secretaría de Finanzas conjuntamente proporcionarán capacitación continua y permanente a las entidades de la APEO en temas de MML, indicadores y APE. Programación: Las Dependencias y Entidades son las responsables de este apartado en coordinación con la Secretaría de Finanzas, la Secretaría de Administración y contarán con el apoyo de la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura. La programación del Gasto Público Estatal, se basará en las directrices que establezca el Ejecutivo Estatal, por conducto de las Secretarías de Finanzas y Administración, en el ámbito de sus respectivas competencias y de conformidad con los lineamientos legales vigentes, contenidas en el Plan Estatal de Desarrollo, atendiendo a los principios de equidad de género 13. En la programación la Secretaría de Finanzas establecerá las políticas y lineamientos generales para la integración de la estructura programática y presupuestal, definiendo los programas presupuestarios y, además, programará y 13 Con base en el artículo 3 de la Ley del Presupuesto Gasto Público y su Contabilidad autorizará la inversión pública estatal. Asimismo, la Secretaría de Finanzas validará los indicadores estratégicos y de gestión en el APE proporcionados por las unidades responsables y/o ejecutoras. Por su parte, la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura participará elaborando las matrices de indicadores con base en la MML de los programas definidos en el PAE del ejercicio fiscal correspondiente; además validará técnicamente los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el POA y capturado en el APE, que serán incluidos en el SED APEO. Presupuestación: Las Dependencias y Entidades son las responsables de coordinar la presupuestación del gasto, lo anterior atendiendo al principio de equidad de género a través de acciones afirmativas, así como la concordancia de estas actividades con los principios y directrices del Plan Estatal de Desarrollo. El procedimiento y plazos se establecerán en el manual para la programación-presupuestación que emita cada año la Secretaría de Finanzas. En esta fase, se tomarán en consideración los resultados de las evaluaciones de los programas institucionales, realizadas por la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura 14. Ejercicio: Las Dependencias y Entidades son responsables del ejecicio del gasto, mismas que serán controladas, supervisadas y evaluadas por la Secretaría de Finanzas y la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental, en el ámbito de sus atribuciones. 15 La Secretaría de Finanzas formulará mensualmente los Estados Financieros para dar cumplimiento a la responsabilidad de coordinar financieramente las operaciones de la APEO. 14 Con base en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca 15 Con base en el artículo 5 de la Ley del Presupuesto Gasto Público y su Contabilidad

46 46 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Durante el ejercicio la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental participa a través del programa de Contraloría Social en la correcta aplicación de los recursos provenientes de programas coordinados con la federación, incorporando la participación de los grupos sociales interesados. Seguimiento: La Secretaría de Finanzas, la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental y la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura son las entidades responsables. Cada unidad ejecutora en coordinación con la Secretaría de Finanzas aplicará su presupuesto asignado y registrará el avance financiero en el Sistema de Control Presupuestario (SCP) de las metas de los indicadores, y registrará el avance físico de las mismas en la plataforma que designe la Secretaría de Finanzas y la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental. Dicha información deberá interconectarse con el SED APEO para poder disponer de la información suficiente para la evaluación del desempeño. La Jefatura de la Oficina de la Gubernatura participará estableciendo mecanismos para propiciar la participación ciudadana en la evaluación y el seguimiento de la gestión pública; de igual forma, mediante la aplicación de instrumentos de control de gestión, realizará el monitoreo de la operación de los programas institucionales y, en caso de detectar irregularidades, las turnará a la instancia competente. En esta etapa la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental vigilará que los recursos financieros destinados a la ejecución de programas para el desarrollo del estado sean enfocados a los objetivos propuestos y se apliquen con honestidad y transparencia. La vigilancia se complementará con la realización de auditorías a las dependencias, entidades, órganos desconcentrados y auxiliares de la APEO con el propósito de proponer medidas correctivas en sus operaciones y el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas. Asimismo, la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental revisará la ejecución física y financiera de los programas de inversión y obra pública que se realicen en el estado con recursos propios, provenientes de convenios con la federación o de otra índole. De igual forma, la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental definirá la política para transparentar al Sistema de Evaluación del Desempeño y, en conjunto con la Jefatura de la Oficina de Gubernatura, construirán los lineamientos para establecer la participación de la ciudadanía en el desempeño. Evaluación: La Secretaría de Finanzas, la Secretaría de Administración y la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura son las entidades responsables. La Secretaría de Finanzas y la Secretaría de Administración, en el ámbito de sus respectivas competencias y de conformidad con los ordenamientos legales correspondientes, llevarán a cabo la evaluación del comportamiento de cada una de las entidades en materia de compromiso y ejercicio del presupuesto. Mientras tanto, en esta etapa la Jefatura de la Oficina de la Gubernatura efectuará la evaluación del Plan Estatal de Desarrollo y demás programas institucionales Fortalecimiento de la capacidad institucional para instrumentar el SED-APEO Para que el seguimiento y la evaluación de la gestión pública sean verdaderas herramientas para la toma de decisiones y el aprovechamiento de recursos, es importante el desarrollo de capacidad institucional y la apropiación gradual de nuevos hábitos de gestión al interior de la APEO. Para fomentar una cultura de resultados, 16 Con base en la fracción IV del artículo 34 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

47 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 47 será necesario que todos los actores que intervienen en la administración pública adquieran mayores conocimientos sobre el alcance y el potencial de la información de desempeño. El artículo 34 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, establece que será responsabilidad de la Jefatura de la Oficina de Gubernatura capacitar a las dependencias, entidades, órganos desconcentrados y auxiliares en la formulación de sus instrumentos de evaluación y seguimiento, para medir el alcance e impacto de sus políticas, programas, proyectos y acciones. En atención a esta normativa, la fase inicial del SED-APEO 2011, considera la instrumentación de procesos de Desarrollo de Capacidad Institucional de la siguiente forma: Las entidades responsables de la implementación del SED se continuarán capacitando en materia de metodologías de evaluación, elaboración de MIR, construcción de indicadores. Se continuará y fortalecerá la capacitación gradual dependencias y entidades de la APEO en la Metodología de Marco Lógico y la formulación de sus indicadores de gestión e impacto. En concordancia con las recomendaciones del Banco Mundial, 17 en el mediano plazo será indispensable el diseño y desarrollo de una estrategia integral y sistemática para la gestión del cambio, basada en el desarrollo de capacidades mediante la capacitación, difusión y apropiación del potencial y herramientas de la GpR. Con el fin de integrar esta perspectiva en el desarrollo gradual del SED, se precisará incorporar a diferentes actores y usuarios de la evaluación en los procesos de formación, sensibilización y difusión de la cultura de resultados. 17 OECD-DAC en GpRD y el Banco Mundial. Libro de Consulta de Buenas Prácticas Emergentes en la Gestión par Resultados en el Desarrollo. MfDR, Disponible en: mfdr.org/sourcebook/ La selección de las estrategias y temáticas específicas para el desarrollo de capacidad institucional del SED-APEO se definirán a partir del diagnóstico comparativo de la brecha entre el desempeño real y el deseado con base en el análisis de la información recabada durante la evaluación (ver ilustración). 18 Este análisis permitirá la identificación de áreas de mejora y necesidades de capacitación en los diferentes actores y, por consiguiente, el tipo de estrategia a utilizar. Diagnóstico comparativo de la brecha entre el desempeño real y el deseado, con base en el análisis de la información recabada durante la evaluación Fuente: Elaboración propia. Para ello, será necesario clarificar el concepto de evaluación y concebirlo no como un instrumento de control sino de mejora continua que permitirá retroalimentar integralmente diversos planos de la actuación gubernamental. Entre las estrategias de desarrollo de capacidad institucional se contemplan las siguientes: Capacitación: Programas de actualización y educación buscarán fortalecer los conocimientos de los funcionarios sobre la GpR, y permitir el consenso de planes de gestión en torno de un marco conceptual, técnico y metodológico común. Materiales: Diseño y difusión de materiales de consulta, manuales, herramientas y guías metodológicas que motiven y guíen la implementación de procesos fundamentales de la GpR. 18 Modificado a partir del On-Line Technical and Capacity Readiness Assessment Tool (Asian Developement Bank).

48 48 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Espacios de intercambio y aprendizaje: o Creación de espacios colaborativos de trabajo con el fin de e intercambiar experiencias, compartir buenas prácticas, así como para coordinar la solución de retos y desafíos comunes. o Brindar asesoría orientada a la retroalimentación y mejora continua de sus procesos. Conforme se avance con la implementación del SED-APEO se definirán los procesos de creación de capacitación para los diferentes tipos de actores, de acuerdo al diagnóstico de necesidades de aprendizaje que surja de la evaluación. 19 Como parte de estos procesos se tienen contempladas dos tipos de capacitaciones de acuerdo a su dimensión: Capacitaciones conceptuales con respecto a aspectos teóricos y normativos importantes para la implementación del SED- APEO. Capacitaciones instrumentales con respecto a la aplicación de herramientas técnicas y metodológicas fundamentales. Tipos de capacitación para la instrumentación del SED de acuerdo a su dimensión Fuente: Elaboración Propia Modalidades de capacitación para instrumentar el SED-APEO En cuanto las modalidades para el desarrollo de la capacitación se proponen dos posibles tipos de capacitación para la instrumentación del SED-APEO: a) La primera es la capacitación presen- 19 Modificado a partir del On-Line Technical and Capacity Readiness Assessment Tool (Asian Developement Bank). cial, la cual proporciona cursos y talleres a los servidores públicos, con el apoyo de un equipo de instructores certificados, para desarrollar y reforzar conocimientos y habilidades que contribuyan al logro de los objetivos del PbR SED; y b) La segunda es la capacitación a distancia, la cual se apoya en sistemas y tecnologías de información, para el autoaprendizaje, que estén abiertas y disponibles a los servidores públicos. Este último tipo de capacitación permite que aquellos servidores públicos que no dispongan de mucho tiempo libre puedan acomodar su agenda y capacitarse de acuerdo a sus tiempos. Con el propósito de profundizar gradualmente el abordaje, tanto conceptual como instrumental del SED, se proponen cuatro posibles etapas para el desarrollo de capacidad institucional. 1. Fase Informativa: Brindar conceptos básicos (Antecedentes, Normatividad, Planeación, Indicadores, MIR y Evaluación) que permitan contar con los conocimientos necesarios para la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) e involucrar a las áreas responsables en esta tarea por medio de una conferencia introductoria donde se incorporan de manera general todos los conceptos básicos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). 2. Fase Cognoscitiva: Desarrollar y apoyar a las dependencias a generar una MIR por Programa. Se utiliza una metodología de enseñanza aprendizaje que fomenta la aplicación de los conceptos de la Metodología de Marco Lógico bajo un esquema de colaboración de las áreas involucradas y responsables de esta tarea, en mesas de trabajo y con el respaldo de instructores de Marco Lógico.

49 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Fase Operacional: Realizar los ajustes y mejoras para consolidar la MIR y sus indicadores, a diferentes niveles, por medio de talleres o cursos que permitan generar la consistencia en la matriz de alienación de objetivos, método de cálculo de los indicadores, lógicas horizontal y vertical, sintaxis. 4. Fase de Especialización: La habilitación de especialistas del sector permitirá a las dependencias mejorar la calidad de las MIR y sus indicadores. Para el cumplimiento de este objetivo se recomienda realizar un Curso de Formación de Especialistas y un Diplomado del PbR SED y Metodología del Marco Lógico Sistema de información para instrumentar el SED-APEO Uno de los elementos clave en los Sistemas de Evaluación del Desempeño es el uso intensivo de las tecnologías de información, ya que permiten realizar de forma rápida y oportuna un análisis de los programas gubernamentales para determinar la pertinencia y el logro de obcalidad, resultados, e impacto. El Gobierno Federal cuenta con una robusta aplicación informática para la planeación, programación, seguimiento y control presupuestario, llamada Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (PASH), que es considerada como la más avanzada en el país. El PASH es un sistema integral del Proceso Presupuestario que cuenta con los siguientes módulos: Programación, Integración, Servicios Personales, Seguimiento y Control, PbR-SED, Programa de Mediano Plazo y Ficha Técnica de Programas Presupuestarios. El PASH cuenta con dos pilares: el primero por el presupuesto federal, el cual se realiza utilizando la base de información de las Matrices de Indicadores. Esta actividad se lleva a cabo durante la implementación de los programas y está orientada a informar a los funcionarios acerca de posibles retrasos y obstáculos en la ejecución y el logro de sus metas. El segundo pilar es el de evaluación de redentro del PAE) el cual, a su vez, posee dos subcomponentes. Por un lado, la evaluación de resultados de los programas federales (incluyendo la de los programas sociales a cargo del CONEVAL), y la evaluación de procesos y la calidad de los servicios públicos, realizada bajo el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) a cargo de la SFP. Actualmente el Gobierno cuenta con un sistema de información para la toma de decisiones presupuestales y de control. A continuación se muestran los módulos que se tienen desarrollados para este sistema. Módulo Anteproyecto de Presupuesto de Egresos (APE) Este módulo comprende el proceso de planeación, programación y presupuestación, pero sólo es funcional el apartado de planeación institucional a nivel de Unidad Responsable y Unidad Ejecutora donde se generan indicadores de gestión y estratégicos. Módulo de Seguimiento y Control Presupuestal (SCP) Este módulo comprende las etapas de ejercicio, seguimiento y control, que permite monitorear el avance en la ejecución de las obras y accio- - rias para el cumplimiento de las metas de las unidades responsables, aunque no opera con base en resultados. El módulo SCP en términos generales, registra las diferentes fases del proceso presupuestario: original, autorizado, calendarizado, modicon el sistema integral de contabilidad (SICG) a través de un programa de vinculación que re-

50 50 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño gistra en cuentas de orden el presupuesto autorizado, el presupuesto por ejercer y el presupuesto ejercido a nivel de clave presupuestal. Para contextualizar el estado en el que se encuentran los sistemas de información presupuestal en el estado de Oaxaca, se presenta a continuación una tabla comparativa con el sistema que tiene el Gobierno Federal. Apartado Tabla comparativa de sistemas de información para el SED PASH (Gobierno Federal) APE-SCP (Oaxaca) Objetivos estratégicos Sí Sí Alineación con el PND / PED y sus programas Sí No Matriz de Indicadores para Resultados Sí No Elaboración y autorización de estructuras programáticas Sí Sí Definición de programas presupuestarios Sí Sí Indicadores estratégicos y de gestión Sí No Asignaciones presupuestarias que consideran los resultados Sí No Gestión y calidad del gasto Sí No Reglas de operación de los programas Sí No Informe de resultados Sí No Monitoreo de indicadores Sí No Evaluaciones Sí No Fuente: Elaboración propia. Como se puede observar en la tabla, el sistema de información del estado de Oaxaca requiere del desarrollo de 9 módulos para poder servir como una herramienta al SED APEO. El desarrollo de los módulos que requiere el SED-APEO tiene 6 actividades: 1. Diseño con conceptual del sistema. 2. Identificación de procesos clave para proveer información. 3. Documentación de procesos y en caso de ser necesario rediseño de procesos. 4. Desarrollo de los módulos del sistema. 5. Pruebas de versión beta. 6. Instrumentación del sistema. Los pricipales beneficios de contar con un Sistema de Información para el SED-APEO son: 1. Garantizar que la información generada en las evaluaciones externas a programas gubernamentales sea oportuna, accesibe y comparable, y sirva como insumo para la mejora de la gestión de los programas y para la toma de decisiones en la asignación presupuestal. 2. Facilitar la rendición de cuentas al contar con un sistema de información que permita el seguimiento de los resultados de las evaluaciones realizadas por entidades externas e independientes que hagan posible calificar el desempeño y retroalimentar el ciclo presupuestario.

51 4. Cronograma de trabajo Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 51 A continuación se presenta un cronograma con las actividades clave de corto y mediano plazo. El cronograma muestra los responsables por actividad, así como los tiempos planeados para la ejecución de las mismas. Cronograma de acciones para el Desarrollo e Implementación del SED Responsables Acciones SEFIN - JOG JOG JOG SEFIN - JOG SEFIN - JOG SEFIN - JOG SEFIN - JOG SEFIN - JOG JOG JOG JOG JOG JOG JOG 1. Análisis del marco normativo. 1.1.Revisión de la legislación actual para la propuesta de los instrumentos jurídicos que se requieran para garantizar que la evaluación y diagnóstico respondan a promover la mejora de la gestión pública y den relevancia al control social y no al control del gasto. 2. Realización de la MIR para 10 Programas Sociales Elaboración de 7 MIRs Elaboración de 3 MIRs (Programas por definir). 3. Programa Anual de Evaluación Elaboración del Programa Anual de Evaluación Evaluación de Desempeño Evaluación de programas nuevos (Diseño, Funcionamiento y Operación) Evaluación para la mejora continua de programas y políticas (de Indicadores, de Procesos, de Consistencia y Resultados, Específicas, y/o Complementarias) Evaluación de impacto social y económico del gasto público (de Impacto y/o Estratégias). 4. Tableros de Control de avance físico - financiero e impacto Elaboración de indicadores de avance físico financiero e impacto Identificación de procesos clave para proveer información Documentación de procesos y, en caso de ser necesario rediseño de procesos Desarrollo de la herramienta informática Pruebas de versión Beta Instrumentación de Tableros de Control.

52 Cronograma de acciones para el Desarrollo e Implementación del SED Responsables Acciones SEFIN - JOG -UE s - UR s UE s-ur s SCyT - JOG SCyT - SEFIN SC - T SCyT - SEFIN SCyT SA SEFIN - SA- JOG -SCyT- UE s -UR s SEFIN SEFIN SEFIN SEFIN SEFIN SEFIN 5. Mejora de la Gestión Seguimiento de la Gestión Avance de metas físico-financieras Autoevaluaciones. 6. Incorporación de Acciones de transparencia y participación ciudadana en el SED 6.1 Uso de Programa Evaluar para Mejorar (usuario simulado para analizar que los trámites para la obtención de lo subsidios de los programas con mayor impacto social no presenten deficiencias. Publicación del portal de transparencia presupuestaria ( los indicadores de impacto y gestión en un lenguaje sencillo y ciudadano Construir un observatorio ciudadano que vigile los indicadores de desempeño Realizar la plataforma electrónica denominada Transparencia Presupuestaria del Gobierno desde una óptica ciudadana y bajo el concepto de transparencia Construcción de observatorios ciudadanos regionales para verificar que los padrones de beneficiarios de los programas presupuestarios de alto impacto social sean fidedignos y no presenten irregularidades. 7. Desarrollo del capacidad institucional para el SED Evaluación de Desemepeño Laboral Evaluación del Desempeño Institucional. 8. Sistema de Información para instrumetar el SED-APEO Diseño conceptual del sistema Identificación de procesos clave para proveer información. 8.3 Documentación de procesos y en caso de ser necesario rediseño de procesos Desarrollo de los módulos del sistema Pruebas de versión Beta Instrumentación del sistema.

53 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 53 Referencias Abedrop, Enrique. Presupuesto basado en Resultados. Puebla: IEXE editorial, Aldunate, Eduardo. Metodología del marco lógico. CEPAL- ILPES, Boletín del Instituto, AusAid (Australian Government s Overseas Aid Programme); AusGUIDE, AusGUIDElines. The Logical Framework Approach. Disponible en: ausguidelines-1.pdf Asian Developement Bank, On-Line Technical and Capacity Readiness Assessment Tool (ADB), Disponible en: Baxandall, Phineas y Benet Magnuson. Transparency. gov 2.0: Using The Internet For Budget Transparency To Increase Accountability, Efficiency And And Taxpayer Confidence. Boston 2.0. MASSPIRG Educational Fund. Boston, MA, Castro, Manuel Fernando; Lopez-Acevedo, Gladys; Busjeet, Beker, Fernandez Ordonez y Ximena Fernandez Ordonez. El Sistema de M&E de México: Un salto del nivel sectorial al nacional. Washington D.C.: IEG, World Bank, Disponible en: CAPDEV/Resources/ /mexico_me_wp20.pdf Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. El Sistema de Evaluación del Desempeño y el Programa Anual de Evaluación México: Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión, Cohen, Ernesto. Evaluación de programas sociales. Colección de Estudios Políticos y Sociales. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Participación Ciudadana, Para qué? México: Secretaría de la Función Pública, CONEVAL. Diagnóstico de la implementación de sistemas de evaluación y monitoreo de los programas sociales en las entidades federativas. México D.F., 2010 Contraloría General del Distrito Federal. Programa de monitoreo y evaluación del desempeño gubernamental México D.F., Cué Monteagudo, Gabino. Nuevo pacto social con espíritu juarista Oaxaca de Juárez, Disponible en: Gobierno del Estado de Jalisco. Sistema de seguimiento y evaluación en el Plan Estatal de Desarrollo, Jalisco Guadalajara Jalisco, 2001.

54 54 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Gobierno del Estado de Puebla Programa Institucional de la Secretaría de Desarrollo, Evaluación y Control. Puebla, Hill, G. Benjamín. Formulación del Presupuesto Basado en Resultados. Alcances y Perspectivas en la implantación del PBR en el gobierno Federal en México. México: SHCP, ILPES. Manual general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública. Serie Manuales. No 39, Iturribarría Pérez, Héctor. La reforma electoral desde la perspectiva del IFE Ponencia presentada en el Diplomado en Planeación, Programación y Presupuesto 2010 para el INAP, Oaxaca de Juárez, Guerreo Gutiérrez, Eduardo. Para entender: la transparencia. México D.F.: Nostra ediciones, Mota, Graciela. Modelo de educación ciudadana HADECNEC: Propuesta didáctica a partir del desarrollo de potencialidades en Educación cívica y ciudadana: una visión global, de Graciela Mota, Págs OECD-BANCO MUNDIAL. Buenas prácticas recientemente identificadas de gestión para resultados de desarrollo: Libro de Consulta. Disponible en: OECD. Performace Budgeting in OECD Countries. Paris, France, OECD-DAC en GpRD y el Banco Mundial. Libro de Consulta de Buenas Prácticas Emergentes en la Gestión par Resultados en el Desarrollo. MfDR, 2008). Disponible en: sourcebook/ Ortegón, Edgar, Juan Francisco Pacheco, y Adriana Prieto. Metodología del maco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. México: CEPAL-ILPES, Putnam. Bowling Alone America s Declining Social Capital in Journal of Democracy, SHCP. Anexos al oficio circular 307-A Direcrices generales para avanzar hacia el Presupuesto Basado en Resultados. Disponible en: SHCP. Sistema de Evaluación del Desempeño. Consultado en febrero de Disponible en: Vergez, Christian y Joanne Caddy. Un Gobierno Abierto: fomentar el diálogo con la sociedad civil. OECD, Wiesner, Eduardo. Función de Evaluación de Planes, Programas, Estrategias y Proyectos. IL- PES. Serie Gestión Pública, 2000.

55 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 55 World Bank. Results,Performance, Budgenting and Trust in Goverment. International Bank for Reconstrucion and Developement, World Bank. Performance Accountability and Combating Corruption. Public Sector Governance and Accountability Series. Washington, D.C., 2007.

56 56 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Glosario A Actividades del programa: Las principales tareas que se deben cumplir para el logro de cada uno de los componentes del programa. Corresponde a un listado de actividades en orden cronológico para cada componente. Las actividades deben presentarse agrupadas por componente y deben incluir los principales insumos con los que cuenta el programa para desarrollar dichas actividades. Actores: Entidades o individuos que tienen una participación directa o indirecta en la implementación del SED. Análisis de riesgos: Análisis o evaluación de factores (llamados supuestos en el marco lógico) que afectan o que pueden afectar el logro de los objetivos de una intervención. Anteproyecto: Instrumento de la programación y presupuestación mediante el cual se asignan recursos a los programas presupuestarios, con base en las estructuras programáticas. Árbol de objetivos: Refleja la situación que esperamos alcanzar una vez que el problema central haya sido solucionado, en consecuencia, se convierten los problemas y situaciones negativas que aparecen en el árbol de problema en objetivos o soluciones a dichas situaciones (logro positivo). Árbol de problema: Define el problema central que será atendido por el programa presupuestario, los efectos y las causas que lo han generado; identifica la población potencial que presenta el problema y a la cual se pretende atender. C Cadena de Resultados: Estipula la secuencia necesaria para lograr los objetivos deseados, comenzando con las actividades y los componentes, y culminando con el efecto directo (propósito) y la retroalimentación. Calidad: Mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos del programa. Características del Indicador: Para cumplir adecuadamente con la función de dar soporte a las decisiones presupuestarias, los indicadores para resultados deben elaborarse y difundirse con base en las mejores prácticas internacionalmente reconocidas. Cobertura: Proporción que existe entre la población o el área geográfica que forma parte del grupo objetivo, que recibe los servicios del proyecto, y la población o área geográfica total que el proyecto pretende atender. Componentes del Programa: Son los bienes y servicios públicos que produce o entrega el programa presupuestario para cumplir con su propósito. Los componentes deben expresarse en productos terminados o servicios proporcionados. Corresponsabilidad: Colaboración entre dos o más personas, actores o instituciones que llevan a cabo el mismo tipo de actividades.

57 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 57 D Datos: Los datos son materiales sin elaborar, recogidos por métodos cualitativos y/o cuantitativos que no tienen aún significado. Los datos que se recogen para el seguimiento y evaluación tienen tres propósitos: describir, explicar y predecir. Dependencias: A las que se refiere el artículo 2, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Ejecutiva. Desempeño: Medida en que una institución u organización actúa conforme a criterios/normas/ directrices específicos u obtiene resultados de conformidad con metas o planes establecidos. Dimensiones de los Indicadores: Se refieren al aspecto particular del objetivo a ser medido mediante el indicador, pudiendo ser: eficacia, eficiencia, economía y calidad, ajustados a las características y particularidades del programa presupuestario. E Economía: Ausencia de desperdicio en la obtención de un resultado determinado. Efecto: Cambio intencional o no intencional debido directa o indirectamente a una intervención. Eficacia: Medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la intervención para el desarrollo, tomando en cuenta su importancia relativa. Eficiencia: Medida en que los recursos/insumos se han convertido económicamente en resultados. Mide la relación entre los productos y servicios generados con respecto a los insumos o recursos utilizados. Enfoque transversal: Es la convergencia o corresponsabilidad de varios programas, políticas e instituciones para lograr objetivos y resultados respecto de grupos de población o áreas de enfoque que enfrenten retos comunes y específicos para su desarrollo. Entidades: A las que se refiere el artículo 2, fracción II de la Ley Orgánica del Poder Ejecutiva del Estado de Oaxaca. Estudio de base: Análisis que describe la situación previa a una intervención para el desarrollo, en relación con la cual puede medirse el avance o pueden efectuarse comparaciones. Evaluación de impacto: La evaluación de impacto tiene como objeto determinar si el programa o proyecto produjo los resultados en las personas, hogares e instituciones y si estos resultados son atribuibles a la intervención. Evaluación de procesos: Evaluación de la dinámica interna de los organismos de ejecución, sus instrumentos de política, sus mecanismos de prestación de servicios, sus procedimientos de gestión y los vínculos que existen entre todos estos componentes. Evaluación de programas: Evaluación de un conjunto de intervenciones estructuradas para alcanzar objetivos específicos de desarrollo a nivel global, regional, de país o sectorial.

58 58 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Evaluación Específica de Desempeño: Reporte anual para mostrar el desempeño global de los programas y poder utilizar la totalidad de los indicadores y evaluaciones existentes en el SED. Evaluación Externa: Evaluación que se realiza a través de personas físicas y morales especializadas y con experiencia probada en la materia que corresponda evaluar, que cumplan con los requisitos de independencia, imparcialidad, transparencia y los demás que se establezcan en las disposiciones aplicables. Evaluación Interna: Evaluación que se realiza la unidad ejecutora del programa presupuestario. Evaluación: Análisis sistemático y objetivo de los programas y que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. F Ficha técnica: Es un instrumento de transparencia al hacer pública la forma en que se calculan los valores del indicador y comunicar los detalles técnicos que facilitan su comprensión. Fin del programa: Es la descripción de cómo el programa contribuye, en el mediano o largo plazo, a la solución de un problema de desarrollo o a la consecución de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad. Frecuencia de medición: Es el periodo de tiempo en el cual se calcula el indicador (bianual, anual, semestral, trimestral, mensual, etc.). La frecuencia de medición determinará la cantidad de periodos en los que se calendarizarán las metas para el indicador. G Gestión para Resultados (GpR): Modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos. Interesa aquí qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población. Gestión: Proceso de dirigir, planear, organizar, dotar de personal y controlar las actividades, personas y otros recursos del proyecto, con objeto de alcanzar determinados objetivos. I Impactos: Efectos de largo plazo positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos directa o indirectamente por una intervención, intencionalmente o no. Indicador de actividad: El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de actividad. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un Componente. Indicador de avance físico-financiero: Determinan los niveles de eficiencia y eficacia de la gestión pública, precisando los avances físico-financieros de los programas y las principales metas, así como su impacto en los objetivos establecidos, y coadyuvan a realizar los ajustes que proceden en las metas y la asignación de recursos. Indicador de componente: Son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo.

59 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 59 Indicador de desempeño: La expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que establece un parámetro del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Podrá ser estratégico o de gestión. Indicador de fin o propósito: Mide la contribución del programa al logro o solución de un problema de desarrollo o a la consecución del objetivo estratégico de la dependencia o entidad, situación observable a mediano o largo plazo. Generalmente, se trata de indicadores de eficacia y deben obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. Indicador de gestión: Instrumento que permite medir el cumplimiento de los objetivos institucionales y vincular los resultados con la satisfacción de las demandas sociales en el ámbito de las atribuciones de las dependencias y entidades del Gobierno. Indicador: Variable o factor cuantitativo o cualitativo que permite verificar el nivel de logro alcanzado por el programa en el cumplimiento de sus objetivos. Es una expresión que establece una relación entre dos o más datos y permite la comparación entre distintos periodos, productos similares o una meta o compromiso. Indicadores estratégicos o de impacto: Miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y de los programas presupuestarios, y contribuyen a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos. Índices: Miden el comportamiento de una variable en un cierto tiempo, a partir de un valor tomado como base. Informe de evaluación: Documento que presenta los resultados de una evaluación, la metodología aplicada, el análisis y las recomendaciones. Insumos: Recursos financieros, humanos y materiales empleados en una intervención para el desarrollo. M Marco lógico: Metodología para la elaboración de la matriz de indicadores, mediante la cual se describe el fin, propósito, componentes y actividades, así como los indicadores, las metas, medios de verificación y supuestos para cada uno de los objetivos de los programas federales. Matriz de Indicadores: Es una herramienta de planeación estratégica del PbR para entender y mejorar la lógica interna y el diseño de los programas presupuestarios. Comprende la identificación de los objetivos de un programa (resumen narrativo), sus relaciones causales, los indicadores, medios de verificación y los supuestos o riesgos que pueden influir en el éxito o fracaso del mismo. Medios: Instrumentos que posibilitan el logro de los objetivos. Medios de verificación: Indican las fuentes de información que se utilizarán para medir los indicadores y para verificar que los objetivos del programa (resumen narrativo) se lograron. Meta: Es la cuantificación del objetivo que se pretende alcanzar en un tiempo señalado, con los recursos necesarios.

60 60 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Método de cálculo: Se refiere a la expresión algebraica del indicador, a la explicación sencilla de la forma en que se relacionan las variables y a la metodología para calcular el indicador. Método de evaluación: Modo ordenado y predefinido de proceder para obtener los resultados de la evaluación del desempeño. Monitoreo: Término que algunos autores e instituciones utilizan en vez de seguimiento. N Nombre del indicador: Denominación precisa y única con la que se distingue al indicador. O Objetivo del proyecto o programa: Se refiere a los resultados físicos, financieros, institucionales, sociales, ambientales o de otra índole que se espera que el proyecto o programa contribuya a lograr. Objetivos estratégicos: Son la expresión de los fines últimos que se fijan las dependencias y entidades, en el marco de los objetivos nacionales, estrategias y prioridades, contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Orientación a resultados: Consiste en dirigir los objetivos estratégicos del sector que corresponda y sus resultados deberán traducirse en beneficios concretos para la sociedad. P Plan Nacional del Desarrollo (PND): Es la ordenación racional y sistemática de acciones que con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal, en materia de regulación y promoción de la actividad económica, política, social y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la constitución y la ley establecen. Planeación estratégica del PbR: Conjunto de elementos metodológicos y normativos que permite la ordenación sistemática de acciones, y apoya las actividades para fijar objetivos, metas y estrategias, asignar recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, así como coordinar acciones y evaluar resultados. Presupuestación: Proceso de consolidación de las acciones encaminadas a cuantificar monetariamente los recursos humanos, materiales y financieros, necesarios para cumplir con los programas establecidos en un determinado período. Presupuesto basado en Resultados (PbR): Conjunto de procesos e instrumentos que permitirán que las decisiones involucradas en el presupuesto incorporen sistemáticamente consideraciones sobre los resultados de la aplicación de los recursos públicos. Proceso Presupuestario: Conjunto de actividades que comprende la planeación, programación, presupuestación, ejercicio, control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. Programa Anual de Evaluación: Acciones encaminadas a establecer el calendario de ejecución de las evaluaciones de los programas en operación y de los que vayan a comenzar su ejecución; vincula el calendario de ejecución de las evaluaciones con el calendario de actividades de la pro-

61 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 61 gramación y presupuestación del ejercicio fiscal correspondiente; y articula los resultados de las evaluaciones de los programas federales en el marco del PbR y del SED. Programa presupuestario: La categoría programática que permite organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos. Propósito del programa: Es el resultado directo a ser logrado en la población objetivo como consecuencia de la utilización de los componentes (bienes y servicios públicos) producidos o entregados por el programa. R Reglas de operación de programas: Establecen las disposiciones específicas a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales, con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, no discrecional, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos. Rendición de cuentas: Obligación de demostrar que se ha efectuado el trabajo cumpliendo con las reglas y normas acordadas, o de declarar de manera precisa e imparcial los resultados obtenidos en comparación con los recursos, las funciones y los planes encomendados. Resultados: Producto, efecto o impacto (intencional o no, positivo y/o negativo) de una intervención para el desarrollo. Resumen narrativo: Determina la relación lógica entre los distintos niveles de objetivos del programa presupuestario: fin, propósito, componentes y actividades. Retroalimentación: Transmisión de las constataciones (hallazgos) a las que se arribó en el proceso de evaluación a aquellas partes para quienes son pertinentes y útiles con objeto de facilitar el aprendizaje. Revisión: Evaluación de los resultados de una intervención periódicamente. S Seguimiento del desempeño: Proceso continuo de recolección y análisis de datos para comparar en qué medida se está ejecutando un proyecto, programa o política en función de los resultados previstos. Sistema de Evaluación del Desempeño (SED): Conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Supuestos: Son los factores externos que están fuera del control de la institución responsable de un programa presupuestario, pero que inciden en el éxito o fracaso del mismo. Corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir para que se logren los distintos niveles de objetivos del programa. Los supuestos se expresan en términos positivos y son los suficientemente precisos para poder ser monitoreados.

62 62 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño T Términos de referencia: Documento que presenta el propósito y el alcance de la evaluación, los métodos que se han de utilizar, la norma con la que se evaluarán los resultados o los análisis que se han de realizar, los recursos y el tiempo asignado, y los requisitos de presentación de informes. Tipo de indicador para resultados: Se refiere a la naturaleza del indicador que corresponde a cada nivel de la Matriz de Indicadores para Resultados. Puede ser estratégico y de gestión. Tipo de valor de la meta: Indica si la meta es absoluta o relativa. Generalmente, la mayoría de los indicadores son expresados en números relativos, ya que por definición provienen de relacionar dos o más datos significativos, sin embargo, excepcionalmente se pueden utilizar indicadores referidos en números absolutos, tal es el caso del PIB. Transparencia Presupuestaria: tipo de información publicada de carácter bidereccional y activo, para que la ciudadanía resuelva junto con el gobierno problemas públicos, con el objetivo de que exista una colaboración estrecha entre los responsables de la elaboración e implementación de las políticas públicas y la sociedad. U Unidad de medida: Magnitud de referencia que permite cuantificar y comparar elementos de la misma especie. Unidad responsable: Son áreas administrativas de los poderes: legislativo, judicial, los entes autónomos, las dependencias y, en su caso, las entidades que están obligadas a la rendición de cuentas sobre los recursos humanos, materiales y financieros que administra para contribuir al cumplimiento de los programas. V Variable: Concepto que puede tener varios valores, definidos de tal manera que mediante observaciones pueda conocerse el valor que asume en un caso particular.

63 Anexos Anexo 1: Metodología de Marco Lógico Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 63 La Metodología de Marco Lógico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su énfasis está entrado en la orientación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las partes interesadas. 1 Si bien la MML facilita la evaluación de los resultados del proyecto o programa en cualquier etapa de su ejecución, ya que contiene la información para establecer si se han producido los bienes o servicios previstos de manera eficiente y con la calidad esperada; no evalúa ex ante la conveniencia socioeconómica ni la viabilidad financiera de un proyecto, no asegura una buena programación de la ejecución del proyecto o un control eficiente y efectivo de la gestión del mismo. La Metodología contempla dos etapas, 2 que se desarrollan paso a paso en las fases de identificación y de diseño del ciclo de vida del proyecto: Identificación del problema y alternativas de solución, en la que se analiza la situación existente para crear una visión de la situación deseada y seleccionar las estrategias que se aplicarán para conseguirla. La idea central consiste en que los proyectos son diseñados para resolver los problemas a los que se enfrentan los grupos meta o beneficiarios, incluyendo a mujeres y hombres, y responder a sus necesidades e intereses. Existen cuatro tipos de análisis para realizar: el análisis de involucrados, el análisis de problemas (imagen de la realidad), el análisis de objetivos (imagen del futuro y de una situación mejor) y el análisis de estrategias (comparación de diferentes alternativas en respuesta a una situación precisa) La etapa de planificación, en la que la idea del proyecto se convierte en un plan operativo práctico para la ejecución. En esta etapa se elabora la matriz de marco lógico. Las actividades y los recursos son definidos y visualizados en cierto tiempo Identificación del problema y alternativas de solución El proceso de planificación nace con la percepción de una situación problemática y la motivación para solucionarla. La MML incorpora cuatro elementos analíticos importantes que ayudan a guiar este proceso: Análisis de Involucrados Estudiar a cualquier persona o grupo, institución o empresa susceptible de tener un vínculo con un proyecto dado. Al analizar sus intereses y expectativas se puede aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses coincidentes o complementarios al proyecto, disminuir la oposición de aquellos con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes. 3 El análisis de involucrados implica: 1 Edgar Ortegón, Juan Francisco Pacheco, Adriana Prieto. CEPAL - ILPES, Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas, Santiago de Chile, mayo 2005, (p. 13). 2 The Logical Framework Approach.AusGUIDElines, AusAID, Página 1. 3 Eduardo Aldunate, CEPAL - ILPES, Boletín del Instituto Metodología del marco lógico, Santiago de Chile, octubre 2004, (p. 33).

64 64 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar directa e indirectamente. Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación. Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto y entre ellos y diseñar estrategias con relación a dichos conflictos. Interpretar los resultados del análisis y definir cómo pueden ser incorporados en el diseño del proyecto. 4 Algunas herramientas útiles para desarrollar el análisis de involucrados según Eduardo Aldunate: 5 Tabla de expectativas fuerzas, donde para cada involucrado, se anotan sus intereses o expectativas y se le asigna una valencia con un signo, para determinar el nivel de apoyo u oposición al proyecto. El mapa de relaciones, el cual representa en forma gráfica a los distintos involucrados y las relaciones existentes entre ellos, agrupándolos además según sus intereses. Pueden utilizarse distintos grosores de línea para representar fortaleza de las relaciones o intereses, distintos tamaños para representar la fuerza e los grupos, colores para reflejar temas de interés, etc. Fuente: Metodología del marco lógico, Eduardo Aldunate 4 Edgar Ortegón, Juan Francisco Pacheco, Adriana Prieto.CEPAL - ILPES, Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas, Santiago de Chile, mayo 2005, (p. 16) 5 Eduardo Aldunate,CEPAL - ILPES, Boletín del Instituto Metodología del marco lógico, Santiago de Chile, octubre 2004, (p. 35),

65 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Análisis del Problema De acuerdo a Edgar Ortegón, Juan Francisco Pacheco y Adriana Prieto (2005), esta metodología busca analizar e identificar claramente el problema principal, así como sus causas y efectos, a partir de la construcción del árbol de problemas. Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar. A partir de una primera lluvia de ideas establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad. Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de esta forma se analiza y verifica su importancia. Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos están o podrían estar provocando el problema. Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se construye el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen completa de la situación negativa existente. Revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen efectos, que el problema central este correctamente definido y que las relaciones (causales) estén correctamente expresadas. Fuente: Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados 2010 Gobierno Federal SHCP / SFP / CONEVAL

66 66 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Árbol de Objetivos El análisis de los objetivos permite describir la situación futura a la que se desea llegar una vez se han resuelto los problemas. Consiste en convertir los estados negativos del árbol de problemas en soluciones, expresadas en forma de estados positivos. El diagrama permite observar la jerarquía de los medios y de los fines con una visión global y clara de la situación positiva que se desea. 6 Fuente: Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados Gobierno Federal SHCP / SFP / CONEVAL Identificación de alternativas de solución al problema Tal y como se indica en la serie Guía Metodológica para la preparación y evaluación de proyectos de inversión pública 7, a partir de los medios que están más abajo en las raíces del árbol de problemas, se proponen acciones factibles que puedan en términos operativos conseguir el medio. Todas las actividades planteadas deben ser viables y debe dilucidarse su incidencia en la solución del problema para establecer la prioridad de las mismas. También debe distinguirse si se trata de actividades complementarias o sustitutas entre sí Selección de alternativa óptima Según Eduardo Aldunate (2004), para configurar las distintas alternativas de solución del problema se agruparán acciones complementarias. Cada acción sustituta, junto con las que le sean complementarias, dará origen a una alternativa de proyecto. Se selecciona la estrategia, no sólo más factible en términos económicos, técnicos, legales y ambientales, sino también pertinente, eficiente y eficaz; para lo cual se hace necesario realizar una serie de técnicas y de estudios respectivos que permitirán utilizar criterios de selección. 6 Edgar Ortegón, Juan Francisco Pacheco, Adriana Prieto. CEPAL - ILPES, Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas, Santiago de Chile, mayo 2005, (p. 17), 7 ILPES. Serie Manuales No 39 Manual general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública. Área de Proyectos y Programación de Inversiones, Julio del 2005.

67 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 67 Fuente: Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados 2010 Gobierno Federal SHCP / SFP / CONEVAL Estructura analítica del proyecto (EAP) La EAP es un esquema de la alternativa de solución más viable expresada en sus rasgos más generales a la manera de un árbol de objetivos y actividades, que resume la intervención en 4 niveles jerárquicos y da pie a la definición de los elementos del Resumen Narrativo de la Matriz Lógica del Proyecto Del Árbol de Objetivos a la MML Rara vez es posible una transposición directa del árbol de objetivos al resumen narrativo del proyecto. Puede ser necesario cambiar la redacción y habrá que revisar cuidadosamente que se mantenga la lógica vertical causa efecto al pasar del árbol de objetivos al resumen narrativo La Matriz de Indicadores de Resultados. Para la elaboración de cualquier programa a implementar es indispensable un extenso trabajo previo de preparación y evaluación que justifique y fundamente su ejecución, para esto existen numerosas metodologías. Cómo ya se mencionó antes, para la evaluación del desempeño, además de cualquier otra metodología que se pueda utilizar para el diagnóstico, levantamiento de datos, trabajo de campo y la planeación de un programa, se utilizarán algunos componentes de la MML: 8 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Sistema de Evaluación del Desempeño y el Programa Anual de Evaluación, Cámara de Diputados, Honorable Congreso de la Unión. Diciembre Disponible en 9 Eduardo Aldunate. CEPAL - ILPES, Boletín del Instituto Metodología del marco lógico, Santiago de Chile, octubre 2004, (p. 35),

68 68 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño árbol de problemas y objetivos y el Estructura Analítica del Proyecto. Estas herramientas son una excelente referencia para la evaluación, sin embargo es necesario que la información del pro- sintetiza y organiza lo encontrado a lo largo de las diferentes etapas de preparación y planeación del programa. La construcción de la MIR permite el diseño lógico y sistemático de los programas presupuestarios, facilita la planeación de estos, y orienta su programación y el ejercicio hacia los resultados. 10 La precisión y cobertura de la información contenida en la MIR la convierte en un elemento clave del proceso del seguimiento y evaluación, pues facilita la comprensión de los programas y proporciona los elementos necesarios para comprobar el alcance de sus objetivos y metas, por lo tanto es un buen punto de partida para valorar su impacto. La MIR será un de las plataformas que permitirán retroalimentar la presupuestación y consolidar la GpR; su implementación como herramienta integral para la formulación de los programas fomenta la responsabilidad social y por lo tanto es uno de los pivotes que articularán una cultura de resultados (Figura 1). A continuación se presenta una síntesis de los conceptos y el proceso de elaboración de la MIR a partir del manual y programas (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005), y el Boletín del Instituto. Metodología del Marco Lógico (Aldunate, 2004) Elaboración de la Matriz columnas básicas (Figura 3) 11.En la primera columna, Resumen Narrativo, se registran cuatro tipos de objetivos del programa a diferentes niveles: 1) ideal a la que contribuiría el proyecto después de haber estado funcionando por algún tiempo SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño. Disponible en: directricessed.pdf 11 Aldunate, Boletín del InstitutoMetodología del marco lógico, (Chile: 2004). ILPES-CEPAL.

69 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 69 Figura 1: Alineación de la Matriz de Indicadores para los resultados. 2) A nivel de Propósito en esta columna se describe el efecto directo esperado del programa después de su terminación, respondiendo a preguntas como: qué impacto directo se puede esperar del programa? o por qué el proyecto es necesario para los beneficiarios? 3) En la fila que corresponde a los Componentes se describen los bienes, servicios u obras necesarios para que se alcance el Propósito y que son responsabilidad directa de la gerencia del programa. En esta casilla se responde a la pregunta: Qué entregará o producirá el proyecto? 4) En las Actividades se responde a la pregunta Qué se hará?, describiendo cronológica y detalladamente las actividades principales que los ejecutores tienen que llevar a cabo para cada componente. La segunda columna presenta los Indicadores, los cuales contienen la información necesaria para conocer el progreso del programa en cuanto a los diferentes objetivos establecidos. Figura 2: Los cuatro filas de la MIR definen los niveles de objetivos. Figura 3: Las cuatro columnas de la MIR se llenan de acuerdo a la columna y al nivel de objetivo. 1) Los objetivos de Fin hacen específicos los resultados a los que se espera pueda contribuir el programa que sólo se podrán observar a mediano o largo plazo, y deben reflejar cambios de cantidad y calidad dentro de un marco de tiempo establecido. 2) Los indicadores de Propósito hacen específicos los resultados directos del proyecto y también deben reflejar cambios de cantidad y calidad dentro de un marco de tiempo establecido. 3) Los indicadores de Componentes describen los productos específicos de cada componente en cuanto a la calidad, cantidad y tiempo en el que fueron producidos. 4) Los indicadores de Actividad hacen alusión a la realización de las actividades programadas en cuanto a los recursos utilizados.

70 70 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño La tercera columna contiene los Medios de Verificación, en esta columna se registran las fuentes a las que los ejecutores pueden acudir para buscar información acerca del progreso de los diferentes indicadores. Estas fuentes pueden ser externas o internas, ya sean estadísticas, publicaciones, observaciones o inspecciones de especialistas. Finalmente, a la cuarta columna se le llama de Supuestos, y en ella se identifican los riesgos ajenos al proyecto presentes a cada etapa. Estos riesgos se expresan como supuestos que deben ser cumplidos para avanzar en la jerarquía de objetivos Lógica vertical y horizontal. La Matriz se debe construir de tal manera que sean evidentes los vínculos causales vertical y horizontalmente como lo expresa la Figura 4. Verticalmente debe existir un nexo entre los objetivos 12 de tal manera que: Las Actividades específicas a cada componente sean las necesarias para producir ese Componente; Los Componentes son todos necesarios para lograr el Propósito del proyecto; Figura 3: Lógica Vertical y Horizontal de la Matriz de Indicadores de Resultados. No hace falta ningún otro componente para lograr el Propósito, Si se logra el Propósito, el programa contribuirá a que se logre el Fin. El Fin es una respuesta a un problema importante en el sector. Al mismo tiempo, horizontalmente la Matriz debe tener lógica de tal forma que se pueda decir que los Medios de Verificación son los necesarios y suficientes para obtener la información necesaria para la medición en el avance de los indicadores; y a su vez los Indicadores permiten hacer un buen seguimiento del programa y evaluar el grado en que se cumplieron los Objetivos. También horizontalmente, debe haber una lógica causal entre los objetivos y los supuestos, 13 de tal forma que sea posible especular que: 12 Ortegón, Pacheco y Prieto, Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. CEPAL-ILPES 13 Ortegón, Pacheco y Prieto, Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas.

71 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 71 Si se realizan las actividades y los supuestos identificados se cumplen, entonces se producirán los Componentes; Si se producen los componentes y otros supuestos se cumplen, entonces se logrará el Propósito del programa; Si se logra el propósito del programa y se continúan cumpliendo los supuestos entonces el programa podrá contribuir al Fin. Es importante recordar que la elaboración de la Matriz de Indicadores de Resultados forma parte de una metodología compleja que presenta una solución sistemática a los problemas inherentes a la planeación de un proyecto o programa que se planea impacte la realidad social de su entorno. Por lo que la misma Matriz es un proceso complejo que requiere el acercamiento entre los ejecutores del programa y los beneficiarios de este. En la medida en que este acercamiento se facilite y si fomente, la probabilidad de alcanzar los resultados esperados de los programas será mayor. 1.3 Matrices de Indicadores en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación Para efectos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y para la correcta adopción del PbR, la elaboración de los programas presupuestarios deberá estar alineada a los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo (PND), de los programas que se derivan de éste y de las dependencias y entidades; por lo que la asignación de los recursos para dichos programas debe reflejar la importancia de estos en la estrategia de desarrollo nacional y su contribución al cumplimiento de los objetivos nacionales. 14 La vinculación de la programación con el PND y sus programas se apoyará en la planeación estratégica a fin de que los programas sectoriales o los que correspondan queden alineados al PND, a través de los objetivos de los ejes de política pública; y a su vez, los objetivos estratégicos de las dependencias de acuerdo al ramo presupuestario que les aplique, queden vinculados a los programas sectoriales, a través de los objetivos sectoriales a los que corresponda. 15 En el ámbito estatal el tema de la alineación se considera en la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca en su artículo 19 indica que a las dependencias Estatal (APE) les corresponde, asegurar la congruencia de sus programas con el Plan Estatal, los planes regionales y los programas especiales que determine el Gobernador del Estado. La política pública implementada en el estado se alinea con el PND a través de los objetivos estratégicos planteados a través de la clave presupuestal que se integra de 24 dígitos definidos en una estructura programática que determina la Dirección de Egresos y Control Presupuestal en su Unidad de Integración Presupuestal. Por otro lado, la obligatoriedad de la creación y uso de indicadores se encuentra fundamentada en el artículo 27 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) que señala la estructura programática del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) debe incorporar indicadores de desempeño con sus correspondientes metas anuales, que permitirán la evaluación de programas y proyectos; estos indicadores serán la base para el funcionamiento del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). 14 SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 15 Anexos al Oficio Circular 307-A Directrices Generales para Avanzar Hacia El Presupuesto Basado En Resultados y El Sistema de Evaluación del Desempeño

72 72 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño De igual manera, a nivel estatal la Ley del Presupuesto, Gasto Público y su Contabilidad en su artículo 32 A: La evaluación del desempeño institucional en el manejo de los recursos públicos la realizará la Instancia Técnica competente, la que deberá verificar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas de los programas, políticas públicas, así como el desempeño institucional de todas las Entidades del Estado que ejercen dichos recursos, basándose para ello en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados del ejercicio del gasto público de cada ejercicio fiscal. Las dependencias y entidades publicarán electrónicamente la vinculación con los objetivos, estrategias y prioridades del PND y los programas derivados del mismo; la justificación de cada objetivo estratégico; los indicadores de resultados por cada objetivo estratégico, para medir el avance de la dependencia o entidad respecto del nivel de cumplimiento de los objetivos; los bienes y/o servicios que se generan para satisfacer cada objetivo estratégico; la identificación del programa federal que entrega los bienes y/o servicios a sus beneficiarios/usuarios, conforme al objetivo estratégico al que éste contribuye y para los programas sociales, la población objetivo de cada programa, y el detalle normativo que sustenta cada objetivo estratégico. Esta información se generará a través del sistema del proceso integral de programación y presupuesto establecido en el artículo 10, fracción I, del Reglamento de la Ley Indicadores de desempeño Los indicadores, con sus respectivas metas, corresponden a un índice, medida, cociente o fórmula que permite establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr, expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad. 17 Un indicador de desempeño, es la expresión cuantitativa construida a partir de variables cuantitativas o cualitativas, que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros (cumplimiento de objetivos y metas establecidas), reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa, monitorear y evaluar sus resultados. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Sistema de Evaluación del Desempeño y el Programa Anual de Evaluación, Cámara de Diputados, Honorable Congreso de la Unión. Diciembre Disponible en cefp pdf Artículo 27 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)

73 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 73 Fuente: Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño. Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario. Diciembre 2008 Derivado de la alineación del proceso presupuestario con la planeación nacional, los indicadores de desempeño según la Guía para la construcción de la matriz de indicadores para resultados, SHCP son clasificados en dos tipos: 1. Estratégicos, que miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y de los programas presupuestarios y contribuyen a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos; y, 2. De gestión, que miden el avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que los bienes y servicios públicos son generados y entregados. Es necesario que las dependencias y entidades de la APE y sus programas presupuestarios cuenten con indicadores estratégicos y de gestión para evaluar su desempeño, ya que estos indicadores serán la base para el funcionamiento del Sistema de Evaluación del Desempeño 18. Entre las razones que justifican su implementación se encuentran virtudes como: Proveer evidencia y elementos objetivos para la toma de decisiones. Ayudar o colaborar con los tipos de evaluación. A responder interrogantes claves sobre cómo se ha realizado una determinada intervención. Si se han cumplido los objetivos. El nivel de satisfacción de la población objetivo. 18 SHCP, Sistema de Evaluación del Desempeño, Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

74 74 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño Conforme a la Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos 2010 del Gobierno Federal, SHCP y CONEVAL los indicadores desempeño deberán contar con una ficha técnica, la cual deberá contener los siguientes elementos mínimos para su adecuado seguimiento y evaluación: Nombre del indicador. Definición. Unidad de medida. Línea base. Sentido del indicador. Dimensión a medir. Método de cálculo. Frecuencia de medición. Metas. Parámetros de semaforización. Las dimensiones de los indicadores según el aspecto del logro de los objetivos que miden se representan en el siguiente diagrama: Dimensiones de Indicadores Fuente: Elaboración propia 1.5 Determinación de indicadores y calendarización de metas Con base en lo establecido en las directrices planteadas por la SHCP 19, los indicadores con los cuales se mide el avance en el cumplimiento de objetivos y metas de cada programa presupuestario deben ser el resultado de un proceso de formulación, validación y selección que se realicé al interior de cada dependencia y entidad de la APEO. Posteriormente, los indicadores seleccionados se analizan en la etapa de concertación de di- 19 SHCP. Sistema de Evaluación del Desempeño. Obtenido en febrero de 2011 en: pbr/docs_consultta/directricessed.pdf

75 Propuesta de Sistema de Evaluación del Desempeño 75 chas dependencias y entidades, la Subsecretaría de Egresos de SEFIN, a fin de determinar cuáles servirán de base para dar seguimiento al avance en las metas y para la evaluación correspondiente, en términos del PbR y SED. Una vez aprobado el Proyecto Presupuesto Egresos Estatal (PPEE) las dependencias y entidades de la APEO deben registrar los calendarios de metas de los indicadores de desempeño de los programas presupuestarios a su cargo. Las directrices de dicha calendarización se definen por el marco del proceso presupuestario considerando la adecuación de las metas anuales conforme los cambios en la asignación de recursos a los programas presupuestarios, y el establecimiento de una frecuencia de medición y reporte de información para su adecuado seguimiento y rendición de cuentas. Para tal efecto, los indicadores de la MIR que corresponden a los componentes y actividades, deben considerar una frecuencia mensual, trimestral o semestral, dependiendo de la naturaleza del indicador; y, los indicadores de propósito, deberán considerar, al menos, una frecuencia semestral o anual. El monitoreo constante de los recursos, los procesos, la cobertura, la entrega de productos y la prestación de servicios, así como de los resultados o efectos logrados (consecución de objetivos y metas específicas), a través de los indicadores estratégicos y de gestión, servirá para disponer sistemáticamente de información de calidad que apoye la toma de decisiones presupuestarias y la mejora continua de las políticas públicas, de los programas y del desempeño de las instituciones.