Hay evidencia de ciclo políticopresupuestal. del proyecto de presupuesto de egresos 2015?

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1 Economía Actual, Año 7, Núm. 4, Octubre-Diciembre Hay evidencia de ciclo políticopresupuestal en el ramo 33 del proyecto de presupuesto de egresos 2015? Marlen R. Reyes Hernández / Pablo Mejía Reyes 1 En diversos países, entre ellos México, se ha observado que los gobernantes usan la política fiscal, entre otras, para inducir resultados en diferentes variables económicas que los hagan ver como gestores efectivos ante los electores, con lo cual elevan sus posibilidades de mantenerse en el poder. En este artículo se analizan las aportaciones federales (ramo 33) consideradas en el proyecto de presupuesto de egresos del 2015 con el objetivo de determinar si existe evidencia de intentos de manipulación de este tipo de egresos (ciclo político-presupuestal, CPP) ante la celebración de distintas elecciones en ese año en diferentes estados del país. El resto de este trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera se detalla el uso del gasto público como instrumento para inducir el voto en favor del partido en el poder. En la segunda se presentan las características generales de los estados que celebrarán comicios en el 2015, mientras que la tercera está dedicada al análisis de la evolución reciente del ramo 33 en busca de evidencia de CPP. Por último, se establecen las conclusiones. 1. El ciclo político presupuestal y el proceso presupuestario Tradicionalmente se asume que la política fiscal, entre otras, consiste en el uso de un conjunto de instrumentos para alcanzar objetivos deseables, como crecimiento sostenido del empleo y el ingreso, mejor distribución de la riqueza, control de la inflación o preservación del medio ambiente, por mencionar algunos. Sin embargo, la experiencia de diversos países ha demostrado que los gobernantes, ya sea de manera individual o como grupo, buscan alcanzar sus propios objetivos, ajenos al bienestar de los ciudadanos, tales como la conservación del poder, el aumento de sus ingresos, el prestigio o la puesta en práctica de alguna ideología. De esta manera, la evidencia ha demostrado que el ejercicio del gasto público, además de usarse para proveer los bienes y servicios propios del sector, presenta un incremento en periodos próximos a las elecciones, con la finalidad de influir positivamente en el empleo y el ingreso y, de esa manera, generar la percepción en el electorado de que el (partido en el) gobierno tiene un buen desempeño, lo cual eleva sus posibilidades de mantenerse en el poder. Sin embargo, una vez ganadas las elecciones, el gobierno entrante tomará medidas para corregir los desequilibrios fiscales, recortando el gasto público, lo cual podría ocasionar caídas (incluso recesiones) en variables como producción, ingreso y empleo. Este patrón es lo que en la literatura se ha denominado CPP. 2 Por otro lado, el procedimiento seguido en México para la aprobación del presupuesto anual de la federación comprende dos fases esenciales, protagonizadas por dos acto- 1 Profesores-Investigadores del Centro de Investigación en Ciencias Económicas, Facultad de Economía, Universidad Autónoma del Estado de México. Correos electrónicos: mar.rey2010@hotmail.com y pmejiare@uaemex.mx, respectivamente. 2 Para más información véase Reyes (2013) y referencias ahí citadas. 4 octubre - diciembre 2014 Año 7. Núm. 4

2 Hay evidencia de ciclo político-presupuestal en el ramo 33 del proyecto de presupuesto de egresos 2015? res (Reyes, 2013). La iniciativa del proyecto de presupuesto es una facultad exclusiva del presidente de la República, quién lo presenta a la Cámara de Diputados para su examen, discusión, modificación y aprobación. Posteriormente, el Ejecutivo Federal es el encargado de ejercer el gasto público en un horizonte generalmente de un año. A su vez, la composición de la Cámara de Diputados, con una mayoría relativa del Partido Revolucionario Institucional (PRI), pero sin mayoría absoluta, 3 y las estrategias de negociación a su interior, hacen posible la asignación de mayores recursos a los estados donde se celebrarán elecciones con el fin de dotar a los gobiernos estatales (y sus partidos) de recursos que puedan emplearse con fines electorales. La evolución y estructura del gasto federalizado por estados contenido en el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPEF) 2015 puede arrojar luz sobre la intención de aprovechar el gasto público con fines electorales. 2. Las contiendas estatales electorales en el 2015 El día 7 de octubre inició el proceso electoral , en el que se disputará un total de 2,159 cargos de elección popular en los comicios del 7 de junio de En total, se renovarán 9 gubernaturas; 387 cargos a diputados locales por el principio de mayoría relativa; 254 diputados de representación proporcional, y 993 Ayuntamientos, así como 16 jefaturas delegacionales que conforman el Distrito Federal. Además, se renovarán los 500 diputados federales, 300 por mayoría relativa (correspondientes a los 300 distritos electorales federales del país) y 200 de representación proporcional. La información detallada a nivel de estado se presenta en el cuadro 1. 4 Entidad Gobernador Cuadro 1 Estados que celebrarán elecciones en el 2015 Partido en el gobierno Diputados Mayoría Relativa Tipo de Elección Diputados Representación Proporcional Ayuntamientos/ Jefes Delegacionales Lista nominal* (%) Baja California Sur 1 PRI Campeche 1 PRI Colima 1 PRI Chiapas PVEM Distrito Federal PRD Guanajuato PAN Guerrero 1 PRD Jalisco PRI Estado de México PRI Michoacán 1 Independiente Morelos PRD Nuevo León 1 PRI Querétaro 1 PRI San Luis Potosí 1 PRI Sonora 1 PAN Tabasco PRD Yucatán PRI Total: *La lista nominal contiene a los ciudadanos que solicitaron su inscripción al Padrón Electoral y cuentan ya con su credencial para votar. La información es al 28 de noviembre del Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional Electoral (2014), CONAGO (2014) e IFE (2014). 3 La composición de la Cámara de Diputados en la LXII Legislatura está integrada por el siguiente número de diputados: 214 del PRI, 114 del Partido Acción Nacional (PAN), 101 del Partido de la Revolución Democrática (PRD), 27 del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), 20 de Movimiento Ciudadano (MC), 14 del Partido del Trabajo (PT) y 10 de Nueva Alianza (NA) (Cámara de Diputados, 2014). 4 Cabe señalar que en 7 de las 9 entidades donde se elegirán gobernadores (las excepciones son Campeche y Colima) ya tuvieron al menos una alternancia; en 4 de los estados en la última elección de gobernador la diferencia entre el primero y el segundo lugar fue de menos de 5 puntos porcentuales (Colima, Michoacán, San Luis Potosí y Sonora); en 4 entre 5 y 8 (Baja California Sur, Campeche, Nuevo León y Querétaro); y únicamente en 1 fue de dos dígitos (Guerrero) por lo que, en general, puede percibirse un ambiente de competencia electoral (Cantú, 2014). Año 7. Núm. 4 octubre - diciembre

3 Marlen R. Reyes Hernández / Pablo Mejía Reyes Las elecciones locales de 2015 serán significativas en el sentido que podrán ir a las urnas 50,594,606 ciudadanos inscritos en el listado nominal, lo que representa el 61.9% de los ciudadanos que cuentan con su credencial para votar vigente y están incluidos en el padrón electoral de todo el país. El Estado de México es la entidad que mayor número de electores registrados tiene con más de 10 millones, seguidos por el Distrito Federal con poco más de siete millones y Jalisco con 5.3 millones de electores. En tanto, Baja California Sur, Colima y Campeche son las entidades federativas que menos electores concentran, con 454, 908; 488, 511 y 588, 876, respectivamente (Instituto Nacional Electoral, 2014). gobernador (bloque inferior). Para ello, se presentan también las tasas donde no habrá elecciones locales (bloque superior). Los estados se han organizado también de acuerdo al partido en el poder. Los datos muestran que sólo dos estados que no celebrarán elecciones el próximo año presentan tasas de crecimiento negativas, Puebla (-2.64%) y Baja California (-2.91%), los cuales interesantemente son gobernados por el PAN. Llama la atención que el resto de estados, en su mayoría gobernados por el PRI, tendrán incrementos sustanciales en este rubro, con tasas que exceden la máxima de los años anteriores, igual a 4%. 3. El ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios El Gasto Federalizado se refiere a los recursos federales que se transfieren a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal (gobiernos locales), 5 y está integrado por dos componentes, el Ramo 28, Participaciones Federales, y el Ramo 33, Aportaciones Federales. Sin embargo, la disponibilidad de información nos limita al análisis de las últimas. 6 Para el 2015, el gasto federalizado que se propone en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) asciende a 1 billón 526 mil millones de pesos (mdp) lo que representa 32.6% del gasto neto total. Asimismo, sería superior al aprobado en el presupuesto de egresos de la federación 2014 en 59 mil mdp, lo que representa un crecimiento en términos reales de 0.6%. El ramo 33, a su vez, presenta una tasa de crecimiento de 3.88% para el 2015 respecto al 2014, cifra ligeramente superior a la del año anterior (véase cuadro 1). El cuadro 1 presenta las tasas de crecimiento del ramo 33 durante los últimos tres años con la finalidad de identificar cambios importantes en la asignación de recursos para 2015 hacia los estados donde habrá elecciones de Con respecto a los estados que tendrán votaciones, es interesante notar que en 8 de los 9 estados donde habrá cambio de gobernador se presentan tasas de crecimiento positivas (con Sonora como única excepción), especialmente en los estados donde también habrá elección de ayuntamiento, y que en 6 de los 8 estados que no tendrán nuevo gobernador (aunque elegirán otro tipo de representantes) se muestran caídas en este rubro, con la destacada excepción de Morelos, donde el ramo 33 crecerá más de 15%. Los dos estados panistas y todos los priístas donde habrá elecciones de gobernador tendrán incrementos importantes en este ramo. Por el contrario, en un estado perredista con elecciones para gobernador se tendrá una reducción (Sonora). Vale la pena destacar que también en este grupo de estados, los que tendrán nuevo gobernador muestran tasas de crecimiento muy superiores en el presupuesto de 2015 en comparación con las que tuvieron en los años anteriores, con la excepción de Nuevo León donde las tasas no cambian sustancialmente. Conclusiones El objetivo de este artículo fue demostrar la gestión de CPP en las entidades federativas promovida por el creciente presupuesto público federal trasferido a favor de los gobiernos subnacionales y por la casi inexistente fisca- 5 Actualmente, de hecho, de cada peso gastado por el sector público, poco más del 60% lo llevan a cabo gobiernos estatales y municipales (Gutiérrez, 2014). 6 La principal diferencia entre ambas radica en que las primeras son recursos que los estados y municipios pueden ejercer libremente, mientras que las segundas son recursos etiquetados con base en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). La suma de ambas representa alrededor del 86.6% del Gasto Federalizado, del cual el 46.9% corresponde al ramo octubre - diciembre 2014 Año 7. Núm. 4

4 Hay evidencia de ciclo político-presupuestal en el ramo 33 del proyecto de presupuesto de egresos 2015? Cuadro 2 Ramo 33: Aportaciones Federales, (Tasas de crecimiento anual) Estados Partido en el gobierno Estados sin elecciones Oaxaca MC Baja California PAN Puebla PAN Sinaloa PAN Aguascalientes PRI Coahuila PRI Chihuahua PRI Durango PRI Hidalgo PRI Nayarit PRI Quintana Roo PRI Tamaulipas PRI Tlaxcala PRI Veracruz PRI Zacatecas PRI Estados con elecciones Michoacán** PAN Baja California Sur** PAN Guanajuato* PAN Sonora** PRD Distrito Federal* PRD Guerrero** PRD Morelos* PRD Tabasco* PRI Campeche** PRI Colima** PRI Jalisco* PRI Estado de México* PRI Nuevo León** PRI Querétaro** PRI San Luis Potosí ** PRI Yucatán* PRI Chiapas* PVEM No Distribuible Geográficamente *Estados con elecciones para gobernador y ayuntamientos. *Estados con elecciones para ayuntamientos o jefes delegacionales, en el caso del Distrito Federal. Fuente: Elaboración propia con datos del SHCP (varios años) y CONAGO (2014). Total lización o rendición de cuentas hacia la Federación o sus congresos locales. A partir del análisis anterior no se puede afirmar que existe evidencia de CPP en la asignación de recursos al ramo 33 para 2015, pues sus tasas de crecimiento son sustancialmente mayores en la mayoría de los estados en el proyecto de presupuesto que en los años anteriores. No obstante, la distribución de los recursos entre estados parece responder a la importancia estratégica de las elecciones: en los estados con elecciones locales, se asignan mayores recursos a aquéllos donde habrá Año 7. Núm. 4 octubre - diciembre

5 Marlen R. Reyes Hernández / Pablo Mejía Reyes elecciones de gobernador y de ayuntamiento al mismo tiempo, pero menores, en muchos casos, a los que sólo renovarán los últimos. La evidencia de CPP anterior se obscurece un tanto debido a que estados donde no habrá elecciones para puestos de representación estatal o municipal también presentan incrementos sustanciales en el ramo 33, principalmente en los estados donde el gobernador proviene del PRI. Más aun, la tasa de crecimiento promedio de los estados donde no habrá elecciones locales es mayor a la de los estados donde sí se llevarán a cabo (8.7 y 5.1, respectivamente). Se puede argumentar, no obstante, que esos mayores recursos podrían emplearse para inducir el voto en la elección de los otros representantes (se renovará la Cámara de Diputados), pues en el 2015 no sólo se celebrarán elecciones locales sino también federales. Por último, se debe subrayar que la asignación de mayores recursos a los gobiernos subnacionales que podrían utilizarse con fines electorales constituye un desperdicio desde un punto de vista social, ya que su aplicación no necesariamente contribuye al crecimiento y desarrollo económicos, sino principalmente a que los gobiernos ganen legitimidad frente al electorado mediante la realización de obra pública o la asignación de mayores subsidios, los cuales podrían tener sólo un impacto de corto plazo. Bibliografía Cámara de Diputados (2014), Composición por tipo de elección y Grupo Parlamentario, LXII_leg/cuadro_tipo_elec.php (8 de noviembre de 2014) Cantú, J. (201), Complicadas elecciones 2015, Diario de Yucatán, complicadas-elecciones-2015 (5 de noviembre de 2014) Conago (2014), Listado de Gobernadores Miembros de la CONAGO y Entidades Federativas, (2 de diciembre de 2014) Gutiérrez, A. (2014), El gasto Federalizado en México, Trabajo presentado en el Foro del gasto federalizado del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, gob.mx/difusion/evento/2014/forogastofederalizado/ presentaciones/02.pd (6 de noviembre de 2014) IFE (2014), Estadísticas del Padrón Electoral y Lista Nominal de Electores, (3 de diciembre de 2014) Instituto Nacional Electoral (2014), Calendario Electoral 2015, DECEYEC-ProcesosElectorales/Calendario-Docs/ ISU_Cal_Elect-2015.pdf (5 de noviembre de 2014) Reyes, M. (2013), Ciclos político presupuestales en México, Tesis doctoral, UAEMex. SHCP (varios años), Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, PEF/Paginas/ProyectodePresupuesto.aspx (1 diciembre de 2014) 8 octubre - diciembre 2014 Año 7. Núm. 4