Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros

Transcripción

1 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros Centro PwC/IE del Sector Financiero

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3 Índice Resumen Ejecutivo Introducción El contexto económico y regulatorio de la reforma de la legislación de Cajas de Ahorros Experiencias europeas de reforma de las Cajas de Ahorros La reforma de la regulación de las cuotas participativas La cesión del negocio bancario de las Cajas a un banco La transparencia del proceso de reforma 29

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5 Resumen ejecutivo El estrechamiento de los márgenes, el aumento de la morosidad y el exceso de capacidad del sector bancario están afectando negativamente a los resultados de las Cajas de Ahorros, de aquí que resulte necesaria, tal y como se expuso en un informe anterior de este Centro, la reestructuración del sector. De mantenerse esta tendencia, lo que es bastante probable, los recursos propios de las entidades sufrirán una fuerte presión a la baja. Además, las entidades con problemas para captar recursos propios tendrán más problemas para atraer financiación en los mercados mayoristas, lo que agravará su situación. Al mismo tiempo, se está negociando una reforma profunda de Basilea II, que va a exigir a las entidades bancarias más capital, directamente, a través de unos requerimientos mayores con respecto a algunos riesgos y exposiciones e, indirectamente, mediante una ratio de apalancamiento y de unos colchones de capital para usar en situaciones de crisis. Asimismo, se va a exigir un capital de mayor calidad a través de una definición más restrictiva del concepto de core capital y de la exigencia de una proporción mayor del capital básico dentro del tier 1, de una ratio mínima del core capital con respecto a los activos ponderados por riesgo y de unas condiciones más estrictas para la inclusión de otros componentes en el tier 1 ; esto va a dejar fuera del core capital a la práctica totalidad de las participaciones preferentes que han emitido las entidades de crédito españolas en los últimos años. Estas presiones sobre los recursos propios se pondrán de manifiesto antes de la entrada en vigor de la reforma de Basilea. Los analistas compararán la situación actual de una entidad con la que debería ser, según la nueva regulación, y si el gap es muy significativo, se generará desconfianza sobre la entidad, lo que entorpecerá o encarecerá su financiación y obligará a la entidad a acelerar su adaptación a los nuevos requerimientos. En este contexto, es lógico que, además de estar en marcha la reestructuración del sector, se esté discutiendo la reforma de la regulación de las Cajas de Ahorros españolas, que son las entidades con más dificultades para capitalizarse. Del examen de la regulación de otras jurisdicciones, hemos concluido que: La forma jurídica de las Cajas no es lo esencial. Hay en Europa ejemplos de Cajas con forma societaria de fundación bancaria, de entidad cooperativa, etc. Hay experiencias en Europa de segregación de la actividad bancaria y la benéfico-social. La entidad que se vaya a ocupar de esta última, debe participar, total o parcialmente, en el capital de la sociedad que desarrolle el negocio bancario, para así obtener unas rentas con el fin de financiar la obra benéfico-social. Los cambios jurídico-formales no resuelven por sí solos los problemas de captación o generación de recursos propios por las Cajas. Para ello, hay que acabar apelando al mercado, lo que, como contrapartida, supone la entrada de nuevos grupos de interés en las entidades. La figura de las cuotas participativas tiene que estar diseñada con claridad. Incluso sin disponer de derechos políticos, plantean indudables retos a los órganos de gobierno de las Cajas. La clave de su éxito está en una buena gestión de esos retos. Una reforma del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros que permita aplicar el principio de libertad de elección para las diferentes entidades es un concepto atractivo por su indudable flexibilidad y enfoque participativo y liberal. 5

6 Resumen Ejecutivo En el presente informe se han analizado dos vías para una posible reforma: la máxima homologación posible de las cuotas participativas a las acciones ordinarias y el traspaso de la actividad bancaria de las Cajas a una entidad de crédito banco que pueda capitalizarse con mayor facilidad. En esta última opción caben, a su vez, dos alternativas: mantener el modelo actual de Cajas de Ahorros o que éstas pasen a ser fundaciones reguladas únicamente por la Ley de Fundaciones. La concesión de derechos políticos a los cuotapartícipes supone reducir la representación proporcional de algunos o todos los grupos de interés de las Cajas. En nuestro informe anterior, recomendamos compensar esta participación de los órganos de gobierno de los cuotapartícipes con una reducción de la correspondiente a las Administraciones Públicas y entidades y corporaciones de derecho público, incluida la que corresponda a la entidad fundadora. No obstante, también se podría valorar la reducción de la representación de los impositores. No tiene mucho sentido que los impositores, con derecho a restitución, en caso de quiebra de la entidad, de sus depósitos hasta euros por el Fondo de Garantía de Depósitos y con una retribución periódica de sus depósitos sin relación con la evolución de los beneficios de la entidad puedan tener hasta un 50% de la representación en los órganos de gobierno de las Cajas y que los cuotapartícipes, con derechos subordinados a los del resto de los acreedores y una retribución que depende de la existencia o no de beneficios, no puedan alcanzar o incluso superar, tras la reforma, ese porcentaje de representación. Hay otro factor añadido: en no todas las Cajas los procesos de selección de los compromisarios que acaban eligiendo a los consejeros en representación del grupo de los impositores son abiertos, objetivos y transparentes, lo que acaba incrementando el peso relativo de instituciones políticas y sindicatos en los órganos de gobierno de las Cajas. Si se desea evitar la pérdida del control de una Caja, podría fijarse un límite máximo de participación de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de las Cajas. Eso sí, hay que recordar que si el porcentaje de representación de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de una Caja es muy inferior a la proporción entre el volumen de las cuotas participativas en circulación y el patrimonio de la Caja, el atractivo de dicho instrumento disminuirá, especialmente entre los inversores que deberían ser los inversores naturales en cuotas participativas: los institucionales. Para captar a estos inversores parece necesario eliminar la disposición legal actual por la que ninguna persona, natural o jurídica, o grupo económico, puede ostentar, directa o indirectamente, cuotas participativas por importe superior al 5% de las cuotas totales vigentes. En el segundo modelo de reforma se trataría de traspasar el negocio bancario de una Caja de Ahorros a un banco, que pudiera capitalizarse más adecuadamente. Este modelo permite, si así se desea, mantener la actual estructura de gobierno corporativo de las Cajas. Una segunda alternativa dentro de este modelo sería renunciar la Caja a su carácter de entidad de crédito y convertirse en una fundación sólo regulada por la Ley de Fundaciones, que desarrollaría las actividades benéfico-sociales de las Cajas y que sería la propietaria del banco. Aunque pueda parecer menos compatible con el modelo jurídico actual de Cajas, la alternativa del traspaso del negocio bancario a un banco puede tener mayor recorrido, ya que tanto la figura de un banco como la de las acciones de una sociedad anónima son más reconocidas por los inversores. Lo que no hay que olvidar es que los dos modelos de reforma examinados suponen una mayor exposición de las Cajas a los mercados, ya que lo que se busca es un cambio jurídico que permita captar más recursos propios de terceros. Las ventajas de una mejor capitalización obligan también a aceptar una mayor disciplina por parte de dichos mercados. Este fenómeno no es nuevo para las Cajas, aunque se ha limitado a los tenedores de instrumentos de renta fija. En los dos modelos de reforma, hay que dar entrada a nuevos grupos de interés: los cuotapartícipes o los accionistas del banco participado. Este punto de partida es fundamental para el análisis, ya que es previsible la aparición de tensiones políticas en las Cajas, primero, porque los nuevos accionistas o cuotapartícipes especialmente, si son institucionales pueden querer participar en la toma de decisiones estratégicas de la actividad bancaria de la Caja y, segundo, porque a estos grupos hay que 6

7 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros remunerarlos adecuadamente, generándose nuevos perceptores del excedente del grupo. Una cuestión fundamental e inexcusable es la transparencia en todo el proceso de reforma de la regulación de las Cajas. Ello ayudará a que este proceso acabe siendo compartido por todos los grupos de interés en las Cajas, incluyendo las instituciones y los partidos políticos. En principio, hay garantías suficientes de transparencia en las normas mercantiles y financieras de valoración objetiva de los activos, de fijación del precio de la emisión, etc., aunque dada la importancia económica y social de este proceso, podría crearse un órgano asesor con participación de los organismos de regulación y supervisión financiera y contable: Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas y Dirección General del Tesoro y Política Financiera. Este órgano tendría carácter consultivo e informaría de todas las operaciones de emisión de cuotas participativas que suponga la adquisición de determinados porcentajes de derechos de voto de una Caja y de ampliaciones de capital o venta de acciones del banco operativo que implique la pérdida de determinados umbrales de control de dicho banco. En este órgano consultivo podría participar también la Comunidad Autónoma en la que tenga su sede la Caja que realiza la operación objeto de su informe. La calidad de la nueva regulación va a ser condición necesaria, pero no suficiente, para el éxito de la reforma del modelo jurídico de Cajas. Hay un paso previo imprescindible: la reestructuración del sector debe concluir con éxito, de tal manera que las entidades resultantes sean más eficientes, con costes operativos menores y sin los actuales excesos de capacidad. El modelo futuro de las Cajas estará condicionado a que el negocio que desarrollen sea viable y eficiente, y a que el balance de las entidades sea solvente. El entorno financiero también será fundamental para el éxito de los cambios y, en particular, el restablecimiento de la normalidad en los mercados financieros la falta de confianza es acusada, especialmente, sobre los emisores, públicos y privados, de algunos países, ya que las entidades van a sufrir el impacto de Basilea III y, en principio, se verán obligadas a emitir acciones y otros instrumentos financieros con los que cumplir los nuevos requisitos regulatorios. 7

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9 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros 1. Introducción En un informe anterior de este Centro La reestructuración de las Cajas de Ahorros y la reforma de su regulación, examinamos algunas disfuncionalidades de la regulación de las Cajas de Ahorros y concluimos que hay razones económicas y financieras claras para proponer una reforma en profundidad de dicha regulación. En este informe vamos a discutir dos modelos de reforma. El primero, más conservador, mantendría los rasgos básicos del modelo jurídico actual de las Cajas, pero introduciría las reformas que, ya en dicho informe, este Centro ha propuesto en la regulación de las cuotas participativas. El segundo modelo, menos conservador, explora una alternativa con mayores cambios en el modelo jurídico de las Cajas: el traspaso del negocio bancario a una entidad de crédito que tenga más facilidades en la captación de recursos propios (un banco). Comenzaremos el informe resumiendo las presiones sobre los recursos propios de las Cajas derivadas del entorno económico y de la reforma de Basilea II, que justifican la necesidad y urgencia de la reforma legal. A continuación, analizaremos y desarrollaremos las propuestas de reforma de la regulación de las cuotas participativas, que sólo fueron enunciadas en nuestro anterior informe. Seguiremos con la discusión del modelo de reforma más innovador: el traspaso de la actividad bancaria de una Caja a un banco. Y, por último, discutiremos algunos aspectos relativos a la transparencia de este proceso de reforma. 9

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11 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros 2.- El contexto económico y regulatorio de la reforma de la legislación de Cajas de Ahorros El entorno macroeconómico La grave crisis económica española, en un contexto de crisis global, está afectando lógicamente al sector financiero y, en particular, a las Cajas de Ahorros, que habían experimentado, hasta 2008, un crecimiento mayor que la media del sector en actividad crediticia y exposición al sector inmobiliario. Hay varios factores que van a impactar negativamente en las cuentas de resultados de las Cajas a corto y medio plazo. En primer lugar, se espera un estrechamiento de los márgenes del conjunto de las entidades financieras. Durante 2009, la reducción de tipos de interés incrementó dichos márgenes, ya que impactó primero sobre los pasivos bancarios, reduciendo su coste. Paulatinamente, dicho descenso está afectando a los activos crediticios bancarios, reduciendo los ingresos generados. Por tanto, este año se espera unos márgenes bancarios sensiblemente menores. Un segundo factor relevante es la reducción de la actividad crediticia. En España se está produciendo un fenómeno de desapalancamiento estructural de empresas y familias, hasta alcanzar valores sostenibles y más acordes a los niveles medios de la zona euro. En consecuencia, no es previsible que el volumen de negocio bancario sea un factor que impulse los ingresos y los beneficios de las Cajas. Por último, hay una variable clave en la actual coyuntura: las provisiones bancarias por el crecimiento de la morosidad. La necesidad de incrementar dichas provisiones, que se dotan contra beneficios, ha impactado severamente sobre las cuentas de resultados de las entidades bancarias en Qué perspectivas hay para 2010? Sin duda, negativas. La morosidad bancaria está determinada, básicamente, por la tasa de desempleo de una economía, por el crecimiento de su producto interior bruto (PIB) y por el nivel de tipos de interés. Pocas previsiones sobre crecimiento y empleo son favorables para la economía española en 2010 e, incluso, para Los bajos tipos de interés, que han sido un factor mitigador del crecimiento de la morosidad, podrían cambiar ligeramente de tendencia a corto plazo, tanto por el riesgo soberano como por la normalización progresiva de la política monetaria del Banco Central Europeo. La conclusión es que la morosidad seguirá creciendo y las necesidades de provisiones aumentarán también. Es claro que la coyuntura económica está afectando negativamente a los resultados de las Cajas de Ahorros. De mantenerse esta tendencia, lo que es bastante probable, los recursos propios de las entidades sufrirían una fuerte presión a la baja La reforma de Basilea Introducción Por su estatuto jurídico peculiar, las Cajas sólo pueden incrementar sus recursos propios básicos, excluyendo el crecimiento de sus reservas, a través de la emisión de cuotas participativas y de participaciones preferentes. Las Cajas no han emitido cuotas participativas excepto una, porque han tenido alternativas para alcanzar los recursos propios básicos exigidos sin la necesidad de emitir un instrumento con 11

12 El contexto económico y regulatorio de la reforma de la legislación de Cajas de Ahorros características peculiares en el mercado español: un instrumento de renta variable sin derechos políticos. Por un lado, la evolución económico-financiera de las Cajas ha sido excelente en la última década, lo que ha permitido incrementar sus reservas de manera sostenida; por otro, la emisión de participaciones preferentes ha suscitado menos resistencia en las Cajas, ya que es un instrumento con el que éstas están más familiarizadas. Pues bien, en este contexto, se está discutiendo, a instancias del G-20, una reforma profunda de los actuales requisitos de solvencia y liquidez de Basilea, cuya entrada en vigor tendrá lugar, previsiblemente, a partir de finales de Aumento de la calidad, consistencia y transparencia de los recursos propios de las entidades bancarias La calidad, consistencia y transparencia de la capitalización de la banca va a incrementarse para poder absorber pérdidas con mayor facilidad. Para ello, la forma predominante del tier 1 de las entidades deben ser las acciones ordinarias y las reservas. Los instrumentos financieros que se sumen han de ser subordinados, no pueden tener ni fecha de vencimiento ni incentivo alguno para su amortización y el pago de dividendo o cupón debe ser completamente discrecional. Esto supone que los híbridos con incentivos a la amortización anticipada, ahora limitados al 15% del tier 1, desaparecerán de dicho capital. El capital básico core capital, el tier 1 y el capital total deberán superar unos porcentajes dados que se están calibrando, debiendo ser, en todo caso, el capital básico el componente predominantemente del tier 1. Qué requisitos deben tener los elementos del core capital?: El dividendo o cupón no puede ser obligatorio y, en su caso, será pagado a cargo de los beneficios de la entidad, no pudiendo estar vinculado ese importe al desembolso efectuado en el momento de la suscripción o compra del instrumento. Sus titulares deben ser, en caso de liquidación de la entidad, los acreedores más subordinados. En ese supuesto, tendrán derecho al valor de los activos residuales en proporción a su participación en el capital. El principal de los instrumentos debe ser perpetuo y, en principio, sólo devuelto en caso de liquidación. La entidad no puede crear una expectativa, cuando se emitan, de que los instrumentos serán recomprados o amortizados a partir de cierta fecha. Deben absorber en primer lugar y en mayor medida las pérdidas. Se emiten con la aprobación de los propietarios de la entidad emisora. Para incluir instrumentos adicionales al tier 1, los requisitos principales que han de cumplirse son que: La remuneración proceda de la distribución de resultados de libre disposición y no sea modificada periódicamente en función de la calificación crediticia de la entidad. La entidad tenga discrecionalidad plena para cancelar la remuneración de estos instrumentos, los importes no satisfechos puedan ser utilizados para atender cualquier obligación de pago y dicha cancelación no suponga restricciones a la entidad, excepto para con sus accionistas. Sus derechos estén subordinados a los impositores, acreedores comunes y titulares de la deuda subordinada de la entidad. No estén asegurados por el emisor, entidad relacionada o cualquier otro acuerdo. No tengan fecha de vencimiento ni haya incentivos a su amortización. No obstante, su recompra por el emisor podría ser realizada a partir del quinto año, siempre que el supervisor lo autorice, la entidad no genere expectativas de que va a actuar así, reemplace ese instrumento con capital de igual o mejor calidad y no perjudique la capacidad de generación de ingresos de la misma (una alternativa es que la entidad tenga exceso de capital después de la recompra). 12

13 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros Los instrumentos no sean considerados un pasivo de la entidad a efectos de una posible insolvencia. Los instrumentos absorban pérdidas, bien al convertirlos en acciones ordinarias bien al compensar directamente pérdidas, ante un evento previamente especificado. La compensación citada supondrá unos menores derechos de sus titulares, en caso de liquidación, una reducción de la cantidad satisfecha por la entidad en el supuesto de amortización anticipada y una reducción parcial o total de los pagos por cupón o dividendo del instrumento. La entidad emisora o alguna relacionada con ella no pueda adquirir el instrumento o financiar directa o indirectamente su compra. No exista una cláusula que obligue al emisor a compensar a los tenedores del instrumento si se emite uno nuevo a menor precio durante un intervalo dado de tiempo. Una cuestión muy importante en la que va a incidir la reforma de Basilea es en los ajustes regulatorios que deberán realizarse en el cálculo de los recursos propios básicos. Destaquemos los más significativos: No podrán incluirse en el core capital : los intereses minoritarios; los beneficios o pérdidas no realizadas reconocidas en balance; los activos inmateriales y el fondo de comercio su valor de realización es muy incierto en períodos de estrés o insolvencia y su inclusión favorecería a entidades que han tenido un crecimiento inorgánico ; los activos fiscales diferidos que dependen de la existencia de beneficios en un futuro para ser realizados; y la inversión de la entidad en autocartera las posiciones largas brutas podrían ser deducidas netas de posiciones cortas, siempre que éstas no supongan riesgo de contraparte, y además las entidades tendrán que hacer un look through de sus inversiones en instrumentos sobre índices bursátiles con el fin de deducir exposiciones a sus propias acciones. Las inversiones de los bancos en el capital de ciertas entidades financieras, bancarias y de seguros, que estén fuera del ámbito regulatorio de consolidación, sufrirán una deducción en el concepto correspondiente es decir, que la deducción se aplicará al componente de capital de la entidad inversora en el que se habría integrado el capital invertido si es que éste hubiera sido emitido por dicha entidad. En concreto: Las inversiones en el capital de entidades en el marco de acuerdos de participaciones cruzadas o de entidades vinculadas tienen que ser totalmente deducidas de los recursos propios básicos de la entidad inversora. En el caso de otras participaciones, la deducción correspondiente se aplicará cuando se superen ciertos intervalos: Si la proporción de la inversión representa más del 10% del capital social de la entidad financiera, se deducirá toda la inversión, no sólo la parte que exceda de dicho porcentaje. Si la entidad bancaria inversora tiene participaciones en el capital social de otras entidades financieras que exceden del 10% del core capital de dicha entidad inversora, se deducirá sólo la parte que supere dicho porcentaje. El posible déficit de provisiones con respecto a las pérdidas esperadas se deducirá del core capital. De esta manera, una entidad con un nivel bajo de provisiones no mostrará un core capital más elevado que otra con unas provisiones adecuadas. Los ajustes actualmente vigentes y no tratados específicamente en la propuesta de reforma, que suponen deducciones del 50% del tier 1 y del tier 2, sufrirán una ponderación de riesgo del 1.250%. Entre ellas cabe destacar ciertas exposiciones a titulizaciones y a renta variable de la cartera propia de las entidades, así como las inversiones significativas en entidades comerciales. Por último, manifestar que las entidades bancarias van a ver reforzadas sus obligaciones de transparencia: reconciliación de los elementos de capital regulatorio con las partidas del balance de los estados financieros auditados; información separada de los ajustes regulatorios realizados a los recursos propios; identificación de los elementos del capital a los que se 13

14 El contexto económico y regulatorio de la reforma de la legislación de Cajas de Ahorros aplican límites y requisitos mínimos; una descripción de las características principales de los instrumentos de capital emitidos; una explicación de la metodología de cálculo de las ratios de capitalización que se informen; inclusión en las webs de las entidades de los términos y condiciones de los instrumentos incluidos en el capital regulatorio; etc Otras disposiciones Se va a exigir más capital, directamente, a través de unos requerimientos mayores con respecto a algunos riesgos (mercado y contraparte) y exposiciones (titulizaciones) e, indirectamente, a través de una ratio de apalancamiento, que va a suponer un límite a los activos y compromisos de la entidad sin relación con los riesgos asumidos, y de unos colchones de capital para usar en situaciones de crisis. También la nueva regulación de la liquidez de las entidades de crédito va a impactar sobre las Cajas de Ahorros. En principio, se aprobaría una ratio de cobertura de liquidez, que busca que las entidades cuenten con suficientes activos líquidos para resistir un escenario de estrés agudo durante un período corto de tiempo. Asimismo, está en estudio una ratio de estabilidad de la financiación, que busca que la liquidez de las entidades tolere un escenario de estrés continuado. Las nuevas normas de liquidez también afectan a las participaciones de las entidades de crédito en empresas cotizadas. En concreto, a las entidades se les exigiría, en el supuesto de que tengan participaciones de acciones en empresas cotizadas que formen parte de un índice bursátil de referencia, cubrir el 50% de la inversión con capital o pasivos estables en general, que tengan vencimientos contractuales efectivos de más de un año ; esta medida tendría poco impacto sobre una Caja inversora, si es que la misma tiene una estructura equilibrada de vencimientos de activos y pasivos Conclusiones El negocio bancario de las Cajas se verá fuertemente presionado a corto y medio plazo por la coyuntura macroeconómica y, en particular, por las dificultades para captar financiación en los mercados mayoristas, que serán mayores en las entidades con problemas para captar recursos propios. Previsiblemente al final de este año se aprobará una reforma profunda de Basilea II, que va a exigir a las entidades bancarias más capital, directamente, a través de unos requerimientos mayores con respecto a algunos riesgos y exposiciones e, indirectamente, a través de una ratio de apalancamiento y de unos colchones de capital para usar en situaciones de crisis. Por otro lado, se va a exigir un capital de mayor calidad a través de una definición más restrictiva del concepto de core capital y de la exigencia de una proporción mayor del capital básico dentro del tier 1, de una ratio mínima del core capital con respecto a los activos ponderados por riesgo y de unas condiciones más estrictas para la inclusión de otros componentes en el tier 1. Esto va a dejar fuera del core capital a la práctica totalidad de las participaciones preferentes que han emitido las entidades de crédito españolas en los últimos años. Esta mayor capitalización tendrá su impacto económico indudable, por la necesidad de remunerar más una financiación vía capital que vía deuda. Asimismo, algunas disposiciones pueden penalizar inversiones en entidades financieras y no financieras de Cajas de Ahorros, ya que obligaría a financiarlas con recursos propios, por lo que entrarían a competir, en términos de rentabilidad, con las inversiones de dichos recursos propios en actividad bancaria tradicional (créditos). Estas presiones se pondrán de manifiesto antes de la entrada en vigor de la reforma de Basilea. Los analistas compararán la situación actual de una entidad con la que debería ser, según la nueva regulación, y si el gap es muy significativo, se generará cierta desconfianza sobre la entidad, lo que entorpecerá o encarecerá su financiación y obligará a la entidad a acelerar su adaptación a los nuevos requerimientos. Las Cajas españolas se verán fuertemente impactadas por los cambios en el entorno regulatorio, dada su forma jurídica y ciertos componentes de su modelo de negocio en particular, sus importantes participaciones empresariales. Ello acentuará la necesidad de reestructuración del sector de Cajas y hará más necesaria la reforma en profundidad del modelo jurídico de dichas Cajas. 14

15 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros 3.- Experiencias europeas de reforma de las Cajas de Ahorros Reino Unido Tras un largo proceso de reformas, quedaron en el Reino Unido cuatro Cajas de Ahorros y una holding, el TSB Group (Trustee Savings Bank Group), que era la propietaria de las Cajas. Como la holding tenía forma societaria, la oferta pública de sus acciones supuso la privatización de las Cajas y el dinero obtenido fue para el grupo bancario, con lo que pudieron adquirir incluso un gran banco (Lloyds). Las competencias benéfico-sociales de las Cajas se separaron de la operativa de estas, creándose unas fundaciones (Lloyds TSB Foundations) que participaban en el capital del grupo de Cajas y, con los beneficios obtenidos, financiaban actividades sociales Italia La Ley Amato y una serie de disposiciones complementarias tuvieron como consecuencia, en 1990, la segregación de los dos tipos de actividad de las Cajas de Ahorros. El negocio bancario pasó a ser administrado por una sociedad anónima con estatuto de banco y la actividad benéfico-social quedó en el marco de una fundación. Se previó que la fundación fuera la propietaria de las acciones del banco, lo que permitía una posterior venta o la fusión de dos entidades. Con diversas normas, las autoridades buscaron que las fundaciones desinvirtieran progresivamente en los bancos, a través de incentivos fiscales y de una ampliación o diversificación del objeto y patrimonio de dichas fundaciones. El proceso ha sido lento y difícil. En un principio, la segregación citada suponía una especie de privatización formal de las Cajas, que mantenían incluso su denominación comercial. Se modificaba su forma jurídica, pero no tenían entrada nuevos inversores en el capital de los nuevos bancos. Esta primera fase del proceso se vio facilitada por la concesión de beneficios fiscales en el gravamen de las plusvalías generadas en la valoración del patrimonio de las Cajas para su aportación al banco. Otros datos de interés en este proceso fueron: Las cuotas participativas emitidas con anterioridad por las Cajas fueron convertidas obligatoriamente en acciones bancarias. Hubo tomas de control de bancos que se produjeron a través de la constitución de sociedades holding a las que cada fundación aportaba todas o una parte de las acciones que mantenía de su respectivo banco. El legislador obligó a que las fundaciones constituyeran una reserva con parte de los dividendos recibidos de los bancos, para así poder participar en ampliaciones de capital de estos. La excesiva concentración de los ingresos de las fundaciones llevó al regulador a estimular la progresiva reducción de sus participaciones en los bancos, estableciendo requisitos para la reinversión de los fondos obtenidos con la venta de acciones de los bancos. Las fundaciones pudieron elegir la alternativa preferida en relación al mantenimiento del control de los bancos, aunque se favoreció fiscalmente la pérdida de control. La regulación estatal estableció las normas para la gestión de la obra benéfico-social de las 15

16 Experiencias europeas de reforma de las Cajas de Ahorros fundaciones: sectores de inversión, criterios para la selección de proyectos, obligaciones de transparencia, composición de los patronatos, etc. Transitoriamente, se permitió simultanear cargos directivos en una fundación y en su banco, aunque el Banco de Italia no era partidario. Por otra parte, las autoridades italianas habían intentado previamente mejorar las fórmulas de financiación que reforzaran los recursos propios de las Cajas. Las alternativas puestas en marcha fueron poco exitosas: En el caso de las Cajas de forma asociativa (Cajas de fundación privada controladas por los fundadores), las causas del fracaso son clarísimas: las cuotas son títulos nominativos, con limitaciones a la transmisión inter-vivos, con límites cuantitativos al volumen total emitido, etc. Eso sí, la Asamblea de partícipes podía nombrar algún representante en el Consejo de Administración. Las Cajas de forma asociativa podían emitir otra modalidad de cuotas, que eran títulos al portador sin derechos políticos, sin límites cuantitativos a su emisión, con devengo de un tipo de interés fijo anual y con preferencia en la distribución de resultados y en la prelación de créditos con respecto a los tenedores de la modalidad anterior de cuotas. Las Cajas de fundación pública (controladas por autoridades regionales o locales) podían emitir otra modalidad de cuotas que eran un híbrido de las dos anteriores. Estas cuotas devengaban un tipo de interés fijo anual, su emisión estaba limitada cuantitativamente y la Asamblea de partícipes podía nombrar representantes en el Consejo de Administración Alemania El modelo de Cajas alemán es complejo. En un primer nivel, están las Landesbank, entidades de derecho público que son propiedades de un Estado y de la correspondiente Asociación Regional de Cajas de Ahorros, que son sus garantes plenos. Actúan como bancos centrales de las Cajas de Ahorros de su jurisdicción gestión de sus operaciones internacionales y sus reservas, ejecución y compensación de operaciones de valores, gestión de órdenes de pago fuera del ámbito estatal, etc., bancos públicos estatales y bancos comerciales orientados a operaciones mayoristas y corporativas. El segundo nivel lo constituyen las Cajas de Ahorros Sparkassen, entidades mayoritariamente de derecho público, que hasta hace poco eran garantizadas por las corporaciones locales o provinciales que las habían constituido. La actividad de estas Cajas es la banca comercial tradicional y su ámbito geográfico de actuación está limitado al área geográfica en la que operaba la garantía de las instituciones públicas. Además de los límites geográficos, las Cajas no pueden tener participaciones en empresas ni operar por cuenta propia en valores. Otras Cajas son entidades privadas fundaciones, asociaciones económicas o sociedades anónimas e independientes, es decir, ni dependen ni están garantizadas por entidades públicas, las cuales tienen libertad de establecimiento en otras regiones. Algún ejemplo de privatización de Cajas alemanas sí resulta ilustrativo. En un caso, la Caja se transformó en sociedad anónima y, por otro lado, se creó una asociación económica sin ánimo de lucro con la participación proporcional de los accionistas de la Caja. Esta asociación pasó a ser el único propietario de la Caja. Si alguna Caja quería fusionarse, se integraba en una holding cuya matriz era la asociación. Paralelamente, los propietarios de la Caja se incorporaban en la asociación. Cabe también reseñar algunas características de las llamadas participaciones sin derecho de voto ( silenciosas ) de las Cajas alemanas: su retribución exige la existencia de beneficios, aunque hay un elemento fijo que compensa los menores derechos de estos instrumentos; asumen pérdidas de la entidad como su capital ordinario, si bien pueden recuperar esos importes al mejorar los resultados de la entidad; no tienen derecho, en caso de liquidación, a una parte proporcional del patrimonio residual de la entidad; etc. 16

17 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros Noruega En Noruega, la cuota de mercado de las Cajas de Ahorros es muy significativa, representando, por ejemplo, el 70% de los depósitos del sistema. La forma jurídica fundacional permanece, pero se han reforzado los mecanismos de obtención de recursos propios. Para ello, se han desarrollado unos certificados con características parecidas a las de las acciones: forman parte de los recursos propios básicos de las entidades; el importe del dividendo depende de los resultados de explotación de las Cajas y de su política de reparto de beneficios; sus titulares pueden tener derecho de suscripción preferente; la regulación de su compra, venta y gravamen es similar a la de las acciones; y son instrumentos financieros que cotizan en Bolsa. No obstante, los mencionados certificados no confieren un derecho de propiedad sobre los activos de la Caja y su rendimiento anual está prácticamente garantizado gracias a un fondo de igualamiento las Cajas no pueden garantizar dicha rentabilidad anual, pero de facto se crea el mecanismo para poder hacerlo. Con respecto a los derechos políticos, los titulares de los certificados pueden elegir entre un 20 y un 40% de los miembros de la Asamblea General de la Caja. Tras los últimos cambios normativos, la Asamblea puede modificar los estatutos para requerir una mayoría de dos tercios para la aprobación de decisiones que afecten a los titulares de los certificados como, por ejemplo, la reducción o ampliación del volumen de certificados emitidos o la conversión de la Caja en sociedad. Son aplicables a los certificados los mismos requisitos legales que existen sobre participaciones significativas en acciones un 10% del capital. Las últimas reformas legales han intentado evitar la dilución de derechos económicos de los titulares de los certificados a través de la exigencia de una distribución equitativa de los beneficios de la entidad y, así, que permanezca relativamente constante la relación entre el capital aportado por estos certificados y el capital total de la entidad. Más concretamente, el efecto dilución se evita permitiendo un mayor margen para la distribución de beneficios a los titulares de los certificados un 60%, pero también limitando el pay out para dichos titulares e incrementando la aportación al llamado fondo de igualamiento, con el fin de mantener el equilibrio citado entre los dos grupos de interés básico de las entidades. Las primas de emisión de los certificados tienen que ser distribuidas entre un fondo de reservas de primas de emisión de dichos certificados y un fondo que forma parte del capital total de la entidad el llamado fondo de compensación. Una emisión de certificados cuyo precio diverja claramente de su valor razonable puede ser prohibida. En el supuesto de liquidación de la Caja, la preferencia de los derechos seguirá el siguiente orden decreciente: El capital de los certificados. El fondo de compensación y el de reservas de primas de emisión de certificados. El capital fundacional y el fondo de igualamiento. Los titulares de los certificados tendrán derecho a recibir, si la entidad se liquida, el capital correspondiente, el fondo de reservas de primas de emisión y el fondo de estabilización todo ello tras liquidar cualquier crédito de los acreedores comunes contra la entidad. Si todos los acreedores no reciben sus créditos, resulta aplicable el ranking expuesto. Hasta el momento, 26 Cajas han emitido estos certificados, figurando entre ellas ocho de las diez más importantes Conclusiones La forma jurídica de las Cajas no es lo esencial, como lo demuestra la diversidad existente en Europa: sociedades anónimas, fundaciones bancarias, cooperativas, etc. 17

18 Hay experiencias en Europa de segregación de la actividad bancaria y de la benéfico-social. La entidad que se vaya a ocupar de esta última, debe participar, total o parcialmente, en el capital de la sociedad que desarrolle el negocio bancario y así obtener unas rentas para financiar la obra benéficosocial. Los cambios jurídico-formales no resuelven por sí solos los problemas de captación o generación de recursos propios por las Cajas. Para ello hay que acabar apelando al mercado, lo que, como contrapartida, supone la entrada de nuevos grupos de presión en las entidades. La figura de las cuotas participativas tiene que estar diseñada con claridad. Incluso sin disponer de derechos políticos, plantean indudables retos a los órganos de gobierno de las Cajas. La clave de su éxito está en una buena gestión de esos retos.

19 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros 4.- La reforma de la regulación de las cuotas participativas Rasgos básicos de la regulación actual Las cuotas participativas son instrumentos financieros diseñados para formar parte de los recursos propios básicos ( tier 1 ) de las Cajas. En concreto, formarían parte de dichos recursos la suma del valor nominal de las cuotas participativas que se emiten más el Fondo de reservas de los cuotapartícipes, que es el porcentaje del excedente correspondiente a las cuotas que no se ha satisfecho a los titulares ni se ha destinado al llamado Fondo de estabilización, que puede constituirse para evitar las fluctuaciones excesivas en la retribución de las cuotas participativas. En principio, la definición del core capital de las entidades bancarias incluida en la reforma de Basilea no modificaría dicho estatus, ya que son recursos sin vencimiento ni expectativa de amortización o reembolso; que sirven para compensar pérdidas; situados los últimos en prelación, en caso de liquidación; retribuidos de forma discrecional con cargo a beneficios y emitidos por decisión de la Asamblea General de las Cajas. A diferencia de otros instrumentos integrantes del capital ordinario de las entidades bancarias, están desprovistos de derechos políticos. A pesar de la ausencia de estos derechos, el volumen de cuotas participativas en circulación no puede superar el 50% del patrimonio de una Caja y ninguna persona, natural o jurídica, o grupo económico podrá ostentar, directa o indirectamente, cuotas participativas por importe superior al 5% de las cuotas totales vigentes hay excepciones en situaciones de crisis de una entidad, para participaciones del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, del Fondo de Garantía de Depósitos o de otras entidades del sector de Cajas de Ahorros con la autorización previa del Banco de España. Las cuotas participativas confieren a sus titulares el derecho a participar en el reparto del excedente de libre disposición de la Caja en la proporción que el volumen de cuotas en circulación la suma del Fondo de participación, el Fondo de reserva de cuotapartícipes y el Fondo de estabilización suponga sobre el patrimonio de la Caja el Fondo fundacional, las reservas generales de la Caja y el Fondo para riesgos bancarios generales, más el citado volumen de cuotas en circulación. La retribución de las cuotas es discrecional con cargo a beneficios, aunque la regulación española establece limitaciones cuantitativas al porcentaje de retribución sobre su parte en el excedente de la Caja, que no podrá ser inferior, en cada ejercicio, al porcentaje que se atribuya a la obra benéfico-social sobre la parte del excedente de libre disposición que no corresponda a las cuotas, ni superior al 50%. No obstante, el Banco de España podrá autorizar, a solicitud de la Caja, porcentajes de retribución superiores al citado 50% siempre que dichas decisiones no debiliten de manera apreciable la solvencia de la entidad. Los cuotapartícipes participarán en las pérdidas de una Caja en la proporción que el volumen de cuotas participativas en circulación suponga sobre el patrimonio de la Caja más el volumen de cuotas en circulación. El Fondo de participación, el Fondo de reservas de cuotapartícipes y, en caso de existir, el Fondo de estabilización se aplicarán a la compensación de pérdidas en la misma proporción y orden en que lo sean los fondos fundacionales y las reservas, con arreglo a las siguientes reglas: 19

20 La reforma de la regulación de las cuotas participativas cuando la compensación se realice en la Caja con cargo a reservas, las pérdidas imputables a los titulares de cuotas se compensarán, en primer término, con cargo al Fondo de estabilización, en caso de existir, y, a continuación, con cargo al Fondo de reservas de los cuotapartícipes; las pérdidas atribuibles a los titulares de cuotas se compensarán con cargo al Fondo de participación en la misma proporción que las restantes lo sean con cargo a los fondos fundacionales de la Caja; y cuando por el importe de las pérdidas compensables no fuera necesario efectuar compensaciones con cargo a fondos fundacionales de la Caja y, sin embargo, la suma del Fondo de estabilización, si existiera, y el Fondo de reservas de los cuotapartícipes no fuera suficiente para compensar las pérdidas imputables a los cuotapartícipes, la diferencia se compensará directamente con cargo al Fondo de participación. Las cuotas participativas deben cotizar en mercados secundarios organizados Rasgos básicos de una reforma de la regulación de las cuotas participativas Concesión de derechos políticos Ya se ha comentado que la mera existencia de un instrumento financiero que da derecho a participar en el excedente de libre disposición, supone cierta tensión política dentro de las entidades que, en parte, explican el fracaso de las cuotas en España. Incluso sin derechos políticos expresos, la no consideración de los intereses de los titulares de las cuotas, especialmente si son inversores institucionales, puede conducir a la pérdida de valor de dichos instrumentos en el mercado secundario o a la no suscripción de nuevas cuotas. Entendemos que la concesión de derechos políticos debería ayudar a gestionar mejor dicha tensión política. La falta de derechos políticos en las cuotas participativas, además de limitar la captación de recursos propios básicos no se participa en los órganos de gobierno que deciden sobre su retribución, dificulta el funcionamiento de la disciplina del mercado en relación a la gestión de dichas entidades. En consecuencia, los titulares de cuotas participativas deberían tener derechos políticos plenos, es decir, a través de un sindicato de cuotapartícipes, tendrían que poder elegir sus representantes en la Asamblea General y en el resto de órganos de gobierno de las Cajas. La concesión de derechos políticos a los cuotapartícipes supone reducir la representación proporcional de algunos o todos los grupos de interés de las Cajas. En un informe anterior, recomendamos compensar esta participación de los órganos de gobierno de los cuotapartícipes con una reducción de la correspondiente a las Administraciones públicas y entidades y corporaciones de derecho público, incluida la que corresponda a la entidad fundadora. No obstante, también se podría valorar la reducción de la representación de los impositores que, según la LORCA, puede oscilar entre un mínimo del 25% y un máximo del 50% del total de los derechos de voto en cada uno de los órganos de gobierno. No tiene mucho sentido que los impositores, con derecho a restitución, en caso de quiebra de la entidad, de sus depósitos hasta euros por el Fondo de Garantía de Depósitos y con una retribución periódica de los depósitos sin relación con la evolución de los beneficios de la entidad puedan tener hasta un 50% de la representación en los órganos de gobierno de las Cajas y que los cuotapartícipes, con derechos subordinados a los del resto de los acreedores y una retribución que depende de la existencia o no de beneficios, no puedan alcanzar o superar, tras la reforma, ese porcentaje de representación. Hay otro factor añadido: no en todas las Cajas los procesos de selección de los compromisarios que acaban eligiendo a los consejeros en representación del grupo de los impositores son abiertos, objetivos y transparentes, lo que acaba incrementando el peso relativo de instituciones políticas y sindicatos en los órganos de gobierno de las Cajas. Una cuestión importante es la posible graduación del porcentaje de representación en los órganos de gobierno en función de la proporción que representen las cuotas participativas sobre el patrimonio de la entidad. No parece lógico que si ese porcentaje es, por ejemplo, un 5%, tengan los cuotapartícipes unos 20

21 Un nuevo modelo para las Cajas de Ahorros derechos de voto similares a un supuesto en el que dicha proporción se acerque al 50% del patrimonio. Como no tendría sentido alterar con frecuencia la representación de dicho grupo de interés, podrían establecerse dos intervalos y asignar a cada uno de ellos un porcentaje de representación. Por ejemplo, si la proporción de las cuotas en circulación no llega al 25% del patrimonio neto de la entidad, la representación sería una y, si dicha proporción supera el 25%, sería otra, sustancialmente mayor que la primera. Si el regulador quisiera evitar la pérdida del control de una Caja, debería fijarse un límite máximo de participación de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de las Cajas. Eso sí, hay que recordar que si el porcentaje de representación de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de las Cajas es muy inferior a la proporción entre el volumen de las cuotas participativas en circulación y el patrimonio de una Caja, el atractivo de dicho instrumento disminuirá, especialmente entre los inversores que deberían ser los inversores naturales en cuotas participativas: los institucionales. Si se mantuviera el límite actual del 50% del volumen de cuotas participativas en circulación con respecto al patrimonio de una Caja, parece claro que no se podría llegar al 50% de derechos de voto, si no se desea la pérdida de control de las Cajas. Por otro lado, limitar el porcentaje máximo de representación por debajo del 25% desmotivaría claramente la adquisición de cuotas. Por tanto, habría que fijar dicho límite de representación entre el 25 y el 50%. Si se mantienen los actuales grupos de interés en las Cajas, claramente habría que estar más cerca del 25 que del 50%, ya que la fragmentación de los derechos de voto entre dichos grupos podría favorecer el control de la entidad con menos del 50% de los derechos de voto. La consecución de cierto equilibrio en la representación de los cuotapartícipes se dificultaría si se elevara el citado porcentaje de cuotas en circulación con respecto al patrimonio de una Caja actualmente, un 50%. En ese caso, para hacer más atractivas las cuotas a los inversores institucionales, habría que aumentar el porcentaje de su representación en los órganos de gobierno de las Cajas. En consecuencia, lo que sería una medida razonable, desde un punto de vista económicofinanciero, plantearía claros riesgos políticos si la reforma legal buscara mantener, con ligeras modificaciones, el actual statu quo institucional de las Cajas. Una alternativa para no perder el control de una Caja sería mantener la disposición legal actual por la que ninguna persona, natural o jurídica, o grupo económico puede tener, directa o indirectamente, cuotas participativas por importe superior al 5% de las cuotas totales vigentes. Esta alternativa no parece realista, ya que todos los analistas reconocen que dicho porcentaje debería ser eliminado si se quiere contar con inversores institucionales. Resumiendo, las limitaciones cuantitativas a la emisión de cuotas participativas dificultan la solución a largo plazo del problema estructural de recursos propios de las Cajas, aunque permiten mantener, con algunos cambios, la actual estructura de representación en sus órganos de gobierno La regulación de la participación de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de las Cajas La regulación de la organización interna de las Cajas está en la órbita de las Comunidades Autónomas. Al ser los titulares de las cuotas un grupo de interés no ligado a intereses mutualistas o geográficos, entendemos que la regulación de su participación en los órganos de gobierno de las Cajas debería ser una norma básica estatal; de lo contrario, una característica básica de este instrumento financiero sus derechos políticos tendrá múltiples regulaciones autonómicas. Basta recordar la propia retribución de las cuotas que, según la regulación estatal, sólo requiere autorización del Banco de España si el porcentaje sobre el excedente de libre disposición que vaya a retribuir a los cuotapartícipes supera el 50% o si existe déficit de recursos propios, pero en algunas leyes autonómicas de Cajas se exige, en todos los supuestos, autorización administrativa previa para la retribución de las cuotas. Qué elementos podría tener dicha norma estatal básica? Destaquemos algunos: 21