Gasto público en América Latina: Evolución de largo plazo, financiamiento tributario y desafíos futuros

Transcripción

1 Gasto público en América Latina: Evolución de largo plazo, financiamiento tributario y desafíos futuros Oscar Cetrángolo y Javier Curcio Instituto Interdisciplinario de Economía Política Facultad de Ciencias Económicas Universidad de Buenos Aires (IIEP UBA/CONICET) Fundación Alternativas Madrid, 22 de Mayo 2018

2 Presentación La política de gasto durante los ochenta estuvo dominada por la emergencia; en los noventa por la búsqueda de mayor eficiencia y en los 2000 fue mayor la preocupación por la equidad. La tributación acompañó esa trayectoria, pero con rasgos muy peculiares y una tendencia general más clara. El desafío futuro es encontrar un nueva síntesis que permita balancear los diferentes objetivos de política. El balance no debiera ser similar para todos los casos.

3 Objetivos: Evaluar la evolución de gastos públicos de los países de la región durante últimas décadas, diferenciando grupos de países y políticas sectoriales. Revisar los cambios pasados y situación actual en materia de tributación. Presentar desafíos futuros en materia de ingresos y gastos, con especial referencia a la diversidad de situaciones.

4 Algunos Indicadores socioeconómicos seleccionados Promedio simple países de América Latina y el Caribe. Indicadores Crecimiento (en %) PIB per cápita a 6.644, , ,91 14,22 19,15 Índice de Gini b, c 0,52 0,51 0,47 0,58 8,98 Pobreza b 45,80 39,70 28,20 13,32 28,97 Desempleo 9,40 9,00 6,60 4,26 26,67 Informalidad d SD 63,39 53,20 SD 16,08 Gasto Público Total 20,07 22,93 27,50 14,27 19,94 Notas: a Endólaresconstantesde2010. b De acuerdo con la disponibilidad de datos, se consideran países de América Latina únicamente, años 1994, 2005 y c Se considera solo la zona urbana. d Datos extraídos de la Organización Internacional del Trabajo. Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL y OIT.

5 50 Gasto público por países de América Latina (1995 y 2015) En porcentajes del PIB Argentina Bolivia Ecuador Venezuela Brasil Año Costa Rica Nicaragua Colombia Promedio México Chile El Salvador Perú Panamá Honduras Paraguay Uruguay República Dominicana Haití Guatemala Año 1995 Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL.

6 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

7 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

8 Cambios en la estructura del gasto regional Evolución de gastos de capital siguiendo tendencia impuesta por ajuste en la emergencia, privatizaciones de los noventa y recomposición en los Caída en el peso de intereses a medida que se fue superando la emergencia extrema. Incremento en la participación de las transferencias y subsidios. Pérdida de importancia del gasto social en los noventa y recuperación en los Mayor crecimiento en la participación de servicios económicos, educación, salud y seguridad.

9 Estructura porcentual del gasto público según su clasificación económica Promedio simple países seleccionados de América Latina ( ) Gastos corrientes primarios Gastos de capital Pago de intereses Fuente: Elaboración propia en base a datos de la CEPAL.

10 América Latina: Inversión en infraestructura por sector ( ) En porcentajes del PIB 4,5 4,0 3,6 % 3,5 3,0 2,5 2,2 % 2,2 % 2,0 1,5 1,0 0,5 0, Inversión Total Inversión Total Inversión Pública Inversión Pública Inversión Privada Inversión Privada Fuente: Sánchez, et al. (2017)

11 Estructura porcentual del Gasto público corriente, según su clasificación económica. Promedio simple países seleccionados de América Latina ( ) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sueldos y salarios Compra de bienes y servicios Subsidios y otras transferencias corrientes Pago de intereses Fuente: Elaboración propia en base a datos de la CEPAL.

12 Orientaciones dominantes en la política de gasto social Creciente priorización del gasto educativo (descentralización en años noventa y reformas para aumentar cobertura). Diferentes intentos para superar fragmentación en gasto en salud. Reformas estructurales de los sistemas de pensiones en los noventa y mayor preocupación por la cobertura en los Diferentes grados de maduración y envejecimiento poblacional. Rápida expansión de los programas de transferencias monetarias condicionadas.

13 Gasto público según finalidad y función. Promedio simple países de América Latina y el Caribe ( ) En porcentaje del Gasto Total 30,0 28,3 25,0 22,0 20,0 20,0 18,5 17,7 15,0 15,1 13,5 15,3 10,0 9,9 11,1 5,0 4,9 3,8 3,2 6,6 3,2 3,7 0,0 1,1 0,8 0, ,9 Servicios públicos generales Protección social Educación Asuntos económicos Salud Orden Público y Seguridad Defensa Vivienda y servicios comunitarios Recreación, cultura y religión Protección del medio ambiente Nota: La información corresponde al Gobierno Central, a excepción de Brasil, Colombia, Argentina y México. En los dos primeros casos se refiere a Gobierno General en los dos restantes a Sector Público NoFinanciero. Fuente: Elaboración propia en base a datos de lcepal.

14 América Latina y el Caribe: Gasto público en Programas de Transferencias Condicionadas ( ) 0,40 0, ,35 0,30 0,25 0,26 0,28 0,29 0,28 0,28 0,29 0,32 0, , ,35 0,32 0, ,20 0, , ,10 0,05 0,05 0, , , % del PIB Millones de dólares (eje derecho) Fuente: Cecchini S. y Atuesta B. (2017).

15 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

16 Tipología de países por nivel de gasto Grupo A: Países con un nivel de gasto público superior al 40% del PIB (Argentina y Brasil). Grupo B: Países con un nivel de gasto público entre 30% y 40% del PIB (Bolivia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay y Venezuela). Grupo C: Países con un nivel de gasto público entre 20% y 30% del PIB (Chile, Colombia, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y R. Dominicana) que tienen una trayectoria muy similar al promedio regional. Grupo D: Países con un nivel de gasto público menor al 20% del PIB (Guatemala, Haití y Paraguay) y menores tasas de crecimiento.

17 Evolución del gasto público total ( ). Países agrupados según su nivel de gasto en el año En porcentajes del PIB 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 20,1 20,2 20,4 21,5 22,8 22,6 23,2 23,2 23,1 22,7 22,9 23,0 23,4 24,5 25,7 25,4 26,0 26,0 26,9 27,3 27,3 27,2 15,00 10,00 5, Promedio simple Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL.

18 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

19 Estructura del gasto público según su clasificación económica. Países seleccionados de América Latina (año 2016 o último disponible) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Gastos corrientes primarios Pago de intereses Gastos de capital Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL.

20 Gasto público según su clasificación funcional, por grupo de países (2015). En porcentajes del PIB ,7 40 8, ,0 4,2 31,9 4,6 25 3,6 23,6 20 6,9 6,4 16, ,3 16,9 2,3 3,1 11,8 3,6 1,9 2,4 8,7 0 Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Social Asuntos economicos Defensa, ordén publico y seguridad Servicios publicos Nota: Países agrupados según su nivel de gasto total en el año Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL.

21 Estructura del Gasto público según su clasificación funcional, por grupo de países (2015). Composición porcentual ,9 14,4 27,2 21, ,0 9,6 11,1 21,5 9,7 13,2 11,7 14, ,5 52,9 50,0 52, Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Social Asuntos economicos Defensa, ordén publico y seguridad Servicios publicos Nota: Países agrupados según su nivel de gasto total en el año Fuente: Elaboración propia en base a datos de la CEPAL.

22 Estructura del Gasto público según su clasificación funcional. Países seleccionados de América Latina (2015) Composición porcentual 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Protección social Educación Salud Otros servicios sociales Servicios públicos generales Defensa, Orden Público y Seguridad Asuntos económicos Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL.

23 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

24 Hechos estilizados de los ingresos públicos a nivel regional Incremento sostenido de la carga tributaria promedio de AL a lo largo de los últimos 25 años Concentración de la estructura impositiva en tres principales tributos: IVA, Impuesto sobre la Renta y las Contrib. Seg. Social Persistencia de brechas entre países, tanto en términos de nivel como de estructura, con comportamientos muy dispares Influencia de fuentes no tributarias de ingresos públicos por la explotación de recursos naturales no renovables (hidrocarburos y minerales) así como de otros renovables estratégicos

25 Ingresos tributarios en América Latina Promedio simple 18 países 1990/2015 (en % del PIB)

26 Brechas de carga tributaria en América Latina 18 países 1990/2015 (en % del PIB)

27 Ingresos fiscales provenientes de industrias extractivas (hidrocarburos y minerales) Datos para 10 países 1990/2015 (en % del PIB) Fuente: CEPAL (2018)

28 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

29 Principales desafíos futuros Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad

30 Evolución del gasto público en educación. Países seleccionados de América Latina y el Caribe (2000, 2010 y 2015). En porcentajes del PIB 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 4,35 4,11 2,73 2,0 1,0 0, Fuente: Cetrángolo y Curcio (2017), elaborado en base a datos extraídos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

31 Principales desafíos futuros Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad Reducir la fragmentación de los sistemas de salud y alcanzar la cobertura universal

32 Estructura porcentual del gasto en salud. Promedio simple de 20 países de América Latina (2015) 31,9 28,4 11,2 28,5 Gasto del Gobierno Pago voluntario de servicios de salud Seguros contributivos obligatorios Gasto de bolsillo Fuente: Elaboración propia con datos de la Organización Mundial de la Salud.

33 Estructura del gasto en salud. Países seleccionados de América Latina y el Caribe (2015). País Gasto total en salud En % del PIB Gasto del Gobierno Seguros contributivos obligatorios Pago voluntario de servicios de salud Gasto de bolsillo En % del gasto total en salud Argentina 9,0 33,5 45,2 8,0 13,4 Bolivia 6,4 40,3 28,7 5,1 25,9 Brasil 8,9 43,3 0,0 28,4 28,3 Chile 8,1 2,2 58,6 7,0 32,2 Colombia 6,2 11,8 59,0 10,9 18,3 Costa Rica 8,1 9,7 66,3 2,5 21,5 R. Dominicana 6,2 27,6 20,0 8,7 43,7 Ecuador 8,5 28,9 21,1 6,3 43,7 El Salvador 6,9 37,7 28,6 5,8 27,9 Guatemala 5,7 17,8 15,9 10,5 55,8 Haití 6,9 11,8 1,9 50,0 36,3 Honduras 7,6 33,1 12,1 5,7 49,1 Jamaica 5,9 53,6 5,8 16,9 23,7 México 5,9 23,8 28,4 6,5 41,4 Nicaragua 7,8 36,3 24,0 3,8 36,0 Panamá 7,0 37,8 24,6 7,1 30,5 Paraguay 7,8 34,3 19,3 9,9 36,5 Perú 5,3 32,6 29,1 7,4 30,9 Uruguay 9,2 27,7 42,2 13,9 16,2 Venezuela 3,2 20,3 27,4 6,5 45,8 Promedio simple 7,0 28,4 28,5 11,2 31,9 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Organización Mundial de la Salud, excepto Argentina, para el que se utilizó información reciente de los subsectores público y seguridad social reelaborada por fuentes oficiales luego de la reformulación de sus cuentas nacionales.

34 Principales desafíos futuros Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad Reducir la fragmentación de los sistemas de salud y alcanzar la cobertura universal Asegurar pisos de protección social y sistemas previsionales contributivos sostenibles para la población adulta mayor

35 Indicadores de protección para población adulta mayor de los países agrupados por nivel de gasto en protección de la población adulta mayor (2015 o último disponible) Gasto en Protección Social (en % del PIB) Afiliados de 15 años o mas sobre total de asalariados 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 Cobertura mayores de 65 años Brecha cobertura mayores por quintiles Brecha cobertura mayores por sexo Mayor al 10% Entre 6% y 10% Entre 3% y 5% Menor al 3% Nota: La brecha de cobertura por sexo se calculó como la cobertura de mujeres enedad dejubilarsecomoporcentajedeladeloshombres.labrechadecoberturaporquintiles se define como la cobertura de mayores de 65 años del primer quintil de ingresos como porcentaje de la del quinto. El gasto en Protección Social de los países fue reescalado, siendo 14,60% del PIB=100. Fuente: Elaboración propia en base a datos del Panorama Social de América Latina 2017 y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

36 Indicadores del sistema de protección a la población adulta mayor. Países seleccionados de América Latina y el Caribe (2015 o último disponible) País Afiliados de 15 años o más sobre total de asalariados Cobertura mayores de 65 años Cobertura hombres en edad de jubilarse Cobertura mujeres en edad de jubilarse Notas: a Se considera solo la zona urbana. b La información corresponde a afiliación al sistema de pensiones. Brecha cobertura de mayores por quintil Gasto en Protección Social (en % del PIB) Brasil 78,0 84,2 87,2 75,2 62,10 14,60 Argentina a 68,9 90, ,3 70,44 13,95 Colombia 62,3 26,7 30,7 20,5 1,42 9,17 Uruguay 88,4 87,4 76, ,35 6,94 Chile 81,3 87,1 86,3 74,6 102,57 6,23 Paraguay 38,8 46,2 34, ,85 4,92 Bolivia b 40,8 96,4 66,6 52,5 98,74 4,38 Costa Rica 74,5 66,8 73,7 60,7 71,45 4,00 México 44,0 70,6 75,6 66,4 94,33 3,82 Venezuela 72,6 60,4 53,5 47,8 21,94 3,58 Perú b 53,5 47,8 54,3 42,2 83,42 3,12 El Salvador b 50,7 16,4 17,6 10,7 5,99 2,73 R. Dominicana b 70,7 17,2 19,3 11,2 25,86 1,82 Guatemala b 37,9 19,3 22, ,49 1,26 Panamá 76,1 78, ,9 64,59 1,18 Ecuador b 63,0 62,8 62,4 63,1 83,66 1,12 Honduras 37,8 9,6 11,5 7,2 3,60 0,84 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Panorama Social de América Latina 2017 y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

37 Principales desafíos futuros Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad Reducir la fragmentación de los sistemas de salud y alcanzar la cobertura universal Asegurar pisos de protección social y sistemas previsionales contributivos sostenibles para la población adulta mayor Generalizar pisos garantizados de protección de ingresos a través de programas de transferencias monetarias

38 Inversión de los PTC por país. Países seleccionados de América Latina y el Caribe (2000, 2005, 2010 y 2015) En porcentajes del PIB 1 0,9 0,8 0,7 0,66 0,6 0,5 0,4 0,59 0,5 0,35 0,43 0,39 0,3 0,2 0,1 0 0,01 0,2 0,15 0,27 0,17 0,24 0,06 0,09 0,2 0,23 0,1 0,22 0,18 0, Fuente: Cecchini S. y Atuesta B. (2017).

39 Principales desafíos futuros Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad Reducir la fragmentación de los sistemas de salud y alcanzar la cobertura universal Asegurar pisos de protección social y sistemas previsionales contributivos sostenibles para la población adulta mayor Generalizar pisos garantizados de protección de ingresos a través de programas de transferencias monetarias Apoyar y reorientar la inversión pública hacia programas con mayor impacto para el desarrollo

40 Estructura de la inversión pública por sector (2015). Países seleccionados de América Latina y el Caribe. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Agua Energía Telecomunicaciones Transporte Fuente: Fuente: Elaboración propia con datos de INFRALATAM.

41 Principales desafíos futuros Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad Reducir la fragmentación de los sistemas de salud y alcanzar la cobertura universal Asegurar pisos de protección social y sistemas previsionales contributivos sostenibles para la población adulta mayor Generalizar pisos garantizados de protección de ingresos a través de programas de transferencias monetarias Apoyar y reorientar la inversión pública hacia programas con mayor impacto para el desarrollo Fortalecer las burocracias estatales

42 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

43 Desafíos de la tributación y otros ingresos Nivel de recursos insuficiente para cumplir con los ODS y la Agenda 2030

44 Ingresos tributarios en América Latina (18 países) y en la OCDE (34 países), 1995 y (En porcentajes del PIB) Fuente: CEPAL (2017)

45 Desafíos de la tributación y otros ingresos Nivel de recursos insuficiente para cumplir con los ODS y la Agenda 2030 Debilidad del ISR Personal Impacto Redistributivo

46 Estructura porcentual de la recaudación del Impuesto sobre la Renta Países seleccionados de América Latina, 2015 Fuente: CEPAL (2017)

47 Fuente: CEPAL (2017) Indicadores del impacto redistributivo del ISR personal en países de AL

48 Desafíos de la tributación y otros ingresos Nivel de recursos insuficiente para cumplir con los ODS y la Agenda 2030 Debilidad del ISR Personal Impacto Redistributivo Altos niveles de evasión tributaria doméstica e internacional

49 Evasión y recaudación del IVA Datos para 14 países Año 2016 (en porcentajes)

50 Desafíos de la tributación y otros ingresos Nivel de recursos insuficiente para cumplir con los ODS y la Agenda 2030 Debilidad del ISR Personal Impacto Redistributivo Altos niveles de evasión tributaria doméstica e internacional Costo fiscal de gastos tributarios para promover inversión

51 Gastos tributarios en países de AL Datos oficiales para 15 países circa 2016 (en % del PIB) Fuente: Podestá (2018)

52 Desafíos de la tributación y otros ingresos Nivel de recursos insuficiente para cumplir con los ODS y la Agenda 2030 Debilidad del ISR Personal Impacto Redistributivo Altos niveles de evasión tributaria doméstica e internacional Costo fiscal de gastos tributarios para promover inversión La dependencia fiscal de los ingresos provenientes de la explotación de RRNN no renovables

53 Dependencia fiscal de los ingresos fiscales provenientes de hidrocarburos y minerales Países seleccionados de América Latina, 2007 y 2015 (En porcentajes de los ingresos fiscales totales) Fuente: CEPAL (2017)

54 TEMARIO 1. Cambios en la estructura del gasto regional 2. Evolución del gasto por grupo de países 3. Estructura del gasto de los países 4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados 5. Principales desafíos en políticas de gasto público 6. Desafíos de la tributación y otros ingresos 7. Reflexiones finales

55 Clasificación de los países de acuerdo con su nivel de erogaciones y tipo de ingresos fiscales (excluyendo cargas sobre los salarios) Nivel de gasto (% del PIB) Tributación consolidada Elevado peso de recursos naturales Baja tributación Más de 40 Argentina, Brasil Entre 30 y 40 Uruguay Bolivia, Ecuador, Venezuela Costa Rica Entre 20 y 30 Chile, Colombia, México, Perú El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana Menos de 20 Paraguay Guatemala Fuente: CEPAL (2017)

56 Principales lineamientos de reforma en las políticas de gasto público Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad Reducir la fragmentación de los sistemas de salud y alcanzar la cobertura universal Asegurar pisos de protección social y sistemas previsionales contributivos sostenibles para la población adulta mayor Generalizar pisos garantizados de protección de ingresos a través de programas de transferencias monetarias Fortalecer la inversión pública reorientándola hacia programas con mayor impacto para el desarrollo

57 Principales opciones de reformas en los ingresos públicos de la región Fortalecer la imposición sobre los ingresos Redefinir la imposición sobre las rentas generadas por industrias extractiva Fortalecer la tributación sobre los patrimonios Considerar la aplicación del Impuesto sobre la Transmisión Gratuita de Bienes Considerar la tributación sobre la nómina salarial de manera conjunta con los esquemas prestacionales Consolidar el IVA corrigiendo efectos distributivos adversos Redefinir los impuestos selectivos Evaluar la introducción de impuestos ambientales Reducir la magnitud de los gastos tributarios Combatir la evasión tributaria tanto a nivel doméstico como internacional Entender la complejidad y aceptar el desafío de las reformas a encarar

58 Reflexión final Resulta inevitable cierta insatisfacción al comprobar que el crecimiento de la presencia estatal durante las últimas décadas no ha sido suficiente para lidiar con los graves problemas sociales y económicos que presentan los países de la región. Las dificultades para alcanzar niveles de aceptables de inclusión, equidad e igualdad en el cumplimiento de los derechos siguen siendo la regla. Las posibilidades de los países para cumplir con los ODS/Agenda 2030 dependen del éxito de las políticas públicas y particularmente las sociales a implementar durante los próximos años. Hoy, el desafío es consolidar una síntesis superadora de las diferentes posiciones revisadas, que se centre en el logro de sectores públicos solventes y eficientes que permitan mejoras sostenidas y sostenibles en la calidad de las intervenciones, el desarrollo económico y la distribución del ingreso. Las múltiples demandas de políticas públicas han sido un obstáculo para el establecimiento de componentes contracíclicas.

59 Muchas gracias!