distintos grados de flexibilidad a las disciplinas relativas a las medidas de apoyo a sus productos agrícolas e industriales nacionales.

Transcripción

1 1 De Doha a Cancún: una perspectiva latinoamericana de la agenda de comercio multilateral José Antonio Ocampo Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 1. En la Declaración Ministerial de Doha se reconoció que la mayoría de los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) son países en desarrollo y que sus necesidades e intereses ocupan un lugar central en el programa de trabajo aprobado. En el cuarto período de sesiones de la Conferencia, los Ministros se comprometieron a realizar esfuerzos positivos destinados a garantizar que los países en desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional acorde con las necesidades de su desarrollo económico. Los beneficios del aumento de las oportunidades y los progresos del bienestar que trae aparejados el sistema multilateral de comercio deberían extenderse a todos los miembros de la OMC, mediante un mayor acceso a los mercados, normas equilibradas y programas de asistencia técnica y de fortalecimiento de la capacidad correctamente orientados y que cuenten con financiación sostenida. La agenda de negociaciones de Doha tenía por objeto la materialización de estas metas, dando prioridad a los temas relacionados con los intereses de los países en desarrollo. Éstos incluían, entre otros, abordar los asuntos de aplicación pendientes, garantizar el cabal cumplimiento de las disposiciones sobre el trato especial y diferenciado, corrigiendo y evitando asimismo las restricciones y distorsiones en los mercados agrícolas mundiales; reducir o eliminar las crestas arancelarias, los aranceles elevados y la progresividad arancelaria, así como las barreras no arancelarias a los productos cuya exportación interesa a los países en desarrollo; aplicar e interpretar los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Acuerdo sobre los ADPIC) a fin de apoyar la salud pública y fomentar tanto el acceso a los medicamentos existentes como la investigación y el desarrollo de nuevos medicamentos. 2. Asimismo, los miembros de la OMC decidieron analizar i) los temas identificados con miras a la mayor integración de las economías pequeñas y vulnerables en el sistema multilateral de comercio, ii) la relación entre el comercio, la deuda y las finanzas, y iii) la relación entre el comercio y la transferencia de tecnología. Estos temas deberán recibir la misma atención que la formulación de nuevas disciplinas en las áreas de interés de los países desarrollados entre los que se cuentan la relación entre el comercio y la inversión, la interacción entre el comercio y las políticas de competencia, la transparencia en las compras del sector público y la facilitación del comercio. 3. Los países de América Latina y el Caribe se unieron a otros países en desarrollo para formular, apoyar y avanzar en la agenda de Doha. La formulación de la mayor parte de las propuestas altamente técnicas que fueron presentadas ante los órganos de negociación de la OMC desde el proceso preparatorio de la Conferencia Ministerial de Seattle estuvo a cargo de países en desarrollo. Los países de América Latina y el Caribe han contribuido plenamente en el

2 2 proceso en sus diversas capacidades: a título individual de países, de miembros de esquemas de integración regional, en particular el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad del Caribe (CARICOM) o a través de grupos dedicados a problemas específicos (como el Grupo de Cairns, el Grupo de países en desarrollo, los Pequeños Estados insulares en desarrollo, entre otros). En la región, se consideraba que las negociaciones posteriores a Seattle serían una instancia histórica que debería aprovecharse para corregir las considerables asimetrías que caracterizaron los resultados de la Ronda Uruguay. 4. Prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe son miembros de la OMC y respaldan el suministro de bienes públicos, entre los que se cuentan la transparencia de los procedimientos y el respeto de las normas, reglamentos y principios reconocidos como pilares del orden internacional, que brindan garantías a todos los países y especialmente las economías más vulnerables frente al uso arbitrario del poder por terceros. 5. A lo largo de todo el proceso de gestión de la liberalización comercial, en el marco, inadecuado pero bastante flexible, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), las partes contratantes de América Latina aunaron esfuerzos con otros países en desarrollo para demostrar que la nivelación del campo de juego, si se mantienen las diferencias desproporcionadas entre los jugadores, no hacía sino contribuir a ampliar estas diferencias. Un juego en el que los equipos están separados por asimetrías económicas e institucionales profundas puede ser justo sólo si se establecen reglamentos y procedimientos para superar estas asimetrías. La creación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) fue la respuesta a estos argumentos. En 1964, Raúl Prebisch, con quien tanto la CEPAL como la UNCTAD tienen una enorme deuda intelectual, señaló que en los países industrializados se había excluido a algunos sectores, a saber, la agricultura y los textiles de algodón, de los beneficios del libre comercio por los que tanto se abogaba. De este modo, los gobiernos de esos países reconocían que había ciertos objetivos nacionales que podían tener prioridad por sobre la asignación eficiente de recursos. Indudablemente, para alcanzar los objetivos sociales, en ocasiones se prefería la mano visible del gobierno al ciego accionar de las fuerzas del mercado. En la apertura del primer período de sesiones de la UNCTAD, Prebisch solicitó que el mismo razonamiento se aplicara para mejorar la integración de los países en desarrollo a la economía mundial, lo que requería políticas compensatorias y un entorno internacional más favorable a estos esfuerzos. 6. Mientras que la comunidad internacional tomaba gradualmente conciencia de los aspectos del proceso de desarrollo específicamente vinculados con el comercio, otros factores ganaban terreno e impulsaban el sistema multilateral en otra dirección. Por una parte, los problemas estructurales en los países industrializados socavaban el apoyo a la acción afirmativa en favor de los países en desarrollo en el marco de la cooperación internacional En los países industrializados, el comercio pasó a ser parte importante de la actividad nacional. En los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), tanto el porcentaje de la producción nacional correspondiente a las exportaciones como la participación de las importaciones en la demanda final e intermedia están en aumento. Por otra parte, la naturaleza del debate sobre la liberalización comercial ha ido cambiando paulatinamente y se han incorporado nuevas áreas relacionadas con el comercio en la agenda comercial. Por lo tanto, la

3 3 tolerancia frente a una amplia gama de políticas nacionales, de capital importancia para el consenso internacional que era el origen y sustento del sistema de comercio multilateral, se fue erosionando irremisiblemente. 7. Estos cambios en la naturaleza de la agenda comercial, que se iniciaron en la Ronda de Tokio, determinaron que, en las negociaciones, se atribuyera progresivamente menor importancia a las reducciones arancelarias recíprocas, para concentrarse en la negociación de normas, políticas y leyes, cuyos costos y beneficios son difíciles de evaluar, y que tienen una injerencia cada vez mayor en las normas e instituciones nacionales. Muchos analistas recalcan que el éxito de la arquitectura económica de la posguerra se fundó, precisamente, en que las normas internacionales permitieran un amplio margen de autonomía nacional. 8. En la Ronda Uruguay se materializó la demanda, cada vez más fuerte, de una mayor convergencia entre las políticas, las instituciones y la legislación. Una tendencia común a varios temas de la agenda comercial -a saber, las barreras técnicas, sanitarias y fitosanitarias, el comercio de servicios, los derechos antidumping y compensatorios, los subsidios, las medidas de inversión relacionadas con el comercio y la protección de los derechos de propiedad intelectuales que todos afectan la infraestructura institucional de las economías nacionales. 9. Los gobiernos de la región perciben un serio desequilibrio entre los costos y beneficios del cumplimiento de los compromisos de la Ronda Uruguay para los diferentes grupos de países. El mayor peso de los países más ricos en la economía y comercio mundiales bastaría por sí solo para explicar la correspondiente concentración de los avances en términos de bienestar, resultado de la Ronda Uruguay. Los países de América Latina, y sobre todo las pequeñas islas del Caribe, enfrentan problemas estructurales internos para transformar las condiciones potenciales de acceso a los mercados en oportunidades comerciales reales. Junto con su situación de países ricos, la mayor capacidad negociadora de los países industrializados les ha permitido defender sus intereses nacionales de manera eficaz, así como reformular las normas multilaterales de acuerdo con sus propias políticas e instrumentos comerciales. A la inversa, en los países de América Latina y el Caribe, las políticas e instrumentos se han debido adaptar a un nuevo conjunto de normas y obligaciones, al mismo tiempo que las opciones y el margen de autonomía relativos a las políticas de desarrollo se redujeron drásticamente. 10. En primer lugar, los países industrializados incorporaron al sistema de comercio multilateral aquellas áreas en las que tienen una sólida hegemonía tecnológica, y hacia las que se orientan cada vez más sus economías y empresas. En segundo lugar, el alcance de las normas del GATT, que originalmente se limitaba a los productos, se amplió para abarcar los derechos de los inversionistas privados, y de este modo se incrementó la legitimidad de la exposición a la libre competencia de los mercados de bienes y servicios nacionales, en beneficio de las empresas transnacionales. Esto determinó limitaciones muy importantes a la capacidad de los gobiernos para cuestionar las prácticas de las empresas transnacionales que operan dentro de sus fronteras. En tercer lugar, los países industrializados obtuvieron períodos prolongados para la reestructuración interna de los sectores de interés para los países en desarrollo, como el agropecuario, el textil y del vestuario, caracterizados por un empleo intensivo de recursos naturales, mano de obra no calificada y tecnologías establecidas. En consecuencia, se aplicaron

4 4 distintos grados de flexibilidad a las disciplinas relativas a las medidas de apoyo a sus productos agrícolas e industriales nacionales. 11. Si se examinan los compromisos asumidos por los países industrializados con la OMC y las modificaciones de las políticas comerciales resultantes, se advierte que la apertura de los sectores de interés para las exportaciones de los países de la región no sólo avanzó con lentitud, sino que a menudo ha ido acompañada de medidas que socavan obligaciones asumidas con anterioridad. Esto es particularmente cierto en el sector agrícola, pero lo mismo sucede con el empleo de mecanismos de protección de contingencia e incluso la reanudación de la "limitación voluntaria de las exportaciones" en sectores en los que los países de la región habían logrado conquistar los mercados de los países industrializados. 12. Aún más preocupantes fueron el hecho de retirar de la lista de países menos adelantados a los países en desarrollo de medianos ingresos y la restricción de las necesidades de desarrollo de trato especial y diferenciado a los casos más extremos en esta categoría de países. De América Latina y el Caribe, sólo Haití fue clasificado como país menos adelantado, aunque todos enfrentan graves problemas para integrarse de manera competitiva en la economía mundial y necesitan tiempo, recursos y un entorno internacional favorable a los esfuerzos por crear empleo y fomentar la expansión de sus economías. 13. La falta de resultados concretos durante los últimos veinte meses en Ginebra redujo considerablemente las expectativas de que los desequilibrios actuales del sistema de comercio multilateral se puedan corregir de manera efectiva. Ya han caducado varios de los plazos acordados en Doha para avanzar en temas de interés para los países en desarrollo. El primero fue a fines de julio de 2002, fecha para la cual se esperaba haber adoptado medidas concretas para la eliminación de las cuotas en los mercados textil y del vestuario, así como recomendaciones precisas para aumentar la eficacia de las disposiciones de trato especial y diferenciado. Esta fecha se postergó sin que los miembros de la OMC pudiesen conciliar sus diferentes interpretaciones de ciertos aspectos del mandato de Doha. Aunque todos los países reconocieron la importancia que los Ministros asignaron al programa de trabajo sobre trato especial y diferenciado, y admitieron que era necesaria una revisión de estas disposiciones, destinada a hacerlas más estrictas, precisas, eficaces y operativas, persistieron diferencias significativas sobre la manera de lograrlo. Algunos países en desarrollo consideraron que, para que estas disposiciones sean más precisas, eficaces y operativas, se deben hacer obligatorias, modificando la redacción de algunas de las cláusulas de máximo empeño, mientras que otros no deseaban enmendar el texto del Acuerdo ni alterar de forma alguna el equilibrio que en su opinión existía entre derechos y obligaciones. 14. A pesar de la adopción de reformas positivas de la política agrícola común de la Unión Europea por parte de los ministros del área, en el último informe del Presidente de las negociaciones sobre la agricultura, del 7 de julio, se sostenía que el fracaso en la adopción de modalidades para los nuevos compromisos dio una mayor precedencia a la realización de progresos en los trabajos técnicos esenciales, que se caracterizó por los avances en varias de las áreas vinculadas con la normativa. Sin embargo, no se puede decir lo mismo respecto de los temas básicos en lo que respecta a las modalidades de los nuevos compromisos... Dadas las

5 5 circunstancias, el objetivo de establecer modalidades lo más pronto posible ha permanecido fuera de alcance... En la situación actual, hacen falta una orientación colectiva y la adopción de decisiones respecto de cierto número de temas clave para allanar el camino que permita alcanzar las metas fijadas en el mandato de Doha. 15. Ante la falta de progresos en la preparación del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial, aumenta el volumen de trabajo que deberán encarar los Ministros en los escasos días disponibles para los debates en Cancún, pero se reducen las expectativas de avanzar en el cumplimiento del Programa de Desarrollo del mandato de Doha. 16. La evolución en la última década, extensamente documentada por la CEPAL, demuestra que la expansión de las exportaciones de bienes y servicios es una condición necesaria, pero insuficiente, para fomentar la expansión económica en América Latina y el Caribe. A pesar de lo heterogéneo de las experiencias nacionales en la región, en todos los países se adoptó con entusiasmo el modelo orientado a las exportaciones basado en bajos niveles de protección arancelaria. En el decenio de 1990, aunque las exportaciones crecieron en gran proporción, se hizo evidente que un modelo de crecimiento impulsado por las exportaciones al que no se incorporaran instrumentos capaces de convertirlo en un modelo orientado a las inversiones no conduciría a las economías de América Latina y el Caribe por la senda del crecimiento sostenible. 17. La CEPAL ha denominado al reciente período, de 1997 a 2002, la "media década perdida" para el desarrollo. En esos años de crecimiento agregado neto negativo, la vulnerabilidad del sector externo de las economías de América Latina quedó a la vista. El comportamiento errático de los inversionistas extranjeros, la volatilidad de los mercados de capitales, la contracción de la demanda en los países industrializados y la baja de los precios de los productos básicos distintos del petróleo y los productos manufacturados dejaron a los gobiernos con una reducida capacidad de adoptar políticas contracíclicas eficaces. En cambio, en un esfuerzo por afrontar los problemas de balanza de pagos, en la mayoría de los países se redujeron las importaciones, lo que afectó al comercio intrarregional, en una suerte de política involuntaria de empobrecimiento del vecino. 18. A lo largo de las últimas décadas en los países de América Latina y el Caribe se logró una diversificación del comercio en términos de productos y mercados, con una orientación de especialización internacional. Los patrones de producción se transformaron mediante el empleo de instrumentos selectivos tanto generales como específicos para ciertas ramas de actividad industrial. Sin embargo, en los análisis de la CEPAL se demuestra que la competitividad de las exportaciones de América Latina y el Caribe, salvo pocas pero destacadas excepciones, depende de diferencias de precios que se originan en una ventaja comparativa estática. Las tres principales formas características de integración de la región a la economía mundial se basan en el bajo costo de la abundante mano de obra no calificada y de los recursos naturales. Las variadas exportaciones con uso intensivo de importaciones de México, Centroamérica y algunos países del Caribe, y el comercio basado en los servicios de México y el Caribe, se sustentan en el reducido costo de la fuerza laboral, mientras que las exportaciones de la mayor parte de América del Sur dependen de los recursos naturales. Por añadidura, en estudios

6 6 de la División de Población de la CEPAL (CELADE) se ha revelado que, en América Latina y el Caribe, la falta de oportunidades viables determina la exportación de trabajadores calificados a los países cercanos más ricos y a las naciones industrializadas, a través de la migración internacional. 19. Para ampliar el acceso a los mercados de los productos y servicios de América Latina y el Caribe, los gobiernos se han ocupado activamente de la negociación de una red de arreglos preferenciales bilaterales de liberalización comercial con países de la región y fuera de ella, mientras se continuaron las negociaciones para crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). México firmó acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y con la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). Chile suscribió un tratado de este tipo con Estados Unidos, tras concluir acuerdos similares con Canadá, la Unión Europea y la AELC, entre otros. Los países de Centroamérica están negociando un tratado de libre comercio con Estados Unidos. En el MERCOSUR se está estableciendo una asociación interregional con la Unión Europea y existen iniciativas que apuntan a Japón, Singapur, la República de Corea, India y China, entre otros. 20. Cabe señalar aquí algunos aspectos de estos acuerdos bilaterales con los países industrializados. En primer lugar, tienden a consolidar el acceso a los mercados que los países de América Latina y el Caribe ya tienen a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Es decir que, mediante estos tratados, se consolida bilateralmente el acceso preferencial que los países en desarrollo adquirieron bajo la forma de concesiones unilaterales sin carácter obligatorio en el GATT, a cambio de concesiones en otras áreas, sobre todo nuevas. En segundo lugar, las disciplinas en áreas de interés para los países industrializados trascienden los compromisos de Doha, dado que estos tratados incluyen disciplinas sobre inversión, política de competencia, las compras públicas y la facilitación del comercio, para las cuales no existen normas multilaterales en vigencia. En tercer lugar, los temas que afectan a los signatarios de América Latina, tales como medidas de apoyo interno a la agricultura o las leyes antidumping, se remiten al foro de negociaciones multilateral. 21. Por lo tanto, el nivel multilateral de negociaciones no puede ser suplantado por una combinación de negociaciones bilaterales o minilaterales, dado que, por una parte, las concesiones recíprocas siguen supeditadas al "proveedor más importante", y Estados Unidos se concentra en Europa cuando negocia temas relacionados con el agro. Sin embargo, por otra parte, las políticas internas basadas en instrumentos como las medidas nacionales de apoyo no pueden negociarse a nivel regional, a menos que los países adopten programas de subsidios discriminados por cultivos y destinos geográficos, o normas antidumping diferentes según el socio comercial, lo que atentaría contra el principio de nación más favorecida. 22. Otro aspecto interesante de estas negociaciones múltiples es que crean fuerzas centrípetas y centrífugas que tienden a unificar o a fragmentar el proceso de integración regional en América Latina y el Caribe. El MERCOSUR y la CARICOM participan en su calidad de grupos en las negociaciones del ALCA y en la OMC. Los otros países que forman parte de grupos subregionales como el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad Andina tienen intereses más heterogéneos en las negociaciones multilaterales, pero están

7 7 organizados como subgrupos en las negociaciones del ALCA, dado que en éstas se adoptaron a los grupos subregionales existentes como piedra angular. Tras la conclusión de este proceso de negociaciones, estos grupos podrán perdurar o no, dependiendo del grado de integración relativa que hayan alcanzado respecto del ALCA, tal como se decidió en la Reunión Ministerial de San José, Costa Rica. En consecuencia, y a pesar de las dificultades por las que atraviesan los grupos subregionales, en el proceso de integración regional en América Latina y el Caribe se sigue avanzando hacia la construcción de instituciones de integración, así como profundizando la coordinación de los procesos económicos y sociales. 23. Por lo tanto, las negociaciones comerciales a nivel subregional, hemisférico, bilateral, interregional y multilateral, con una agenda similar pero con diferentes niveles de flexibilidad y de poder de negociación, están estrechamente vinculadas entre sí por una red de intereses estratégicos y de movimientos tácticos de los principales participantes. 24. La CEPAL ha señalado que la globalización puede ser una fuerza desintegradora, ante la falta de instituciones adecuadas. En el ámbito nacional, hay regiones, sectores productivos y grupos sociales "ganadores" o "perdedores" a raíz del intenso proceso de destrucción creativa descrito por Schumpeter a la que se asiste en el mundo entero en la actualidad. Este proceso no sólo acentúa la heterogeneidad dentro de cada país sino que, al mismo tiempo, mina la capacidad del Estado para garantizar la cohesión del conjunto. Las poderosas fuerzas centrípetas que se han manifestado en la economía mundial a lo largo de varios siglos ahora impelen a los países de América Latina y el Caribe a labrarse un camino en los mercados industrializados y a competir entre sí para atraer inversiones susceptibles de reubicación. Para hacer frente a estas fuerzas, es imprescindible fomentar una complementariedad virtuosa entre el desarrollo institucional a nivel mundial, regional y nacional. 25. Del debate internacional surgió poco a poco un amplio consenso sobre la influencia fundamental de las estrategias nacionales en el éxito o el fracaso de los países en su inserción en la economía mundial. Estas estrategias también resultan esenciales para corregir las fuerzas desintegradoras a las que la globalización da origen dentro de cada país. De no existir un marco internacional adecuado, reglamentado, pero que contribuya corregir las asimetrías del orden mundial, el desarrollo nacional se dificultará sobremanera. Como sucedió en el pasado, en presencia de situaciones muy distintas como las que existen en un sistema internacional jerarquizado, los intentos de aplicar términos idénticos para nivelar el campo de juego sólo contribuirán a profundizar las desigualdades. 26. La construcción de una arquitectura internacional auténticamente nueva descansa en el efecto conjunto de las reformas institucionales a nivel mundial y regional. La transmisión del impulso en la producción y la tecnología, del mundo desarrollado a los países en desarrollo, abarca dos procesos básicos. El primero es la transferencia gradual de la producción de materias primas, las industrias establecidas y los servicios estandarizados a los países en los que abundan los recursos y la mano de obra. El segundo consiste en la transferencia tecnológica con el fin de ampliar la participación de estos países en los productos y servicios con uso intensivo de la tecnología. La agenda internacional apunta a expandir el acceso a los mercados de los productos y servicios con uso intensivo de mano de obra y recursos naturales provenientes de los países en

8 8 desarrollo, pero es el segundo tipo de proceso el que finalmente logrará eliminar las asimetrías internacionales. 27. Las expectativas de América Latina y el Caribe se vuelven ahora hacia el primer período de sesiones de la Conferencia Ministerial que se llevará a cabo en la región. Los gobiernos y la sociedad civil desean que, en Cancún, el clima cálido, los hermosos paisajes y la innegable hospitalidad mexicana inspiren a los delegados de la OMC para encontrar los medios de corregir las asimetrías internacionales en el orden mundial.