Uno de los temas más conflictivos en el desarrollo del sistema de financiación

Transcripción

1 Revsta de Economía Aplcada E Número 8 (vol. X), 00, págs. a 50 A FINANCIACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS EN TERRITORIOS CON DESIGUAL DENSIDAD DE DEANDA * JULIO LÓPEZ LABORDA VICENTE SALAS Unversdad de Zaragoza Este trabajo pretende ofrecer una contrbucón a la nvestgacón sobre la cuantfcacón de las necesdades de gasto de las jursdccones subcentrales, para lo que propone fórmulas alternatvas que se sustentan en prncpos de efcenca económca, equdad y relacones de poder. Lo expuesto en el texto sugere que, en presenca de costes fjos en la prestacón de los servcos públcos, el terrtoro, además de la demanda que se asenta en el msmo, consttuye una varable relevante cuando se utlzan crteros de efcenca y equdad en la determnacón de las necesdades de gasto. La aplcacón de estos resultados al Estado autonómco español constata que la poblacón relatva es la varable que mejor explca la asgnacón de recursos públcos entre las Comundades Autónomas de régmen común. Esta evdenca sugere, o ben que los costes varables representan la cas totaldad del coste de prestacón de los benes y servcos públcos regonales, o ben que el reparto de fondos responde al poder relatvo que otorga la poblacón a cada terrtoro. Palabras clave: necesdades de gasto, efcenca, equdad, poder, poblacón, densdad. Clasfcacón JEL: D6, D6, H7. Uno de los temas más conflctvos en el desarrollo del sstema de fnancacón autonómca es, seguramente, el de la determnacón de las necesdades de gasto de las Comundades Autónomas. De acuerdo con la teoría del federalsmo fscal acogda expresamente por alguna Consttucón federal, como la alemana o la canadense la necesdad de gasto de una jursdccón es el gasto en que ésta debe ncurrr para proporconar a sus resdentes un nvel de los benes y servcos públcos de su competenca razonablemente smlar al proporconado por las restantes jursdccones. S ese nvel no es alcanzable medante la realzacón de un determnado esfuerzo fscal sobre sus propos m- (*) Agradecemos, con la habtual cláusula de exoneracón de responsabldad, las valosas observacones y sugerencas que nos han formulado Enrque Bernal, Gullem López Casasnovas, Carlos onastero, Javer Nevas, Francsco Pérez García y dos evaluadores anónmos de la Revsta.

2 Revsta de Economía Aplcada puestos, la jursdccón resultará acreedora a una transferenca, procedente del nvel central o de las jursdccones excedentaras. Tanto desde la lteratura hacendístca como desde los agentes mplcados en el proceso los órganos centrales del Estado y las Comundades Autónomas se venen sucedendo los ntentos encamnados a dentfcar los ndcadores más adecuados para determnar las necesdades de gasto autonómcas. Hasta la fecha, sólo parece exstr certo acuerdo en el peso preferente que corresponde a la poblacón de cada Comundad. Aunque tanto la nvestgacón aplcada como los propos modelos de fnancacón ncorporan con generaldad dversos ndcadores relaconados con el terrtoro y la dspersón, no es frecuente que contengan tambén una justfcacón teórca de su nfluenca sobre el coste de prestacón de los servcos que se analzan. Solé Ollé (999) consttuye una recente excepcón a esta tendenca. Este autor dscute, presentando tambén alguna evdenca empírca en otros países, el mpacto de las pautas de localzacón de la poblacón sobre los costes de provsón de algunos servcos públcos locales: los servcos localzados en un punto (como los equpamentos culturales), los que se dstrbuyen a partr de un punto (como la proteccón contra ncendos) y los que requeren nevtablemente de una red de dstrbucón físca (como el agua o la electrcdad). Bramley (990, págs. 87 y ss.) analza el efecto de otros ndcadores, como la superfce por habtante, la densdad ponderada por la poblacón de determnadas sub-zonas o la proporcón de poblacón en áreas dspersas o en núcleos urbanos, concluyendo que su mpacto dfere según el tpo de servco analzado. El propo Solé Ollé (999) emplea en su trabajo empírco tres varables: la superfce urbana por habtante, el porcentaje de poblacón dsemnada y la dspersón de la poblacón en núcleos. Estas varables y señaladamente la prmera resultan especalmente mportantes para explcar las necesdades de gasto muncpales en las funcones de gastos generales, benestar comuntaro, segurdad cudadana, educacón, servcos socales y sandad. El presente trabajo pretende contrbur a la lteratura exstente sobre estmacón de necesdades de gasto, proporconando un marco teórco relatvamente ntegrador acerca de cómo valorar la dstrbucón espacal de la demanda de servcos públcos en el cálculo de la fnancacón requerda por un determnado terrtoro. El modelo se nspra en la economía espacal, y su aplcacón al domno de la hacenda públca tene en cuenta consderacones de efcenca económca, equdad en las condcones de acceso a los servcos entre los dstntos terrtoros, y negocacón polítca entre jursdccones que tratan de hacer valer su poder relatvo para capturar la mayor parte posble de los recursos totales. Además de ntegrar aproxmacones, el trabajo ayuda, según creemos, a clarfcar la nteraccón entre la estructura de costes, varables y fjos, de la prestacón de los servcos y la densdad de la demanda, en la determnacón de los nveles de accesbldad a los servcos públcos, cuando el número de undades desde las cuales se prestan responde a crteros de efcenca o a crteros de equdad. () Un nventaro de la experenca comparada y de la nvestgacón aplcada en esta matera se contene en López Laborda y Rodrgo (000). El trabajo más recente sobre la estmacón de las necesdades de gasto autonómcas es el de Castells y Solé (000).

3 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda Con esta fnaldad, el trabajo se organza de la sguente manera. En la prmera seccón empezamos recordando cómo se ha abordado el problema de la cuantfcacón de las necesdades de gasto en el dseño y evolucón del sstema de fnancacón de las Comundades Autónomas españolas de régmen común. Comprobaremos que la experenca española es muy nsatsfactora, s la comparamos con la práctca habtual de otros países descentralzados. En nuestro país, los modelos de fnancacón de las jursdccones subcentrales no se han preocupado por la estmacón de las necesdades de gasto, aducéndose, frecuentemente, la complejdad técnca y polítca de esa tarea. Sn embargo, la experenca comparada nos muestra que esos obstáculos pueden superarse, y que entre un sstema tan sencllo como el canadense, basado en la gualdad de recursos, y otro tan completo y complejo como el australano, que se aproxma a la gualdad de resultados, exsten numerosos esquemas ntermedos que facltan una aproxmacón adecuada a la medcón de esas necesdades. Como norma general, todos los países utlzan meddas de dspersón en la construccón de sus ndcadores de necesdades de gasto. Especalmente destacable resulta el caso de Australa, en el que la dspersón consttuye uno de los dez factores de capacdad o necesdad dferencal (las dsabltes) que se toman en consderacón para evaluar las necesdades de hasta 4 categorías de gasto dferentes, y tambén uno de los factores que más contrbuye a la redstrbucón entre los Estados australanos. En la seccón segunda del trabajo presentamos un modelo analítco sencllo que permte determnar, bajo un crtero general de maxmzacón del benestar, el coste de satsfacer la demanda de un servco públco a la poblacón resdente en un terrtoro acotado. El modelo contempla un servco homogéneo que proporcona la msma utldad bruta a todos los consumdores. Por ello, la maxmzacón del benestar equvale a la mnmzacón de los costes de produccón más los costes de acceso al punto del terrtoro en el que se presta el servco. Los resultados del análss nforman de que el coste de prestacón del servco y, por tanto, el benestar, dependen de la poblacón y de la superfce donde esa poblacón se asenta, es decr, de la densdad de demanda. Los fundamentos conceptuales del análss se encuentran en la economía espacal, Hotellng (99) y Salop (979), junto a las aplcacones más recentes al campo de la economía públca de Bramley (990) y Waterson (99). En esta lteratura se analzan tanto los resultados de la lbre competenca entre empresas prvadas que se dsputan la clentela decdendo dónde nstalar sus puntos de venta y los precos de los productos o servcos venddos, como los que se alcanzan por un planfcador que decde maxmzando el benestar socal. Este segundo planteamento es el que se utlza aquí, al tratarse de un servco públco fnancado a través de los presupuestos. Las anterores consderacones de efcenca económca se completan en la seccón tercera con la ntroduccón de argumentos de índole polítca. Para ello, se parte de la exstenca de un determnado presupuesto para cubrr las necesdades () En López Laborda y Rodrgo (000) se descrbe el procedmento de estmacón de las necesdades de gasto en un conjunto amplo de países, y se detalla la metodología seguda para algunos servcos concretos en Australa, Reno Undo y Estados Undos.

4 Revsta de Economía Aplcada fnanceras de prestacón del servco públco en cuestón en varos terrtoros, y se analza la decsón polítca de reparto de ese presupuesto, de acuerdo con dversos crteros. De cada uno de esos crteros se dervan ponderacones dstntas de la superfce y la poblacón, cuando se trata de determnar el reparto del presupuesto entre los dstntos terrtoros. La seccón cuarta trata de ntegrar las tres precedentes, realzando una valoracón de la forma en que el sstema de fnancacón ha consderado las necesdades de gasto de las Comundades Autónomas, a la luz de los resultados obtendos por el modelo analítco. El trabajo se cerra con una seccón de consderacones fnales.. LA CUANTIFICACIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO DE LAS COUNIDADES AUTÓNOAS En España, el únco momento en que las necesdades de gasto de las Comundades Autónomas han sdo objeto de una evaluacón expresa fue durante el proceso de traspaso de los benes y servcos correspondentes a las competencas asumdas por las Comundades. En aquel perodo (que se extende, báscamente, hasta 986) para cada servco se determnó el coste efectvo de su prestacón, confgurado por la suma de los costes drectos e ndrectos y por la nversón de conservacón, mejora y susttucón. Como es evdente, la utlzacón del coste efectvo sólo aseguraba el mantenmento de la dstrbucón terrtoral del gasto preexstente al proceso de descentralzacón del Estado. Este sstema sólo hubera poddo garantzar un nvel de prestacón comparable en todo el terrtoro naconal s ya lo fuera hstórcamente, lo cual es harto dudoso. En 986 se revsa el modelo de fnancacón autonómca, con vstas a su aplcacón durante el qunqueno La fnancacón basada en el coste efectvo se susttuye por otra fundamentada en una sere de varables socoeconómcas y demográfcas, con base en lo dspuesto en el artículo de la Ley Orgánca de Fnancacón de las Comundades Autónomas (LOFCA). Por lo que respecta a las ponderacones que hayan de recbr las varables, los negocadores de los gobernos central y autonómcos están de acuerdo en que el crtero preponderante ha de ser la poblacón, hasta el punto de que el objetvo prortaro de la reforma es acercar la fnancacón per cápta de las Comundades que han asumdo las msmas competencas. Se estma que la poblacón es el prncpal ndcador de las necesdades de gasto de las Comundades Autónomas y que así lo ha entenddo la LOFCA al encabezar la relacón de varables de su artículo precsamente con el coefcente de poblacón. La mportanca que esa varable pueda alcanzar estará condconada, no obstante, por las restrccones mpuestas a la revsón del modelo: que se garantce la fnancacón recbda por cada Comundad con el modelo vgente hasta entonces, () El proceso de negocacón puede segurse, con gran detalle, en la emora de Actuacones del Consejo de Polítca Fscal y Fnancera de las Comundades Autónomas correspondente al año 986. [Véase tambén Zabalza (987)]. Las sucesvas reformas del sstema de fnancacón se descrben en onastero y Suárez (998). 4

5 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda y que el coste del tránsto de un sstema a otro sea asumble para el equlbro fnancero del Estado. La opcón que se toma es determnar, prmero, cuál hubera sdo la ponderacón asgnada a cada una de las varables del artículo de la LOFCA, en el supuesto de que la fnancacón percbda por las Comundades Autónomas con el modelo aplcable hasta 986 (el sstema del coste efectvo) se hubera basado en tales varables. Las ponderacones mplíctas resultantes se reflejan en el prmer bloque del cuadro. S nos centramos en las dos varables más mportantes, observamos que en la competenca de educacón el peso de la poblacón es el 8,8 por 00, y el de la superfce el 4,66 por 00; mentras que, para el resto de competencas, la ponderacón de la poblacón baja hasta el 59, por 00, y la de la superfce se eleva hasta el 0,9 por 00. A partr de estos valores, y tenendo en cuenta el objetvo y las restrccones señalados más arrba, los negocadores van ajustando la mportanca de las dstntas varables, con crteros muy vagos ( la ponderacón de la poblacón debería aumentar ; la ponderacón de la varable superfce deberá dsmnur ( ) se estma que el peso que mplíctamente el sstema actual asgna a esta varable está desproporconado con respecto al asgnado a la poblacón 4, s ben se reconoce que la superfce tene una evdente y fuerte relacón con el coste de un servco públco 5 ), hasta acordar las ponderacones que se contenen en el segundo bloque del cuadro 6. La poblacón mantene, aproxmadamente, su peso para ambos grupos de competencas. La superfce, en cambo, ve reducrse su mportanca para las competencas comunes en benefco de una nueva varable, que recoge el coste dferencal que supone la transferenca de un número dstnto de undades admnstratvas. Esta varable se obtene asgnando a cada Comundad Autónoma y a cada provnca el valor 0,5. En 99 se vuelve a revsar el sstema de fnancacón. En lo que concerne a las varables determnantes de las necesdades de gasto de las Comundades Autónomas, se producen algunas novedades de nterés (cuadro, tercer bloque). Ya no se dstngue entre grupos de competencas, sno entre grupos de Comundades, concretamente, entre Comundades con nvel bajo y alto de competencas. Además, se ncorpora, s ben con una ponderacón muy reducda, la varable dspersón geográfca, medda en térmnos del número de núcleos de poblacón de cada Comundad Autónoma. En tercer lugar, la superfce reduce de forma muy sensble su peso para las Comundades de nvel alto de competencas, y las undades admnstratvas, para las de nvel bajo. Fnalmente, se prosgue en la búsqueda del objetvo de aproxmacón de la fnancacón autonómca per cápta: la ponderacón de la poblacón se eleva hasta el 94 por 00 para las denomnadas Comundades del artículo 5 de la Consttucón, y hasta el 64 por 00 para las Comundades del artículo 4. Las ponderacones recogdas en el tercer bloque del cuadro van a estar en vgor, tambén, en el qunqueno (4) Consejo de Polítca Fscal y Fnancera (986 a), Tercer Anexo, págs. 6 y 7. (5) Consejo de Polítca Fscal y Fnancera (986 b), pág. 6. (6) La metodología seguda se descrbe en Barba-Romero (987). 5

6 Cuadro : PONDERACIÓN DE LAS VARIABLES ECONÓICAS Y SOCIO-DEOGRÁFICAS UTILIZADAS PARA LA DETERINACIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO AUTONÓICAS (EN %) Varables Hasta Desde 00 Competencas Competencas Competencas Competencas CC.AA. nvel CC.AA. nvel Todas las Comunes Educacón Comunes Educacón competencal competencal Comundades bajo alto Autónomas Poblacón 59, 8,8 59,00 84,40 64,00 94,00 94,00 Revsta de Economía Aplcada Superfce 0,9 4,66 6,00 5,00 6,60,50 4,0 Insulardad,4,0 0,70,0 0,40,50 0,60 6 Dspersón,00 0,60,0 Undades admnstratvas 4,0 7,00 0,40 Constante 9, -0,59 -,50 Redstrbutvas (*) Rqueza relatva 7,00 0,09 4,0 0,40,70,70 Esfuerzo fscal,00 5,00,70,8,8 (*) La suma de las ponderacones de las varables no redstrbutvas es 00. Los porcentajes ndcados para las varables redstrbutvas tenen una nterpretacón dferente, dado que las msmas son de suma cero. Concretamente, mden el porcentaje de recursos totales que estas varables redstrbuyen desde las Comundades para las que toman un valor negatvo haca las que toman un valor postvo. Para una explcacón de esta cuestón, véase Zabalza (994), nota 8. Fuente: Consejo de Polítca Fscal y Fnancera.

7 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda Ha de tenerse en cuenta, adconalmente, que una de las garantías ntroducdas por los Acuerdos de fnancacón de septembre de 996 en el Fondo de Garantía que establecen (concretamente, la garantía tercera: capacdad de cobertura de la demanda de servcos públcos ), ncde drectamente sobre el tema de la cuantfcacón de las necesdades de gasto autonómcas. En efecto, esa garantía afronta el problema que puede presentarse cuando, antes de haber concludo el qunqueno, se produzca el traspaso de los servcos de educacón no unverstara a las Comundades del artículo 4 de la Consttucón. Aunque esta homologacón competencal requerría una smultánea equparacón fnancera de todas las Comundades Autónomas, los Acuerdos estman que ello no va ser posble hasta la nueva revsón del modelo de fnancacón. Para lmtar los perjucos que, entre tanto, puedan producrse, se establece esa garantía, a cuyo tenor, en el últmo año del qunqueno, la fnancacón por habtante que dsfrute una Comundad Autónoma, por los mecansmos del sstema, no podrá ser nferor al 90% de la fnancacón meda por habtante del conjunto de las Comundades Autónomas. En julo de 00 se produce un nuevo acuerdo sobre el sstema de fnancacón aplcable a partr de 00, en prncpo con una duracón ndefnda. El modelo pasa a estar compuesto por tres bloques de fnancacón. El prmero corresponde a las competencas comunes y, a su vez, se subdvde en un fondo general y dos fondos especales. En el fondo general, las necesdades de gasto de cada Comundad Autónoma se determnan medante las varables y ponderacones que se recogen en la últma columna del cuadro. Como puede aprecarse, se aplcan a todas las Comundades las varables y ponderacones de las Comundades de nvel alto de competencas, con algunas modfcacones que, una vez más, no son objeto de explcacón alguna: se eleva el peso de la superfce y la dspersón, se reduce el de la nsulardad, y se elmnan las restantes varables. El resultado de este reparto se corrge y desvrtúa con la aplcacón de una garantía de mínmos (es decr, de la fnancacón percbda en el año base por cada Comundad con el anteror modelo de fnancacón) y de determnadas reglas de modulacón. El Fondo general se complementa con dos fondos especales. El prmero, denomnado de renta relatva, se dstrbuye entre las Comundades que presentan un índce ponderado de renta relatva postvo. El segundo fondo se dota para palar la escasa densdad de poblacón, y lo recben las Comundades con una densdad de poblacón nferor a 7 habtantes por klómetro cuadrado y una superfce nferor a klómetros cuadrados. El segundo bloque de fnancacón comprende las competencas de gestón de los servcos santaros de la Segurdad Socal que, hasta ahora, se fnancaban al margen del modelo general de fnancacón autonómca. Tambén consta de un fondo general y dos fondos específcos ( Programa de ahorro en ncapacdad temporal y Fondo de Cohesón Santara ). En el fondo general, las necesdades de fnancacón de las Comundades Autónomas se determnan en funcón de la poblacón protegda (75 por 00), la poblacón mayor de 65 años (4,5 por 00) y la nsulardad (0,5 por 00). El tercer bloque corresponde a las competencas de gestón de los servcos socales de la Segurdad Socal. La regla de reparto es la poblacón mayor de 65 años. Tanto en este bloque como en el anteror se retera la garantía de mínmos que hemos explcado más arrba. 7

8 Revsta de Economía Aplcada En defntva, podemos caracterzar el modelo de fnancacón de las Comundades Autónomas como un sstema que descansa, sustancalmente, en el crtero de la poblacón. La seccón sguente presenta un modelo teórco de produccón de servcos públcos que nos permtrá analzar la lógca económca de este crtero.. ODELO GENERAL 7 Consdérese un terrtoro cuyos habtantes demandan un servco que el sector públco debe atender. Por ejemplo, educacón para nños y jóvenes, atencón santara para toda la poblacón o servcos gerátrcos para las personas mayores. Las condcones de demanda y coste se descrben a partr de las sguentes premsas de partda: ) El terrtoro tene una superfce de A klómetros cuadrados y una densdad de poblacón por klómetro cuadrado gual a Y, unforme en todo el terrtoro. Una proporcón q(a) de la poblacón demanda el servco, con 0 < q(a). ) El nvel de caldad del servco públco a prestar está determnado exógenamente. Por ejemplo, los conocmentos y habldades del alumno medo al fnalzar el perodo escolar, los días de espera hasta la vsta al médco especalsta o la deta de la resdenca gerátrca. La caldad del servco es, pues, homogénea en todo el terrtoro e, mplíctamente, la utldad bruta por el consumo del servco es gual para todas las personas. ) Prestar el servco oblga a ncurrr en costes fjos y varables, determnados por el estándar de caldad establecdo. Llamamos f al coste fjo anual por centro de prestacón del servco y c al coste varable por undad de servco producdo y consumdo. Por ejemplo, f es el coste anual de funconamento del centro escolar, ndependente del número de alumnos, dentro de la capacdad estándar establecda, y c es el coste por alumno que asste al centro, referdo al msmo perodo de tempo. v) Exste un coste t por undad de dstanca que se debe recorrer para acceder al punto de prestacón del servco. Incluye costes drectos, como los que se dervan de usar un medo de transporte, e ndrectos, como el coste de oportundad del tempo nvertdo en el desplazamento. El usuaro/consumdor del servco paga estos costes. v) La poblacón que habta en este terrtoro tendrá una mayor o menor accesbldad a los centros de prestacón del servco según que el número de los abertos en dcho terrtoro sea mayor o menor, entendendo por accesbldad la nversa de la dstanca que tene que recorrer una persona para acceder a un centro. Los desplazamentos suponen un coste por undad de dstanca y, por tanto, un mayor número de centros abertos en el terrtoro mplca un menor coste medo que debe sufragarse para acceder al servco públco 8. Aumentar el número de centros (7) Como ya se ha dcho, el modelo se nspra en la economía de la competenca espacal, s ben se construye desde una perspectva normatva o de benestar socal. Bramley (990, cap. 4) y Waterson (99) utlzan un modelo smlar en cuanto a caracterzacón de los costes de acceso a los servcos, para el estudo de la localzacón de centros para la prestacón de servcos públcos. (8) Se supone que el coste de transporte es lneal, pero podría generalzarse fáclmente el resultado para otros costes como, por ejemplo, costes cuadrátcos (costes que aumentan más que proporconalmente con la dstanca). 8

9 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda supone reducr los costes de transporte, pero, en cambo, sgnfca aumentar los costes fjos totales en que se ncurre con la nversón y funconamento de cada centro. Puesto que la caldad/utldad del servco a prestar está predetermnada, la efcenca socal en la prestacón del servco se corresponde con el número de centros que mnmza el coste total de satsfacer la demanda. S N es el número de centros a nstalar, el coste fjo total será N f. Por otra parte, en cada centro, el coste total de desplazamento (en una dreccón) CD, será: CD t Y q a r = ( ) x( πx) dx = t Y q( a) π r 0 donde x es la dstanca al centro de prestacón del servco de una persona, dentro del rado de accón de dcho centro, r. Los costes de desplazamento dependen del rado r, el cual depende a su vez del número de centros abertos para una superfce total dada. Es decr, N π r = A / A y por lo tanto, r =. Susttuyendo en la ecuacón anteror, y tenendo en π N cuenta que exsten N centros, el coste de desplazamento será: / A CD = N t Y q( a) π = t Y q( a) π A N π N / / / Fnalmente, el problema del planfcador será elegr N que mnmza el coste total de operacón y desplazamento al punto de prestacón del servco, nmzar N / - / / / N f + t Y q(a) π A N Resolvendo las condcones de óptmo se obtene: / / / t N / = / Y q(a) A f [ ] π [] / / El número socalmente óptmo de centros aumenta con el coste de desplazamento por undad de dstanca, t, con la densdad de demanda, Y q(a), y con el tamaño del terrtoro A, mentras que dsmnuye con f, el coste fjo de cada centro. La expresón [] anteror puede escrbrse en térmnos de densdad de centros sobre el terrtoro, N / / t / / = Y q(a) A f [ ] π / / 9

10 Revsta de Economía Aplcada lo cual ndca que la densdad de centros aumenta con la densdad de demanda Y q(a), pero menos que proporconalmente, es decr, la elastcdad de centros con respecto a la densdad de demanda es /, nferor a la undad. Fnancacón por persona Queremos determnar ahora la fnancacón meda por resdente en el terrtoro para cubrr los costes de prestacón de los servcos públcos afectados, consderando que éstos ncluyen los costes varables, c, y los costes fjos N* f. Llamamos p* a la fnancacón buscada, N p = c q(a) + P f donde P es la poblacón total. Susttuyendo N* por la expresón [] anteror se obtene: / t / k Y q(a) f p / / [ ] = c q(a) + P/A f Es decr: p = c q(a) + / / / / k t f q(a) Y [] / donde P/A = Y (densdad de poblacón) y k =. / / π El coste medo mínmo por habtante del terrtoro aumenta con el coste varable untaro, c, con el coste fjo, f, con el coste de desplazamento, t, y con la demanda de servco por habtante, q(a), pero dsmnuye con la densdad de poblacón, Y. Dcho de otro modo, los terrtoros con menor densdad de poblacón deben recbr una fnancacón por habtante mayor que los de mayor densdad, s la fnancacón se decde con el crtero de mnmzar los costes totales de desplazamento y operacón. La razón ntutva de este resultado es que exsten economías de escala en la prestacón del servco debdo a la presenca de costes fjos, y los terrtoros con mayor densdad de demanda consguen un mejor aprovechamento de tales economías que aquéllos donde la densdad de demanda es menor. La densdad de poblacón (demanda) genera una externaldad postva, bajo los supuestos del análss planteado, por lo que una fnancacón lneal por persona que no se ajuste por dferencas en la densdad de poblacón, perjudca relatvamente a los terrtoros con menor densdad de demanda. 0

11 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda Fnancacón total Es nmedato calcular la fnancacón total, B*, que debe recbr el terrtoro con poblacón P, B = p P = c q(a) P + k t / f / q(a) / P / A / Esta expresón tene dos térmnos, el prmero, c q(a) P, que es proporconal a la poblacón, porque recoge el componente varable del coste de prestar el servco. Por tanto, este térmno no depende de característcas del terrtoro. El segundo térmno corresponde a la fnancacón que ha de cubrr los costes fjos en que se ncurre con los N* centros que se abren para atender la demanda. Ahora, la fnancacón depende, entre otros parámetros, de la poblacón P, y de la superfce, A, con elastcdades respectvas de / y /. Es decr, la fnancacón que debe cubrr los costes fjos aumenta en un 6,67 por 00 s la poblacón aumenta en un 0 por 00, y debe ser un, por 00 mayor s, para una poblacón dada, el terrtoro es tambén un 0 por 00 mayor que otro.. CONSIDERACIONES DISTRIBUTIVAS Y POLÍTICAS En la seccón precedente se han expuesto los argumentos de efcenca económca que están presentes en la decsón sobre el número de undades para la prestacón de un servco públco en un determnado terrtoro. Ahora ben, la satsfaccón de necesdades asocadas a determnados servcos públcos es una decsón de carácter polítco, por lo tanto, resulta oportuno completar la exposcón anteror con alguna referenca a este tpo de consderacones. En prmer lugar, supóngase que exste un presupuesto total PT para cubrr las necesdades fnanceras de prestar el servco a un terrtoro que está dvddo en zonas geográfcas. Por tanto, N, con =,...,, será el número de undades de servco en la zona. S c es el coste drecto por undad de demanda en, la parte del presupuesto total dsponble para cubrr los costes de estructura (fjos) será, PR = PT c Y q(a ) A = donde Y q(a ) A es la demanda total en el terrtoro. La decsón polítca es, por tanto, repartr el presupuesto reducdo, PR, entre las zonas geográfcas, decdendo cuántas undades N de coste fjo f se nstalan en dcha zona. Es decr, O ben: N f PR = PR N = f = PR

12 Revsta de Economía Aplcada Para tomar esta decsón pueden dseñarse dversos mecansmos nsttuconales. Aquí consderaremos dos. El prmero supone la exstenca de una autordad que decde de acuerdo con una funcón objetvo determnada, la cual puede responder, a su vez, a un crtero que llamamos de efcenca o a un crtero que denomnamos de equdad. El segundo dseño nsttuconal postula un proceso de negocacón entre representantes de los dferentes terrtoros, con un poder negocador relatvo dado. Debdo a que es ese poder el que marcará el resultado de la negocacón, a este dseño le llamamos crtero de poder. Veamos las mplcacones de cada uno de ellos. ) cenca La solucón efcente se nterpreta como aquella que maxmza la utldad total en el conjunto del terrtoro, sujeta a la restrccón de no superar el presupuesto reducdo. Puesto que el consumo del ben proporcona una utldad homogénea para todos, la utldad está asocada, nversamente, con el coste de desplazamento para acceder al servco. La nversa de este coste, que deseamos maxmzar, será la accesbldad al servco en cada zona. Por tanto, el problema a resolver queda formulado como sgue, / n K D N N,=,... = sujeto a N PR = / / donde K = t π, D = Y qa ( ) A. Como se demuestra en el Apéndce, la solucón a este problema mplca, ( ) / Y N q(a ) A N = PR / ( Y q(a )) A = El número de undades en la zona geográfca se determna a partr de una partcpacón en el presupuesto reducdo proporconal al factor (Y q(a )) /. A que pondera la densdad de demanda, Y q(a ), y la supefce del terrtoro, A. Nótese que estas msmas ponderacones son las que están mplíctas en la ecuacón [], aunque N * y N pueden ser dferentes, porque N * se obtene sn restrccón presupuestara. La fnancacón total que recbría la regón sería, O ben, por persona, B B = c Y qa A f N ( ) + N

13 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda B P / / PR c q a f q a Y / ( Y q(a )) A = = ( )+ ( ) P dado que Y = es la densdad de poblacón. Como ya se había comprobado, la A fnancacón por persona dsmnuye con la densdad de poblacón, Y. ) Equdad El sstema polítco puede ncorporar elementos de equdad en la dstrbucón de los presupuestos, tendentes a gualar la accesbldad a los servcos públcos entre todos los cudadanos. Nótese que el crtero de efcenca conduce a una stuacón en la que, en general, la accesbldad dfere de unos terrtoros a otros, de manera que, en los terrtoros con mayor densdad de demanda, se recorre una menor dstanca meda para acceder a los servcos. Un posble crtero de equdad es el propuesto por Rawls (97), según el cual la asgnacón de recursos busca maxmzar la utldad del grupo menos favorecdo 9. Traducdo a nuestro entorno, esto sgnfca elegr N de forma que, nax N,=,... / { K D N } sujeto a N PR = La autordad desea que el coste de acceso al servco de la zona que puede termnar con un coste mayor, sea el más bajo posble. La solucón a este problema, como se muestra en el Apéndce, es: ( ) Y q(a ) A Eq N = PR (Y q(a )) A = O, en térmnos de fnancacón per cápta, Eq B P PR = c q(a ) + f q(a ) Y A ( Y q(a )) A = (9) Una aplcacón complementara de este crtero, en el campo de la dstrbucón de servcos públcos, puede verse en Bherman y Crag (987).

14 Revsta de Economía Aplcada En el óptmo, cada zona del terrtoro debe tener la msma accesbldad, el msmo valor de K D N-/, para lo cual N Eq pondera la densdad de demanda al cuadrado, y la superfce, al cubo. En valores per cápta, la fnancacón ahora debe aumentar con la densdad de poblacón, lnealmente, y con la superfce, A, P al cuadrado. Tenendo en cuenta que Y =, Y A será gual a P A y, por A tanto, la fnancacón per cápta debe aumentar con la poblacón y con la superfce. ) Poder La aplcacón de este crtero puede artcularse de dferentes maneras. Una de ellas consste en que los representantes de los dstntos terrtoros negocan expresamente el reparto del presupuesto según el proceso usual de ofertas y contraofertas. La otra consstría en que una autordad buscara aquellas propuestas de reparto smlares a las que resultarían del hpotétco proceso de negocacón, s realmente tuvera lugar. En ambos casos, una solucón posble al proceso de reparto es la que predce Nash (950) en térmnos de solucón al problema matemátco 0 : n K D N / ( ) α N, =,..., = sujeto a N PR = donde α 0, α =, representa el poder relatvo de cada terrtoro. = La solucón a este problema, como se demuestra en el Apéndce, es: P N = α PR P B α c q(a P ) f = + PR P El reparto del presupuesto responde ahora al poder relatvo de cada terrtoro, α. Para que la solucón resulte operatva es necesaro encontrar algún ndcador observable que nos aproxme el poder relatvo de un terrtoro dentro de un determnado marco polítco. Nuestra conjetura en el presente trabajo es que el poder de (0) La relacón entre la solucón al problema matemátco y el resultado de un proceso explícto de negocacón se explca en Bnmore, Rubnsten y Wolnsky (986). La solucón de Nash se nterpreta tambén en térmnos axomátcos o normatvos [véase Roth (979)]. 4

15 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda un terrtoro es proporconal a la poblacón que habta en el msmo. Al fn y al cabo, en los regímenes democrátcos, el número de representantes en las cámaras legslatvas mantene una alta correlacón con el número de habtantes de cada P jursdccón. Bajo este supuesto, α =, y por tanto: P B P = c q(a) + f P PR P = Y la fnancacón per cápta es ahora ndependente de parámetros terrtorales. En otras palabras, la fnancacón que recbe un terrtoro es proporconal al número de sus habtantes. v) Partcpacón en el presupuesto total y relacones entre los crteros En el desarrollo del modelo se ha supuesto que la prestacón de los servcos oblga a ncurrr en costes varables y en costes fjos, sendo los prmeros proporconales a la demanda, y más concretamente a la poblacón, s se supone, sn pérdda de generaldad, que la demanda por habtante es gual para todas las zonas geográfcas : q(a ) =. Llegados a este punto, resulta relevante preguntarnos cuál sería la partcpacón en el presupuesto total PT, ncluyendo la fnancacón de costes fjos y varables, que le correspondería a cada terrtoro según cada uno de los tres crteros propuestos. Llamemos γ a la proporcón del presupuesto total que le corresponde al terrtoro según el crtero de efcenca, y sea α la partcpacón de la msma jursdccón en el presupuesto resdual, PR, que corresponde a los costes fjos, de acuerdo con el msmo crtero, α = / / P A P / / A = Podemos expresar γ de la sguente manera, () Certamente, y dado el procedmento de negocacón de la dstrbucón de recursos entre Comundades Autónomas vgente en nuestro país, podrían resultar defendbles otros ndcadores del poder relatvo de los terrtoros, relaconados, por ejemplo, con la afndad deológca de sus drgentes con el poder central, o con la propa partcpacón de éstos expresa o no en el goberno central. () Puede tratarse de una hpótess muy restrctva cuando se contemplan servcos concretos (como la educacón), pero quzás no tanto cuando se toma en consderacón el conjunto de servcos prestados por una jursdccón. 5

16 Revsta de Economía Aplcada γ γ α α = α PR + c P α = PT ( PT c P) + c P = PT c P c P P = α + ( ) = PT P PT [] α = α ( β) + p β donde β es la proporcón que representan los costes varables sobre el total de costes del servco a fnancar, c β = P PT Y p es la proporcón de poblacón en el terrtoro sobre la poblacón total, P p = P En general, la asgnacón de los presupuestos totales según el crtero de efcenca será gual a la suma ponderada de las proporcones α, en las que ntervene la poblacón y el terrtoro, y la proporcón que representa la poblacón del terrtoro en la poblacón total, p. Los factores de ponderacón son la proporcón de costes fjos, en el prmer térmno, y la proporcón de costes varables, en el segundo, sobre los costes totales del servco públco a fnancar. Cuando todos los costes son varables, β =, entonces γ = p. Es decr, el reparto efcente mplca dstrbur el presupuesto total según la poblacón relatva de cada terrtoro. Por otra parte, cuando todos los costes son fjos, β = 0, y, en tal caso, se cumplrá que γ = α ; o de otra forma, el crtero de efcenca dstrbuye el presupuesto total en las msmas proporcones que el presupuesto resdual. Con un desarrollo análogo, puede probarse que la partcpacón de una jursdccón en el presupuesto total, de acuerdo con el crtero de equdad (γ Eq ) es una suma ponderada de las proporcones α Eq y p, donde, γ Eq = α Eq ( β) + p β α Eq = α Eq P A P A = 6

17 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda Fnalmente, el resultado obtendo a través de la negocacón que nstrumenta el crtero de poder relatvo mplca que todos los costes, fjos y varables, se dstrbuyen según la varable que mejor aproxma ese poder. Según nuestras conjeturas, esa varable es la poblacón y, por lo tanto, γ P = α = p. v) Extensones La modelzacón anteror pretende ofrecer un marco conceptual para el análss de las relacones entre poblacón, terrtoro y benestar cuando exsten costes fjos (ndvsbldades) en la prestacón de servcos. El modelo ha sdo premedtadamente smplfcado para destacar los resultados más relevantes, dados los objetvos del trabajo. Es posble, no obstante, esbozar algunas vías de extensón. En prmer lugar, nada mpde formular el modelo con dferencas en los costes de produccón o de desplazamento entre terrtoros. La consecuenca de ello es que las proporcones de reparto del presupuesto entre terrtoros serán tambén funcón de los parámetros t,c y f de cada terrtoro. En el Apéndce se aporta alguna nformacón complementara referda a las Comundades Autónomas españolas que permte calbrar las dferencas entre estos parámetros dentro de ellas. Tal como allí se ndca, los efectos de las dferencas entre t y f de unas Comundades a otras podrían compensarse. Una segunda extensón del análss consstría en resolver smultáneamente el grado de accesbldad y el nvel de caldad del servco. S z es una varable que mde el nvel de caldad, es de suponer que la utldad de cada persona por consumr el servco, v(z), sea crecente con z, al gual que el coste de produccón fjo, f(z), y varable, c(z). El problema a resolver para el crtero de efcenca sería ahora el sguente, ax P v(z) CD (N ) z,n,=,... = sujeto a N f(z) + c(z) P PT = donde CD(N) es el coste de desplazamento defndo en la seccón segunda. La solucón a este problema permtría analzar el balance entre accesbldad (dferencacón horzontal) y caldad ntrínseca del servco (dferencacón vertcal) cuando se ncrementa margnalmente la dotacón presupuestara total, PT. Tercero, el modelo podría extenderse a los casos en que el coste de acceder a los servcos lo soporta quen los presta, y no el usuaro. Es lo que ocurre, por ejemplo, en el ámbto local con los servcos de polcía y bomberos. El coste del transporte formaría ahora parte del presupuesto total y, por tanto, debería tenerse en cuenta como parte de la restrccón del problema de maxmzacón del benestar. Por últmo, cabría aplcar el modelo a stuacones en las que el crtero de efcenca se aplcara mponendo restrccones de accesbldad mínma entre los dstntos terrtoros, es decr, que la dstanca meda ponderada de los cudadanos a cada punto de prestacón del servco no excedera de determnado valor. 7

18 Revsta de Economía Aplcada 4. EFICIENCIA, PODER Y FINANCIACIÓN AUTONÓICA En esta seccón vamos a poner en relacón los resultados obtendos en la seccón anteror fundamentalmente, los referentes a los crteros de efcenca y poder con las reglas segudas para dstrbur los recursos de fnancacón ncondconada (báscamente, partcpacón en ngresos del Estado y trbutos ceddos y tasas) entre las Comundades Autónomas de régmen común, desde los ncos del proceso autonómco hasta la actualdad. Los ejerccos que se presentan a contnuacón deben contemplarse como una lustracón de los anterores resultados teórcos, ya que es obvo que no todos los servcos prestados por las Comundades Autónomas reúnen las especfcacones que permten la aplcacón de la metodología desarrollada en las seccones precedentes. Ahora ben, tampoco debe desconocerse que los servcos a los que resulta drectamente aplcable el modelo expuesto como la educacón, la sandad o los servcos socales representan más de las dos terceras partes del gasto autonómco. En la seccón prmera ya hemos señalado cómo, partendo del crtero del coste efectvo, el sstema de fnancacón de las Comundades Autónomas se ha do aproxmando paulatnamente haca un reparto de los ngresos autonómcos en proporcón a la poblacón. Esa tendenca se puede confrmar, ahora, observando la partcpacón porcentual de cada Comundad Autónoma en el total de recursos de fnancacón ncondconada percbdos en 996. La nformacón se recoge en el cuadro, separando a las Comundades en dos grupos, de acuerdo con su nvel competencal. En el cuadro tambén se ncluye la partcpacón que correspondería a cada Comundad s se aplcara el crtero de efcenca formulado en la expresón [], bajo dos hpótess alternatvas: ) con una proporcón del 00 por 00 de costes varables sobre el presupuesto total, y ) con una proporcón del 00 por 00 de costes fjos. Como ya hemos explcado, en el prmer caso (β = ), la partcpacón efcente relatva de cada Comundad concde con su poblacón relatva, p ; en el segundo supuesto (β = 0), la fnancacón total se repartrá íntegramente según las proporcones α 4. Para ambos grupos de Comundades, exste una correlacón superor al 98 por 00 entre el porcentaje de fnancacón recbda en 996 y la poblacón relatva. Como se apreca en los gráfcos y, las Comundades que más se alejan de este crtero son adrd, Castlla y León y Comundad Valencana. Los msmos gráfcos muestran qué Comundades obtenen unos recursos que se salen del n- () Los cálculos se realzan a partr de la superfce total, la cual no tene en cuenta que la proporcón de terrtoro habtado es dferente entre Comundades. Téngase presente que esa proporcón dependerá, a su vez, de decsones hstórcas de localzacón de los servcos públcos, transportes, etc. (4) Hemos dejado al margen el crtero de equdad, cuyos resultados se nos antojan de mucha menor aplcabldad. La garantía de gual acceso dervada del maxmín rawlsano se traducría en una concentracón de la partcpacón en el presupuesto resdual en Andalucía (más del 70 por 00), entre las Comundades de nvel competencal alto; y en Castlla y León (50 por 00) y Castlla-La ancha (0 por 00), entre las restantes. 8

19 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda Cuadro : FINANCIACIÓN RELATIVA DE LAS CC.AA. SEGÚN EL CRITERIO DE EFICIENCIA, PARA DIVERSOS PESOS DE LOS COSTES VARIABLES, Y FINANCIACIÓN REAL (POR GRUPOS DE COUNIDADES) Comundades Real β = β = 0 γ = p = γp γ = α Andalucía,76,7 8,49 Canaras 8, 7,4 6, Cataluña 8,0 8,09 4,57 C. Valencana 6,08 8,49 6,69 Galca,8,65 4,04 Aragón 7,76 7,79,7 Asturas 7,6 7,4 6,44 Baleares 4,60 4,99,95 Cantabra,77,46,4 C-La ancha 0,56,4 7,05 Castlla y León 9,4 6,46,5 Extremadura 7,58 7,0 0,05 La Roja,40,74,96 adrd 9,68,96 6,7 urca 6,6 7,0 6,6 Fuente: Elaboracón propa con datos del I.N.E. y de la D.G.C.H.T. tervalo defndo según las proporcones extremas de costes fjos y varables: por encma, las Comundades de Canaras, Asturas, Cantabra y La Roja; por debajo, Comundad Valencana, Aragón y Castlla-La ancha. La proporcón de costes fjos y varables en el presupuesto total es una cuestón técnca que deberá determnarse en cada caso. A efectos aproxmatvos, podemos preguntarnos cuál es la proporcón de estos costes que está mplícta en la actual asgnacón de fondos entre las dstntas Comundades Autónomas, bajo el supuesto de que esta asgnacón se realza aplcando el crtero de efcenca. Es decr, qué valores de ( β) y β ponderan α y p, para determnar la fnancacón relatva que aparece en la prmera columna del cuadro. Para estmar estos valores, se ajusta una recta de regresón al modelo α R = a p + a α + ε donde α R es la proporcón real de fnancacón de cada Comundad, a y a son parámetros a estmar y ε es un térmno de error. Obtendos â y â, podemos conclur que β = â y ( β) = â. 9

20 Revsta de Economía Aplcada Gráfco : FINANCIACIÓN RELATIVA PARA DIVERSOS PESOS DE LOS COSTES VARIABLES Y FINANCIACIÓN REAL (CC.AA. ART. 4) Gráfco : FINANCIACIÓN RELATIVA PARA DIVERSOS PESOS DE LOS COSTES VARIABLES Y FINANCIACIÓN REAL (CC.AA. ART. 5) 40

21 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda Realzado el ajuste para las Comundades del artículo 4 de la Consttucón se obtene â = 0,8 (t = 6,) y â = 0,9 (t =,5), con un R de 0,988. Para las Comundades Autónomas del artículo 5 de la Consttucón se alcanzan valores smlares, pero a no resulta sgnfcatva: â = 0,8 (t =,5) y â = 0,7 (0,7), con un R de 0, A partr de los resultados anterores podemos afrmar, con las debdas cautelas, que, s la evdenca empírca confrma que los servcos públcos prestados por las Comundades Autónomas especalmente las de nvel competencal nferor comportan unos costes varables que representan, aproxmadamente, el 80 por 00 del coste total, la dstrbucón de los ngresos autonómcos se ajusta adecuadamente al crtero de efcenca, tal y como se ha defndo en las seccones anterores. En otro caso, habremos de conclur que la fnancacón autonómca responde, en gran medda, a un proceso de negocacón donde la poblacón determna el poder de cada terrtoro. En los gráfcos y se representa tambén la fnancacón relatva bajo el supuesto de que β = 0,8 y se observa la dstanca con la fnancacón real de cada Comundad. La dferencacón entre dos grupos de Comundades Autónomas desaparecerá cuando, a consecuenca de la generalzacón del traspaso de los servcos de educacón y sandad, se produzca una homologacón competencal sustancal de todas las Comundades. En este nuevo escenaro, resulta relevante conocer cómo afectaría a la fnancacón de cada Comundad Autónoma la utlzacón de uno u otro crtero de cuantfcacón de las necesdades de gasto autonómcas. El ejercco se realza en el cuadro, en el que se recoge la fnancacón relatva de cada Comundad bajo las msmas dos hpótess establecdas en el cuadro. En el gráfco se apreca que algunas Comundades van a ser especalmente sensbles al crtero de reparto de los ngresos que prevalezca (como adrd, Castlla-La ancha, Aragón, Extremadura y Castlla y León), mentras que otras van a mantener su fnancacón relatva práctcamente nalterada, con ndependenca del peso que se asgne a cada crtero (como Cantabra, Asturas, urca o Galca). O s se quere, suponendo que se aceptara el crtero de efcenca propuesto en este trabajo, unas Comundades serán más sensbles que otras a las consderacones técncas sobre qué proporcón de costes es fja y qué proporcón es varable en cada servco públco a fnancar. (5) Adconalmente, hemos repetdo las estmacones que se explcan en el cuerpo del trabajo para ambos grupos de Comundades, ncorporando como varable ndependente la partcpacón relatva de cada Comundad en el presupuesto resdual según el crtero de equdad, que no ha resultado sgnfcatva en nngún caso. En las estmacones orgnales hemos contrastado la hpótess de que la suma de a y a es gual a la undad. En ambos casos se acepta esa hpótess para un nvel de confanza del 95 por 00: el estadístco F(,) toma un valor 0,068, para un valor crítco de 0,; y el F(,8) toma un valor 0,0008, sendo el valor crítco 5,. Fnalmente, hemos estmado el modelo ncorporando explíctamente la restrccón a + a =. Los coefcentes estmados toman valores muy próxmos a los obtendos con las estmacones orgnales (84 y 6 por 00 para las Comundades de nvel alto; 8 y 9 por 00 para las de nvel bajo) y son, en todo caso, sgnfcatvos. 4

22 Revsta de Economía Aplcada Cuadro : FINANCIACIÓN RELATIVA DE LAS CC.AA. SEGÚN EL CRITERIO DE EFICIENCIA, PARA DIVERSOS PESOS DE LOS COSTES VARIABLES (CONJUNTO DE COUNIDADES) Comundades β = β = 0 γ = p = γp γ = α Andalucía 9,59 0,96 Canaras 4,5,8 Cataluña 6,49,8 C. Valencana 0,86 9,09 Galca 7,4 7,65 Aragón, 5, Asturas,95,9 Baleares,06,80 Cantabra,4,4 C-La ancha 4,64 7,76 Castlla y León 6,79 0,59 Extremadura,90 4,58 La Roja 0,7 0,89 adrd,60 7,4 urca,97,0 Fuente: Elaboracón propa con datos del I.N.E. y de la D.G.C.H.T. Gráfco : FINANCIACIÓN RELATIVA PARA DIVERSOS PESOS DE LOS COSTES VARIABLES (CONJUNTO DE CC.AA.) 4

23 Fnancacón de servcos públcos en terrtoros con desgual densdad de demanda 5. CONSIDERACIONES FINALES En este trabajo se ha tratado de ofrecer una línea de avance en la nvestgacón sobre la cuantfcacón de las necesdades de gasto de las jursdccones subcentrales, para lo que se han propuesto fórmulas alternatvas que se sustentan en prncpos de efcenca económca, equdad y relacones de poder, esto es, en la Economía y la Polítca de la accón del Estado. Lo expuesto en el texto sugere que, en presenca de costes de naturaleza fja en la prestacón de los servcos públcos, el terrtoro, además de la demanda que se asenta en el msmo, consttuye una varable relevante cuando se utlzan crteros de efcenca y equdad en la determnacón de las necesdades de gasto. Esto es así porque tales costes fjos mplcan economías de escala en la prestacón del servco, y una msma demanda en dos terrtoros con desgual superfce permte aprovechar mejor esas economías al terrtoro de menor superfce. El modelo desarrollado predce tambén que repartr la fnancacón entre los terrtoros atendendo sólo al crtero de la poblacón será nefcente cuando exstan costes fjos no desprecables de prestar el servco públco. Defender el crtero poblaconal como determnante únco del reparto se nterpreta mejor dentro de un marco de negocacón entre terrtoros de desgual poder relatvo. Aunque creemos que estas conclusones generales son bastante robustas, es mportante recordar tambén algunas de las hpótess prncpales a partr de las cuales se han obtendo, con el fn de calbrar mejor el alcance de las msmas y de vslumbrar posbles amplacones posterores. Prmero, el trabajo consdera que la caldad del servco prestado es exógena y, por tanto, se gnora el posble trade-off entre mejorar la caldad del servco y aumentar la accesbldad al msmo para un presupuesto total dado. Por otra parte, no se tene en cuenta cómo determnar la dotacón presupuestara para cada servco, lo que requerría un modelo mucho más general. En segundo lugar, el trabajo gnora la nteraccón dnámca entre accesbldad y dstrbucón espacal de la poblacón. Es decr, se parte de una densdad de poblacón dada, sn tener en cuenta que las polítcas de localzacón de servcos públcos pueden alterar, a su vez, la dstrbucón de la poblacón en el terrtoro. Cualquer referenca a una dstrbucón efcente de la poblacón en el espaco escapa de las pretensones de este trabajo, pero razones de equdad podrían hacer recomendable ncorporar restrccones de accesbldad mínma entre los dstntos terrtoros cuando se calcula el número efcente de puntos de prestacón del servco. Por últmo, el trabajo deja aberta la puerta a la exploracón de otros ndcadores de poder relatvo de los terrtoros, dstntos de su poblacón, con el fn de amplar el alcance del análss postvo que se ha desarrollado aquí. La aplcacón de los resultados teórcos al Estado autonómco español nos permte conclur que, o ben los costes varables representan la práctca totaldad del coste de prestacón de los servcos autonómcos, en cuyo caso, el reparto de ngresos entre las Comundades Autónomas de régmen común es adecuado al crtero de efcenca; o, en otro caso, es la negocacón el procedmento que mejor explca la asgnacón de recursos públcos entre las Comundades. De gual modo, los resultados analítcos del trabajo nos dcen tambén que algunas Comundades Autónomas como adrd, Castlla-La ancha, Aragón, Extremadura y Castlla y León van a 4