AECID- COLEGIO REGISTRADORES DE ESPAÑA

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1 CURSO CADRI ANTIGUA- GUATEMALA DEL 29 DE SEPTIEMBRE AL 10 DE OCTUBRE AECID- COLEGIO REGISTRADORES DE ESPAÑA La distinción entre catastro y registro: deben ser una institución o dos instituciones separadas, aunque coordinadas?, Diferencias entre finca registral y Parcela Catastral. La utilización de Bases Gráficas por los Registros de la Propiedad. Tendencias actuales en materia catastral en Europa. Beatriz Corredor Sierra Introducción: Tanto el Registro como el Catastro son instituciones que actúan sobre un mismo objeto, el territorio, pero contemplado desde puntos de vista distintos. Así, mientras el Catastro tiene por finalidad principal determinar con la mayor precisión posible el objeto tributario de los impuestos territoriales para obtener la máxima justicia en la exacción de tales impuestos, el Registro de la Propiedad tiene por objeto la determinación de los derechos de propiedad inmobiliaria y la seguridad en el tráfico de los mismos. El Registro cumple su finalidad de dar seguridad y fluidez al tráfico jurídico fijando la información que ha de ser tenida en cuenta por quien contrata sobre determinada finca, protegiendo la confianza depositada por los terceros y el mercado en el contenido del Registro, mientras que la finalidad del Catastro es la de realizar, de la manera más exacta posible, un inventario general de la riqueza territorial del país, obtenido mediante la determinación descriptiva y gráfica y la estimación de todos los inmuebles del territorio del Estado, según su división y diferencias de cultivo, para fines fiscales y jurídicos. Es decir: el Catastro actúa vinculando cada porción de terreno a un uso determinado, para determinar posteriormente su justa tributación, en aras del efectivo cumplimiento del principio de solidaridad, y para realizar dicha asignación tiene en cuenta criterios políticos y administrativos (término 1 Registradora de la Propiedad. Ex Ministra de Vivienda del Gobierno de España ( ) y Secretaria de Estado de Vivienda ( ). Actualmente ocupa el cargo de Directora de Relaciones Institucionales en la Junta de Gobierno del Colegio de Registradores de España. 1

2 muicipal), destino económico (rústica, urbana), y uso de la parcela (tipo de cultivo, edificio o solar, etc.) El Registro de la Propiedad es una institución dirigida a la creación y protección frente a terceros de las relaciones jurídico-privadas en el ámbito inmobiliario, donde también va a ser importante la publicidad descriptiva y gráfica de la propiedad territorial, pues el conocimiento de los datos físicos del inmueble, de las fincas en su sentido más amplio, tendrá cada vez más relevancia económica, social y jurídica, en cuanto sus datos sean relevantes para cumplir el fin del Registro, el de dar seguridad jurídica al tráfico jurídico inmobiliario 2. Se advierte fácilmente que Catastro y Registro son dos instituciones convergentes, pero no gemelas, en el sentido de que debieran tender a sincronizarse, pero no yuxtaponerse. Esto no significa que el Registro deba desenvolverse al margen del Catastro, pero tampoco debe hacerlo al margen del Urbanismo, o del Medio Ambiente, por citar sólo algunos de los sectores de ámbito territorial con trascendencia en la definición del contenido de las facultades que integran el derecho de propiedad. Para ello, no es preciso ni conveniente que ninguna de las Instituciones que tienen como ámbito de actuación el territorio se imponga a las demás, a la hora de definir una representación gráfica del mismo, lo verdaderamente importante es que todas hablen el mismo idioma, o utilicen el mismo sistema. Para ello hemos de partir de los diferentes fines que persigue la institución catastral que define ROCA SASTRE como el Registro, catálogo, inventario de la riqueza territorial de un país en el que se determinan sus fincas rústicas y urbanas, mediante su descripción o expresión gráfica, así como su evaluación o estimación económica, con el fin primordial de tipo fiscal o tributario y a los fines auxiliares de orden económico, administrativo, social y civil y cuya formación y conservación constituye un servicio público de la Administración del Estado, encomendado a organismos especializados en la materia. Al Registro también le interesan las titularidades catastrales como elemento valioso en las operaciones de validación y configuración de la base gráfica registral de la finca, es decir, como una de las bases cartográficas posibles para proyectar sobre el territorio la representación gráfica de la descripción literaria de la finca registral; y el Catastro, le interesa el conocimiento de la divergencia 2 La incorporación de la representación gráfica de la finca y de estos datos georreferenciados y asociados a la información que el registro puede proporcionar (by products) puede redundar en una más ajustada valoración del inmueble, lo cual tendrá interés para el mercado siempre que los costes de obtención de dicha información se mantengan moderados, y no superen el valor añadido que dichos datos puedan proporcionar a la información estrictamente jurídica que es la propia del registro 2

3 con su base gráfica, a efectos de determinar más precisamente (y por tanto, más justamente) quién es el sujeto pasivo sobre el que girar el impuesto territorial correspondiente. 2.- Diferentes posturas sobre las relaciones entre catastro y registro: unificación, coordinación, colaboración y respeto.- La relación entre ambas instituciones no ha sido pacífica a lo largo de la historia; así, se han mantenido diversas posturas desde los puntos de vista doctrinal y legislativo Unificación del Catastro con el Registro. La postura que propone la unificación de Catastro y Registro de la Propiedad considera que desde la perspectiva económica resulta ineficiente la existencia separada de dos instituciones que proyectan su actividad sobre el territorio, ya que aunmenta los costes para el usuario y perjudica la seguridad jurídica. En este sentido puede señalarse el informe CADASTRE 2014, elaborado por la FEDERATION INTERNACIONAL DES GEOMETRES (FIG), como respuesta a su observación de una serie de fenómenos, como son: los avances tecnológicos en materia de determinación de coordenadas gráficas, de medición, de localización, de expresión analógica de datos; los cambios sociales y el desarrollo económico, que han producido una rápida expansión de la propiedad inmobiliaria; la globalización de la economía y de los mercados gracias a la universalización de la información; la interconexión de las actividades económicas con fuertes consecuencias jurídicas y medioambientales. Considera este informe que la reacción del Catastro ante estas nuevas exigencias no ha sido lo ágil que hubiere sido necesario. El informe contrapone el estudio de los diferentes sistemas catastrales en el mundo (incluyendo, indebidamente, el Registro de la Propiedad, confundiendo así las finalidades de las instituciones, pues quien controla la seguridad del tráfico jurídico de los inmuebles, no es el Catastro, sino tan sólo el Registro de la Propiedad.) y analiza aquellos cuyo funcionamiento parece ser mejor, así como las diferentes tendencias observadas en los países que están modernizando sus sistemas. El informe llega a las siguientes recomendaciones: Supresión de las bases gráficas en soporte papel y sustitución por bases digitales de mapas basados en coordenadas geográficas. Transformación de las bases de datos de los Registros de la Propiedad a forma digital. 3

4 Sustitución de los Registros de la Propiedad de títulos por los sistemas de Registros de Derechos, con plenos efectos jurídicos. Configuración de sistemas de administración de inmuebles mediante el nexo de diferentes bases de datos. Unificación de los Catastros y Registros de la Propiedad, y ello porque la existencia de dos organizaciones distintas, plantea problemas porque es preciso acudir a dos autoridades distintas para un proceso que es único, cual es el tráfico de inmuebles. Además, el informe hace hincapié en la existencia de limitaciones a las facultades de disposición de los propietarios que no son objeto de inscripción y que convierten en incompleta la información registral; así, tras la segunda guerra mundial el derecho público se ha desarrollado extraordinariamente surgiendo numerosas situaciones en las que, por motivos de interés general, se limitan las facultades de los titulares de derechos privados: planificación del suelo, medio ambiente, contaminación acústica, urbanismo, previsión de desastres naturales, entre otros muchos. Estos derechos públicos se diferencian de los privados en diversos aspectos de gran importancia. En primer lugar son oponibles, aunque no estén inscritos, lo que obliga a completar la información del Registro de la Propiedad con otras fuentes. Sin embargo, como luego veremos, mediante la difusión de la información ambiental y de las limitaciones legales con la técnica de la información asociada, a través del Registro de la Propiedad, se lograría unificar el centro de publicidad de esa información con incidencia en el derecho estático de propiedad inmobiliaria, y en consecuencia, en el tráfico dinámico de la propiedad inmobiliaria. En segundo lugar son derechos cuyos contornos no coinciden con los derechos privados, pues mientras estos recaen sobre inmuebles definidos y concretos, aquellos recaen sobre áreas o zonas determinadas, (aunque no debemos olvidar que esa área se encontrara subdividida a su vez en fincas concretas e individualizadas). Finalmente mientras los derechos privados tienen un proceso de protección determinado por su creación e inscripción en el Registro, los derechos públicos son eficaces desde el momento en que la ley que los reconozca entra en vigor; en las legislaciones más modernas, esa eficacia por la publicación legal, no excluye que esos derechos públicos puedan acceder al Registro, para su mejor protección; ejemplo de ello 4

5 en España son los bienes de dominio público, que se excluían anteriormente de la inscripción. Hoy, dicha inscripción es obligatoria, para la mejor protección y defensa del Patrimonio de la Administración Pública. La conclusión a que se llega este informe es que mientras los derechos privados tienen un 100 % de seguridad y publicidad, estos derechos públicos tienen un 0% pues no hay un mecanismo para darlos a conocer, lo que implica violación de los principios de inscripción, de especialidad y de publicidad. El informe que comentamos estima que el proyecto Catastro 2014, en los términos que resultan de sus recomendaciones, eliminaría los inconvenientes que actualmente lastran los sistemas de inmuebles, mediante la adopción de seis principios de actuación fundamentales: 1.- Inclusión de todos los derechos privados y públicos que afectan a los inmuebles. 2.- Unificación del Registro de la Propiedad y del Catastro. 3.- Sustitución de los mapas por información digital. 4.- Uso masivo de tecnologías avanzadas. 5.- Interacción entre el sector público y el privado. 6.- Autofinanciación del sistema. Declara, así, que el Catastro 2014 será un inventario comprensivo de todos los derechos privados y públicos que puedan afectar a los inmuebles, unificado con el Registro de la Propiedad Inmueble, basándose en los principios tradicionales del Registro de la Propiedad: inscripción, consentimiento, especialidad y publicidad y en cuya administración y llevanza los agrimensores tendrán una actividad relevante. El concepto de finca registral o parcela catastral es sustituido por el concepto de objeto inmobiliario, en cuanto trozo de terreno sobre el que recaen condiciones homogéneas dentro de sus límites. Objetos inmobiliarios son tanto las fincas propiamente dichas como las zonas delimitadas urbanísticamente para un uso determinado; la superposición de ambos objetos en un área georreferenciada determina el régimen jurídico total aplicable a dicha área. Este informe presenta algunos aspectos positivos, como el ser un documento serio y bien informado que plantea una cuestión que es de absoluta actualidad y que es casi un dogma de fe en el ámbito de la ONU (WPLA) y en el del Banco Mundial 3, cual es el que los sistemas unificados de Catastro y Registro son la 3 Para medir si una determinada arquitectura institucional funciona correctamente, y específicamente, para medir si el diseño de un determinado sistema registral sirve eficazmente a su finalidad de garantizar un equilibrio adecuado entre seguridad y liquidez de los derechos de propiedad, es preciso recurrir a indicadores objetivos que permitan una comparación entre diferentes 5

6 solución idónea para cualquier país, ya sea en transición, ya sea un país consolidado. Esta misma tendencia se aprecia e el ámbito de la Unión Erupea, como luego vremos. Naturalmente, hay opiniones discrepantes, que entienden que la unión entre Catastro y Registro puede perjudicar el correcto funcionamiento registral, pues como dice HERNANDO DE SOTO en su obra Los misterios del capital, no hay que confundir la modernización de los Registros con el mapeo de las fincas, pues ello tendría efectos colaterales, como la pérdida de autonomía jurídica y financiera del Registro de la Propiedad y la obtención de enormes beneficios por las empresas de cartografía e informática, que en nada contribuirían a los fines perseguidos. Sin embargo, este informe también presenta aspectos negativos: si bien el análisis que sobre la carencia de información en el Registro de la Propiedad relativa a materias que pueden tener un gran impacto en el derecho de la propiedad es exacto, y la solución que propone, a través de la superposición de información en capas georeferenciadas es atractiva (y es la que se está desarrollando en España desde el Proyecto GEOBASE, que comentaremos más adelante), su enfoque es parcial y está desenfocado, pues tiende a minusvalorar aspectos de la gestión inmobiliaria y su publicidad que son de gran importancia, como el jurídico o la valoración inmobiliaria a efectos fiscales. La pretensión de una institución única es una opción que debe valorarse según las circunstancias de cada país y su sistema registral, aunque la experiencia internacional está demostrando que la supeditación del tráfico jurídico a las verificaciones físicas puede llevar, en un corto plazo, al colapso a sistemas de reciente implantación, que empujan fuera del sistema a millares de titulares, con lo que el propio sistema promueve la clandestinidad y la imposibilidad del movilización del crédito territorial. Frente a ello, la respuesta más eficiente debería ser una especialización en el tratamiento de las diferentes facetas relacionadas con un sistema de información territorial, debiendo estar la protección jurídica de los derechos de propiedad a cargo de juristas especializados, que ejerzan un control de legalidad sobre las diferentes transacciones, que depure los derechos que acceden al regiones, o países, y que esos criterios sean homogéneos. El sistema de indicadores más conocido es el del Banco Mundial, a través de la conocida encuesta llamada Doing Business, que tiene por objeto medir (presuntamente) la eficacia de los sistemas de transmisión de una propiedad (en concreto, un local de negocio entre dos empresas). Para ello, el BM computa exclusivamente dos criterios: plazos y trámites obligatorios, pero no atiende a las esenciales diferencias entre los registros de documentos y los registros de derechos, ni por tanto, a cuáles son los efectos que produce la inscripción en cada sistema registral. Para la encuesta de 2015, sin embargo, el BM ha introducido por primera vez un apartado con cuestiones relativas a la llamada Land Administration Domanin Model, pensando en un futuro nuevo indicador basado en la cartografía asociada, en línea con la tendencia internacional (creciente y preocupante) de magnificar la importancia del mapeo o representación gráfica de las fincas a través de la fusión entre catastros y registros. 6

7 Registro, única forma de garantizar una información jurídicoterritorial segura y de gran calidad a la hora de una futura contratación. Además, el esquema propuesto de unificación llevaría al fracaso a sistemas registrales de derechos ya consolidados, como el español, que ya han expulsado de su Ordenamiento la clandestinidad, desde la Ley Hipotecaria de 1861, por lo que ello supondría una vuelta atrás de más de ciento cincuenta años La postura dominante, de coordinación.- La coordinación entre ambos institutos siempre se ha considerado conveniente y deseable desde el punto de vista doctrinal mayoritario; pero hoy se puntualiza que esa concordancia debe concretarse, tan sólo, a lo que es natural y propio de su correlación. Es decir, debe realizarse de forma progresiva, distinguiendo entre los supuestos de inmatriculación y las transmisiones posteriores, y reconociendo también sus obstáculos y riesgos, como la supervaloración de la base física del Catastro y la correlativa infravaloración de la del Registro, o la polémica sobre la obligatoriedad de la inscripción. Algunos autores, sin ser contrarios a la coordinación, consideran que dicha concordancia es un tópico, una panacea jurídica, a la que se denomina mito catastral, advirtiendo de los peligros que la pretendida juridicidad del Catastro representa para los principios jurídicos sustantivos del Código Civil y la Ley Hipotecaria, reduciendo dicha correspondencia a la imprescindible micro coordinación, o mera confrontación de datos catastrales y registrales. En España, este mito aparece ya con el RD 1030/1980, sobre coordinación del catastro topográfico parcelario con el Registro de la Propiedad Inmobiliaria, en cuya norma 9ª se refería a los efectos de la coordinación, pues manifestaba que: la coordinación de una finca inscrita en el Registro de la Propiedad con el Catastro implicará la conformidad de la Administración con los datos descriptivos de la misma contenidos en el folio registral. En consecuencia, los expedientes administrativos relativos a fincas coordinadas deberán tomar como base de la actuación de que se trate los datos resultantes de la 4 Por eso, nos parece criticable el Anteproyecto de ley de modificación de las leyes hipotecaria y del catastro aprobado recientemente por el Gobierno de España, que impone como base cartográfica del Registro el parcelario catastral; la experiencia demuestra que forzar la proyección física de la finca registral para hacerla coincidir con la parcela catastral provoca el ingreso en el registro de inexactitudes físicas que redundan en una pérdida de seguridad jurídica, y a medio plazo, en un significativo incremento de la litigiosidad en lo relativo a linderos y delimitación física de las fincas. 7

8 coordinación, a efectos de producir la triple coincidencia catastral, registral y fiscal en cuanto a los datos físicos y titulares de la finca. La determinación de los efectos de la coordinación dependerá de la extensión del propio concepto, distinguiendo GARCÍA GARCÍA una acepción amplia, como conjunto de actuaciones a realizar por diversos organismos tendentes a lograr la correspondencia entre los datos de uno y otro instituto, o una acepción más estricta, tendente a considerar que basta para que exista coordinación la realización de una operación registral que se practica en el folio de la finca en el Registro. La mayoría de la doctrina coincide, no obstante, en que tal coordinación exige no sólo un intercambio de datos entre ambas instituciones (doble suministro), sino una toma en consideración de los datos de cada una por la otra, así para ROCA SASTRE las relaciones entre Registro y Catastro deben entenderse como el intercambio de prestaciones recíprocas, conservando cada institución su autonomía y funciones específicas. El Registro necesita una base física verificada oficialmente como soporte de sus titularidades; este es el principio tradicional llamado del doble suministro : el catastro suministra la base física de los inmuebles, de manera que en el Registro la descripción de las fincas se ajuste a la descripción catastral; a su vez el Registro suministra al Catastro las titularidades jurídicas sobre dichas fincas previamente identificadas, de manera que en el Catastro no se puede realizar ninguna mutación jurídica que no haya sido previamente publicada en el Registro Jurídico. Ello es tanto como decir que el Catastro describe titularidades, o delimita dominios cuya titularidad garantiza el Registro de la Propiedad. Esta coordinación basada en la teoría del doble suministro no ha funcionado en España, pues el Catastro toma las titularidades de los títulos tanto públicos como privados aportados por los propietarios, que tienen la obligación de efectuar dicha presentación, olvidando que esos títulos públicos no están depurados de los defectos de que pueden adolecer, pues todavía no han pasado por el tamiz de la calificación registral, por lo que las posibles alteraciones descriptivas tendrán validez entre las partes, pero no pueden perjudicar a tercero, para quien la descripción de la finca será la que resulte del Registro de la Propiedad. Otros autores proponen la necesidad de la subordinación de una institución a la otra, afirmando que la institución catastral se ha perfilado sobre la base de ser complementaria del Registro de la Propiedad. A los efectos de la seguridad del tráfico jurídico es esencial definir la prioridad entre ambas instituciones. Tanto la doctrina como la jurisprudencia, como el conjunto de la normativa, 8

9 determinan que es la institución jurídica, es decir, la del Registro de la Propiedad, la que debe prevalecer sobre el Catastro. Por ello, se advierte desde principios del Siglo XXI la necesidad de dotar al Registro de la Propiedad de su propio sistema de representación gráfica de fincas registrales, si bien no desconectado del Catastro; es decir, el registro podrá utilizar la cartografía catastral (pero no únicamente la catastral) junto a la básica, que por ley es la del Instituto Geográfico Nacional. Con ello, se abre una nueva etapa en las relaciones Registro-Catastro basado en el uso de tecnología de sistemas GIS (Geographic Information Systems) y en nuevos conceptos, como el de interoperabilidad Una nueva posición: Colaboración y respeto.- Las disposiciones legales vigentes hasta ahora en España sólo contemplan un intercambio de información respectiva 5, como único intento de coordinación, pero sobre la base de hacer del Catastro la base física del Registro, partiendo de que la descripción de la finca que hace el propietario en el título público, ya no es la que resulta de su voluntad, si no que se le impone la descripción que resulta de la certificación catastral descriptiva y gráfica, que se incorpora al correspondiente título público y que el Registrador debe incorporar a los libros registrales: es decir, el Catastro pretende imponer el sistema de bases gráficas catastrales al Registro de la Propiedad. Se produciría sí el efecto contrario del que proponían los autores anteriores, es decir, la subordinación del Registro de la Propiedad al Catastro en lo que a la descripción física de las fincas registrales se refiere, olvidando que, desde un punto de vista sustantivo la iniciativa en la descripción de la finca como unidad del tráfico inmobiliario corresponde al titular del derecho de propiedad, pues es una de las facultades que integra el contenido de su derecho, y no a la Administración Tributaria o Fiscal; y desde el punto de vista registral, que las diferencias descriptivas entre la finca registral y la parcela catastral deben superar la calificación registral, pues el Registrador podrá suspender el acceso de esas diferencias descriptivas cuando tenga dudas fundadas en sobre la identidad de la finca. Sin embargo, como ha denunciado la Jurisprudencia, la falta de estrategia planificada tendente a la consecución de estos objetivos ha retrasado en España la implantación de un sistema de bases gráficas registrales, que pueda cubrir la carencia del Registro de contar con una base física propia con la que se puedan asegurar los pronunciamientos sobre los datos de hecho. Está abierto el debate, 5 Aunque recientemente se ha aprobado por el Gobierno de España un Anteproyecto de Ley de modificación de las leyes Hipotecaria y del catastro, haciendo del parcelario catastral la base gráfica del registro. 9

10 entre los hipotecaristas españoles, sobre si la fe pública registral cubre, o debe cubrir, algunos datos de hecho, descriptivos, de la finca registral. Lo que parece fuera de toda duda es que las relaciones entre Registro de la Propiedad y Catastro deben entrar en una nueva fase, con la incorporación a los Registros de la Propiedad de un sistema propio de bases gráficas registrales, y el establecimiento de un sistema eficaz de actualización inmediata de la información recíproca que cada una de las instituciones requiera de la otra. Por lo que a los Registro de la Propiedad se refiere, los problemas que se han planteado desde el punto de vista de las fincas que constituyen el objeto de los derechos que él define y asigna, son los que siguen: La doble inmatriculación, que consiste en inscribir en dos folios diferentes una misma finca registral. Inexistencia de la finca inmatriculada. Los excesos de cabida y los problemas del deslinde, pues parte de la deficiente descripción de las fincas en los Registros, al tomar como lindes los nombres de los propietarios de las colindantes, siendo así que las fincas lindan con fincas y no con los titulares de las fincas. Los inconvenientes de esta deficiencia se han multiplicado debido a la tradicional ausencia de una cartografía fiable en los Registros. Las soluciones a estos problemas lo que buscan realmente es la concordancia entre la realidad registral y la extrarregistral, lo que requiere la superación de una descripción meramente literaria de las fincas, para pasar incoporar también la gráfica que apoye la primera, basada en una planimetría adecuada e incorporada a los adecuados instrumentos informáticos: el nivel de seguridad jurídica de los Registros de Derechos aumentará en la medida en que se apoye en una base gráfica fiable, que al favorecer la correcta descripción de las fincas, refuerce la utilidad de la información que el Registro publica. Pero ello no obliga a hacer coincidir el Registro con el Catastro, antes bien al contrario: para evitar que esta coordinación imposibilite la concordancia que se pretende, es decir, para evitar que ingresen en el registro descripciones físicas que no coinciden con la realidad extrarregistral, lo procedente será que el Registro disponga de sus propias bases gráficas proyectadas sobre el 10

11 territorio, de igual modo a como ocurre en otras parcelas de la Administración o en el ámbito de las empresas privadas. La referencia catastral y las bases gráficas se presentan íntimamente conectadas en el panorama presente y futuro del Registro de la Propiedad, en orden a una más perfecta identificación de la finca, lo que presupone la previa informatización de los libros y la interconexión entre las oficinas, entre otros factores. Las Conclusiones del XIV Congreso Internacional de Derecho Registral insisten en la necesidad de facilitar que el Registro pueda disponer de sus propias bases gráficas o que, en todo caso, si estas se utilizan interdependientemente con otro sector de la Administración cualquier modificación en ellas exija la previa calificación de su legalidad por el Registrador. Con este objetivo, el Colegio Nacional de Registradores de España ha desarrollado el denominado Proyecto GEOBASE, el cual se basa en un Sistema de Información Geográfica (SIG) para la conexión de los datos alfanuméricos del Registro con las bases gráficas catastrales, y cuenta con el desarrollo de un software adecuado para la visualización de tales bases gráficas, permitiendo al tiempo la asociación a la finca de cualquier tipo de información adicional jurídicamente relevante. Información que permite un doble juego: por un lado facilita el conocimiento de las limitaciones legales, urbanas, medioambientales o administrativas que afectan a cada finca en particular; y por otro lado, dada una determinada actuación pública sobre una zona geográfica de cualquier naturaleza y extensión, es posible averiguar, dentro de la zona afectada, qué fincas en concreto y en qué medida están afectadas por dicha actuación. Concluimos así que dadas las diferencias entre los objetos, las finalidades, principios y procedimientos de ambas instituciones, la relación entre ambas ya no puede estar presidida por una pretenciosa y ficticia idea de coincidencia, por las consecuencias negativas que produce, sino que debe estar presidida por la idea de equilibrio y colaboración entre ambas instituciones, sin que sea siempre la solución más efectiva la de unificar artificialmente los objetos de ambas, imponiendo la realidad física de la parcela catastral sobre la de la finca registral. La legislación debe posibilitar que la iniciativa en la descripción de las fincas registrales corresponda a los propietarios, que pueden apoyarlas con informes técnicos o planos, que justifiquen la veracidad de sus afirmaciones, presentando los títulos al Registro, donde superado el tamiz de la calificación registral, se traducirá gráficamente la descripción realizada por el propietario, comparándola con la de la base gráfica de la finca registral que ya 11

12 consta en el registro, e implicará la conformidad del Registrador entre la descripción hecha en el título y la de la base gráfica de la finca registral, reforzándose la seguridad jurídica. A continuación, el Registro de la Propiedad mediante canales informáticos de información puntual y continua (on line), puede remitir dicha información a Catastro, para que pueda utilizarla, si lo cree conveniente, a los efectos de su finalidad eminentemente fiscal. Con este sencillo esquema, se podría extender la seguridad jurídica que reciben las fincas que acceden al Registro, no sólo desde un punto de vista jurídico, sino también gráfico, a la más justa y equitativa fiscalidad territorial, siendo prestada esa seguridad jurídica por la institución que tiene encomendada por Ley esa función. Por el contrario, el Catastro, a través de esos mismos canales de información puede remitir las modificaciones físicas o las alteraciones parcelarias que efectúe, para que el Registro utilice esa información y cartografía, si lo estima conveniente, a los efectos de mejorar la seguridad jurídica que ha de prestar, completando la configuración de su sistema de bases gráficas registrales. Con ello se mantiene la dualidad de instituciones, en relación de equilibrio entre las mismas, que permite conservar la riqueza del sistema español de tener dos instituciones especializadas para funciones distintas y que gocen de la mejor información territorial para mejor cumplir sus respectivas funciones. En conclusión, el reconocimiento conceptual de la existencia de bases gráficas registrales independientes de las catastrales y, al mismo tiempo, la existencia de titularidades catastrales válidas no coincidentes con las titularidades registrales implica un nuevo planteamiento entre ambas instituciones, consistente en el intercambio de información constante a través de una herramienta territorial gráfica que permita el intercambio de la misma de forma ágil y directa, pues el estado actual de la tecnología así lo permite, lo cual va a permitir a cada una de estas instituciones mejorar su técnica de trabajo diario, sin ingerencia externa alguna en el funcionamiento de las mismas, en un marco de colaboración y mutuo respeto. 12

13 3.- Diferencias entre finca registral y parcela catastral.- Las diferencias conceptuales entre la finca registral y la parcela catastral que a continuación se exponen reivindican la existencia de la representación gráfica de la finca registral, esto es, la Base Gráfica Registral, como un objeto espacial esencialmente diferente al de la parcela catastral. El punto de partida, desde la perspectiva del sistema registral español, es la idea de que solamente un sistema de información territorial que contemple ambas realidades gráficas, la registral y la catastral, y utilice ambas, cada una en su función, para llevar a cabo un adecuado tratamiento de la realidad dominical inmobiliaria, podrá aportar mejoras al sistema de seguridad jurídica preventiva. a) Apariencia física.- La parcela catastral es la representación gráfica de la riqueza territorial aparente en el espacio, la finca registral es la porción de territorio delimitada por el dominio de una o de varias personas. La nota característica de la parcela catastral es la apariencia, la tangibilidad; no debe concebirse parcela catastral que no obedezca a signos externos palpables de su existencia sobre el terreno. La nota característica delimitadora de la finca registral es el dominio y como tal, dicho concepto jurídico en sí mismo considerado es intangible; puede incluso que llegue a darse sin apariencia tangible alguna sobre el territorio. Así, el edificio meramente proyectado, o los proyectos urbanísticos aún no gestionados, son realidades jurídicas desde luego inscribibles en el Registro de la Propiedad, aunque inexistentes en la realidad aparente. Renunciar a que dos instituciones específicas, como lo son el Catastro y el Registro de la Propiedad, den publicidad a cada una de esas dos realidades que se solapan sobre el territorio, supondría una merma para las garantías de nuestro sistema de información territorial. b) Universalidad.- No existe para el sistema hipotecario español, no ya la necesidad, sino ni tan siquiera la vocación de universalidad en la inscripción de las fincas registrales. La inscripción en el Registro de la Propiedad es voluntaria para cada propietario, con lo que siempre existirán dominios inmobiliarios inscritos y otros que no lo estén. De ahí que la representación gráfica de las fincas registrales haya de ser necesariamente discontinua, como individualizada es la inscripción registral de las fincas sobre el territorio. 13

14 El Catastro sin embargo, sí tiene ya no la vocación, sino la necesidad de ser universal. Toda la riqueza aparente del territorio español ha de hallarse catastrada, para que puedan cumplirse eficiente y equitativamente los fines de exacción fiscal que le son propios, ofreciendo si es posible la más perfecta delimitación de los recintos de riqueza territorial y la más precisa determinación del sujeto pasivo. Pero sólo si es ello es posible, ya que, a diferencia del Registro de la Propiedad, la perfección o incontestabilidad del dato catastral no es imprescindible para que esta institución logre eficazmente los efectos que persigue. c) Actualidad.- La protección que el Registro de la Propiedad español ofrece a sus declaraciones, se produce con los mismos efectos cualquiera que sea el grado de actualización que puedan ofrecer las correspondientes inscripciones. Mientras que en el archivo de las bases gráficas de un Registro de la Propiedad pueden coexistir fincas cuya posible descripción puede llegar a abarcar un abanico temporal de más de ciento cincuenta años, siempre que no sean directamente incompatibles unas con otras (en tal caso, en el de las dobles inmatriculaciones, el principio hipotecario de prioridad determinará que las inscritas cierren el paso a las nuevas incompatibles), el parcelario catastral ha de ser íntegramente actualizado cada cierto número de años para guardar coherencia territorial. Un Catastro desactualizado es un Catastro inútil. Sin embargo, mientras que el Catastro para su actualización precisa de costosas técnicas periódicas de mapeo aéreo, con lo que desde el mismo momento en que queda completado empieza a desactualizarse, pues el tráfico no se detiene, el Registro se actualiza de forma permanente e instantánea, al ritmo del tráfico inmobiliario. Hacer depender la inscripción del ritmo y de los datos del Catastro supone una quiebra de la seguridad jurídica. d) Necesidad.- El Catastro actúa de manera necesaria o forzosa. Independientemente de que existan alteraciones físicas producidas por los actos privados de los ciudadanos, es la propia institución catastral la que tiene el deber de reflejar, (utilizando incluso los medios coactivos que para ello fuesen necesarios) las alteraciones territoriales que se produzcan. Su actuación no es rogada, sino que actúa de oficio, para el adecuado cumplimiento de sus fines. 14

15 En cambio, la existencia de la finca registral no es necesaria, ni forzosa ni imrescindible. La actuación del Registro de la Propiedad es, como regla general, rogada y a iniciativa de quienes son o pretenden ser sus usuarios, por quienes quieran ser reconocidos por el Estado como efectivos titulares de esos derechos. La finca figurará inscrita si el titular desea su inscripción registral, la parcela catastral habrá de figurar catastrada con independencia de la voluntad de su titular. e) Técnica descriptiva.- La parcela catastral describe el inmueble, tratando de precisar su perímetro geográfico con exactitud. Puesto que el parcelario catastral se halla revestido de las características de necesidad y universalidad, cualquier descripción de una parcela catastral afecta no solo a las parcelas directamente colindantes, sino en realidad a toda la trama continua de parcelas existentes sobre el territorio. Como antes decíamos, el Catastro actúa vinculando cada porción de terreno a un uso determinado, para determinar posteriormente su justa tributación, en aras del efectivo cumplimiento del principio de solidaridad, y para realizar dicha asignación tiene en cuenta criterios políticos y administrativos (término municipal), destino económico (rústica, urbana), y uso de la parcela (tipo de cultivo, edificio o solar, etc.) La rigidez es la nota característica de la descripción de las parcelas catastrales porque el objeto de su representación es objetivo, no es interpretable y se puede reflejar con exactitud. En cambio, la finca registral identifica el dominio inmobiliario, tratando de situarlo en el territorio, sin necesidad de precisar sus linderos con absoluta exactitud. De la misma manera que los linderos personales, sin describir la finca, la identifican perfectamente, las Bases Gráficas Registrales buscan identificar y no describir, de ahí que la exacta representación gráfica de su perímetro, no ha de ser exactamente precisa, ni necesariamente coincidente con la parcela catastral. La elasticidad es la nota característica de la descripción de las bases Gráficas Registrales porque el objeto de las mismas es un concepto exclusivamente jurídico, el dominio inmobiliario inscrito en un Registro de derechos, basado en el consenso de los colindantes acerca de los límites territoriales de cada una de sus propiedades. 15

16 f) Carácter público de su finalidad.- El Registro de la Propiedad obedece a un interés social, suma de los intereses privados de los interesados (titulares registrales, mercado, terceros). Como explica Fernando P. Méndez, el Registro de la Propiedad define, a efectos del mercado, quién es el propietario y qué cargas pesan sobre los inmuebles, constituyéndose en un catalizador esencial de la actividad económica, pues estimula la inversión, facilita el comercio y abarata el crédito. Al asegurar la propiedad, da a los propietarios confianza para invertir, pues ya no necesitan gastar recursos en proteger la posesión de sus bienes y hacer valer sus derechos. Asimismo, al clarificar quién ostenta los diversos derechos sobre cada propiedad, elimina los costes de transacción que, en forma de asimetrías o desigualdades informativas, aparecen entre las partes a la hora de contratarlos. Por último, al definir quién es propietario de cada inmueble y qué cargas lo gravan, hace posible que los inmuebles se usen como garantía, lo que elimina el riesgo de insolvencia y abarata el crédito. El Catastro obedece igualmente a un interés social, pero en este caso formado por el interés de las Administraciones públicas en cumplir el cometido para el que han sido creadas, que es fundamentalmente la correcta y equitativa exacción de impuestos territoriales. Mientras que los intereses particulares entran en conflicto los unos con los otros y precisan de una institución de referencia, el Registro de la Propiedad, que arbitre las posturas igualitarias en lucha, el interés público no compite, sino que se impone a todos los ciudadanos y precisa de una institución, el Catastro, que sirva principalmente para hacer más eficaz su gestión. g) Valor de la titularidad.- Cuando el Catastro asigna una titularidad a una parcela catastral, dicho titular se convierte en sujeto de una serie de derechos y de obligaciones jurídicas, principalmente de tipo administrativo y sobre todo fiscal. Las condiciones de veracidad de la titularidad catastral no son jurídicamente comprobadas y, por lo tanto, se pueden considerar como meramente indiciarias, las mismas no producen efectos frente a terceros y en ellas no puede apoyarse el sistema hipotecario español, ni el sistema de responsabilidad patrimonial de los ciudadanos. Sirven sin embargo dichas titularidades para girar impuestos y como un soporte de titularidad subsidiario, al que poder acudir para el caso de que las Administraciones que tienen necesidad de actuar sobre el territorio, no puedan conocer de manera fehaciente quién es el titular de los derechos de propiedad sobre un inmueble a través del Registro de la Propiedad. 16

17 En cambio, cuando el Registro de la Propiedad español declara la titularidad dominical de una finca registral, lo hace con efectos frente a terceros, es decir, sus declaraciones prevalecen legalmente frente a cualesquiera otras contradictorias que no se encuentren inscritas. Esto permite generar en las transacciones económicas del mercado privado inmobiliario la confianza plena que el Catastro lógicamente no suministra. Como explica Femando P. Méndez, los registros de derechos con efecto de fe pública implican en última instancia una exclusión de la acción reivindicatoria para el adquirente inmobiliario que no ha inscrito; siendo por tanto verus dominus el adquirente inscrito, aunque sea posterior su título al de otro posible adquirente anterior pero que no ha inscrito. Por tanto, un fallo del registro en la asignación de un derecho de propiedad supondría la expropiación de facto del derecho de ese primer adquirente no inscrito, que sólo podría obtener restauración de su derecho vía indemnización (protección por una regla de responsabilidad derivada del contrato-obligación inter partes, pero no por una regla de propiedad, erga omnes, que sólo ampara al adquirente inscrito). Por tanto, los enormes efectos que provoca la inscripción (que viene a ser una declaración del Estado sobre quién es el titular del derecho, y qué extensión tiene éste) hacen imprescindible que el sistema no falle. La tecnología aplicada a la llevanza de un registro de derechos tiene necesariamente que salvaguardar esta eficacia, o en otro caso, de producirse una litigiosidad significativa por error en los pronunciamientos del registro (es decir, si los tribunales dejan de respaldar de forma general lo que dice el registro) el sistema quebraría. 4.- La utilización de bases gráficas registrales.- La calificación registral puede verse reforzada a través del uso de las bases gráficas registrales. El uso de sistemas de bases gráficas por el Registro es indispensable para una perfecta identificación de las fincas, y constituye además un elemento fundamental para la protección de los espacios públicos y para la utilización del Registro como herramienta en las políticas públicas en materia medio ambiental. El Registro de la Propiedad no precisa, para producir sus efectos, o para producirlos más eficazmente, que su actuación esté coordinada con la del Catastro. Lo que verdaderamente necesita es que las fincas inscritas tengan una representación gráfica que permita una perfecta identificación de las mismas, mediante la definición, también gráfica, de sus linderos, de su superficie, y su ubicación en el territorio a través de las coordenadas geográficas, para que pueda conocerse de forma indubitada cual es el lugar que las fincas ocupan dentro del territorio y su relación con las demás. 17

18 La incorporación a los Registros de la representación gráfica de las fincas permite completar la definición del objeto sobre el que recaen las titularidades y derechos sobre bienes inmuebles, lo que sirve para dotar al tráfico inmobiliario de mayor seguridad jurídica. También facilita, a través de la georreferenciación, la posibilidad de asociar a esta información otra que, sin ser inscribible en el Registro de la Propiedad (y por tanto, quedando fuera del ámbito de la fe pública registral), incida directamente en la configuración de las facultades que integran o delimitan el derecho de propiedad y que, siendo susceptibles de representarse gráficamente (medio ambiente, planeamiento urbanístico, agricultura, vías pecuarias, costas, carreteras, ferrocarriles, gaseoductos, montes, etc.) son en la actualidad objeto de una publicidad insuficiente. El tratamiento de los datos cartográficos, requiere una herramienta informática (SIG) que permita visualizar el territorio, y asociar al mismo cualquier tipo de información que se considere relevante (gráfica o alfanumérica), para lo que se precisa el desarrollo de aplicaciones informáticas a medida, con tecnología integrada con las aplicaciones de gestión registral. La base cartográfica que se utilice para esta representación gráfica de la finca registral (es decir, la traducción gráfica de la descripción literaria de la finca) no tiene en ningún caso que coincidir obligatoriamente con la catastral, que tiene una finalidad distinta de la registral, y cuya actualización y exactitud, así como su correspondencia con la realidad física, no pueden ser afirmados de forma categórica, al adolecer el acceso de los datos al catastro del filtro de una depuración jurídica previa. La incorporación de la representación gráfica de la finca y de estos datos georreferenciados y asociados a la información que el registro puede proporcionar (by products) puede redundar en una más ajustada valoración del inmueble, lo cual tendrá interés para el mercado siempre que los costes de obtención de dicha información se mantengan moderados, y no superen el valor añadido que dichos datos puedan proporcionar a la información estrictamente jurídica que es la propia del registro. Por tanto, la utilización de bases graficas permite reforzar la calificación del registrador, superando alguna de las debilidades que presentaba el sistema registral derivadas, precisamente, de la falta de correcta identificación de la fincas registrales sobre el territorio. Así: 1.- Evita la doble inmatriculación de fincas, y es el medio de evaluación del estado de inmatriculación territorial de fincas.- Qué porcentaje del territorio se halla inmatriculado en el Registro de la Propiedad? 18

19 Evidentemente, la colección de libros existentes en nuestras oficinas registrales no nos va a proporcionar esa información. Tampoco nos va a indicar ningún dato estadístico de localización de propiedades o cargas, ni nos permitirá observar criterios de proximidad o lejanía, de escasez o abundancia. Con la base Gráfica Catastral, podremos proyectar sobre el territorio las fincas que no están inmatriculadas, que serán necesariamente discontinuas. Resulta evidente que si representamos la Base Gráfica Registral de una finca sobre el territorio a la hora de ser inmatriculada en el Registro de la Propiedad y mantenemos esta misma exigencia para todas las que pretendan su inmatriculación en el futuro, no habrá posibilidad de dobles inmatriculaciones, por mucho que se cambie con posterioridad su descripción literaria o con los años se altere el número de referencia catastral o la propia configuración de la parcela. Cualquier intento de solapamiento o invasión de una base gráfica registral ya validada será inmediatamente detectado por el Registrador y determinará la denegación o suspensión de la operación registral pretendida, evitando así en el futuro cualquier posible supuesto de doble inmatriculación, ya sea total o parcial. 2.- Cambia radicalmente la apreciación registral del concepto exceso de cabida.- La inseguridad que tradicionalmente nos causa a los Registradores tener que calificar sobre la veracidad de los excesos de cabida pretendidos por los titulares registrales, se disipa en gran parte si acudimos al sistema de Bases Gráficas Registrales. La representación gráfica de las fincas determina de manera indudable (con mínimos márgenes de tolerancia perfectamente asumibles) la superficie real de su área. La determinación de la superficie de una finca ya no es una cuestión que dependa de la declaración de voluntad del titular registral; de modo que si se reconoce, por parte del que insta el exceso de cabida pretendido, que los linderos de su finca son los determinados en la inscripción, la comprobación de la veracidad de la verdadera superficie pretendida, resulta una cuestión fácilmente comprobable por parte del Registrador. Y si los linderos no son los mismos que resultan de la descripción registral, entonces estaremos ante una operación registral diferente (agregaciones, agrupaciones, inmatriculaciones) pero nunca ante un exceso de cabida, esto es la determinación de la verdadera superficie delimitada por los linderos anteriormente declarados. 19

20 La utilización de la superficie que aparece referida a la parcela catastral solo es aceptable cuando dicha superficie catastral es expresamente aceptada por el titular registral como superficie de su finca. Solo cuando la parcela coincide con la finca, cuestión esta que no siempre se produce (pensemos, por ejemplo, en una única finca registral formada por varia parcelas catastrales). 3.- En el ámbito de la planificación urbanística: Evita superficies sin adjudicar en proyectos urbanísticos.- La tradicional y defectuosa fórmula de ir parcelando a través de sucesivas segregaciones de una finca matriz hasta agotar su superficie, sin tener nunca conocimiento exacto (ni tan siquiera en muchos casos por parte de su autor) de cuál es realmente la entidad pendiente de segregación, no se ha resuelto completamente con las modernas técnicas de reparcelación urbanística, ya que si bien es cierto que las mismas agotan por definición la finca matriz en el propio proyecto de reparcelación, no es menos cierto que en la mayor parte de los casos quedan restos, normalmente de gran superficie, que constituyen fincas registrales de muy imprecisa descripción y que se siguen utilizando de cajón de sastre para operaciones posteriores. Si logramos la representación gráfica de esos restos, como la de cualquier otra finca registral, evitaremos movimientos especulativos inmobiliarios o fraudes, derivados de la aparente elasticidad de las fincas (las llamadas fincas-chicle ), y que bien pudieran afectar en definitiva a nuestra responsabilidad como Registradores. Difícilmente el parcelario catastral podría servir de ayuda en estos supuestos, puesto que, aunque el planeamiento sea recogido en el Catastro incluso antes de acceder al Registro, obviamente el mismo no ha sido sometido a calificación y por lo tanto resulta inútil, ya que en su consideración no se han podido tener en cuenta los obstáculos del Registro, ni los defectos formales del título o materiales del procedimiento que puedan llegar a impedir su inscripción Es el único medio de representar fincas discontinuas y viales.- El lenguaje literario tradicional de los asientos registrales no resulta adecuado para representar fincas discontinuas o de carácter línea. Determinar, por ejemplo, cuál es el lindero norte de una calle que discurre a lo largo de una urbanización, establecer con claridad su situación literariamente, es muy complicado y seguramente ineficiente. Solamente se puede conseguir ci precisión a través de su representación gráfica. 20