Una unión bancaria para Europa: haciendo de la necesidad virtud

Transcripción

1 n 14/32 Madrid, noviembre de 2014 Una unión bancaria para Europa: haciendo de la necesidad virtud María Abascal Rojo Tatiana Alonso Gispert Santiago Fernández de Lis Wojciech A. Golecki

2 14/32 Documento de Trabajo Una unión bancaria para Europa: haciendo de la necesidad virtud Autores: María Abascal, Tatiana Alonso, Santiago Fernández de Lis, Wojciech A. Golecki Julio de 2014(*) Resumen La unión bancaria es el proyecto europeo más ambicioso que se ha acometido desde la introducción de la moneda única. Se emprendió en el verano de 2012 con el fin de enviar a los mercados una señal rotunda de unidad frente al problema de fragmentación financiera que estaba poniendo al euro contra las cuerdas. El objetivo principal de la unión bancaria es reanudar el progreso hacia el mercado único de los servicios financieros y, a un nivel más general, preservar el mercado único europeo al restablecer el adecuado funcionamiento de la política monetaria en la zona euro mediante la recuperación de la confianza en el sector bancario europeo. Esto se conseguirá a través de nueva regulación bancaria armonizada y un nuevo marco institucional más sólido de supervisión y la resolución bancaria que pasará a ser gestionado a nivel europeo. Los líderes de la UE y los colegisladores han trabajado a contrarreloj para poner en marcha un acuerdo creíble y eficaz en un tiempo récord, en medio de intensas negociaciones (con acuerdos finales que a menudo se cerraron en el último minuto) y concesiones muy importantes por todas las partes involucradas (la mayoría de las cuales hubieran sido sencillamente impensables hace solo unos pocos años). A pesar de que el acuerdo final no proporciona la unión bancaria óptima, seguimos considerando que tiene un valor político extraordinario y vemos su enorme potencial. Al resituar a Europa en la vía correcta para la integración, la unión bancaria restablecerá el impulso hacia una auténtica unión económica y monetaria. No obstante, para poner fin al círculo vicioso entre la deuda soberana y la solvencia bancaria, es necesario un mayor avance en la integración que incluya elementos fiscales, económicos y políticos. Palabras clave: Mercado Único Europeo, Unión Monetaria Europea, Unión Bancaria, supervisión bancaria, resolución bancaria, código normativo único, fragmentación financiera. JEL: G21, G28, H12, F36. (*) Este documento de trabajo es una traducción al español del documento de trabajo A banking union for Europe: making a virtue out of necessity, de Julio de 2014 (para acceder pulse aquí). 2 / 55

3 Índice 1. Introducción 4 2. Preámbulo: la necesidad y la virtud 5 Recuadro 1: El milagro europeo 7 3. Primer acto: negación y toma de conciencia 8 Recuadro 2: El Informe de los cuatro presidentes sobre una Unión Económica y Monetaria genuina Intermedio I: el código normativo único 12 Recuadro 3: El laberinto legislativo de la UE Segundo acto: el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) 16 Recuadro 4: El Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS) Intermedio II: la resolución del problema heredado 27 Recuadro 5. El bail-in parcial para las recapitalizaciones -preventivas Tercer acto: el Mecanismo Único de Resolución (MUR) 32 Recuadro 6. La puesta en marcha de la Junta Única de Resolución Intermedio III: beneficios previstos y camino a seguir 43 Recuadro 7. Vínculos a documentos clave de la unión bancaria Conclusión 46 3 / 55

4 Abreviaturas ANR ANS AQR BCE BRRD CE CET1 COREPER CRD IV CRR DG DGSD EBA ECOFIN ECON ECS EIOPA ESFS ESAs ESMA FGD FUR JERS JUR MdE MEDE MUR MUS PRC/SREP RAS TFUE UE UEM Autoridad Nacional de Resolución Autoridad Nacional del Supervisión Asset Quality Review/Ejercicio de evaluación de la calidad de los activos Banco Central Europeo Bank Recovery and Resolution Directive /Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria Comisión Europea Common Equity Tier 1/ Capital de nivel 1 (acciones ordinarias tangibles) Comité de Representantes Permanentes del Consejo de la UE Capital Requirements Directive IV/ Cuarta Directiva de Requisitos de Capital Capital Requirements Regulation / Reglamento de Requisitos de Capital Dirección General Deposit Guarantee Schemes Directive /Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos European Banking Authority /Autoridad Bancaria Europea Economic and Financial Affairs Council /Consejo de Asuntos Económicos y Financieros Comité de Asuntos Económicos y Financieros del Parlamento Europeo Equipo Conjunto de Supervisión European Insurance and Occupational Pensions Authority / Autoridad Europea de Seguros y Pensiones European System of Financial Supervisors /Sistema Europeo de Supervisión Financiera European Supervisory Authorities/Autoridades Supervisoras Europeas European Securities and Markets Authority /Autoridad Europea de Mercados y Valores Fondo de Garantía de Depósitos Fondo Único de Resolución Junta Europea de Riesgo Sistémico Junta Única de Resolución Memorando de Entendimiento Mecanismo Europeo de Estabilidad Mecanismo Único de Resolución Mecanismo Único de Supervisión Proceso de Revisión del capital/supervisory Review and Evaluation Process Sistema de Evaluación de Riesgos Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Unión Europea Unión Económica y Monetaria 3 / 55

5 Introducción El estallido de la crisis financiera a comienzos de 2007 demostró que la arquitectura institucional europea era débil para abordar adecuadamente los nuevos riesgos estructurales. La falta de unas normas previsibles y armonizadas para gestionar la crisis bancaria junto con unas prácticas de supervisión defensivas dio como resultado una creciente fragmentación de los mercados financieros donde el coste de financiación de los bancos pasó a depender en gran medida de la fortaleza de su soberano, reforzando así el círculo vicioso entre bancos y deuda soberana. Una forma yacomún de referirse a esta situación reza que los bancos eran europeos en vida pero nacionales en la muerte. Las deficiencias de la gobernanza europea no son nuevas. Existe una bibliografía extensa que documenta las principales debilidades de la unión monetaria europea, más parecida a una unión de billetes que a una verdadera unión monetaria. El euro es el medio para garantizar que se puede pagar en la misma moneda en los 18 Estados Miembros de la unión monetaria. Sin embargo, la crisis ha puesto de manifiesto que hay diferencias entre los euros de cada Estado miembro. Esta falta de fungibilidad del dinero refleja la existencia de fragmentación financiera pues dos activos que deberían ser completamente fungibles e intercambiables dentro de la unión monetaria no se perciben como de la misma calidad. En vez de evaluar la calidad del activo teniendo en cuenta consideraciones acerca del riesgo de una entidad individual, prevalece el riesgo país, lo que es en esencia contrario al espíritu de integración. Por tanto, hasta que el dinero no sea verdaderamente fungible no resultará indiferente tener depósitos en dos países distintos de la eurozona, y no viviremos en una auténtica unión monetaria. En este contexto, la unión bancaria emerge como un paso adelante hacia la integración financiera y hacia el perfeccionamiento de la construcción del euro. Puede calificarse como un hito fundamental, pues implica avanzar mucho más allá de la armonización de las normas, que ya se aplican a los 28 Estados Miembros de la Unión Europea. De hecho, implica una importante transferencia de soberanía de los países que comparten una moneda común a las nuevas autoridades supranacionales, lo que mejorará la gobernanza de la Unión Monetaria Europea (UEM). Y todo ello con un gran componente de solidaridad por parte del sector privado que jamás antes se había visto en Europa. Se trata de un proyecto que mira hacia el futuro y que, por tanto, está diseñado no para resolver los problemas del pasado, sino más bien para evitar y abordar aquellos que puedan surgir de aquí en adelante. En este documento explicamos por qué la unión bancaria se ha perfilado como la solución definitiva al interrogante de la crisis europea, qué tipo de unión bancaria ha sido posible acordar políticamente y cómo el proceso de construcción se ha desarrollado en un tiempo récord. Aunque no esté completa ni plenamente desarrollada, la unión bancaria 1.0 acordada ofrece un buen punto de partida y ofrecerá importantes beneficios incluso a corto plazo, pues ayudará a mitigar las dos amenazas más grandes para la UEM en este momento: la fragmentación financiera, todavía en niveles inaceptablemente altos (BCE 2014) y el círculo vicioso entre deuda soberana y bancaria. Aunque no sea suficiente para resolver por completo los problemas señalados y requiera, por tanto, un mayor desarrollo (una unión bancaria 2.0 con una red de seguridad común) y otras medidas complementarias (Sicilia et al 2013), la unión bancaria 1.0, acordada por los líderes europeos constituye la mayor cesión de soberanía nacional desde la creación del euro (apenas impensable pocos años atrás) y, por consiguiente, un verdadero avance en la consecución de una Europa totalmente integrada. 4 / 55

6 Preámbulo: la necesidad y la virtud La creación de la Unión Monetaria Europea (UEM) y la introducción de su moneda única en 1999 simbolizaron la coronación del proyecto del Mercado Único y marcaron un punto de partida para el mayor proceso de integración financiera emprendido en Europa (Padoa-Scioppa 2002). En los nueve primeros años del euro, los indicadores de integración mostraron una mejora extraordinaria, especialmente en el terreno de las ventas al por mayor, con la ayuda de mejores infraestructuras en el mercado paneuropeo y una importante convergencia normativa promovida por el Plan de Acción de los Servicios Financieros ( ). Entre 2000 y 2008 el total de exposiciones al extranjero dentro de la UE creció más del 200%, y en 2007, el 40% de las obligaciones interbancarias de la zona euro se tomaron contra bancos no nacionales de la UE. Aunque en los mercados minoristas el grado de integración alcanzado fue muy inferior (debido principalmente a las barreras normativas, fiscales e institucionales entre los Estados Miembros), la fuerte convergencia registrada en los costes de financiación de los bancos se tradujo en una reducción de los diferenciales de los tipos de interés para depósitos y préstamos en la zona euro. Probablemente hubo una sobrerreacción en la convergencia de los diferenciales soberanos que impidió el correcto funcionamiento de la disciplina de mercado durante los años del boom y agravó la corrección subsiguiente (como se demostró en el caso de Grecia), pero en general el proceso de convergencia fue saludable y coherente con una moneda única en un mercado financiero único e integrado. Figura 1 Desarrollo de una verdadera unión económica y monetaria Unión Monetaria Unión Monetaria Unión Monetaria Unión Fiscal y Económica UE UE UE Unión Bancaria UE Unión Bancaria UE UEM 1.0 UEM 2.0 UEM 3.0 Fuente: BBVA Research Pero una parte importante de la integración lograda entre 2000 y 2008 se desvaneció con el estallido de la crisis. Tras la crisis de deuda soberana de 2011, los indicadores de integración se encontraban niveles similares a los previos a la introducción del euro, poniendo en riesgo sus propios logros así como los del Mercado Común. Entre 2007 y 2011, la exposición media de los bancos centroeuropeos a los bancos periféricos cayó un 55% y el porcentaje de garantías transfronterizas utilizadas en las operaciones de crédito del Eurosistema se redujo en un tercio (volviendo a los niveles de 2003). Es importante observar que parte de esta fragmentación fue el resultado de medidas de supervisión tendentes a blindar los sistemas bancarios de los países core y protegerlos del posible contagio de la periferia. Estas medidas, aunque racionales desde la perspectiva de un mandato de estabilidad financiera puramente interno, confirmaron las preocupaciones del mercado en ese momento y pusieron en riesgo al propio euro, creando un problema de estabilidad financiera mucho mayor que el que trataban de evitar. Estas medidas de supervisión 5 / 55

7 desencadenaron incluso una investigación de la Comisión sobre posibles límites ilegales a los flujos de capital. En el verano de 2012 la situación era tan crítica para determinadas deudas soberanas que sólo la firme determinación del Banco Central Europeo (BCE) y sus medidas de apoyo calmaron los rumores de ruptura del euro. Esta actuación fue instrumental para detener la fragmentación financiera, junto con el anuncio de una estrategia común hacia una unión económica y monetaria genuina, que incluía como primer paso fundamental la creación de una unión bancaria (Abascal et al, 2013). En septiembre de 2012 la Comisión Europea (la Comisión) ya había presentado su propuesta para poner el primer pilar fundamental de la unión bancaria: un Mecanismo Único de Supervisión. En cuanto al otro pilar fundamental, el Mecanismo Único de Resolución, la propuesta se presentaría en una etapa posterior, en julio de Estos dos pilares ya han sido aprobados por los legisladores, que han actuado con una rapidez tal que constituye un récord absoluto según todos los estándares legislativos de la UE. El supervisor único estará totalmente operativo en noviembre de este año y ya trabaja activamente en la identificación de los activos tóxicos del sector bancario europeo, una condición previa fundamental para conseguir una unión bancaria segura y creíble. Además, el BCE no solo adquiere poderes microprudenciales sino también algunas herramientas macroprudenciales para abordar cualquier amenaza a la estabilidad financiera en el conjunto de la zona euro, lo que contribuirá a resolver los problemas derivados de la fragmentación financiera. La Autoridad de Resolución Única estará en marcha en enero de 2015, pero no emprenderá ninguna acción de resolución hasta enero de 2016, fecha en que también se habrá constituido un fondo único de resolución. Ambos pilares se desarrollarán sobre las bases de normas microprudenciales armonizadas incorporadas en un nuevo Código Normativo Único para la UE. Y a medio plazo, la unión bancaria estará con toda probabilidad respaldada por un tercer pilar consistente en un sistema único de garantía de depósitos, una red de seguridad común que, aunque no está aún en la hoja de ruta, será posible una vez se materialicen los avances hacia la unión fiscal. 6 / 55

8 Recuadro 1: El milagro europeo El sueño de la Unión Europea nació tras la Segunda Guerra Mundial, bajo los ideales compartidos de un grupo variado de estadistas visionarios tales como Jean Monnet, Robert Schuman, Konrad Adenauer o Alcide de Gasperi. Estos padres fundadores dedicaron sus vidas a persuadir a sus pares de los beneficios de alcanzar una integración económica y política completa en Europa. Sesenta años después, aún no lo hemos conseguido, pero es innegable que Europa ha construido la forma más avanzada de integración supranacional que se ha alcanzado hasta la fecha. Esta singular metamorfosis es el resultado de un proceso evolutivo que siempre ha estado guiado por el Estado de Derecho y (hay que reconocerlo) a menudo dictado por la sucesión de una crisis tras otra. Todos los pasos hacia una mayor integración fueron costosos y llevaron tiempo, pues tenían que fundarse en nuevos Tratados que debían ser democráticamente ratificados por todos los Estados Miembros. Desde el originario Tratado de París (firmado en 1951 por los seis fundadores de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero) y el Tratado de Roma (que constituyó el Mercado Común en 1957) hasta el último Tratado de Lisboa (ratificado en 2009 por 27 EEMM), se han llevado a cabo más de 50 revisiones de los Tratados para mejorar la gobernanza de la UE y ampliar su alcance funcional y geográfico 1. Durante más de treinta años ( ) la Comunidad Económica Europea y su Mercado Común facilitaron el libre movimiento de personas, bienes y servicios a través de las fronteras nacionales. Pero los Estados Miembros todavía podían controlar los flujos de capital, de modo que el libre movimiento del capital estaba de hecho limitado. Esta situación cambió en 1986 con el Acta Única Europea (AUE), que revisó el Tratado de Roma para dar un impulso hacia la integración europea y completar el mercado interno. Entre otras cosas, el AUE reformó las instituciones europeas y creó nuevas competencias comunitarias: estableció el Consejo Europeo, aumentó los poderes del Parlamento y de la Comisión y agilizó la toma de decisiones en el Consejo de Ministros. En el terreno financiero, esto facilitó, entre otras cosas, la adopción de la Directiva de Liberalización de Capitales (1988), 2 que introdujo el libre movimiento de capital entre los Estados Miembros a partir de julio de Además, en 1989 la Segunda Directiva Bancaria 3 introdujo la licencia bancaria única, el control de la solvencia por parte país de origen y el reconocimiento mutuo. En 1993, la ratificación del Tratado de Maastricht completó el Mercado Único y creó la Unión Europea, lo que marcó un nuevo y decisivo punto de inflexión en el proyecto de integración europea. La nueva UE constaba de tres pilares: la Comunidad Europea, una política exterior y de defensa común y la cooperación policial y judicial en materia de seguridad. Con ello se abrió el camino a la integración política con el nuevo concepto de ciudadanía europea y se reforzaron los poderes del Parlamento Europeo. En el terreno económico/financiero, se prohibió toda restricción directa o indirecta al libre movimiento de capitales y pagos, pasando dicha libertad de movimiento a integrarse en como una más de las libertades de libertades fundamentales del Tratado. Por último, se dieron los pasos definitivos para la creación de una moneda única bajo una nueva Unión Monetaria Europea, con el propósito principal de resolver el dilema del cuarteto inconsistente, 4 que hacía referencia a la imposibilidad de que la UE combinara un Mercado Único (con libre comercio y libre capital) con políticas monetarias nacionales independientes y tipos de cambio fijos. 1: Los sucesivos tratados no se han limitado a enmendar el texto original sino que también han dado lugar a otros textos que se combinaron con él. En 2004, los tratados europeos existentes se consolidaron en un texto único conocido como Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). 2: 1 : Directiva Los sucesivos 88/361/CEE. tratados no se han limitado a enmendar el texto original 2 : Directiva 88/361/CEE. 3: sino Directiva que también 89/646/CEE. han dado lugar a otros textos que se combinaron con 3 : Directiva 89/646/CEE. 4: él. Esta En idea 2004, fue los descrita tratados en europeos 1982 por Tommaso existentes Padoa-Schioppa, se consolidaron uno en un de los padres 4 : Esta del euro idea que fue descrita muchos en consideran 1982 por que Tommaso fue el que Padoa-Schioppa, dio el principal uno impulso de intelectual texto único a la conocido moneda única. como Tratado de Funcionamiento de la Unión los padres del euro, considerado por muchos como el principal impulsor Europea (TFUE). de la moneda única. 7 / 55

9 Primer acto: negación y toma de conciencia Con el estallido de la crisis financiera global, la integración financiera de la UE comenzó a dar marcha atrás de forma sostenida. La fragmentación apareció primero en el sector bancario para extenderse después a los mercados soberanos (Abascal et al 2013). Las frágiles condiciones de los bancos se tradujeron en restricciones en el mercado interbancario no garantizado y luego en un problema de fragmentación financiera con contagio al sector fiscal doméstico. Mientras los tesoros de los soberanos con mayores problemas tenían dificultades para obtener acceso a los mercados primarios, los precios de los repos bancarios se volvieron sumamente dependientes de la nacionalidad de las contrapartidas y de las garantías, dando paso a un círculo vicioso entre bancos y deudas soberanas que se convertiría en la peor pesadilla de los líderes europeos. La reacción inmediata de la mayoría de los Estados Miembros de la UE no estuvo a la altura de las circunstancias, teniendo en cuenta que se estaban desmoronando los cimientos del euro: primero negaron la dimensión europea del problema y luego, incapaces de acordar una respuesta coordinada, admitieron su gravedad a medias. Muchos países de la UE comenzaron a rescatar sus bancos en quiebra desde un enfoque puramente nacionalista, lo que exacerbó la fragmentación y, en última instancia, impuso una pesada carga en sus presupuestos nacionales. Entre octubre de 2008 y diciembre de 2012 la Comisión (DG COMP) tomó más de 400 decisiones autorizando medidas de ayuda de Estado al sector financiero en forma de recapitalizaciones o medidas de rescate de activos que ascendieron a millones de euros (el 4,6% del PIB de la UE en 2012). 5 Entre 2009 y 2013 la Comisión también adaptó sus normas temporales de ayuda de Estado para evaluar el respaldo público a los bancos a través de seis comunicaciones nuevas. 6 Pero los titánicos esfuerzos de la Comisión por frenar las posturas proteccionistas a través de las normas de ayuda de Estado resultaron insuficientes para mitigar la ausencia de coordinación a nivel de la UE. La nacionalidad, una vez más, tenía importancia para los mercados. Como las condiciones macroeconómicas y financieras siguieron deteriorándose, el círculo vicioso entre bancos y deuda soberana se perpetuó, lo que puso a algunas economías periféricas en una situación insostenible. Figura 2 De la armonización a la integración Fuente: BBVA Research 5: Incluyendo las garantías esta cifra ascendería a 1,6 billones de euros (el 13% del PIB de la UE en 2012) solo para el periodo Los mapas interactivos de la Comisión que recogen las distintas cifras de ayudas de Estado que los distintos Estados Miembros han destinado al rescate del sector bancario durante la crisis pueden consultarse aquí. 6: Los comunicados pueden consultarse aquí. 8 / 55

10 Hasta entonces, la política monetaria acomodaticia del BCE y su generosa provisión de liquidez parecían ser suficientes para mantener el problema bajo control, pero durante la primera mitad de 2012 se hizo evidente que la mera coordinación no bastaba para mantener la unión monetaria. En la cumbre europea del de junio de 2012, el Consejo Europeo anunció un plan para construir una UE genuina que englobara una unión bancaria, una unión fiscal y económica y hasta una unión política. El primer paso de este ambicioso plan sería la construcción de una unión bancaria para paliar las deficiencias institucionales del euro, en especial la falta de sistemas unificados para la supervisión y la resolución bancaria. Ese mismo día, el Eurogrupo pidió a la Comisión que preparase urgentemente una propuesta para establecer su primer pilar, un Mecanismo Único de Supervisión (MUS), e hizo un llamamiento a los Estados Miembros para alcanzar un acuerdo sobre esta propuesta antes de finales de Además, para romper el círculo vicioso entre soberanos y banca, el Eurogrupo propuso la posibilidad de recapitalización directa de los bancos por medio del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) sin involucrar a los Estados, una vez que se estableciera el supervisor único. Aunque el anuncio de la unión bancaria (y la consiguiente posibilidad de recapitalización directa por parte del MEDE) representaba un claro indicio de la voluntad política de avanzar hacia una Europa más sólida y más integrada, resultó insuficiente para calmar a los mercados, que mantenían una cierta sospecha de que el anuncio se quedaría en una simple declaración de interés por parte de los líderes de la UE ya que la falta de propuesta formal se percibía como una señal de inmadurez. Por otro lado, la tensión de los mercados parecía haber alcanzado un punto de no retorno en medio de la creciente tensión financiera y los rumores sobre la desintegración del euro. El 26 de julio la situación se era tan crítica que el presidente del BCE, Mario Draghi, se comprometió en comparecencia pública a hacer lo que fuera necesario para preservar la integridad del euro. Este compromiso público de apoyo incondicional del BCE, respaldado por el anuncio del lanzamiento del programa de Transacciones Monetarias Directas (OMT por sus siglas en inglés) en septiembre, consiguió por fin acallar los rumores sobre el fin del euro y calmar las tensiones financieras. Los mercados volvieron su atención al proyecto de unión bancaria con renovado optimismo, permaneciendo desde entonces muy atentos al desarrollo del proceso y siempre alerta en busca de posibles retrasos en la hoja de ruta acordada en junio de 2012 para la creación de una unión bancaria basada en dos pilares fundamentales: la supervisión única y la resolución única. Pero, como veremos, la hoja de ruta ha seguido, en su mayor parte, según lo previsto. La Comisión presentó su propuesta para el supervisor único (MUS) en septiembre de 2012, y solo tres meses después, en diciembre, los Estados Miembros llegaron a un acuerdo sobre el texto legal en una reunión extraordinaria del ECOFIN. Al día siguiente, el Consejo Europeo aprobó la versión final del informe Hacia una Unión Económica y Monetaria genuina (véase el Recuadro 2), lo que dio el impulso oficial definitivo a la unión bancaria. 9 / 55

11 Recuadro 2: El Informe de los cuatro presidentes sobre una Unión Económica y Monetaria genuina Figura 3 Hacia una Unión Económica y Monetaria genuina I Unión bancaria Fuente: BBVA Research UEM 3.0 II Unión fiscal Legitimidad democrática III Unión económic a La estrategia de la UE para avanzar hacia una mayor integración que completaría el Mercado Único y la Unión Económica y Monetaria (UEM) se estableció a finales de 2012 en el informe Hacia una Unión Económica y Monetaria genuina, cuya versión final fue aprobada por el Consejo Europeo en diciembre de ese mismo año. El que se conoce como Informe de los cuatro presidentes fue creado por el presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, en colaboración con los presidentes del BCE, la Comisión y el Eurogrupo. Van Rompuy presentó una primera visión de la hoja de ruta del informe en junio de 2012, en un intento por calmar a los mercados enviando señales de la firme determinación de los líderes de la UE para avanzar hacia una Europa más unida. El informe planteó la creación de una unión bancaria, una unión fiscal y una unión económica (todo ello respaldado por una fuerte legitimidad democrática), como la forma de salir de la crisis mediante el desarrollo de una Europa más fuerte y más integrada. La estrategia, que se aprobó aquel mes de diciembre, proponía la siguiente hoja de ruta con unos plazos definidos: Bloque 1. Un marco financiero más integrado (unión bancaria): El Consejo Europeo preveía que el acuerdo sobre las principales piezas legislativas del código normativo único (paquete de Requisitos de Capital CRDIV- CRR, Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria y Directiva de Fondos de Garantía de Depósitos), así como las reglas operativas para la recapitalización directa de los bancos por medio del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)) se alcanzaría en 2013, así como el establecimiento del Mecanismo Único de Supervisión (MUS). Según el texto, en 2014 deberían estar establecidos una autoridad única de resolución y un fondo único de resolución privado (ahora Fondo Único de Resolución), con el mismo alcance que el MUS. El MEDE tendría capacidad para proporcionar una línea de crédito a la autoridad única de resolución como respaldo público pero fiscalmente neutro. No se menciona el Fondo Único de Garantía de Depósitos, solo se hace un llamamiento a la rápida adopción de la nueva (y armonizadora) Directiva de Fondos de Garantía de Depósitos (DGSD). Esta hoja de ruta cubre un periodo de 18 a 24 meses y está claramente diseñada para hacer frente a la urgencia de la situación teniendo en cuenta al mismo tiempo las limitaciones legales establecidas por el actual Tratado de la UE. Esto explica, por ejemplo, por qué el FGD común se quedó al final fuera de la hoja de ruta oficial, a pesar de que se había incluido en las primeras etapas como un pilar clave de la unión bancaria. Con la excepción del papel a desempeñar por el MEDE a la hora de proporcionar un respaldo público al Fondo Único de Resolución, hasta ahora se han cumplido los plazos de la hoja de ruta de la unión bancaria. 10 / 55

12 Bloques 2 y 3. Política económica y marcos presupuestarios integrados (uniones económica y fiscal): estos dos componentes básicos están interrelacionados, pues la integración fiscal ocupa un lugar fundamental en la integración económica. El informe preveía que el Six Pack y el Two Pack, así como un marco para la coordinación ex ante de las políticas económicas, deberían estar implementados antes de En una segunda etapa, la coordinación económica de reformas estructurales debería reforzarse dando a los acuerdos una naturaleza contractual obligatoria para todos los países de la zona euro. Estos acuerdos contractuales estarían respaldados por asistencia financiera temporal, utilizando fondos independientes del marco financiero multianual. En una tercera y última etapa, después de 2014, el texto prevé dar a la UEM capacidad fiscal formal a través de un fondo centralizado de amortiguación ( presupuesto de la zona euro ) y poderes de toma de decisión común en materia de política económica. Se espera un gran progreso en el desarrollo de estos componentes básicos en octubre de 2014, cuando el Consejo Europeo discutirá los principales elementos del sistema de planes contractuales mutuamente acordados y los mecanismos de solidaridad asociados. Bloque 4. Legitimidad (unión política): el informe de los cuatro presidentes termina con la conclusión de que los tres componentes básicos tendrán que ir acompañados de una mayor legitimidad y responsabilidad en el nivel en que se van a tomar las decisiones. En lo que respecta a la integración financiera, como las políticas se elaborarán principalmente a nivel europeo, debe incrementarse la participación paralela del Parlamento Europeo. En lo que respecta a los componentes de la integración fiscal y económica, se establecerán mecanismos apropiados para que haya una estrecha colaboración entre los parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo. De acuerdo con la hoja de ruta establecida en este estratégico documento, la unión bancaria marca el punto de partida de una nueva andadura europea hacia mayores formas de integración. En su versión actual, la unión bancaria 1.0 dará como resultado un euro más completo, una UEM 2.0. Esperamos que el Fondo Único de Garantía de Depósitos se introduzca en unos cuantos años, lo que haría posible una unión bancaria 2.0 totalmente estable. Una UEM 3.0 incluiría la unión bancaria 2.0 así como una unión fiscal y alguna forma sólida de unión económica y política. El estado de derecho guiará el camino de este proceso innovador, imponiendo la necesidad de una o de varias revisiones de los tratados que podrían plantear dificultades y llevar tiempo, pero el objetivo parece claro. 11 / 55

13 Intermedio I: el código normativo único A finales de 2008 el G-20 se embarcó en una revisión de la regulación financiera para abordar las principales debilidades que se habían identificado a lo largo de la crisis. Desde una perspectiva política, el objetivo principal de la reforma era triple: (1) reducir la probabilidad de quiebra de los bancos (incrementando su solvencia y liquidez y realineando sus estrategias de asunción de riesgos con el objetivo social de estabilidad financiera), (2) reducir los costes de las quiebras bancarias (proporcionando buenos marcos de resolución en los que la amenaza de no ser rescatado sea creíble), y (3) garantizar la estabilidad financiera reduciendo la complejidad y opacidad de los mercados financieros, vigilando y mitigando al mismo tiempo el riesgo sistémico, a través de una supervisión macroprudencial más explícita y activa. El resultado de ello fue una actividad legislativa frenética. En Europa, entre 2009 y 2013, la Comisión presentó cerca de 40 propuestas, de las cuales casi 30 ya han sido adoptadas por los colegisladores. 7 Figura 4 Principales iniciativas regulatorias financieras de la UE lanzadas como respuesta a la crisis Fuente: BBVA Research El objetivo principal de la reforma regulatoria de la UE era introducir un nuevo marco armonizado, un nuevo código normativo único en línea con los principios acordados en el G-20 y aplicable a todas las instituciones financieras que operan en la UE. Esa armonización de las normas en la UE-28, fundamental para mantener la integridad del Mercado Único, se garantiza (i) haciendo un uso más amplio de los Reglamentos de la UE directamente aplicables (en lugar de Directivas), 8 y (ii) delegando el desarrollo técnico de muchas de las disposiciones de estos Reglamentos y Directivas a instancias de menor rango en la jerarquía legislativa 7: Para ver la situación de las principales iniciativas regulatorias a nivel de la UE a fecha del 24 de marzo de 2014 vaya aquí. 8: Las directivas deben transponerlas los Estados Miembros a través de la legislación nacional y son, por consiguiente, más proclives a la discreción nacional. Antes de la crisis, se utilizaban en su mayor parte para regular los mercados financieros, pero en el nuevo escenario, las directivas tienden a utilizarse solo cuando no se indican reglamentos desde un punto de vista legal. 12 / 55

14 (niveles 2 y 3) pero aplicables con carácter general a los Estados Miembros. 9 Al atenuar las discrecionalidades nacionales por medio de reglas directamente aplicables, este enfoque reduce los costes de cumplimiento y las medidas proteccionistas, manteniendo equilibrado el terreno de juego en el sector bancario europeo y reduciendo el alcance del arbitraje regulatorio (FMI 2013). Figura 5 El nuevo marco de regulación y supervisión en la zona euro I II III MUS Reducir la probabilidad de quiebra Fuente: BBVA Research CRDIV ESAs Reducir costes de las quiebras BRRD Gestión de balance Bail-in (min 8% pasivos) Fondo Resolución (max 5% pasivos) Fondos Públicos (reglas de Ayudas de Estado) MUR Protección de los depósitos DGSD Depósitos < EUR (Protegidos) BRRD Otros depósitos (Preferencia de los depositantes en la jerarquía del bail-in) Al proporcionar normas armonizadas, el código normativo único ofrece una base sólida desde la que se puede lograr la unificación de las reglas y políticas que requiere la unión bancaria. Estas nuevas normas armonizadas buscan: (i) aumentar la fortaleza y resistencia de los bancos de la UE mediante la mejora de los requisitos prudenciales y la supervisión, (iii) reducir los costes de las quiebras bancarias proporcionando un marco de resolución eficaz que trate de evitar los recates bancarios y mejorar la protección de depósitos, y (ii) gestionar el riesgo sistémico a través de un marco de política macroprudencial más activo y explícito. En las áreas de relevancia para la unión bancaria, los elementos regulatorios de referencia son los siguientes: 1. El paquete de Requisitos de Capital CRDIV-CRR, que incluye la última revisión de la Directiva de Requisitos de Capital (CRDIV) y un nuevo Reglamento de Requisitos de Capital directamente aplicable CRR). Ambos componentes implementan los nuevos estándares mundiales sobre capital bancario (el marco Basilea III) en el marco legal de la UE y conllevan requerimientos de capital más estrictos, así como nuevos requerimientos de liquidez y apalancamiento con el fin de reducir la probabilidad de quiebras bancarias. El paquete CRDIV-CRR entró en vigor en enero de 2014 (incluida la trasposición de la Directiva a las legislaciones nacionales) y ahora está experimentando un amplio proceso de desarrollo técnico llevado a cabo principalmente por la Autoridad Bancaria Europea (EBA). 9: El enfoque Lamfalussy es un procedimiento legislativo en cuatro niveles adoptado por la UE para desarrollar la legislación financiera. Abarca (i) nivel 1: actos legislativos (directrices y reglamentos), (ii) nivel 2: implementación de las medidas adoptadas por la Comisión a propuesta de las ESAs, (iii) nivel 3: consulta y orientación por parte de las ESAs, (iv) nivel 4: transposición nacional y aplicación de las normas de la UE. 13 / 55

15 2. La Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria (BRRD) 10, que hará posible la resolución ordenada de los bancos aquejados de problemas a un coste mínimo para el contribuyente. En primera instancia, los bancos tendrán que activar sus planes de recuperación cuando se produzcan situaciones de debilidad financiera. Además, los supervisores tendrán poderes para intervenir en una etapa temprana y gestionar la situación (intervención temprana). Las autoridades de resolución también elaborarán planes de resolución que garanticen la continuidad de las funciones críticas de los bancos que no pueden recuperarse en la fase de intervención temprana. Las autoridades de resolución asumirían el control de la institución y la resolverían utilizando cualquiera de las siguientes herramientas: (i) venta del negocio, (ii) banco puente, (iii) segregación de activos y (iv) bail-in (conversión o amortización de la deuda). Como respaldo privado, habrá un fondo de resolución creado con las aportaciones de los bancos (con una capacidad previa mínima del 1% de los depósitos cubiertos del Estado miembro). El fondo de resolución se utilizará para cubrir los costes de resolución hasta el 5% de los pasivos de los bancos y solo después de que se haya aplicado un bail-in mínimo del 8% sobre dichos pasivos. El bail-in se aplicará de acuerdo con la siguiente jerarquía: (i) acciones, (ii) deuda subordinada, (iii) deuda senior y depósitos corporativos no garantizados (p. ej. de más de ) y (iv) depósitos no garantizados de pequeñas y medianas empresas así como depósitos minoristas no garantizados (ambos por encima de ). Los depósitos que no superen los están garantizados por el Fondo de Garantía de Depósitos. La ayuda pública se permite como respaldo en casos de riesgo sistémico o riesgos de estabilidad financiera y después de que se haya aplicado un bail-in mínimo del 8% con excepciones muy estrictas relacionadas con aspectos de estabilidad financiera. La BRRD entrará en vigor en enero de 2015 (la herramienta de bail-in se aplicará a partir de enero de 2016). Antes de esa fecha los Estados Miembros deberán trasponer la BRRD adaptando los marcos internos existentes o creando otros nuevos. 3. Una nueva versión de la Directiva sobre Fondos de Garantía de Depósitos (DGSD), que busca armonizar la financiación y cobertura de los fondos de garantía de depósitos en toda la UE, 11 con entrada en vigor a partir de enero de Los depósitos bancarios seguirán estando garantizados hasta un máximo de por cliente y banco en caso de quiebra. Además, mejora la DGSD de 2009 (i) simplificando y armonizando el alcance de la cobertura (tipo de depósitos garantizados) y los procedimientos de pago (con una reducción gradual del periodo de pago desde los 20 días actuales hasta 7 días hábiles en 2024), (ii) aclarando las responsabilidades para mejorar los cobros en caso de bancos transfronterizos, (iii) permitiendo el uso del FGD con fines de intervención temprana y de resolución y (iv) introduciendo normas comunes para asegurar una sólida financiación del FGD. En relación con este último punto, la Directiva exige que los Estados Miembros recauden, en un periodo de diez años a partir de 2015, aportaciones de los bancos basadas en su perfil de riesgo para crear una capacidad ex-ante de financiación equivalente como mínimo al 0,8% de los depósitos garantizados del sistema. Si los fondos ex-ante son insuficientes, el FGD recaudará contribuciones ex-post de los bancos y, como último recurso, tendrá acceso a mecanismos de financiación alternativos como préstamos públicos o préstamos privados de terceros. La Directiva también introduce los préstamos voluntarios entre los FGD de distintos países de la UE. 10: Para obtener más información sobre la BRRD, véase el Compendio de BBVA Research sobre los regímenes de resolución: del FSBF a los marcos de la UE y de EE. UU. 11: Con el estallido de la crisis varios Estados Miembros de la UE aumentaron los límites de sus seguros de depósitos o incluso introdujeron garantías generales para evitar la fuga de depósitos. Esto llevó a una revisión de la Directiva del FGD que estaba en vigor en aquel momento (que databa de 1994) para armonizar los niveles mínimos de la cobertura de los seguros de los depósitos y los periodos de pago máximos. La nueva Directiva ((2009/14/CE) aumentó el nivel de cobertura hasta a mediados de 2009 y hasta por cliente y por banco a finales de También se acortó el periodo de pago máximo a 20 días hábiles a finales de / 55

16 Recuadro 3: El laberinto legislativo de la UE Figura 6 Situación de los principales componentes regulatorios de la unión bancaria a 1 de julio de 2014 Implementación Entrada en vigor Aprobación final Consejo UE Aprobación final PE Trílogos Voatción ECOFIN + ECON Propuesta CE CRD-IV CRR BRRD DGSD MUS MUR Regulación única Pilar I Pilar 2 Fuente: BBVA Research La mayoría de directivas y reglamentos de la UE se aprueban mediante el procedimiento legislativo ordinario, que cubre 85 áreas de actividad y conlleva la participación de la Comisión y de los dos colegisladores de la UE: el Parlamento y el Consejo. El proceso se inicia con una propuesta de la Comisión, que pasa a ser examinada por los colegisladores. Una vez que éstos definen sus posturas internas (lo que puede llevar meses) se embarcan en un proceso de negociación llamado trílogos en el que participan el Parlamento, el Consejo y la Comisión y que termina una vez se ha acordado un texto final común. El proceso completo puede ser bastante prolongado y durar varios meses o incluso años. Si las cosas van bien, el texto se aprueba después de la primera ronda de negociaciones (primera lectura) o en una segunda lectura temprana (después de los trílogos), pero incluso en este caso el proceso puede ser sumamente lento debido a la necesidad de conseguir que los 28 Estados Miembro del Consejo, varios grupos parlamentarios y las propias autoridades de la UE, todos ellos con intereses potencialmente divergentes, lleguen a un acuerdo sobre asuntos difíciles y estratégicos. 12 Como se puede ver, en el terreno de la unión bancaria el proceso fue relativamente rápido. El paquete CRDIV-CRR se aprobó dos años después de que la Comisión hubiera hecho la propuesta (julio 2011-julio 2013). Unos plazos similares se cumplieron para la BRRD (se tardó un año y medio, de junio de 2012 a abril de 2014). Sin embargo, para el Reglamento del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), el Consejo consiguió definir su postura en solo tres meses (septiembre 2012-diciembre 2012) aunque fue necesario esperar hasta septiembre de 2013 para que el Parlamento lo aceptara (véase la sección sobre el MUS). Por último, en el MUR se necesitaron nueve meses para que los legisladores llegaran a un acuerdo (julio 2013-marzo 2014), lo que representa un récord absoluto dada la naturaleza sumamente delicada de los aspectos de mutualización que conlleva. 12: En la 6ª legislatura ( ) el 72% de los textos de nivel 1 se adoptaron en la primera lectura, tras un periodo medio de 15 meses; y otro 9% al inicio de la segunda lectura, con una media de 27 meses para su aprobación. Los archivos que pasaron a una 2ª /3ª lectura (por lo general con la participación de una Conciliación formal) podían tardar de 30 a 40 meses en ser aprobados. No obstante, se registró una mejora significativa en la 7ª legislatura ( ), donde más del 84% de los procedimientos se adoptaron en la primera lectura y el 12: 92% En la antes 6ª legislatura de una ( ) segunda el 72% lectura de los textos formal. de nivel 1 se adoptaron en la primera lectura, tras un periodo medio de 15 meses; y otro 9% al inicio de la segunda lectura, con una media de 27 meses para su aprobación. Los archivos que pasaron a una 2ª /3ª lectura (por lo general con la participación de una Conciliación formal) podían tardar de 30 a 40 meses en ser aprobados. No obstante, se registró una mejora significativa en la 7ª legislatura ( ), donde más del 84% de los procedimientos se adoptaron en la primera lectura y el 92% antes de una segunda lectura formal. 15 / 55

17 Segundo acto: el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) El Mecanismo Único de Supervisión (MUS) es el primer pilar fundamental de la unión bancaria. Supone un cambio de las reglas de juego para la supervisión bancaria, ya que implica la creación, por fin, de un sistema centralizado europeo que engloba tanto el BCE como las autoridades nacionales de supervisión de los Estados Miembros participantes. El propósito principal del MUS es garantizar la seguridad y solidez del sistema bancario europeo poniendo fin al aislamiento nacional y a la indulgencia en las prácticas supervisoras. El BCE solo supervisará directamente las entidades de crédito significativas, pero trabajará muy de cerca con las autoridades nacionales de supervisión para supervisar el resto de las entidades de crédito y en cualquier momento puede decidir asumir la responsabilidad de un banco menos importante para garantizar el funcionamiento global del MUS. Como la decisión última seguirá en el BCE, se garantiza la interpretación y la aplicación homogénea de prácticas supervisoras en toda la UEM. El BCE aplicará el paquete CRDIV (y a nivel más general el código normativo único) bajo criterios unificados, lo que permitirá comparar mejor entre los bancos. Por qué un supervisor único para la zona euro y por qué el BCE? Los fundadores del euro eran conscientes de la naturaleza imperfecta de la UEM original, en concreto de la falta de consistencia entre la política monetaria unificada y la fragmentación de la regulación y supervisión bancarias a escala nacional. Esta debilidad institucional se amplificó por el hecho de que, en la UEM, el sector bancario proporciona el canal más importante para la transmisión de la política monetaria. Algunos expertos estaban preocupados por la naturaleza sin precedentes de este experimento y sabían que, en ausencia de normas bancarias y de supervisión comunes, la creciente integración financiera estimulada por el euro podría convertir la inestabilidad financiera de cualquier Estado miembro en una amenaza para el conjunto de la UEM (Padoa-Schioppa, 1999). Uno de los participantes más activos en este debate fue Tommaso Padoa-Schioppa, un eminente experto en integración económica y monetaria europea que había sido co-rapporteur del Comité de Jacques Delors sobre Unión Monetaria (1989), y que también había tenido importantes responsabilidades en la Comisión y en el BCE. Gracias a su insistencia, el Tratado de Maastricht (1993) había dejado de hecho una posible vía abierta para la ampliación de las responsabilidades supervisoras del BCE tras la activación por parte del Consejo de un procedimiento simplificado. 13 Aun así, el uso de esta cláusula de habilitación se veía como un último recurso en caso de que la interacción entre el Eurosistema y las autoridades de supervisión nacional no funcionara de forma efectiva. Más tarde, durante el diseño del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) (1998), la supervisión bancaria fue incluida como la quinta tarea básica del BCE en el borrador de su estatuto. 14 Pero la idea se encontró con la feroz oposición de Alemania (y otros países) por miedo a que este nuevo 13: El artículo (anteriormente 105.6) del Tratado sobre el Funcionamiento de la UE permite explícitamente al Consejo la potestad de conferir al BCE algunos poderes de supervisión específicos sin necesidad de revisar el Tratado, proceso que requeriría una conferencia intergubernamental (es decir, el acuerdo unánime), la ratificación de los parlamentos nacionales y hasta un referéndum en algunos casos. 14: Los tratados de la UE establecen una clara jerarquía de los objetivos del Eurosistema y dejan claro que la estabilidad de los precios es el primer mandato del BCE. De acuerdo con el artículo 127(2) del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, las tareas básicas que se llevarán a cabo a través del Eurosistema son: 1) la definición e implementación de la política monetaria para la zona euro, 2) la realización de operaciones cambiarias, 3) la tenencia y gestión de las reservas de divisas oficiales de los países de la zona euro (gestión de cartera), 4) el fomento del buen funcionamiento de los sistemas de pago. Otras tareas del BCE son las siguientes: 1) El BCE tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes dentro de la zona euro. 2) El BCE, en colaboración con los bancos centrales nacionales recoge la información estadística necesaria para realizar las tareas del SEBC, ya sea a través de las autoridades nacionales o directamente de los agentes económicos. 3) El BCE contribuye a la buena gestión de las políticas por parte de las autoridades competentes en lo que respecta a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero. 4) El BCE mantiene relaciones de trabajo con instituciones, organismos y foros relevantes, tanto dentro de la UE como a nivel mundial, con respecto a las tareas encomendadas al Eurosistema. 16 / 55

18 mandato interfiriera con el objetivo principal del BCE de estabilidad de precios, de modo que, al final, los textos legales relevantes sólo mencionaban la supervisión prudencial como una tarea no básica del BCE (Lastra 2001). Aunque las posibles repercusiones negativas del desajuste entre la política monetaria europea y los mandatos de los organismos supervisores nacionales eran incógnitas conocidas, se creía que una mayor cooperación europea en las prácticas nacionales de supervisión sería suficiente para garantizar la estabilidad financiera de la región, al menos en ausencia de una fuerte crisis. Pero cuando estalló la crisis financiera mundial, Padoa-Schioppa fue de los primeros en prever las consecuencias nefastas que tendría para la estabilidad de una zona euro, que en 2008 tenía ya sectores bancarios muy interdependientes. Como Ministro de Finanzas italiano, inició un llamamiento para acordar un marco de regulación y supervisión unificado para los bancos de la zona euro, una unión bancaria para completar y apoyar la UEM (Angeloni 2012), pero, aunque algunos directores del BCE compartían sus preocupaciones, no consiguió el apoyo de sus pares en los distintos Estados Miembros. Posteriormente, los líderes de la UE decidieron consultar a un grupo de expertos de alto nivel, que siguieron rechazando la idea de otorgar competencias de supervisión directa al BCE debido, entre otras cosas, a la dificultad de implementación y a posibles conflictos de interés con el mandato principal del BCE: la estabilidad de precios (de Larosière et al 2009). En su lugar, propusieron endurecer la supervisión financiera y ampliarla a toda la UE mediante la creación de un Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS). Este nuevo sistema reforzaría los mecanismos para mejorar la coordinación de la supervisión prudencial a nivel europeo, manteniendo al mismo tiempo los mandatos de la supervisión nacional en su mayor parte (véase el recuadro 4). También incluiría nuevos elementos de supervisión macroprudencial de la UE. En el verano de 2012, con la zona euro al borde de la desintegración, los líderes de la UE por fin reconocieron las limitaciones de la cooperación reforzada en supervisión bancaria a la hora de lidiar con la crisis y reconocieron la necesidad de tener un supervisor bancario único con un mandato de estabilidad financiera en toda la zona euro. La importante cesión de soberanía que implica un supervisor único requería una base legal sólida. Aunque era evidente que una entidad ex-novo era lo mejor, no había tiempo para esperar al largo proceso que conllevaba la revisión del Tratado. En este contexto, la cláusula de habilitación mencionada anteriormente resultó decisiva para hacer posible el supervisor único. Dicha cláusula apuntaba directamente al BCE como supervisor único, pero también había razones prácticas que apoyaban su candidatura, incluido su conocimiento de cómo funciona el sistema financiero (debido a su papel de prestamista de última instancia y a su mandato de estabilidad financiera), el hecho de que la mayoría de los órganos supervisores nacionales ya formaban parte del Eurosistema y su prestigio institucional basado en la independencia y la credibilidad probadas. Por otro lado, los principales riesgos asociados al papel del BCE como supervisor único estaban relacionados con los posibles conflictos de interés entre la gestión de la política monetaria y la supervisión bancaria, por un lado, así como la posible pérdida de credibilidad e independencia del BCE. 17 / 55

19 El artículo del Tratado sobre el Funcionamiento de la UE (TFUE) imponía dos limitaciones adicionales en el diseño del MUS. En primer lugar estipula que el BCE puede asumir funciones supervisoras prudenciales específicas (es decir, no todas) sobre los bancos y otras instituciones a excepción de las compañías de seguros. Esto limitaba automáticamente el alcance de la posible acción del BCE en la supervisión bancaria, tanto en la dimensión funcional como en la institucional. Por este motivo, las actividades y las empresas que podían ser competencia del BCE se limitaban a aquellas consideradas indispensables para garantizar la aplicación coherente y eficaz de las normas prudenciales europeas. En segundo lugar, el artículo establece que solo el Consejo puede conferir el nuevo mandato de supervisión al BCE, lo que explica por qué el reglamento del MUS no pasó por el procedimiento legislativo ordinario y es, de hecho, un reglamento del Consejo (es decir, el Parlamento no participó de manera vinculante en el proceso legislativo). 15: El artículo del TFUE estipula lo siguiente: El Consejo, actuando por medio de reglamentos y de acuerdo con un procedimiento legislativo especial, puede de forma unánime y después de consultar al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo, conferir tareas específicas al Banco Central Europeo en lo que respecta a políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras instituciones financieras y exceptuando las compañías de seguros. 18 / 55

20 Recuadro 4: El Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS) Figura 7 Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS) Fuente: BBVA Research El ESFS se estableció en 2010 para mejorar la cooperación en materia de regulación financiera y supervisión. Partiendo de los comités Lamfalussy existentes, la idea era reforzar la delegación de poderes sobre los supervisores domésticos dando a su vez a los nuevos organismos europeos ciertos poderes de coordinación específicos. El ESFS tiene un pilar microprudencial integrado por las autoridades nacionales de supervisión y tres nuevas Autoridades Supervisoras Europeas (ESAs): la Autoridad Bancaria Europea (EBA), la Autoridad Europea de Mercados y Valores (ESMA) y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones (EIOPA). Las tres ESAs trabajan con las autoridades nacionales de supervisión para garantizar la armonización de las normas y su aplicación. El ESFS también tiene un pilar macroprudencial centrado en la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), a cargo del BCE y cuyo papel fundamental es mitigar los riesgos sistémicos en la UE por medio de advertencias y recomendaciones. 16 El ESFS lleva en funcionamiento desde enero de Durante 2014 la Comisión hizo su primera valoración acerca de su funcionamiento, señalando, entre otras debilidades el papel limitado de las ESAs para (i) abordar casos de infracción de las leyes de la UE, (ii) ayudar a garantizar una mayor coherencia en la regulación principal y (iii) abordar la protección de los consumidores. Los expertos también han señalado la limitada legitimidad democrática y el rendimiento de cuentas de las decisiones de las ESAs ante la UE y los parlamentos nacionales como debilidades del ESFS. Al introducir nuevos elementos de centralización, el ESFS representa un gran paso hacia una supervisión más eficaz de la UE. Sin embargo, no proporciona un sistema de supervisión centralizado genuino, ya que la mayoría de las decisiones siguen siendo competencia de las autoridades nacionales, mientras que las ESAs y la JERS tienen poderes y recursos bastante limitados. Aunque una mayor cooperación podría funcionar bien en épocas normales, en situaciones de crisis las autoridades nacionales tienen incentivos para tomar un sesgo nacional e involucrarse en estrategias no cooperativas que no se ajustan al interés general de la UE (Chiodini et al, 2012). 16: Ver legislación relevante aquí. Para una breve descripción véase EC Public consultation ESFS review. Background document (2013). Para un análisis 16 detallado sobre su estructura véase Financial regulation and Supervision. A post-crisis analysis (Oxford Press 2012). Ver legislación relevante aquí. Para una breve descripción véase EC Public consultation ESFS review. Background document (2013). Para un análisis detallado sobre su estructura véase Financial regulation and Supervision. A post-crisis analysis (Oxford Press 2012). 19 / 55