El modelo laboral chileno: la deuda pendiente

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1 Claves de Políticas Públicas Noviembre 2012, Número 13 El modelo laboral chileno: la deuda pendiente Por VALENTINA DONIEZ En Chile el actor sindical es débil, comparable al de los países andinos como Perú, Colombia y Venezuela, pero diametralmente opuesto al que predomina en Europa. Acá, de 100 trabajadores sólo 14 están afiliados a algún tipo de sindicato y sólo 12 de cada 100 han podido negociar colectivamente sus condiciones de trabajo. En la Unión Europea, en cambio, la tasa de sindicalización promedio, que calcula la proporción de afiliados a un sindicato sobre el total de asalariados, es de 23% y los trabajadores cubiertos por negociaciones colectivas llega a 66% de la fuerza laboral. El modelo chileno que rige las relaciones colectivas de trabajo, y por ende al actor sindical, tiene un marcado sello de desigualdad, ya que favorece a la parte empresarial en desmedro de los trabajadores. Este hecho constituye un obstáculo para el desarrollo económico y social pleno, toda vez que es posible establecer un vínculo profundo entre un sindicalismo fuerte y desarrollado con sociedades más democráticas y con menor desigualdad salarial. Una muestra de ello es que, pese al crecimiento económico, la desigualdad de los ingresos en Chile se ha ido agudizando en los últimos años. Por ejemplo, hay datos que apuntan que, a nivel de empresa, la brecha entre el salario máximo promedio y el salario mínimo promedio pasó de 91 veces en 2010 a 102 en 2011, siendo de 32 para los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En el siguiente documento expondremos primero brevemente algunos elementos del marco histórico y conceptual que da origen a los Sistemas de Relaciones Laborales. En una segunda sección, señalaremos algunos de los principales aspectos que fundamentan el impacto positivo de los sindicatos en las dimensiones políticas y económicas. En la tercera sección se describen los modelos vigentes en Europa y en algunos países seleccionados de América Latina, para luego profundizar en los rasgos característicos del caso chileno. Finalmente, se entregan algunas conclusiones respecto del modelo de relaciones laborales al que debiera apuntarse en nuestro país para afrontar los desafíos que implica el desarrollo económico y social. 1

2 Relaciones Laborales La definición de los modelos de sindicato y su rol en la sociedad surgen en el siglo XIX, fuera de toda legalidad, y se institucionalizan durante el siglo XX. De esta forma, al final de la Segunda Guerra Mundial y hasta los años 70, los países industrializados construyen modelos sociales altamente integrados, combinando crecimiento económico con estabilidad social, y otorgando a los sindicatos un papel fundamental en el desarrollo. Se acuñan conceptos como Democracia Industrial (es decir, relaciones democráticas en el lugar de trabajo) y Sistema de Relaciones Laborales, para hacer referencia al conjunto de normas e instituciones que definen el papel de cada actor laboral y sus relaciones mutuas. En este proceso de legitimación se fueron creando marcos normativos nacionales e internacionales, que esbozaron los lineamientos generales consensuados sobre el rol de la representatividad de los trabajadores en la sociedad. La Organización Internacional del Trabajo (OIT), organismo especializado de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) creado en 1919, ha tenido un rol fundamental en establecer estos principios básicos, tales como la Libertad Sindical y el llamado Tripartismo, que es el establecimiento de espacios de negociación en los que estén representados los tres actores laborales clave: el Estado, los trabajadores y los empleadores. La Libertad Sindical, por su parte, es considerada como un Derecho Fundamental de toda persona y uno de los pilares del mundo del trabajo moderno. Ésta se puede definir como el derecho que asiste a los trabajadores para constituir organizaciones, afiliarse o desafiliarse a ellas, a darse su propia normativa sin intervención de terceros y, especialmente, el derecho al ejercicio de la actividad sindical por medio de aquellas acciones tendientes a la defensa y promoción de los intereses que le son propios, en particular, la negociación colectiva y el derecho a huelga (Caamaño 2008). El Estado ha ejercido en el siglo XX un papel principal en el desarrollo de relaciones laborales sanas y equilibradas, ya que permite establecer mecanismos que tiendan a dar cumplimiento a los principios básicos, llevando a fortalecer al actor que se encuentra en mayor desventaja, es decir, los trabajadores. Impactos positivos del sindicato El impacto de la acción sindical en la sociedad puede verse en diferentes ámbitos. Por su capacidad de agregar y representar los intereses de los trabajadores en ciertas instancias de decisión, la acción sindical potencia el ejercicio democrático, tanto a nivel de empresa como a nivel social más amplio. Este ejercicio permite la generación de normas legitimadas por los trabajadores, lo cual puede tener un impacto positivo en su motivación y, por ende, en su nivel de productividad. A su vez, existe amplia evidencia que muestra que la generación de normas negociadas por los propios actores es un mecanismo más eficiente a la hora de adoptar los estándares laborales a las condiciones cambiantes de la economía. En su dimensión económica, el sindicato puede ser una herramienta contra la desigualdad. Según un informe de la OCDE publicado en 2004, la desigualdad salarial se reduce mientras mayor es la tasa de sindicalización, la cobertura en la negociación colectiva o ambas. Un estudio sobre el impacto económico de la negociación colectiva y sindicatos publicado por el Banco Mundial en 2002, concluye que existen sólidas evidencias para señalar que la acción sindical disminuye la dispersión salarial y, por ende, la desigualdad. Además, un informe realizado en 2012 por el European Trade Union Institute (ETUI), la principal organización europea de investigación y capacitación sindical, afirma que el papel que desempeña la acción sindical a la hora de reducir la desigualdad es clave, en especial en un contexto de crisis económica y de aumento de la desigualdad en varios países europeos. Finalmente, Durán muestra evidencia de relaciones causales entre el 2

3 nivel de la negociación colectiva y la desigualdad en la distribución de ingresos; mayor nivel de centralización (donde el máximo de centralización es el nivel nacional y el máximo de descentralización es la empresa) causa mayor compresión salarial y reduce el Coeficiente de Gini, medida utilizada internacionalmente para medir la desigualdad. Modelos de relaciones laborales Analizar los Sistemas de Relaciones Laborales, en su dimensión colectiva, no es una tarea sencilla puesto que implica hacer referencia a múltiples dimensiones (políticas, legales, económicas, históricas, etc.) que se entrecruzan. De todas maneras, se pueden utilizar algunos indicadores que permiten describirlos y generar modelos generales. En primer lugar, las tasas de sindicalización y de cobertura de la negociación colectiva nos hablan de la extensión del fenómeno sindical. Cabe señalar que, más que la sindicalización, la cobertura de la negociación colectiva es una de las mejores estimaciones de la presencia y relevancia de los sindicatos en la economía. La diferencia entre ambas tasas indica la existencia de elementos institucionales que pueden funcionar como barrera, en caso de que la cobertura de la negociación colectiva sea menor, ya que indica que un grupo de sindicalizados no está negociando, o como promotores, en casos en que sea mayor. Un segundo aspecto crucial tiene que ver con el nivel predominante en que ocurre la negociación colectiva, que se relaciona con la mayor centralización o descentralización del proceso, pudiendo darse a nivel nacional, de industria o sector, o de empresa, con posibilidad de coordinación en cada nivel y entre niveles. Los efectos positivos de la acción sindical respecto a la desigualdad salarial están ligados causalmente con mayores grados de centralización y coordinación de los procesos de negociación colectiva. Los países europeos, al menos los 15 más antiguos de la Unión Europea, históricamente han basado sus sistemas de relaciones laborales en la existencia de sindicatos fuertes y en la negociación colectiva por industria, además del fomento de otras instancias de diálogo y consulta de los trabajadores. Escapan a esta norma Irlanda y el Reino Unido, países que cuentan con una negociación predominante a nivel de empresa, lo cual repercute en niveles más bajos de cobertura en la negociación colectiva. Cuadro 1. Sindicalización, cobertura y nivel predominante de la Negociación Colectiva en países de Europa País Tasa de sindicalización Cobertura de la Negociación Colectiva Nivel predominante de la Negociación Colectiva Austria* 28% 98% Industria Francia* 8% 98% Industria y empresa Bélgica* 52% 96% Nacional Eslovenia 30% 96% Industria Finlandia* 74% 91% Industria y empresa Portugal* 19% 90% Industria y empresa Suecia* 71% 90% Industria y empresa Países Bajos* 22% 85% Industria Dinamarca* 67% 80% Industria y empresa Italia* 35% 80% Industria España* 16% 71% Industria Noruega 53% 70% Nacional e industria Grecia* 24% 65% Industria Alemania* 19% 62% Industria Luxemburgo* 37% 60% Industria y empresa Chipre 55% 52% Industria y empresa Malta 48% 51% Empresa Irlanda* 34% 44% Empresa Eslovaquia 17% 35% Industria y empresa Hungría 17% 34% Empresa Letonia 14% 34% Empresa Estonia 10% 33% Empresa Reino Unido* 27% 33% Empresa Bulgaria 20% 30% Empresa Polonia 15% 30% Empresa Lituania 9% 15% Empresa Rumania 33% desconocido Industria y empresa Promedio UE 23% 66% *Miembros más antiguos de la UE Fuente : Fulton, En rojo se marcan los porcentajes menores a la media de la Unión Europea A diferencia del modelo europeo, en la mayoría de los países de América Latina predomina actualmente un modelo caracterizado por bajas tasas de sindicalización, 3

4 negociación colectiva altamente descentralizada y de baja cobertura, y excesiva reglamentación jurídica que limita la autonomía del actor sindical, especialmente en lo que se refiere al derecho de huelga. Como excepciones cabe nombrar Brasil, Argentina y Uruguay, ya que en esos países se desarrollan procesos de negociación colectiva en el ámbito sectorial o de industria. Cuadro 2. Sindicalización, cobertura y nivel predominante de la Negociación Colectiva en países seleccionados de América Latina País Tasa de sindicalización Cobertura de la Negociación Colectiva Nivel predominante de la Negociación Colectiva Uruguay 25% 90% Industria Argentina 37% 60% Industria Brasil 18% 60% Industria Chile 14% 11% Empresa Colombia 4,2% 0,6% Empresa Perú 6% 4,5% Empresa Costa Rica 9% 16% Empresa Fuente: Elaboración propia en base a cifras no necesariamente comparables. Uruguay, Argentina, Brasil y Costa Rica: Confederación Sindical de las Américas y Grupo de Trabajo Autorreforma Sindical, 2010; Chile: Dirección del Trabajo, 2011; Colombia: Escuela Nacional Sindical, 2012; Perú: Plades, A pesar de que la mayoría de los países en América Latina han ratificado los principios de la OIT en temas de sindicalización y negociación colectiva, la cantidad de quejas y reclamos ante los organismos internacionales sobre estas materias, indican que la región aún está lejos de llevar a la práctica muchos de estos principios. El caso chileno El modelo de relaciones laborales colectivas vigente en Chile se estableció con el denominado Plan Laboral de 1979 (Decretos Ley N y 2.758). Este plan se creó en plena dictadura militar y estuvo enmarcado en las profundas reformas económicas, políticas y sociales de marcada orientación neoliberal. En los cimientos de este modelo se encuentra una profunda desconfianza por los sindicatos fuertes y politizados, y por el modelo tripartito impulsado desde la OIT. Además, plantea una visión restrictiva de la negociación colectiva, que busca la correspondencia entre salario y productividad del trabajador y niega su función en la distribución de la riqueza. En síntesis, es posible afirmar que el modelo chileno privilegia los intereses de los empresarios frente a los derechos de los trabajadores. Una de sus principales características es el excesivo reglamentarismo, es decir, la existencia de un gran número de leyes que controlan el actuar de los actores laborales. Este rasgo es compartido por la mayoría de los países latinoamericanos y se encontraba ya en el anterior Código del Trabajo. Sin embargo, cabe remarcar que al mismo tiempo que flexibilizó las relaciones individuales de trabajo, el Plan Laboral también rigidizó al máximo el derecho colectivo. Otro punto fundamental de nuestro actual modelo es que contiene una visión restringida de la libertad sindical, no reconociendo efectivamente los derechos ligados a la acción sindical, la negociación colectiva y la huelga. Pese a las reformas laborales realizadas desde el retorno de la democracia, este espíritu antisindical no se ha modificado mayormente. En 2001 se llevó a cabo una de las reformas más importantes en materia laboral (Ley N ), donde se trataron temas de derecho colectivo e individual. En ese momento existía el desafío de adaptar la normativa laboral chilena a los convenios 87 y 98 de la OIT que rigen la libertad sindical y que habían sido suscritos en Esta nueva ley eliminó numerosas normas que controlaban la organización interna de los sindicatos e incorporó modificaciones orientadas a consagrar más la libertad sindical en ciertos planos (por ejemplo, ahora se permite la negociación con sindicatos interempresa y de trabajadores agrícolas de temporada, aunque sólo con la venia del empleador). Sin embargo, estudiosos 4

5 de esa reforma, como Sergio Gamonal, concluyeron que la actividad sindical continúa con numerosos límites, donde se intercalan normas de promoción con normas limitadoras de la negociación colectiva. Esta reforma laboral no logró eliminar aspectos claves que claramente menoscaban el principio de libertad sindical. Así, la ley en Chile sigue contemplando los siguientes aspectos: Restricción de la negociación colectiva al ámbito de la empresa. Garantía del derecho a negociar sólo a los sindicatos de empresa, ya que los otros deben contar con la anuencia del empleador. Diferenciación de un procedimiento reglado y otro no reglado sin derecho a huelga; prohibición de negociar en empresas que tengan más de 50% de financiamiento del Estado y en algunas que definiera el Ministerio de Economía. Prohibición de negociar a trabajadores con contrato a plazo fijo, quienes tuvieran funciones de administración, los aprendices y aquellos que llevaran menos de 6 meses en la empresa. Restricción de las materias posibles de negociar sólo al ámbito netamente salarial, estableciendo que todas las demás temáticas se encuentran dentro de las facultades de administración del empleador, las cuales son irrenunciables. Se permite la negociación colectiva con grupos de trabajadores que no se organizan en sindicatos, aun existiendo un sindicato en la empresa. Estos grupos muchas veces reciben condiciones similares a los del sindicato, pero los trabajadores suscritos no deben pagar cuotas de afiliación, por lo que se constituye como una competencia desleal a estas organizaciones utilizada por algunos empleadores. Asimismo, estos grupos se diluyen luego de negociar por lo que no pueden vigilar colectivamente el cumplimiento del acuerdo, quedando más desprotegidos. Se le niega la representación colectiva a los empleadores, por lo cual se imposibilita una negociación supraempresarial plena. Respecto a la huelga se puede señalar que el caso chileno es de total excepcionalidad en términos comparados, ya que: Se permite el reemplazo de trabajadores, lo cual está prohibido en casi todos los países de América y Europa. En los hechos, esto prácticamente anula la huelga como método válido de negociación. Se permite el descuelgue individual de trabajadores a partir del día 15 de la huelga si el empleador cumple cierta formalidad, y a partir del día 30 si eso no ocurre. Se criminaliza la realización de una huelga cuando no se encuentra enmarcada en un proceso de negociación colectiva reglada, pudiéndose aplicar la Ley de Seguridad Interior del Estado (Ley ). Existe un número excesivo de procedimientos y reglas tácitas a favor del empleador que la vuelven un derecho muy difícil de practicar y sumamente controlado. Conclusiones El modelo chileno que rige las relaciones colectivas de trabajo no se condice con los desafíos que existen a nivel país; con una marcada desigualdad, el sindicato y la negociación colectiva son instituciones diseñadas para no poder incidir en esa dimensión. Con la profundización de los procesos de globalización 5

6 y de interconexión de las economías se vuelve cada vez más imperativo preguntarse sobre cómo se logra un comercio más justo y que no suponga una competitividad basada en bajos salarios y precarias condiciones laborales. En este sentido, los países de la Unión Europea han procurado generar cierta confluencia de sus modelos de relaciones laborales nacionales a través de un conjunto de elementos comunes que dan a la participación de los trabajadores organizados en la economía un rol fundamental. Urge, entonces, plantear una transformación radical del modelo de relaciones laborales chileno para que exista un reconocimiento efectivo del rol que cumplen las organizaciones de trabajadores en la sociedad. Para esto se requiere de la participación de todos los actores sociales involucrados. Como base, y siguiendo los compromisos asumidos por el Estado de Chile frente a los organismos internacionales, debería existir una negociación colectiva que avance hacia mayores niveles de centralización y coordinación, además de un conjunto de normas que potencie a los actores colectivos, entregándoles autonomía para ejercer su rol en la sociedad, donde la huelga es un importante instrumento de los trabajadores. Referencias 1. Aidt, Toke y Zafiris Tzannatos. (2002), Union and Collective Bargaining: Economic Effect in a Global Environment. Washington D.C, EEUU: World Bank Publications. 2. Caamaño, Eduardo. (2008), El reconocimiento de la libertad sindical y el problema de la representación de los trabajadores en la negociación colectiva. Revista de Derecho Pontificia Universidad Católica de Valparaíso: Dirección del Trabajo. (2011), Capítulo I: Organizaciones Sindicales. Anuario de Información Estadística de la Dirección del Trabajo. Santiago, Chile. 4. Dirección del Trabajo. (2011). Capítulo II: Negociación colectiva. Anuario de Información Estadística de la Dirección del Trabajo. Santiago, Chile. 5. Durán, Gonzalo. (2012). Negociación Colectiva de alta cobertura: una herramienta poderosa contra la desigualdad. Serie Ideas para el Buen Vivir Área Salarios y Desigualdad, 1. Fundación SOL. 6. Durán, Gonzalo, Marco Kremerman. (2012), Y quién fija el salario máximo? columna de opinión aparecida en El Mostrador el 21 de marzo del Gamonal, Sergio. (2004). La reforma laboral en Chile. Derecho Laboral tomo XLVII n 213, eneromarzo Montevideo. 8. Espinoza, Carmen. (2011), Restricciones a la Huelga: análisis crítico de la jurisprudencia de la Corte Suprema, sobre el reemplazo de trabajadores en la huelga. Trabajo solemne en el Programa de Doctorado en Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. 9. ETUI. (2012), Do unions and worker representation bodies make for more or less inequality?, en Benchmarking Working Europe Disponible en Books/Benchmarking-Working-Europe European Commission, (2011). Industrial Relations in Europe Luxembourg : Publications Office of the European Union. 11. European Commission, Industrial Relations in Europe Luxembourg : Publications Office of the European Communities. 12. Feres, María Ester. (2009). Los proyectos de 6

7 reforma legal sobre negociación colectiva: Esfuerzos azarosos y logros marginales o infructuosos? en Negociación Colectiva en Chile: la debilidad de un derecho imprescindible. División de Estudios, Dirección del Trabajo. Santiago, Chile: Andros Editores. 13. Feres, María Ester y Ricardo Infante. (2007). La Negociación colectiva del futuro. Colección IDEAS. 8, N 79. Fundación Chile Fulton, Lionel. (2011), Publicación on line del Labour Research Department y el European Trade Union Institute (ETUI): National-Industrial-Relations/Across-Europe 15. Kremerman, Marco y Alexander Páez. (2012), La obsesión de las clases medias en Las clases medias en Chile y el mundo. Le Monde Diplomatique. Santiago, Chile: Editorial Aún Creemos en los Sueños. 20. Ugarte, José Luis. (2008). La Huelga como derecho fundamental, en Informe Anual de los Derechos Humanos en Chile Centro de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales. Edición electrónica disponible en udp.cl/informe-anual-sobre-derechos-humanos-enchile-2008/ 21. Vega-Ruiz, María. (2003), Libertad de asociación, libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva en América Latina. El desarrollo práctico de un principio fundamental. Programa Infocus para la promoción de la Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo. Ginebra, Suiza: OIT. 22. Villavicencio, Alfredo (2009), Estructura sindical y negocial: buscando mejorar la cobertura y eficacia de la tutela colectiva. Resumen de la ponencia realizada ante el Grupo de Trabajo Autorreforma Sindical, abril Osaki, Munito. (2000), Negociar la flexibilidad: función de los interlocutores sociales y del Estado. Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo. 17. Piñera, José. (1990), La revolución laboral en Chile. Santiago, Chile: Editorial Zig-zag. Disponible en Ramos, Joseph. (2010), Sindicalismo en el sur en la era de la globalización. Revista CEPAL, 100: Rojas, Irene. (2007), Las reformas laborales al modelo normativo de negociación colectiva del Plan Laboral, Revista Ius et Praxis, Facultad de Derecho, Universidad de Talca, 13:

8 Acerca de la autora Valentina Doniez es investigadora del Área de Sindicatos y Negociación Colectiva de la Fundación SOL. Ha realizado asesorías en procesos de negociación colectiva y en fortalecimiento sindical. También ha participado en estudios de consultoría para la Dirección del Trabajo y la Organización Internacional de Trabajo. Doniez es Licenciada en Antropología Social de la Universidad de Chile. Contacto: valentina.doniez@fundacionsol.cl. Acerca del Instituto Información de contacto El Instituto de Políticas Públicas de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales se orienta a generar propuestas concretas para la solución de problemas de política pública que enfrenta Chile actualmente y a la formación de policymakers de alto nivel. Nuestro equipo de profesores e investigadores combina excelencia académica con participación activa en el debate público y el proceso de formación de políticas públicas en Chile. Instituto de Póliticas Públicas Facultad de Economía y Empresa Universidad Diego Portales. Av. Ejército Libertador #260, Santiago, Chile sandra.mella@udp.cl Fono: (56-2) Todos los derechos reservados. Secciones breves del texto pueden ser citadas sin el permiso explícito si se identifica a los autores y se da reconocimiento completo al Instituto de Políticas Públicas de la UDP. Las opiniones y conclusiones expresadas son de propiedad de los autores y no deben ser entendidas como opiniones o políticas del Instituto de Políticas Públicas, de la Facultad de Economía y Empresa o de la Universidad Diego Portales. 8