POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAS MICRO Y PEQUEÑAS EMPRESAS

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1 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAS MICRO Y PEQUEÑAS EMPRESAS Hugo Fonseca San José 1

2 Introducción Es indudable que uno de los principales problemas que afronta la microempresa es el crédito. Muchos de esos aspectos tienen que ver con el acceso a fuentes institucionales, a los propios créditos y a mucha otras barreras impuestas en el sector de la pequeña y microempresa. Algunos países han logrado importantes avances para crear un ambiente favorable, teniendo la idea de generar intervenciones selectivas. Una realidad del complejo panorama mundial es que tenemos que competir en el mundo. Las políticas macroeconómicas adoptadas en él, tratan de brindar un marco adecuado para enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades de la globalización de la economía mundial. En los últimos años los mismos desajustes que ocurren en los mercados, la apertura de los mismos y la reinserción en el mundo financiero generan incentivos para que las políticas públicas tengan un principio básico que promueva y ayude a solventar algunos de los problemas que el mismo entorno económico genera. El ajuste y la estabilización económica muy ansiada por todos los gobiernos y sectores de todas las economías, procuran crear un ambiente más propenso al trabajo y a superar los obstáculos que se adentran en nuestros caminos. Dentro de este nuevo entorno macroeconómico, el desafío que enfrenta los gobiernos en la actualidad es la búsqueda del desarrollo sostenible y exitoso, posible si se atienden los grandes problemas sociales que aquejan a los países y se busque un crecimiento equilibrado, componente básico en el diseño de políticas públicas. Para el caso de la pequeña y microempresas, siendo estas células básicas generadoras de empleo e ingresos de gran parte de la población, se requieren crear condiciones y eslabonamientos necesarios de manera que esas políticas procuren el apoyo a ellas como elemento fundamental para impulsar el desarrollo regional y así enfrentar los problemas de desempleo o subempleo, impulsando la producción y promoviendo la búsqueda de San José 2

3 ventajas comparativas y competitivas regionales, sin olvidar la capacitación y especialización de los recursos humanos. El reto de los gobiernos, pues, es diseñar políticas explícitas que permitan el desarrollo de estrategias sostenidas en el corto, mediano y largo plazo, intervenciones precisas y coordinadas, que permitan potenciar el desarrollo de este importante sector, y básicamente en la parte financiera, ya que es el motor de crecimiento para ellas. Dentro de este contexto, el estado ha procurado propiciar instrumentos, leyes y procedimientos que busquen y consoliden el sector en el campo financiero y así tratar de igualar las condiciones de su acceso al mercado. SOBRE LAS POLITICAS PUBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LAS MICRO Y PEQUEÑAS EMPRESAS La mayoría de países de América Latina han emprendido reformas financieras significativas a lo largo de la última década. Dichas reformas abarcan muchas áreas, entre estas están la adopción de nuevas leyes bancarias y de mercado de capitales, la eliminación de controles de las tasas de interés y los programas de crédito subsidiados. Aunque estas reformas de hecho han aumentado la competencia y han mejorado la asignación de recursos en los mercados financieros, aún resta por abordar satisfactoriamente muchos aspectos de regulación, supervisión (BID 1997) y generación de políticas públicas que incentiven al sector de la microempresa. En términos de este sector en estudio, hasta hace poco tiempo se ha prestado muy poca atención a la manera en que el tipo de políticas implantadas y por implantar influye básicamente en el acceso al financiamiento de este tipo de empresas. Una perspectiva que debemos tener es cómo estas políticas influyen en la consolidación y progreso de las microempresas. La característica particular de esta región centroamericana (al menos en la presente década) es el interés y la acción de los Estados en la promoción de los servicios financieros a las microempresas (Domenech, Machacuay, Menjivar). Los problemas que presentan las empresas, particularmente las PYME, para su financiamiento hacen relación a su propio acceso y San José 3

4 disponibilidad de financiamiento de medio y largo plazo, al acceso a un colateral adecuado, al costo del financiamiento, a la adecuación de productos financieros que se adapten a las necesidades específicas de las empresas, a los trámites y plazos en que el financiamiento se hace efectivo, a la propia capacidad de las empresas para formular sus necesidades y solicitudes de crédito o de capital, y al sistema de apoyo de que disponen las firmas. La adecuada regulación normativa bancaria, la sólida profesionalización de los organismos reguladores, de supervisión y control de los intermediarios financieros, y la competencia efectiva entre los distintos intermediarios financieros comerciales coadyuvantes de un mercado eficaz y solvente y por tanto, más capaz de atender las necesidades de las PYME. Son instrumentos necesarios y puestos en práctica para beneficiar al sector por parte de los gobiernos a través de sus órganos principales de elaboración y ejecución de políticas. Una de las tareas de generación de las mismas encaminadas a mejorar el financiamiento a este sector, consiste en obtener información de diagnóstico de financiamiento de operaciones de capital de trabajo y de inversión para ellas. Este tipo de políticas públicas se han de formular para beneficio del país gestor de la misma y cuya finalidad como política económica es la de que una vez visto el potencial de las PYME, en generación de empleo y consolidación de la economía, logren llevar a su consecuencia los objetivos de las mismas. A cambio el país recibiría una mayor estabilidad macroeconómica y un posicionamiento mejor en sus índices de crecimiento y equidad. En materia de financiamiento, la experiencia predominante es la de que el Estado se retira del otorgamiento de créditos de primer piso subsidiados y adopta una estrategia de intermediación en que el sistema financiero asume sus propios riesgos y el empresario privado define las áreas o rubros donde realizar sus inversiones. La evaluación del Estado otorgando créditos directos, o garantías, indica no sólo que se generan pérdidas fiscales, sino también distorsiones en el largo plazo que atentan con la eficiencia y la competitividad en los mercados. (Banco del Estado de Chile, 1993) San José 4

5 La consecuencia principal de lo anterior es que si hay problemas de acceso al financiamiento para las PYME, la acción del Estado consiste en crear condiciones para que haya mejor acceso al mismo, y no otorgar directamente la ayuda en términos de subsidios. Muy característico de la región centroamericana, ha sido la adopción de programas nacionales de promoción elaborados por los propios estados en la cual ellos actúan como proveedores de recursos financieros (entidad de segundo piso) para agentes institucionales que brindan los servicios de crédito para la PYME. Los efectos de estos programas adicionalmente en función de proveedor de fondos, han brindado servicios de soporte para mejorar la calidad y la eficiencia de los programas de crédito de sus agentes ejecutores de primer piso. (Domenech, Machacuay, Menjivar). Estos programas han constituido hechos políticos que han puesto en claro el valor de la atención financiera a las PYME, han logrado hacer fluir volúmenes significativos de fondos para crédito al sector, movilizado entidades ejecutoras de servicios financieros de primer piso, ocasionalmente han suministrado servicios complementarios y de soporte, estimulando en otras, una mayor expansión y difusión de varias modalidades financieras de atención. Acciones en las mejoras en los marcos regulatorios sobre los servicios financieros, a constituir instancias de concertación entre los sectores público y privado, como la promoción de mecanismos y fondos de garantía que dinamicen el acceso de las PYME al crédito de la banca, son otros de los instrumentos que han utilizado estos programas nacionales para buscar el beneficio del sector. Políticas como el impulso de normas para la creación de entidades financieras que promueven el desarrollo de las PYME mediante la canalización de recursos provenientes de la cooperación técnica internacional, líneas de crédito de instituciones financieras, donde estas nuevas entidades reciban un seguimiento a fin de facilitar sus avances y posibilidades para la conformación de un sistema más eficaz son esquemas que en los últimos años han adoptado los gobiernos. San José 5

6 Estas políticas han definido problemas específicos previamente diagnosticados y que conllevan a promover, incluso, la formación de escuelas de finanzas orientados a formar profesionales bancarios especializados en la atención a este sector, ya que se ha notado una falta de concientización, comprensión y análisis al mismo. Casos particulares como la utilización de un banco de segundo piso que utiliza redescuentos de crédito para las PYME (Miguel Cabal), donde el mismo adquiere los créditos otorgados por entidades de primer piso pero con un descuento sobre el principal y apoyados por otros fondos de garantía han permitido aminorar el riesgo de este sector en el mercado para estas instituciones. Dentro de otras políticas públicas para el financiamiento de las PYME utilizadas por gobiernos, son las conocidas como regulaciones financieras o conjunto de instrumentos empleados para lograr una gran variedad de propósitos de cambio dentro de mismos mercados financieros. Controles macroeconómicos para mantener e incentivar el sector de las PYME, como por ejemplo requisitos de reserva preferenciales en los propios bancos o instituciones financieras y controles de tasas de interés. El uso políticas de asignación de recursos en la economía para el sector, como lo son programas de préstamos selectivos, tasas de interés preferenciales. Controles prudenciales para asegurar la solidez y seguridad de las instituciones, donde se implantan regulaciones tales como límites de la concentración de riesgo, requisitos para el establecimiento de provisiones en prevención de pérdidas en préstamos donde los montos de resguardo dependen en gran medida de la clasificación en que se asignen los mismos, son otros instrumentos que buscan fomentar el acceso financiero en las PYME. Otros controles que se manejan a nivel de gobierno son los conocidos como de organización, estos tienen el fin de asegurar el buen funcionamiento y la integridad de los mercados financieros y el intercambio de información, por ejemplo el reglas para el establecimiento de los mercados y la participación en estos, reglamentos de operación que incluyen divulgación básica de información de indicadores de mercado. Los controles de protección a los usuarios de los servicios financieros han sido de mucho uso dentro de las regulaciones financieras para ayudar a San José 6

7 las PYME. Las leyes de usura, conocidas generalmente como el establecimiento de techos a las tasas de interés que pretenden proteger a los solicitantes de crédito vulnerables al mercado. Al contrario del propósito deseado, estos instrumentos de política han generado efectos negativos en las instituciones que ayudan a las microfinanzas, así como en el suministro de crédito otorgado al sector. Todos estos cambios regulatorios, aún suponiendo que estas políticas públicas sean razonablemente apropiadas para el sistema financiero y específicamente para mejorar el acceso del sector al mismo, existen o se dan algunas áreas que pueden ocultar una política diferencial sesgada en contra de ellas. Por ejemplo los controles prudenciales, es decir, documentación de préstamos, provisiones o garantías; controles de protección, es decir, techos a tasas de interés y controles estructurales, o lo que es lo mismo, requisitos de entrada y límites a las actividades de las instituciones financieras que apoyan al sector atentan más bien contra los objetivos de política de mejora al acceso del financiamiento ya que en lugar de simplificar empeoran las posibilidades. Es imperativo que los entes reguladores de los países en el ámbito financiero, aseguren la capacidad de operación de las entidades que apoyen al sector de las microempresas, no obstante, dentro de la gama de requisitos de entrada a las instituciones, se exigen mínimos de capital que de alguna medida son requisitos altos que no permiten la entrada de las mismas de manera que promuevan el crédito en las PYME, estos (si son altos) constituyen una barrera de ingreso, lo que evitan que las ONG se transformen en instituciones reguladas al dificultarle la recaudación de los fondos necesarios para su incorporación, por otro lado, hay que tener en cuenta que si se solicitan requisitos bajos, estos pueden incentivar la institucionalización de muchas entidades como ONG de microempresas, que se vuelvan parte del sistema financiero supervisado, su número mayor hace que exijan gran cantidad de personal a las superintendencias para su supervisión, las cuales no estarían de acuerdo en llevar esto a cabo. Los bancos tradicionales por lo general han estado poco dispuestos a atender al sector microempresarial debido a una serie de factores, entre estos por considerar a este sector de alto riesgo o por el alto costo de los préstamos pequeños en relación con los ingresos que estos generan, sin olvidar las barreras culturales en relación con este mismo sector. San José 7

8 Como se ha mencionado anteriormente, algunos países ya han creado nuevos tipos de instituciones financieras para facilitar el desarrollo de las microfinanzas, los ejemplos más notorios son algunos fondos financieros privados o entidades de apoyo y desarrollo de la microempresa. En el caso de los fondos, estos han servido como vehículo para aquellas instituciones que desean ofrecer servicios financieros a las PYME en un entorno regulado. Para todos estos fines prácticos, ha sido necesaria las reformas a las leyes que rigen la operación de los bancos y sus reglamentos. En si, las políticas públicas que busquen el mejoramiento al acceso financiero de las PYME deberían ser selectivas, que verdaderamente se adentren en los problemas de financiamiento a ellas y busquen resultados específicos. Para efecto, se requiere de un diagnóstico profundo del sector que permita comprender y conocer su situación, y así lograr la creación de las políticas dirigidas. Por otro lado, los cambios que generen deben de ser paulatinos y no buscar los cambios drásticos, esto básicamente por el modo operandi de las microempresas y sus posibilidades de cambio y acceso a recursos indispensables para los mismos. Los instrumentos que se generen deben ser de no-intervención directa por parte de los gobiernos, es decir, que más bien promuevan la libre iniciativa para que otras instituciones de carácter privado lleven a cabo el papel de solventar las necesidades propias del sector. Esos instrumentos de apoyo en el sector financiero deben de ser de fácil aplicación y control. El fin práctico de las mismas es buscar beneficios al país y específicos para el sector. Alguno de los instrumentos por crear o creados deben de procurar provisiones en las instituciones que atienden al sector para los préstamos específicos de las PYME. Esto anterior parte de la suposición que hasta los créditos sólidos y de gran propensión a ser pagados pueden tener un cierto grado de riesgo crediticio. Estas provisiones podrían ser equivalentes al valor del riesgo de la cartera de préstamos. Para lograr esto, es necesario que las directrices de política tomen en consideración las características especiales de las microempresas. San José 8

9 Los órganos gubernamentales deben de procurar con sus políticas públicas para el financiamiento de las microempresas que existan entidades de gobierno que aseguren, controlen y supervisen los parámetros establecidos para que las instituciones financieras que apoyen al sector permitan lograr los objetivos de mejorar el acceso al crédito a las microempresas. San José 9

10 Bibliografía Consultada Banco Interamericano de Desarrollo. Promoviendo Crecimiento con Equidad. BID Cabal, Miguel. Diseño de un sistema de evaluación de impacto de los servicios de apoyo a la microempresa en Colombia. Proyecto Iterregional. Sector Informal Urbano. República de Colombia. Organización Internacional del Trabajo Camacho, Arnoldo. La Experiencia en el Financiamiento de la Pequeña y Mediana Empresa en Costa Rica. Naciones Unidas Costa Rica. Leyes, decretos. Decreto N MEIC. La Gaceta No.213/ 5 de Nov Domenech Carlos, Machacuay Samuel, Menjívar Rafael. Microempresa, servicios financieros y equidad. FLACSO. Marzo Jansson, Tor. La Regulación Financiera y su importancia para la microempresa en América Latina y el Caribe. Washington D.C. BID, Llisterri, Juan José. Gatto, Francisco. Guía metodológica para la Preparación de Estrategias de Desarrollo Empresarial y de la Pequaña y Mediana Empresa. Washington, D.C. BID Mezzera, Jaime. Christe Robert. Políticas de Apoyo a MyPEs. Foro intemacional de Financiamiento de la Pequeña Empresa. Fondo Latinoamericano de Desarrollo. FOLADE Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI). Lineamientos Básicos de Política para la Promoción de la Pequeña y Microempresa. República del Perú PROGRAMA BOLIVAR. Instrumentos financieros de apoyo a las PYME: capital de riesgo; mercado de capitales; fondos de garantías; fondos de pensión; el papel de la banca multilateral de desarrollo. En: San José 10

11 Foro Bolívar de la Empresa Latinoamericana (2., 1996, Arequipa, Perú). Caracas, Venezuela: Programa Bolívar, PROGRAMA BOLIVAR. Las PYME y las políticas públicas; la descentralización: papel del sector público en las estrategias competitivas de las PYME. In Foro Bolívar de la Empresa Latinoamericana (2, 1996, Arequipa, Perú). Caracas, Venezuela: Programa Bolívar, Proyecto de Ley. Ref Presentado a la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Costa Rica Reyes Rubio, Luis. Valenzuela González, Ernesto. Política de Fianciamiento a la Pequeña y Mediana Empresa. Banco del Estado de Chile UCCAEP. Aportes para el Diseño de una Política Nacional Concertada para la Pequeña y Mediana Empresa. Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada. Costa Rica San José 11

12 POLITICAS PUBLICAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAS ME Fomento directo del crédito a las ME MEDIDAS O INSTRUMENTOS UTILIZADOS Asignación de Recursos Financieros a través de Programas de Crédito Dirigidos EXPERIENCIA Y EVIDENCIA EMPIRICA Mala asignación, generación de burocracia lo que provocó atraso en asignación específica de créditos. Generación de pérdidas fiscales y generación de distorsiones en el largo plazo que atentan contra la eficiencia y la competitividad. Caso Costa Rica Caso Chile Fomento Institucional Instrumentos de Tasas de Interés Subsidiadas para el Sector Controles de protección a los usuarios mediante el establecimiento de techos a las tasas de interés con el fin de proteger a las Me Programas de Crédito Globales vía Intemediarios Financieros Creación de Fondos de Garantías Programa de Intermediación Financiera El Estado como otorgador de créditos de primer piso Asignación ineficiente de recursos, generación de distorsiones al mercado Caso Costa Rica Utilizado en la mayoría de los países latinoamericanos De efectos negativos en la viabilidad de las instituciones financieras Muchos dejaron excluídos a la Me, en algunos casos se asignaron recursos en programas exclusivos por lo que se disminuyó el acceso de las mismas Caso Costa Rica Consisten en líneas de crédito administradas por bancos con el apoyo de instituciones no gubernamentales a tasas de interés de mercado Generación de crédito para la ME mediante la banca privada y con utilización de subsidios a las primas de seguros de crédito que contraten las empresas de leasing, como alternativa a la exigencia de garantías. Caso Chile Caso Chile. Creación de programas propios y San José 12

13 productos financieros de crédito directo, por ejemplo atención crediticia integral a las ME en forma descentralizada a través de las sucursales del propio banco. Creación de una Gerencia especial con una creación de un sistema experto en evaluación de riesgo crediticio y flexibilización de garantías, con capacitación al personal para la atención a los ME Creación de instituciones financieras descentralizadas que crean sus propios productos y esquemas de garantías de acuerdo al sector Estrategia de Intermediación donde el sistema financiero asume sus propios riesgos Adaptación de las Superintendencias Bancarias Cambio en las Leyes y Reglamentos de Operación Bancaria Supervisión General al sector vía ejecución de leyes específicas para crédito en los intermediarios financieros Cambios en los requisitos solicitados a las ME para otorgar un crédito Cambios específicos donde bancos deberán mantener un saldo equivalente, al menos del 10% de sus captaciones totales a palazos de treinta días o menos en moneda local o extranjera, una vez deducido el encaje en créditos a la ME Caso Costa Rica Exigencias mínimas de capital de alguna manera son requisitos altos que no permiten la entrada de las mismas de manera que promuevan el crédito, evitan que ONGs se conviertan en instituciones reguladas, en cambio si son muy bajos los requisitos se presenta un fuerte incentivo para su institucionalización. Mayor número hace que se exiga gran cantidad de personal a las superintendencias las cuales no están muy de acuerdo en llevar esto a cabo San José 13

14 Creación de Instrumentos que proporcionen la operación eficiente y normal de las entidades de apoyo a las ME, exigencias de capital acordes con el mercado En trámite de aprobación de ley Se incluye la creación de un fondo de garantía para la atención a la ME Administrado por el instituto Caso Costa Rica Estas organizaciones proporcionan créditos personales con o sin garantía y préstamos comerciales a las ME, captan ahorros y depósitos a plazo fijo mediante operaciones en moneda local o extranjera y proveen servicios de cobranza. Ejemplos exitosos como las Caja de Ahorro Municipal en Perú. Las Mutuales Creación de Leyes Específicas para crear Institutos para la ME Han promovido la disminución del riesgo del sector de las ME en el mercado, han agilizado la consecución de los créditos a las PYME. Caso Colombia Calificación mediante ley de instituciones privadas como ONGs, cooperativas y otros como sujetos de crédito para que a su vez encaucen los recursos financieros a las ME Creación de Bancos de Segundo piso que utiliza redescuentos de crédito, donde el mismo adquiere los créditos otorgados por San José 14

15 Fomento a las ME mediante Programas Nacionales entidades de primer piso pero con un descuento sobre el principal y apoyados por otros fondos de garantía Utilización de mezcla de instrumentos mencionados anteriormente y vinculados entre sí Región Centroamericana Promoción de servicios de Crédito mediante formación de escuelas de finanzas para orientar a profesionales bancarios en la atención al serctor Promoción de relaciones vinculantes entre los Ministerios de Gobierno con Entidades Internacionales y Organismos no Gubernamentales de apoyo al sector Programas de adiestramiento a través del uso de bonos que abarcan el 50% del costo de capacitaciones provisto por instituciones independientes Caso Perú Esfuerzos en búsqueda de grupos de trabajo que promuevan a nivel institucional servicios financieros. Caso Perú, Chile, Colombia Caso Paraguay, han promovido un mejor uso de los recursos en las ME así como un mejoramiento en sus esquemas administrativos, financieros y de producción Provisión de Fondos por parte del Estado a instituciones de segundo piso como cooperativas de ahorro y crédito, mutuales, otras. Toda la región cetroamericana, mucha dependencia de recursos provenientes del extranjero. Se han utilizado instrumentos financieros como fideicomisos para mantener el valor de los recursos de los fondos Politicas de Ajustes Estructurales Cambios en la aplicación por parte de los bancos centrales de políticas monetarias y financieras Liberalización de tasas de interés, desmantelamiento de topes de cartera, desregulación de entrada al mercado y fortalecimiento de las superintendencias de bancos Provocaron un sesgo en la asignación al crédito por parte de los intermediarios financieros y aunque aparecía como un San José 15

16 sector importante de apoyar por su pontencial de empleo, el tamaño promedio de los créditos decrecieron para este sector Mayor acceso de las ME a la asignación de recursos por parte de los entes financieros mediante el desarrollo de productos innovadores como acceso a capitales de riesgo, fideicomisos especiales, fondos de inversión Promoción de desarrollo de mercado de capitales para que proporcionen a los entes financieros mayores instrumentos de crédito acordes con las exigencias de mercado San José 16

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