Evaluación de Consistencia y Resultados Programa de Tratamiento de Aguas Residuales

Transcripción

1 Evaluación de Consistencia y Resultados -2012

2 Resumen Ejecutivo El (PROTAR) pertenece, de acuerdo a su clasificación, al conjunto de programas presupuestarios subsidiados y sujetos a reglas de operación, tiene el objetivo de fortalecer las acciones de saneamiento para contribuir a mejorar las condiciones ambientales y ecológicas de los cuerpos de agua y en consecuencia elevar el nivel de vida de la población. El logro del objetivo dependerá de incrementar progresivamente el tratamiento de mayores volúmenes de aguas residuales municipales colectadas. Para lo cual el programa cuenta con dos vertientes o componentes: la primera es el apoyo al diseño, construcción, rehabilitación y ampliación de plantas de tratamiento de aguas residuales y su infraestructura de soporte; y la segunda es el apoyo a la operación y mantenimiento de plantas de tratamiento de aguas residuales con el fin de que permanezcan cumpliendo la normativa aplicable. Los apoyos del programa se encuentran a disposición de los organismos operadores de agua potable, alcantarillado y saneamiento del país, que constituyen su población potencial y pueden ser solicitados por aquellos organismos operadores que presenten deficiencias en su cobertura de tratamiento de aguas residuales o en su defecto, que teniendo la infraestructura, la operación de la planta no cumplan con la normativa aplicable. La cobertura, si bien nacional, aplicara únicamente para localidades urbanas mayores a 2500 habitantes y menores a medio millón y para todos los organismos operadores de los estados con marginalidad muy alta o alta conforme a estimaciones del CONAPO, independientemente de su población. El programa se alinea con el Plan Nacional de Desarrollo a través de los objetivos 1 Incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento del país y 2 Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua derivados del eje 4 "Sustentabilidad Ambiental"; y con la estrategia 16.1 del objetivo 16 Incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado para todos los hogares mexicanos, así como lograr un manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos perteneciente al eje 2 Economía competitiva y generadora de empleos, en consecuencia incorpora la meta nacional fijada hacia el año 2012 de tratar al menos el 60% de las aguas residuales municipales colectadas. De acuerdo con la evaluación de diseño 2009 el programa es apropiado en lo general, la lógica vertical y horizontal de su MIR se validan en su totalidad para efectos prácticos, sin embargo el evaluador cuestiona aspectos centrales como la población potencial y objetivo, la proyección hacia la que se orienta en el futuro, su relación con otros programas que también contribuyen con el tratamiento de las aguas residuales y el papel que juega en la política pública de tratamiento de aguas residuales y conservación del recurso hídrico, por lo cual plantea la necesidad de elaborar un diagnóstico que sustente el programa. Dicha recomendación no ha sido atendida, por lo cual,en la presente evaluación, el programa muestra las mismas carencias, que se traducen en problemas metodológicos e inconsistencias en resultados. Derivado de la falta de un diagnostico que permita concretar y clasificar la población objetivo se dificulta la elaboración de un plan estratégico que incluya la cobertura y establezca sus acciones en base a resultados. Adicionalmente, el no contar con un documento del programa que considere su situación en el mediano y largo plazo, pone en entredicho la situación futura de las plantas de tratamiento construidas, rehabilitadas y/o ampliadas que se han realizado en el sexenio, y de aquellas que han recibido el apoyo para operación y mantenimiento, en el entendido de que el programa no prevé acciones para garantizar la autonomía financiera de las plantas de tratamiento una vez suspendido el subsidio. Una de las características que destacan del programa es que no sólo busca incrementar la cobertura de aguas residuales municipales tratadas sino que, mediante el componente de operación y mantenimiento 2

3 garantiza que las plantas existentes continúen operando bajo la normatividad aplicable. Sin embargo, en las reglas de operación del programa para 2012, el subsidio a la operación y mantenimiento deja de formar parte del PROTAR como componente y pasa a integrar un nuevo programa, el U031 Incentivos para la Operación de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales. Esta situación plantea el reto de mantener vigente la población atendida cuando aún formaba parte del PROTAR e incrementar el número de beneficiarios, sin propiciar la dependencia de los organismos operadores al subsidio. 3

4 Introducción Ante el crecimiento demográfico y socio económico del país, las actividades de suministro de agua potable, alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales adquieren cada día mayor prioridad en la agenda municipal y estatal. Se evidencia la necesidad de intensificar la reutilización del agua residual tratada, fomentando su intercambio por agua de primer uso cuando esto es posible. La falta de recolección y tratamiento de las aguas residuales que se descargan en los ríos, lagos y demás cuerpos receptores, afectan la calidad del agua y limitan su disponibilidad y aprovechamiento. El artículo 115 constitucional, atribuye a los municipios la responsabilidad de realizar el tratamiento y disposición de las aguas residuales, como parte de los servicios que proporciona a la sociedad. Sin embargo, es muy elevado el porcentaje de alcaldías en el país que sigue con rezagos en la materia. En este panorama surge en 1992 la Ley de Aguas Nacionales, que busca garantizar el aprovechamiento eficiente y uso racional del agua, a través de su administración y la prevención y control de la contaminación. Dentro de las modificaciones de la ley en 2004 destaca la obligación de los organismos de cuenca de expedir permisos de descarga y de las personas físicas o morales que descarguen aguas residuales de cumplir con las Normas Oficiales Mexicanas. Modificaciones que motivaron la aparición de nuevos programas presupuestarios diseñados específicamente para atender estas necesidades. En el marco del Plan Nacional Hídrico y teniendo como fundamento legal el artículo 58 del Presupuesto de Egresos de la Federación incluido por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la H. Cámara de Diputados, surgen en 2008 los programas presupuestarios R901 Fondo Concursable para Tratamiento de las Aguas Residuales y R902 Programa para incentivar la inversión en plantas de Tratamiento de Aguas residuales, a partir de los cuales se origina en 2009 el programa PROFOCTAR más tarde denominado con las siglas PROTAR, programa que opera en conjunto con otros programas presupuestarios para contribuir a la política pública de tratar las aguas residuales municipales. La política de saneamiento de ríos y cuerpos de agua de la actual administración expresada en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales correspondientes, así como la meta propuesta de lograr el tratamiento del 60% de las aguas residuales colectadas a nivel nacional, se instrumenta mediante los programas federales de inversión en materia de tratamiento de aguas residuales, entre ellos, el PROTAR, objeto de la presente evaluación. 4

5 IV.1 DISEÑO IV.1.1 CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA Con base en información solicitada a los responsables del programa, se debe adjuntar en el Anexo 1 "Descripción General del Programa", una breve descripción de la información reportada en un máximo de dos cuartillas. Dicha descripción debe considerar los siguientes aspectos: 1. Identificación del programa (nombre, siglas, dependencia y/o entidad coordinadora, año de inicio de operación); 2. Problema o necesidad que pretende ; 3. Objetivos nacionales y sectoriales a los que se vincula; 4. Descripción de los objetivos del programa, así como de los bienes y/o servicios que ofrece; 5. Identificación y cuantificación de la población potencial, objetivo y atendida; 6. Cobertura y mecanismos de focalización; 7. Presupuesto aprobado en el ejercicio fiscal sujeto a evaluación; 8. Principales metas de Fin, Propósito y Componentes, y 9. Valoración del diseño del programa respecto a la atención del problema o necesidad. 5

6 1 IV.1.2 ANÁLISIS DE LA JUSTIFICACIÓN DE LA CREACIÓN Y DEL DISEÑO DEL PROGRAMA El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está identificado en un documento que cuenta con la siguiente información: a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una situación que puede ser revertida. b) Se define la población que tiene el problema o necesidad. c) Se define el plazo para su revisión y su actualización. Respuesta Si Nivel 3 El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y El problema cuenta con dos las características establecidas en la pregunta. El PND (eje 4.1 Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales) menciona que el manejo inadecuado de los recursos hídricos ha generado problemas, como la proliferación de enfermedades por la falta de agua potable o por su contaminación, y la imposibilidad de garantizar el abasto a futuro debido al agotamiento de los mantos. Es común que quienes tienen menos recursos paguen más por el agua potable, lo cual impide romper el círculo transgeneracional de la pobreza. El Programa, contribuye a remediar el problema de la contaminación de los recursos hídricos generado por la descarga de aguas residuales municipales sin tratamiento previo sobre los cuerpos receptores de la nación, el cual, de acuerdo con el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales es quizá uno de los problemas más graves de deterioro ambiental a los que México se enfrenta, tanto por el daño a los ecosistemas y hábitats naturales, como por los riesgos sobre la salud humana y por la inutilización de caudales de agua potencialmente aprovechables, lo cual deriva directamente en una disminución en la calidad de vida de la población. Si consideramos las proyecciones de CONAPO y el Conteo de Población y Vivienda 2005, resumido en el apartado Perspectivas en la disponibilidad de agua del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales , para 2030 la población del país crecerá en 15.8 millones de habitantes con relación a 2005, ubicándose el 81% de estos en localidades urbanas. Este incremento poblacional hará que la disponibilidad media de agua por habitante en el ámbito nacional se reduzca a 841 m3/año en La distribución regional del líquido se agravará en zonas en las que existen acuíferos sobreexplotados o con poca disponibilidad. Teniendo este marco de referencia y considerando la premisa de que la calidad de los cuerpos de aguas nacionales condiciona el uso a que se destina el recurso, el tratamiento de las aguas residuales y el reusó de ellas, se convierten en ejes prioritarios de política nacional para garantizar el desarrollo sustentable del país. El Problema se maneja como una situación que puede ser revertida, de acuerdo con el Objetivo 1 del PND que propone incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento en el país, su cumplimiento significa revertir el proceso contaminación del recurso hídrico, así como sus efectos en las condiciones de vida de la población. 6

7 2 Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa que describa de manera específica: Respuesta No a) Causas, efectos y características del problema. b) Cuantificación, características y ubicación territorial de la población que presenta el problema. c) El plazo para su revisión y su actualización. El, no cuenta con un diagnóstico del problema que busca resolver, o en su defecto con un documento descriptivo que determine las causas, efectos y características de la problemática a tratar. No obstante, en el documento Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales se presenta en la Agenda Azul Gestión integral de los recursos hídricos en su apartado 5.1 Diagnóstico la situación de los recursos hídricos a nivel nacional, señalando como causa principal de la contaminación la descarga de aguas residuales municipales e industriales en cuerpos receptores. De manera complementaria, en las Estadísticas del Agua en México determina a partir de los indicadores demanda bioquímica de oxígeno, demanda química de oxígeno y sólidos suspendidos totales la calidad del agua en sitios de monitoreo ubicadas en zonas de alta influencia antropogénica. De acuerdo con los resultados de estas evaluaciones de calidad en el año 2009, se determinó que veintiún cuencas están clasificadas como fuertemente contaminadas en algún indicador, en dos de ellos o en todos. En cuestión de infraestructura para el tratamiento de las aguas residuales municipales, la CONAGUA recaba a través de sus organismos de cuenca y direcciones locales información sobre las plantas nacionales en operación formal registradas a diciembre de 2010 (157 más que en 2009). Los principales resultados fueron: una capacidad total instalada de m3/s; y un caudal procesado de 93.6 m3/s, equivalente al 44.8% del total de las aguas residuales colectadas en los sistemas formales de alcantarillado municipales, estimado en m3/s. De estas plantas destacan 80 instalaciones nuevas que entraron a operar durante el ejercicio, con una capacidad instalada de 4.7m3/s y 3.0 m3/s en operación y más 15 plantas de tratamiento rehabilitadas por los organismos operadores, que constituyen una capacidad de tratamiento adicional de 647 l/s. Sin embargo, este incremento en la infraestructura y mejora en su eficiencia técnica aún resulta insuficiente para alcanzar el tratamiento de la totalidad de las aguas residuales municipales. Los resultados mencionados en los párrafos previos si bien constituyen un diagnóstico general del problema y la situación de la infraestructura actual, no constituyen un análisis con la profundidad necesaria de la problemática y sus matices en regiones y cuencas. La carencia de un diagnóstico se traduce en la identificación insuficiente de los factores causales del problema y, como resultado, el que éste no se resuelva a cabalidad. En conclusión se hace necesario generar un diagnostico específico del programa que describa rigurosamente la situación actual, proyecte una situación potencial y determine la presencia de obstáculos o barreras existentes que impiden el paso de la situación actual a un estadio superior. Este proyecto se resume como plenamente factible, considerando las fuentes de información e instrumentos de cuantificación disponibles. 7

8 3 Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo? Respuesta Si Nivel 1 El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, y La justificación teórica o empírica documentada no es consistente con el diagnóstico del problema. El Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales manifiesta su preocupación por la limitada capacidad de tratamiento de aguas residuales por falta de infraestructura (para 2010 el porcentaje de las aguas residuales municipales tratadas fue del 44% del total de las aguas colectadas), donde los esquemas regulatorios no logran desincentivar la emisión de contaminantes hacia los cuerpos de agua. En el denominado Sector 3.6 Infraestructura de agua potable y saneamiento del Programa Nacional de Infraestructura , analiza por un lado la cobertura de tratamiento de aguas residuales y por otro lado la competitividad de la infraestructura. Si bien durante el periodo de el país presentó una tendencia creciente en la cobertura de tratamiento de aguas residuales en la medida en que el número de plantas en operación se incrementa año con año, la competitividad nacional de dicha infraestructura aun se encuentra por debajo del promedio de los países de América Latina, motivo por el cual para el periodo se estima necesaria una inversión de 23 mil millones de pesos de Como respuesta ante esta preocupación, el Programa diseñó dos componentes: de infraestructura y de operación y mantenimiento: 1) El componente de infraestructura reconoce la importancia de otorgar a los organismos operadores los recursos necesarios para construir, rehabilitar o ampliar las plantas de tratamiento de aguas municipales, en la medida en que esta acción permite incrementar el caudal de aguas tratadas independientemente de la calidad del tipo de planta. 2) Por otro lado el componente de operación y mantenimiento proporciona la asistencia técnica a los organismos operadores. Para finales de 2006 la infraestructura hidráulica del país en materia de tratamiento de aguas residuales es de 1,593 plantas municipales en operación. En 2009 año en que inicia operaciones el Programa bajo el nombre de Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Residuales se registran un total de 2303 plantas de tratamiento municipales de las cuales 2029 se encontraban en operación y 274 fuera de operación. A finales de se reporta en el Sistema de Información de Servicios Básicos del Agua un registro de 2651 plantas de tratamiento municipales, de ellas 2230 operando y 421 fuera de operación. Este incremento en el número de plantas de tratamiento de aguas residuales en operación ha resultado en un incremento en el caudal de aguas municipales tratadas que, no obstante, se encuentra aun por debajo de lo programado. 8

9 IV.1.3 ANÁLISIS DE LA CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA A LOS OBJETIVOS NACIONALES Y 4 El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del programa sectorial, especial o institucional considerando que: a) Existen conceptos comunes entre el Propósito y los objetivos del programa sectorial, especial o institucional, por ejemplo: población objetivo. b) El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial o institucional. Respuesta Si Nivel El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación del Propósito con los objetivo(s) del programa sectorial, especial o institucional, y 4 Es posible determinar vinculación con todos los aspectos establecidos en la pregunta, y El logro del Propósito es suficiente para el cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial o institucional. El propósito del programa establecido en el artículo 2 fracción 2.6 de su manual normativo: reducir, prevenir y/o controlar la contaminación de los cuerpos de agua nacionales y apoyar a los organismos operadores en el cumplimiento de la normatividad vigente; al igual que el proposito definido en el resumen anarrativo dela MIR del programa:el agua residual colectada es tratada; se vincula con el objetivo Incrementar el acceso y la calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales considerando que existen conceptos comunes entre el propósito del programa y las líneas de acción de la Estrategia 1. Incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado en el país, induciendo la sostenibilidad de los servicios y de la Estrategia 3. Consolidar la calidad del agua en la gestión integral del recurso hídrico. Tanto en el propósito del programa como en las líneas de acción de las estrategias del Plan Sectorial se subraya el concepto de incrementar la proporción de aguas residuales tratadas. En lo referente al Programa Nacional Hídrico en su carácter de programa institucional subsectorial, el propósito del PROTAR se vincula con la Estrategia 2. Tratar las aguas residuales generadas y fomentar su reúso e intercambio del objetivo 2 Incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, en virtud de que en ambos casos el concepto común es el tratamiento de las aguas residuales. Dado que la meta del propósito del programa, representa su contribución a la meta nacional de lograr por lo menos el tratamiento del 60% del total de las aguas residuales municipales colectadas, el logro del propósito aportara inminentemente al cumplimiento de las metas de los programas sectorial e institucional derivadas del Programa Nacional de Desarrollo

10 5 Con cuáles objetivos, ejes y temas del Plan Nacional de Desarrollo vigente está vinculado el objetivo sectorial relacionado con el programa? Eje Objetivo Tema Economía competitiva 4. Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y 12 Sector hidráulico y generadora de empleo servicios de calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación Sustentabilidad ambiental 8. Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico 1 Agua Programa Sectorial Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales Objetivo 2. Lograr un adecuado manejo y preservación del agua en cuencas y acuíferos para impulsar el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente. 3. Consolidar el marco regulatorio y aplicar políticas para prevenir, reducir y controlar la contaminación, hacer una gestión integral de los residuos y remediar sitios contaminados para garantizar una adecuada calidad del aire, agua y suelo. El segundo objetivo rector de la entidad que coordina el programa está alineado con la segunda línea de acción de la tercera estrategia del objetivo sectorial 5.3.1: Incrementar la proporción de aguas residuales tratadas y fomentar su reúso e intercambio, estipulado en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales El objetivo sectorial, a su vez, es congruente con la estrategia 1.1 Promover el desarrollo de la infraestructura necesaria para atender las necesidades existentes de servicios de agua potable y saneamiento en el país, 2.1 Fortalecer la autosuficiencia técnica y financiera de los organismos operadores de agua y 2.2 Expandir la capacidad de tratamiento de aguas residuales en el país y el uso de aguas tratadas del objetivo nacional 4.1 Agua, perteneciente al eje 4 de Sustentabilidad Ambiental, del Plan Nacional de Desarrollo Asimismo, el objetivo de la entidad que coordina el programa se corresponde con la meta (iv) Incrementar la cobertura de tratamiento de aguas residuales a por lo menos 60% de las aguas colectadas del objetivo 3.6 relativo a la infraestructura de agua potable y saneamiento del Programa Nacional de Infraestructura Por tanto, la concepción del programa bajo evaluación es una consecuencia lógica de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como del Programa Nacional de Infraestructura. A manera de recomendación, se considera indispensable que una vez atendidas las necesidades prioritarias de inversión para comenzar a tratar el agua se implementen esquemas de gestión que permitan lograr la autosuficiencia financiera y técnica de los organismos operadores. 10

11 6 Cómo está vinculado el Propósito del programa con las Metas del Milenio? b) Indirecta: El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) Meta(s) del Milenio. Los Objetivos o Metas del Milenio, MDG por sus siglas en ingles, surgen en un principio como un esfuerzo para la erradicación de la pobreza, sin embargo, estos ideales no solo representan objetivos para lograr el desarrollo sino a su vez valores y derechos humanos universalmente aceptados como el derecho a la salud y responsabilidad frente a las generaciones futuras. Partiendo del entendido de que el tratamiento de las aguas residuales municipales constituye un servicio de saneamiento indispensable para mejorar la calidad de vida de la población beneficiada y al mismo tiempo contribuir a la sustentabilidad ambiental, se puede establecer una relación entre el Programa de Tratamiento de Aguas Residuales y las metas del milenio. En base a lo anterior, el propósito del programa, identificado en su documento normativo como reducir, prevenir y/o controlar la contaminación de los cuerpos de aguas nacionales y apoyar a los Organismos Operadores en el cumplimiento de la normatividad vigente y en el resumen narrativo de su MIR el agua residual colectada es tratada, se vincula con la meta 3 Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento del objetivo 7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en la medida en que el cumplimiento del propósito del programa contribuye a el alcance de la meta. 11

12 7 IV.1.4 ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN POTENCIAL Y OBJETIVO Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en documentos oficiales y/o en el diagnóstico del problema y cuentan con la siguiente información y características: a) Unidad de medida. b) Están cuantificadas. c) Metodología para su cuantificación y fuentes de información. d) Se define un plazo para su revisión y actualización. Respuesta No El programa no define la población potencial en ningún documento oficial, por lo tanto no se encuentra ni cuantificada, ni se propone una metodología para su cuantificación. La población objetivo se define así en las reglas de operación del programa: serán sujetos de apoyo prioritariamente aquellos organismos operadores de agua potable, alcantarillado y saneamiento con deficiencias en su cobertura de tratamiento de aguas residuales, para poblaciones no mayores a medio millón de habitantes. Así mismo podrán participar todos los organismos operadores de los estados con marginalidad muy alta o alta conforme a estimaciones del CONAPO con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2005, IV Trimestre (Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz y Yucatán). A partir de la definición se infiere que son los organismos operadores la unidad de medida, sin embargo no se encuentran cuantificados, ni se define un plazo para su revisión o actualización. El concepto "organismo operador" debe entenderse en este caso como el encargado de prestar los servicios de tratamiento de las aguas residuales, mismo que puede coincidir con el organismo público descentralizado del municipio o ser el operador (público o privado) del sistema en una localidad. Se recomienda avanzar en la definición de población potencial. El evaluador sugiere asimismo precisar la definición de población objetivo; es decir, de la población que el programa tiene programado atender o cubrir; para la elaboración de programas de trabajo anuales. 12

13 8 Existe información que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa (padrón de beneficiarios) que: a) Incluya las características de los beneficiarios establecidas en su documento normativo. Respuesta No b) Incluya el tipo de apoyo otorgado. c) Esté sistematizada e incluya una clave única de identificación por beneficiario que no cambie en el tiempo. d) Cuente con mecanismos documentados para su depuración y actualización. No existe un padrón de beneficiarios, sin embargo si existe información sistematizada que permite conocer el tipo de apoyo otorgado por organismo operador (o prestador del servicio), según los componentes del programa. Esta información puede ser consultada en el Sistema de Información de Servicios Básicos del Agua (SISBA), desagregada a nivel Estado, municipio y localidad. Incorpora toda la información relevante sobre la planta de tratamiento incluyendo ubicación geográfica, número de habitantes en la localidad beneficiada, el nombre de la planta, capacidad instalada, caudal tratado y estructuras de financiamiento. Información que es resultado de los anexos técnicos y de ejecución del programa registran a los organismos operadores de agua potable y saneamiento beneficiados con los apoyos y se actualiza anualmente. Al ser los beneficiarios personas morales, no se registran sus características socioeconómicas, pero sí su capacidad financiera. El tipo de apoyo otorgado por el programa se resume en el anexo de ejecución en el cual se proporciona información referente a cada componente del programa. Dadas las características del programa se concluye que la elaboración de un padrón de beneficiarios - prestadores del servivio de tratamiento de las aguas residuales- permitiría saber quienes han recibido los apoyos, montos pagados y el destino de los recursos. 13

14 9 Si el programa recolecta información socioeconómica de sus beneficiarios, explique el procedimiento para llevarlo a cabo, las variables que mide y la temporalidad de las mediciones. El Programa no recolecta información socioeconómica de los organismos operadores o prestadores de los servivios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, considerados como los beneficiarios directos. No obstante, en el inciso b. Acciones de fortalecimiento institucional, apartado III Rentabilidad Socioeconómica, del Manual de Operaciones y Procedimientos del Programa, se obliga a los responsables del proyecto a realizar una ficha de justificación económica. Entre los principales aspectos contenidos en la ficha se identifican algunos beneficios de carácter socioeconómico tales como mayor consumo de agua, disminución de enfermedades de tipo hídrico, ahorro de recursos en la población beneficiada, ahorro de recursos en los procesos de producción, terrenos con mayor valor económico, nuevas zonas agrícolas o con mejores cultivos, etc. Así mismo todos los proyectos de nueva infraestructura con un monto mayor a 100 millones de pesos requieren un estudio costo-beneficio o evaluación socioeconómica de acuerdo a los lineamientos vigentes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En caso de ser necesario, la CONAGUA, en función de la importancia o trascendencia del proyecto, se reserva el derecho de solicitar la realización del estudio costo-beneficio sin importar monto o tipo de obra. Estas fichas son dictaminadas por la CONAGUA. Se desconoce, por ahora, si contienen alguna alerta acerca de la situación financiera, tarifas y recaudación del prestador de servicios, en términos de sufragar los costos de operación. 14

15 IV.1.5 ANÁLISIS DE LA MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS 10 En el documento normativo del programa es posible identificar el resumen narrativo de la Matriz de Indicadores para Resultados (Fin, Propósito, Componentes y Actividades)? Respuesta Si Nivel 2 Algunas de las Actividades y todos los Componentes de la MIR se identifican en las ROP o documento normativo del programa. En el documento normativo del programa es posible identificar el resumen narrativo del Fin, Componentes y Actividades de la Matriz de Indicadores para Resultados. Sin embargo, el Propósito del PROTAR establecido en el documento normativo no coincide con el resumen narrativo que aparece en la MIR del Programa. 15

16 11 Las Fichas Técnicas de los indicadores del programa cuentan con la siguiente información: Respuesta Si a) Nombre. b) Definición. c) Método de cálculo. d) Unidad de Medida. e) Frecuencia de Medición. f) Línea base. g) Metas. h) Comportamiento del indicador (ascendente, descendente, regular ó nominal). Nivel 4 Del 85% al 100% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las características establecidas. El 100% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las características establecidas en la pregunta. En base a las recomendaciones de la ED (2009), se realizaron cambios a los indicadores del programa a nivel de redacción sin cuestionar los métodos de cálculo, teniendo como fundamento el diseño adecuado del programa. 16

17 12 Las metas de los indicadores de la MIR del programa tienen las siguientes características: a) Cuentan con unidad de medida. b) Están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas. c) Son factibles de alcanzar considerando los plazos y los recursos humanos y financieros con los que cuenta el programa. Respuesta Si Nivel 2 Del 50% al 69% de las metas de los indicadores del programa tienen las características establecidas. Las metas de los indicadores de cada uno de los niveles son medidos en porcentajes. Las metas de los indicadores de Fin, Propósito y una de una de las actividades: Porcentajes de entidades federativas con anexos de ejecución y técnicos firmados, están orientadas a impulsar el desempeño en la medida en que el análisis de la viabilidad de metas señala un comportamiento ascendente para cada uno de estos indicadores, por lo tanto la meta a alcanzar debe incrementarse anualmente de forma progresiva. De acuerdo con la Cuenta Pública 2010 el indicador de fin no logro la meta modificada ya que su cumplimiento fue del 24.87%, y para el año se incurrió en la misma situación lográndose de la meta modificada en 37.7%, esta situación es resultado del desfase en los procesos de licitación. Se observó un efecto similar en el indicador propósito, tal como muestra en la tabla adjunta. Estos resultados son derivados de factores fuera del alcance de los administradores del programa. Por lo mismo, en principio se considera el avance de la meta como un dato preliminar que se definirá una vez finalizadas las prórrogas concedidas para la conclusión de las acciones. Para el caso de los indicadores de componentes y actividades se cumplió con la meta, por otra parte el cumplimiento de la actividad II, entidades federativas con anexos de ejecución y técnicos firmados, sobrepaso la meta debido al ingreso del estado de Baja California, que fue contemplado originalmente en la meta modificada. En conclusión, aparentemente, las metas son factibles de alcanzar con los recursos humanos y financieros disponibles en tiempo y forma. 17

18 IV.1.6 ANÁLISIS DE POSIBLES COMPLEMENTARIEDADES Y COINCIDENCIAS CON OTROS 13 Con cuáles programas federales y en qué aspectos el programa evaluado podría tener complementariedad y/o coincidencias? El es coincidente con algunos de los programas de infraestructura hidráulica coordinados por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), entre estos programas encontramos el Programa de Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales (PROSSAPYS), para localidades menores de 2,500 habitantes y el Programa Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU), para localidades mayores de 2,500 habitantes, los cuales fueron diseñados para mejorar la eficiencia y la infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales tales como. Asimismo el Programa bajo evaluación se complementa con el Programa Agua Limpia (PAL) que apoya la desinfección de agua en general. BANOBRAS, a través del Fondo Nacional de Infraestructura, tiene el Programa de Modernización de Organismos Operadores de Agua (PROMAGUA) para localidades mayores de 50 mil habitantes. La Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) tiene el Programa de Asistencia para el Desarrollo de Proyectos (PDAP), financiado con recursos de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos para apoyar el desarrollo de proyectos en materia de agua, alcantarillado y saneamiento relacionados directamente con el Fondo de Infraestructura Ambiental Fronteriza. El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) tiene el Programa de Cooperación para el Desarrollo Institucional (PRODIN), diseñado para ayudar a los organismos operadores locales a realizar estudios y tomar medidas para fortalecer sus capacidades institucionales. Otras acciones de infraestructura hidráulica son realizadas por la Secretaría de Desarrollo Social a través de su Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI), dirigido a la población indígena en localidades de entre 15 y 50 mil habitantes, el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP), concentrado en los 125 municipios con mayor marginación y pobreza del país. La CONAGUA ha complementado estos programas federalizados con el Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) y el Programa Federal de Saneamiento de Aguas Residuales (PROSANEAR) que devuelven, respectivamente, los derechos de aprovechamiento y de descarga de agua para fortalecer el tratamiento de aguas residuales, así como el Programa de Mejoramiento de Eficiencias de Organismos Operadores (PROME), el cual está diseñado bajo un esquema similar al Programa de Asistencia Técnica para la Mejora de Eficiencias del Sector de Agua y Saneamiento (PATME), abocado a modelos replicables para un arreglo institucional eficiente y sostenible de los servicios de agua potable y saneamiento. Así como la acción regional de Programa de Sustentabilidad Hídrica de la Cuenca del Valle de México. Programas complementarios o coincidentes con el PROTAR bajo la modalidad de regulación y supervisión son: el Programa de Administración Sustentable del Agua y el Programa de Inspección, Medición y Calificación de Infracciones; y bajo la modalidad de proyectos de inversión: Proyectos de infraestructura económica de agua potable, alcantarillado y saneamiento y el Programa de Inversión en Infraestructura Social y de Protección Ambiental. 18

19 IV.2 PLANEACIÓN Y ORIENTACIÓN A RESULTADOS IV.2.1 INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN 14 La Unidad Responsable del programa cuenta con un plan estratégico con las siguientes características: a) Es resultado de ejercicios de planeación institucionalizados, es decir, sigue un procedimiento establecido en un documento. b) Contempla el mediano y/o largo plazo. c) Establece los resultados que quieren alcanzar, es decir, el Fin y el Propósito del programa. Respuesta No d) Cuenta con indicadores para medir los avances en el logro de sus resultados. El Programa de Tratamiento de aguas residuales no cuenta con un plan estratégico documentado con las características en cuestión. Sin embargo el Programa se encuentra fundamentado en dos instrumentos de planeación estratégica que abarcan el mediano y largo plazo, el Programa Nacional Hídrico y la Agenda del Agua 2030 (AA2030) respectivamente. La alineación del Plan Nacional de Desarrollo con el Plan Nacional Hídrico (PNH) y el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales son resultado de ejercicios de planeación institucionalizados mediante un procedimiento establecido en base a estrategias y líneas de acción con el objetivo de contribuir al cumplimiento de una meta nacional. En consecuencia el PNH establece como resultados a alcanzar Incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento a través de la Estrategia 2: Tratar las aguas residuales generadas y fomentar su reúso e intercambio. Con el indicador Tratamiento de Aguas Residuales Colectadas teniendo como meta un 23.9 puntos porcentuales adicionales para alcanzar una cobertura del 60 por ciento del total de las aguas residuales municipales colectadas tomando como base el año 2006 con un valor de 36.1 por ciento. En materia de desarrollo sustentable, la Agenda del Agua 2030 plantea objetivos de largo plazo, la CONAGUA agrupa y articula los programas presupuestarios que administra entre ellos el PROTAR de tal forma que respondan a las necesidades de cada una de las cuatro vertientes que integran la agenda. El, en conjunto con otros programas presupuestales entre ellos el PRODDER, contribuyen a lograr la vertiente de un México con ríos limpios, a través del su participación en el objetivo: todas las aguas municipales tratadas. Para alcanzar esta meta la AA2030 considera como estrategias o líneas de acción iincentivar el tratamiento de las aguas residuales, generar programas de apoyo para la creación y rehabilitación de infraestructura, capacitación para garantizar la adecuada operación y conservación de la infraestructura, incluir el renglón de saneamiento en el cobro de tarifas al consumo urbano e industrial y programas federales de apoyo al desarrollo de los sistemas de colección de aguas residuales. Sin embargo la Agenda no contempla indicadores para medir los avances en el logro de sus resultados. En base a lo anterior se considera la factibilidad de llevara a cabo el plan estratégico especifico del Programa. 19

20 15 El programa cuenta con planes de trabajo anuales para alcanzar sus objetivos que: Respuesta Si a) Son resultado de ejercicios de planeación institucionalizados, es decir, siguen un procedimiento establecido en un documento. b) Son conocidos por los responsables de los principales procesos del programa. c) Tienen establecidas sus metas. d) Se revisan y actualizan. Nivel 3 Los planes de trabajo anuales tienen tres de las características establecidas. De acuerdo con el Glosario de Términos de las Reglas de Operación del PROTAR, el Programa Operativo Anual considera el conjunto de acciones convenido con las Entidades Federativas, Municipios y/o Organismos Operadores; en el caso del PROTAR el POA define las acciones a realizar para el año siguiente en materia de infraestructura y operación. Este documento es elaborado en base a los anexos de ejecución y técnico que se realizan con casi un año de antelación, por lo tanto podemos considerar que el POA es un ejercicio de planeación institucionalizado resultado del procedimiento establecido en el documento normativo del programa, elaborado por los responsables del Programa. Como se ha mencionado el PROTAR cuenta con metas anuales en términos de su contribución al objetivo general de alcanzar el tratamiento del 60% de las aguas residuales municipales captadas (FIN) y metas anuales acordes con los proyectos inscritos y los recursos presupuestales asignados (PROPÓSITO); en contraste el POA no establece metas, dado que no se deriva de la aplicación de una estrategia sino que es resultado de un proceso de programación. 20

21 IV.2.2 DE LA ORIENTACIÓN HACIA RESULTADOS Y ESQUEMAS O PROCESOS DE 16 El programa utiliza informes de evaluaciones externas a) De manera regular, es decir, uno de los elementos para la toma de decisiones sobre cambios al programa son los resultados de evaluaciones externas. b) De manera institucionalizada, es decir, sigue un procedimiento establecido en un documento. c) Para definir acciones y actividades que contribuyan a mejorar su gestión y/o sus resultados. d) De manera consensada, participan operadores, gerentes y personal de la unidad de planeación y/o evaluación. Respuesta Si Nivel 3 El programa utiliza informes de evaluación externa y tiene tres de las características establecidas. El Programa ha utilizado informes de evaluaciones externas de forma regular institucionalizada y de manera condensada. Estas evaluaciones también ha contribuido con sus recomendaciones a definir acciones y actividades para mejorar su gestión y sus resultados, pero cabe señalar que estas acciones no han sido realizadas en su totalidad. En respuesta al numeral vigésimo segundo de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública emitidos en marzo de 2007, relativo a efectuar una evaluación externa en materia de diseño, se concreta en 2009 el informe final de la Evaluación de Diseño del Programa. De este documento es posible extraer recomendaciones sobre la operación general del Programa y los indicadores de Resultados y de Servicios y Gestión que permitieran contar con mejores elementos para la evaluación y seguimiento de su desempeño. La segunda evaluación realizada al PROTAR es la Evaluación Específica de Desempeño 2010 en la cual se analiza el comportamiento de los indicadores para definir el desempeño del programa, favorable para el año

22 17 Del total de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) clasificados como específicos y/o institucionales de los últimos tres años, qué porcentaje han sido solventados acorde con lo establecido en los documentos de trabajo y/o institucionales? Respuesta Si Nivel 2 Del 50 al 69% del total de los ASM se han solventado y/o las acciones de mejora están siendo implementadas de acuerdo con lo establecido en los documentos de trabajo e institucionales. De acuerdo con el documento Seguimiento de los aspectos susceptibles de mejora derivados de los informes y evaluaciones externas a programas federales 2009, para el Programa de tratamiento de Aguas Residuales se identifican tres ASM extraídos de la Evaluación de Diseño del Programa de 2009: Las Actividades, Componentes, Propósito y Fin del programa son susceptible de ser precisados en cuanto a su redacción y métodos de cálculo. Se sugiere que el método de cálculo de los indicadores sea adecuado para ser congruente con los cambios propuestos a los indicadores. El programa carece de un diagnóstico específico o de un diagnóstico conjunto con todos los programas relacionados con el tratamiento de aguas residuales coordinados por la Comisión Nacional del Agua, por lo que se sugiere elaborar un diagnóstico especificando su población objetivo. El atención del primer ASM implicaba la actualización de la estructura de la MIR e indicadores, esta acción coordinada por la Gerencia de Recursos Financieros de la Subdirección General de Administración y bajo la responsabilidad de la Gerencia de tratamiento y calidad del agua, fue concluida satisfactoriamente en la primera semana de abril, fecha en la que se actualiza el registro en el Portal Aplicativo de la Secretaria de Hacienda (PASH). De igual forma el segundo ASM, en esta ocasión teniendo como área responsable a la Gerencia de Unidades de Riego fue atendido, concluido y actualizado en el PASH en la primera semana de abril. Los resultados de estas acciones se ven reflejados en los cambios de la MIR 2010 del programa. Al no existir avances en la elaboración del diagnostico especifico del programa, se concluye que el 66.7% de los ASM reconocidos por la CONAGUA como institucionales han sido atendidos. 22

23 18 Con las acciones definidas en los documentos de trabajo e institucionales, que a la fecha se han implementado, provenientes de los Mecanismos para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la Administración Pública Federal de los últimos tres años, se han logrado los resultados establecidos? El Documento de Posicionamiento Institucional de Seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora Derivados de los Informes y Evaluaciones Externas a Programas Federales 2009, informó que a partir de la ED (2009) se concluye que el programa es apropiado en lo general. Citando al evaluador tanto su lógica vertical como la horizontal se validan en su totalidad como resultado, las modificaciones propuestas a sus indicadores y métodos de cálculo sólo precisan la redacción pero no cuestionan su fondo. El consultor en conjunto con la contraparte de CONAGUA, determinaron elaborar un diagnóstico que le dé mayor sustento y consistencia al programa, determine su población potencial y objetivo, defina la proyección hacia la que se orienta en el futuro, su relación con otros programas que también contribuyen al tratamiento de aguas residuales y el papel que juega en la política pública de tratamiento de aguas residuales y de la conservación de los recursos hídricos, acción que se propone iniciar a partir de. Por último se sugiere que el método de cálculo de los indicadores se adecue a los cambios propuestos a los indicadores. A partir de esta información, las acciones definidas para atender los aspectos susceptibles de mejora se resumen en Actualizar la estructura de la MIR e indicadores y Realizar las gestiones necesarias para contratar el Diagnóstico del tratamiento de aguas residuales, a partir de, sobre la problemática detectada del tratamiento de aguas residuales que fortalezca la operación del programa, condicionado a la suficiencia presupuestal, estableciendo como resultados esperados, la MIR actualizada para el año 2010 y el diagnóstico del tratamiento de las aguas residuales del país. De las dos acciones definidas en el Documento de Posicionamiento Institucional, únicamente la actualización de la MIR logro los resultados establecidos. Los cambios en la redacción de los indicadores de la MIR, cumplieron su cometido en el sentido de precisar la definición de los indicadores y su método de cálculo. Los beneficios de las acciones se reflejaron en la EED (2010), en la cual fue posible evaluar el desempeño del programa y posibilitar un proceso de seguimiento. En 2010 el informe de Evaluación Especifica de Desempeño 2010 aplicable al Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Residuales informó que el programa no está sujeto a Mecanismos para el seguimiento de aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y de evaluaciones a los programas federales de la Administración Pública Federal anteriores, por otro lado, las acciones que el programa ha decidido ejecutar consisten en realizar las gestiones necesarias para contratar el Diagnóstico del tratamiento de aguas residuales, a partir de. 23

24 19 Qué recomendaciones de la(s) evaluación(es) externa(s) de los últimos tres años no han sido atendidas y por qué? De la Evaluación de Diseño 2009 del programa surge la recomendación de realizar el diagnóstico específico del programa o un diagnóstico conjunto con todos los programas relacionados con el tratamiento de aguas residuales, y por lo tanto elaborar un diagnóstico especificando su población objetivo. De acuerdo con lo programado en el documento Seguimiento de los aspectos susceptibles de mejora derivados de los informes y evaluaciones externas a programas federales 2009, las acciones a emprender para dar cumplimiento a esta recomendación debieron ser concluidas en diciembre de. En el caso de la Evaluación Especifica de Desempeño 2010, la evaluadora coincide en la conveniencia de contar con un diagnóstico sobre los diversos programas gubernamentales que contribuyan al tratamiento de aguas residuales, así como la coordinación entre ellos. En lo Referente a la MIR, sugiere incorporar en los valores absolutos para el cálculo de los indicadores, avanzar en la cuantificación de la población objetivo, para tener elementos sobre el análisis de la cobertura y certidumbre del cumplimiento de la meta del Programa a Es deseable tener conocimiento sobre la calidad del agua tratada y el reúso de ésta, y que se construya un indicador a este respecto. El motivo de por qué no ha sido elaborado un diagnostico específico del programa se debe en un principio a insuficiencia presupuestaria, y actualmente se debe a falta de coordinación entre las partes involucradas. 24