LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN SOCIAL

Transcripción

1 LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN SOCIAL El impacto de la LJS en la Prevención de Riesgos Laborales Actualizado con la Ley 36/2011, de 10 de octubre Carlos L. Alfonso Mellado Gemma Fabregat Monfort Carmen Salcedo Beltrán Mercedes Boronat Tormo Ana Mejías García

2 El impacto de la nueva ley reguladora de la jurisdicción social en la prevención de riesgos laborales, el accidente de trabajo, la enfermedad profesional y la tutela frente al acoso laboral Carlos L. Alfonso Mellado Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universitat de València Gemma Fabregat Monfort Carmen Salcedo Beltrán Profesoras titulares de Derecho del Trabajo y Seguridad Social de la Universitat de València Mercedes Boronat Tormo Magistrada de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana Ana Mejías García Abogada de la Unión General de Trabajadores

3 UGT-PV Edita: Goaprint S.L. ISBN: Depósito Legal: V Imprime:

4 LA Ljs. Impacto en la prl Índice Introducción. El impacto de la ley reguladora de la jurisdicción social... 7 en materia de prevención de riesgos laborales, accidente de trabajo y enfermedad profesional y tutela frente al acoso (Carlos L. Alfonso) 1. Las competencias del orden social en materia de prevención de riesgos laborales, accidente de trabajo y enfermedad profesional y tutela frente al acoso (Carmen Salcedo) 1.1. Competencias incluidas Competencias expresamente excluidas Reglas generales de procedimiento en las reclamaciones...21 relacionadas con la prevención de riesgos laborales, el accidente de trabajo, la enfermedad profesional y el acoso 2.1. Reglas en materia de acumulación (Carmen Salcedo) Reglas en materia de actos previos (Carlos L. Alfonso) Reglas en materia de actuaciones cautelares (Mercedes...26 Boronat) A) Régimen general aplicable a las medidas cautelares...27 (art LJS) B) Medidas cautelares en relación con procesos por...30 accidentes de trabajo y enfermedad profesional y por prevención de riesgos laborales a) Medidas cautelares en procesos por accidentes de...30 trabajo y enfermedades profesionales b) Medidas cautelares en procesos vinculados con la...32 Prevención de Riesgos laborales c) Medidas cautelares en el actual proceso de tutela...36 frente al acoso d) Medidas cautelares aplicables al proceso de...37 extinción amparado en el art. 50 ET 2.4. Reglas en materia probatoria (Carlos L. Alfonso y Carmen...43 Salcedo) A) Reglas en materia de carga de la prueba B) Los reconocimientos médicos y otras pruebas que...45 puedan afectar a la intimidad Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 3

5 C) Posibilidad de solicitar informes de los órganos con competencia en materia preventiva D) Reglas en materia de prueba pericial Las modalidades procesales relacionadas con los incumplimientos preventivos (Carlos L. Alfonso y Carmen Salcedo) Reclamaciones de responsabilidad por los daños derivados de accidente de trabajo y enfermedad profesional. A) Aspectos generales B) La demanda C) El fallo de la sentencia y la cuantía de la indemnización D) Una previsión diferida: la aprobación de un baremo Reclamaciones de actuaciones preventivas (Carlos L. Alfonso) Reclamaciones contra actuaciones administrativas derivadas de actas de infracción y otras resoluciones en la materia (Carlos L. Alfonso) A) Normas aplicables en la modalidad procesal B) Reglas que regulan la competencia en la materia C) Reglas concretas aplicables a los aspectos más relevantes a) Reglas en materia de legitimación b) Reglas sobre actos previos y medidas cautelares c) Reglas sobre demanda d) Reglas sobre juicio oral y prueba e) Reglas en materia de sentencia f) Reglas en materia de recursos g) Reglas en materia de ejecución D) El supuesto específico de reclamaciones contra actuaciones administrativas relativas a acuerdos de paralización de trabajos por incumplimientos preventivos que generan riesgos graves E) El supuesto específico de reclamaciones contra actuaciones administrativas relativas a empleados públicos en materia de prevención de riesgos laborales. 4

6 LA Ljs. Impacto en la prl 4. La tutela judicial frente al acoso (Gemma Fabregat) El acoso: concepto y tutela. Aspectos generales A) El acoso en la empresa ejercido por un tercero distinto al empresario B) El empleador como acosador Novedades en la LJS en materia de tutela judicial frente al acoso A) Denominación B) Reglas en materia de legitimación C) Reglas en materia de Litisconsorcio Pasivo D) La aclaración sobre la competencia del orden social E) El ámbito del proceso y su carácter opcional F) Indemnización G) Medidas cautelares H) Reglas en materia de prueba: la prueba de indicios I) La sentencia La indemnización como resarcimiento de daños por acoso: estudio específico (Ana Mejías) A) Reconocimiento del derecho a la tutela judicial íntegra B) Contenido del derecho de indemnización C) Daños indemnizables a) Los daños morales b) Los daños y perjuicios adicionales D) Valoración del daño a) La valoración de los daños morales b) La valoración de los daños y perjuicios adicionales E) La demanda. Requisitos respecto de la indemnización de daños F) Plazo de reclamación G) Recurso en cuanto a la indemnización Las reclamaciones en materia de seguridad social (Carlos L. Alfonso) Reclamaciones en materia de seguridad social por accidente de trabajo o enfermedad profesional 5.2. El supuesto específico de la reclamación contra altas médicas Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 5

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8 LA Ljs. Impacto en la prl INTRODUCCIÓN. El impacto de la Ley reguladora de la Jurisdicción Social en materia de Prevención de Riesgos Laborales, accidente de trabajo y enfermedad profesional y tutela frente al acoso El 11 de octubre de 2011 el Boletín Oficial del Estado publicó la Ley reguladora de la Jurisdicción Social (en lo sucesivo LJS), la norma deroga el Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, así como todas las normas de igual o inferior rango en cuanto se opongan a la presente Ley, teniendo como plazo de entrada en vigor ( ) a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (Disposición final séptima) 1. Esta ley ha sido objeto de un amplio debate parlamentario, acelerado en todo caso en su paso por el Senado, pues las anteriores regulaciones habían sido textos refundidos o articulados que, en su caso, sólo habían motivado debate en relación con las reglas para la refundición o con las bases que daban lugar al posterior texto articulado. La LJS pretende ofrecer un marco más ágil y eficaz para la tutela de los derechos que conocen los órganos del orden social, aprovechando, eso sí, la estructura sistemática de la anterior LPL que en buena medida se respeta, pero introduciendo importantes innovaciones que, en bastantes casos, recogen aportaciones jurisprudenciales y sugerencias doctrinales y, en otros, responden al análisis de problemas que introducían elementos de inseguridad jurídica por ejemplo en materia competencial o deparaban una tutela demasiado lenta o compleja. Como señala el Preámbulo, esta nueva norma, con carácter general, ( ) desarrolla los mandatos constitucionales de tutela judicial efectiva y de seguridad jurídica para reforzarlos y adaptarlos a las particularidades de esta esfera del derecho, y, para ello, se determinan entre sus objetivos los siguientes: a) Ampliar y mejorar la protección a los trabajadores y a los beneficiarios de la Seguridad Social, fortaleciendo la tutela judicial en un espacio vertebrador de la vida social y económica. 1 Se exceptúa de ese plazo ( ) la atribución competencial contenida en las letras o) y s) del artículo 2 en materia de prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, cuya fecha de entrada en vigor se fijará en una ulterior Ley, cuyo Proyecto deberá remitir el Gobierno a las Cortes Generales en el plazo de tres años, teniendo en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia, así como la determinación de las medidas y medios adecuados para lograr una ágil respuesta judicial en estas materias (Disposición final séptima, punto 2). Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 7

9 b) Reforzar la seguridad jurídica del marco de encuentro entre los operadores sociales y económicos, así como en la actuación de las entidades u organismos gestores o colaboradores de las referidas prestaciones sociales. c) Dotar a los órganos judiciales de instrumentos que agilicen los procesos de resolución de controversias, eviten abusos equilibrando la protección y tutela de los distintos intereses en conflicto, protejan mejor a los trabajadores frente a los accidentes laborales y proporcionen mayor seguridad jurídica al mercado laboral. En resumen, la nueva LJS pretende dar una respuesta más eficaz y ágil a los litigios que se puedan suscitar en las relaciones de trabajo y seguridad social, y ofrece un tratamiento unitario a la diversidad de elementos incluidos en el ámbito laboral para una mejor protección de los derechos (Preámbulo, punto I). Pues bien, entre las innovaciones que se introducen en las reglas del proceso social ocupan un lugar destacado las que afectan a la prevención de riesgos laborales y al accidente de trabajo y la enfermedad profesional. En efecto la exposición de motivos contenida en el preámbulo de la ley menciona expresamente esta cuestión, señalando que se pretende unificar en el orden social la competencia para enjuiciar conjuntamente a todos los sujetos que hayan concurrido en la producción de un daño sufrido por el trabajador en el marco o en conexión con la relación laboral, evitando así que sobre estas cuestiones puedan pronunciarse otros órdenes jurisdiccionales, remitiéndose al amplio consenso científico en la materia y a la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo ( ), como justificaciones externas a esta opción. En este sentido, la principal novedad de la norma consiste, como ella misma señala, en que amplía, racionaliza y clarifica el ámbito de conocimiento del orden jurisdiccional social. En efecto, como se ha avanzado, se concentran en el orden jurisdiccional social todas las cuestiones litigiosas relativas a los accidentes de trabajo y que hasta ahora obligaban a los afectados a acudir necesariamente para intentar lograr la tutela judicial efectiva a los distintos juzgados y tribunales encuadrados en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social (Preámbulo, punto III). Con ello, se consigue crear, según la norma, un ámbito unitario de tutela jurisdiccional para el resarcimiento integral del daño causado [convirtiendo a la jurisdicción social en la única] competente para enjuiciar conjuntamente a todos los sujetos que hayan concurrido en la producción del daño sufrido por el trabajador en el marco laboral o en conexión directa con el mismo ( ) [y en la garante] del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, aun cuando no se hayan derivado daños concretos por tales incumplimientos. Pero no es sólo en materia de reclamación de daños donde se actúa, sino que, como también se indica en el preámbulo, con esta fórmula a la que se acaba de aludir y en realidad también con otras que se mencionarán se pretende que la jurisdicción social se convierta en el garante del cumplimiento de la normativa de prevención de 8

10 LA Ljs. Impacto en la prl riesgos laborales, aunque no se hayan derivado daños concretos de dichos incumplimientos. Se pretende, así, establecer medios para reclamar el cumplimiento eficaz de la deuda de seguridad del empleador y ello implica, como se dirá, que no deba existir duda ninguna acerca de la posibilidad de acciones declarativas y de condena en la materia, reclamando, por ejemplo, la implantación de determinados medios preventivos o de ciertas actuaciones preventivas, con independencia de que la actuación de la Inspección de Trabajo siga existiendo pues se respetan sus competencias plenas y posiblemente siga siendo el medio más habitual por su mayor celeridad, aunque, como se verá, también de las actuaciones administrativas derivadas de las actas de infracción y demás actuaciones en la materia conocerá la jurisdicción social. En esta dirección de convertir al orden jurisdiccional social en la jurisdicción natural especializada en materia de prevención de riesgos laborales y accidente de trabajo, se atribuyen al mismo las competencias en relación con las acciones que en esta materia puedan plantear, no sólo los trabajadores laborales y los autónomos, lo que en principio ya se hacía con anterioridad a la LJS, sino también y esto constituye una gran novedad los funcionarios públicos y el personal estatutario (gran número de empleados de la sanidad pública), que puedan impugnar ante este orden social las actuaciones de las Administraciones Públicas en la materia, así como reclamar en el mismo orden jurisdiccional la responsabilidad de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de las normas preventivas. Todas las previsiones indicadas se completan con reglas procedimentales, algunas muy importantes como las relativas a la distribución de la carga de la prueba, el régimen de medidas cautelares amplio y concreto en la materia, o las previsiones, bien que diferidas, sobre la valoración del daño, y con el mantenimiento de otras competencias tradicionales en la materia como las acciones en materia de Seguridad Social. En esta última cuestión, la LJS reitera la atribución competencia en todo el régimen de prestaciones de la Seguridad Social en materia de accidente de trabajo y enfermedad profesional y en cuanto a las posibles mejoras y prestaciones complementarias, pero perfeccionando sus reglas y atendiendo a problemas específicos que antes no contaban con regulación, como la existencia de un procedimiento especial, acelerado, para la impugnación de las altas médicas, lo que cabe calificar de acertado, al menos en términos generales, al igual que la intención de perfeccionar el funcionamiento de la modalidad procesal en materia de prestaciones de la Seguridad Social. Pero además, la norma impacta en otra dirección absolutamente vinculada a la prevención de riesgos laborales: el tratamiento del acoso. En efecto, el acoso en el trabajo, como manifestación más extrema de la violencia en el trabajo y, por tanto, como elemento indisolublemente unido a la prevención de los riesgos psicosociales no gozaba de una atención específica en la norma procesal laboral, algo que ha venido a subsanar la LJS, que ahora establece reglas que perfeccionan la tutela de las víctimas de acoso, no sólo en el marco del proceso especial Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 9

11 de tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas, que se perfecciona al respecto, sino en general. Las direcciones en las que se actúa son muchas: régimen de prueba, protección de la voluntad de la víctima en cuanto a la tutela que pretende obtener, perfeccionamiento del régimen reparador, especialmente en cuanto a las indemnizaciones por daños morales, protección de la intimidad y situación personal de la víctima incluso en cuanto a su posible testimonio en el juicio, etc. y, sobre todo y como se verá, el régimen de medidas cautelares que adquiere gran importancia y que se perfecciona mucho sobre la situación anterior. Sin duda la norma adquiere gran importancia en esta materia y perfecciona mucho la tutela judicial contra el acoso, sin que ello permita olvidar que frente al acoso la mejor tutela es la preventiva, centrada en evitar que el acoso llegue a producirse o permitiendo detectarlo tempranamente y ponerle coto. La eliminación de la violencia en el trabajo, en todas sus manifestaciones, sigue siendo un objetivo esencial pero, al menos y no es poco, la LJS protege mucho más a las víctimas de estas situaciones una vez que ya se han producido. Puede decirse, así, que la LJS tiene un gran impacto en la regulación de la tutela en materia de prevención de riesgos laborales, incluida la protección frente al acoso, y convierte al orden social de la jurisdicción en el ámbito natural de tutela casi exclusiva, a salvo de las actuaciones penales, en dicha materia y, en general, en las consecuencias derivadas del accidente de trabajo y la enfermedad profesional. Es, sin duda, una opción acertada, simplificadora y que puede dar mayor seguridad jurídica en la materia, además de que muchas reglas de las que se comentarán pueden, igualmente, deparar una mejor tutela de las víctimas de estas situaciones (accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, acoso en cualquiera de sus manifestaciones). Para el análisis de todas estas medidas, el estudio que sigue se estructura, tras esta introducción, en un primer capítulo centrado en las reglas sobre competencia del orden jurisdiccional social, para analizar las modificaciones que en la materia se han producido; un segundo que aborda el estudio de reglas relativamente comunes, que en muchos casos se regulan en la parte general de la ley o en relación con el proceso ordinario y que son aplicables a todas o a muchas de las reclamaciones que se analizarán posteriormente; un tercer capítulo dedicado más específicamente a las reclamaciones relacionadas con incumplimientos de normas preventivas, incluidas las relativas a las reclamaciones de daños y a la impugnación de actas de infracción en la materia; un cuarto capítulo destinado a las novedades que se producen en materia de tutela frente al acoso y, finalmente, un quinto capítulo dedicado a las reclamaciones en materia de prestaciones de la Seguridad Social e impugnaciones de altas médicas. 10

12 LA Ljs. Impacto en la prl 1. Las competencias del Orden Social en materia de Prevención de Riesgos Laborales, accidente de trabajo y enfermedad profesional y tutela frente al acoso La nueva LJS, manteniendo la estructura de su norma antecesora, parte de la atribución genérica de competencias al orden jurisdiccional social que realiza en el art. 1 ( Los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en su vertiente individual como colectiva, incluyendo aquéllas que versen sobre materias laborales y de Seguridad Social, así como de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre las anteriores materias, para, a continuación, concretar en los arts. 2 y 3 el ámbito del mismo así como materias excluidas, confirmando finalmente en el art. 4 la amplia competencia prejudicial (competencia funcional por conexión) atribuida al orden social, que se mantiene en los términos tradicionales que ya se conocían. Como ya se avanzó en la introducción, en materia competencial, existe un amplio crecimiento de hecho y de derecho de la competencia del orden social en la materia, dirigido a convertirlo en el orden jurisdiccional competente, casi en exclusiva en materia de prevención de riesgos laborales y accidentes, enfermedades y acoso relacionados con el trabajo. Seguidamente se analizarán las competencias en la materia, diferenciando entre las competencias incluidas y las excluidas COMPETENCIAS INCLUIDAS Por lo que se refiere a las que están incluidas, en relación con la prevención de riesgos laborales se dispone que los órganos del orden jurisdiccional social conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan (art. 2 LJS): a) Entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo y del contrato de puesta a disposición, con la salvedad de lo dispuesto en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal; y en el ejercicio de los demás derechos y obligaciones en el ámbito de la relación de trabajo. Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 11

13 b) En relación con las acciones que puedan ejercitar los trabajadores o sus causahabientes contra el empresario o contra aquéllos a quienes se les atribuya legal, convencional o contractualmente responsabilidad, por los daños originados en el ámbito de la prestación de servicios o que tengan su causa en accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, incluida la acción directa contra la aseguradora y sin perjuicio de la acción de repetición que pudiera corresponder ante el orden competente. d) En relación con el régimen profesional, tanto en su vertiente individual como colectiva, de los trabajadores autónomos económicamente dependientes a que se refiere la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, incluidos los litigios que deriven del ejercicio por ellos de las reclamaciones de responsabilidad contempladas en el apartado b) de este artículo. e) Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales, tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, así como para conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrán ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones. f) Sobre tutela de los derechos de libertad sindical, huelga y demás derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de la discriminación y el acoso, contra el empresario o terceros vinculados a éste por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios. n) En impugnación de resoluciones administrativas de la autoridad laboral ( ) así como las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical y, respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional q) En la aplicación de los sistemas de mejoras de la acción protectora de la Seguridad Social, ( ) así como de los complementos de prestaciones o de las indemnizaciones, especialmente en los supuestos de accidentes de trabajo o 12

14 LA Ljs. Impacto en la prl enfermedad profesional, que pudieran establecerse por las Administraciones públicas a favor de cualquier beneficiario. Además las letras o) y r), resultan aplicables en cuanto se refieren a las competencias en materia de prestaciones de la Seguridad Social y a los litigios entre los asociados y las Mutualidades, cuestiones a las que posteriormente se hará mención. Atendiendo a todas estas referencias, queda claro, en primer lugar, que cualquier reclamación entre el empresario y sus trabajadores derivadas del contrato de trabajo deben ser planteadas ante el orden jurisdiccional social, incluidas todas las cuestiones relativas a los órganos de representación de personal en materia relacionada con la prevención de riesgos en el trabajo, a través, en su caso, de los Delegados de Prevención y los Comités de Seguridad y Salud (Preámbulo). En este sentido, la LJS aún va más allá del contrato de trabajo y atribuye al orden jurisdiccional social las reclamaciones contra sujetos obligados legal o convencionalmente con los que no necesariamente existe una vinculación laboral 2, como puede ser la que se realice contra la empresa usuaria, en una relación laboral que se posee con una empresa de trabajo temporal, o contra una empresa principal, cuando se realiza una contrata o subcontrata de obras o servicios. En suma, las reclamaciones contra sujetos con los que han celebrado un contrato de trabajo y contra los que, aun no teniendo una vinculación contractual, resultan obligados por la normativa de prevención, deben plantearse ante al orden jurisdiccional social, siempre que la reclamación la realice el trabajador o sus causahabientes, puesto que como luego se verá, si la reclamación es entre empresarios el orden jurisdiccional competente no es el social. Con ello, se acaba con la situación de discrepancia que existía en los tribunales en orden a si era conocedor el orden jurisdiccional social o el civil de las reclamaciones, dependiendo de si se reclamaba contra el empresario o contra sujetos con los que no se había celebrado un contrato de trabajo 3, debiendo quedar esta cuestión superada tras la entrada en vigor de la LJS. En mi opinión, se ha de entender que la referencia a sujetos obligados legal o convencionalmente, incluye a los obligados por cualquier norma de rango legal y, en su caso, reglamentario, así como a los convenios colectivos o pactos ya sean de carácter estatutario o extraestatutario, puesto que la norma no realiza ninguna distinción en este sentido e incluye incluso las obligaciones que tengan origen en acuerdos de carácter contractual. En segundo lugar, se ha de señalar que esa competencia del orden jurisdiccional social está atribuida incluso cuando la reclamación la realice un funcionario, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, realizando la LJS, como señala su Preámbulo, una atribución de competencias en pleno al orden jurisdiccional social, con la finalidad de que se encuentren en igual de condiciones que los 2 Sobre las distintas responsabilidades de los técnicos de prevención de riesgos laborales véase García González, G., El complejo sistema de responsabilidades en materia de Seguridad y Salud: su aplicación a los técnicos de prevención de riesgos laborales. Relaciones Laborales, 2011, nº 21. Págs. 15 y ss. 3 Sobre la situación precedente véase Alfonso Mellado, C.L., Prevención de riesgos laborales y accidente de trabajo en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social. Albacete, Bomarzo. Págs. 14 y ss. Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 13

15 trabajadores por cuenta ajena, incluyéndose en esa atribución la responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial o estatutaria o laboral. Con esta novedad, se aclara que no se trata de una reclamación patrimonial a la Administración que debiera conocer el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sino que se trata de una reclamación por daños que conocerá el orden jurisdiccional social, con independencia de la caracterización de la relación que lo vincula con la administración 4. Incluso en estos casos, conforme a la letra q) cualquier beneficiario por tanto también los empleados de cualquier naturaleza puede reclamar los complementos de prestaciones e indemnizaciones que en su favor hubiese establecido una Administración Pública, especialmente y es lo que aquí interesa directamente en supuestos de accidente de trabajo o enfermedad profesional. Se debe añadir en este sentido, que incluso cuando la reclamación la realiza un trabajador autónomo económicamente dependiente es competente el orden jurisdiccional social. En todo caso, no se debe olvidar que las competencias atribuidas al orden jurisdiccional penal en este sentido quedan intactas y seguirá conociendo de ellas al igual que ocurría con anterioridad a la aprobación de la LJS. Por otro lado, la competencia en relación con los empleados públicos, en general, no se refiere solamente a las posibles reclamaciones de daños, pues hay un segundo conjunto de litigios que se atribuyen al orden social, son las impugnaciones de las actuaciones de las administraciones públicas en materia de prevención de riesgos laborales en relación con todos sus empleados. No son, pues, aparentemente las actuaciones de la Inspección de Trabajo en relación con posibles incumplimientos de estas administraciones, pues la Inspección no actuaría en relación con sus empleados, aunque como se va a ver guardan relación con esas actuaciones, incluso están contemplando, sin duda, el incumplimiento de los requerimientos que la Administración Laboral haga en la materia. En efecto, si atendemos a lo que establece la LJS podemos ver que se podrían contemplar dos tipos de situaciones. La primera es cuando los trabajadores públicos, sea cual sea la naturaleza de su relación, reclamen a su empleador una administración pública la adopción de ciertas medidas preventivas o, directamente, el cumplimiento de alguna norma preventiva, incluso relativa a derechos de información, consulta, participación, formación, reconocimientos médicos, evaluación de riesgos, establecimiento de servicios preventivos o de emergencia, etc. En ese caso, dirigida la solicitud a la administración empleadora, frente a la negativa de la misma o a su inactividad, los empleados públicos podrán, sin duda, ejercitar las 4 Alfonso Mellado, C.L., Prevención de riesgos laborales y accidente de trabajo op. cit. Págs. 25 a

16 LA Ljs. Impacto en la prl correspondientes acciones judiciales para que se condene al empleador, en situación idéntica a la que podría darse si el empleador fuese un sujeto privado. En segundo lugar, cuando se alude a las actuaciones de las administraciones públicas en relación con todos sus empleados, se está contemplando, también, el supuesto más habitual que, al igual que en el ámbito privado, ocurre cuando los empleados se han dirigido a la Inspección de Trabajo formulando la correspondiente denuncia por incumplimiento de normas preventivas. Pues bien, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, en el que la autoridad laboral puede requerir al empleador e incluso sancionarle por el incumplimiento de las medidas preventivas, en el ámbito de las administraciones públicas, las posibilidades de actuación son más limitadas. En efecto la actuación de la autoridad laboral y de la Inspección de Trabajo en el ámbito de las administraciones pública está regulada en el Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, que aprueba el reglamento de actuación en la materia. Al margen de que se establecen algunas reglas especiales en relación con la solicitud de actuación de la Inspección de Trabajo, lo más relevante a efectos de la competencia judicial es que dicha Inspección, si detecta incumplimientos de normativa, lo que puede hacer es emitir una propuesta de requerimiento, concretando las irregularidades observadas, las medidas de corrección necesario y el plazo en el que en su criterio deben adoptarse. Pues bien, dicha propuesta es comunicada a la unidad inspeccionada y a los representantes de los trabajadores en la misma, el responsable de la unidad y estos representantes pueden formular alegaciones; si no existen el requerimiento se entiende definitivo y, si existen, el Inspector, a la vista de las mismas, formulará un requerimiento definitivo. Este requerimiento se comunica al responsable de la unidad administrativa inspeccionada que deberá cumplirlo. Si transcurrido el plazo no se han corregido los incumplimientos detectados, el Inspector actuante elevará dicho requerimiento con el expediente tramitado al Delegado del Gobierno correspondiente, si se trata de órganos territoriales de la Administración General del Estado, o a la Autoridad Central de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social si se trata de órganos centrales de la Administración General del Estado o de sus Organismos autónomos. El Delegado del Gobierno o la Autoridad Central de la Inspección, previo los informes que estime pertinentes recabar y dando conocimiento a la Dirección General de la Función Pública, elevará el expediente con su propuesta, confirmatoria o revocatoria, al Subsecretario del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales al objeto de que éste, cuando proceda, dé traslado del mismo al Subsecretario del Departamento ministerial competente por razón del órgano inspeccionado, quien, en caso de confor- Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 15

17 midad con las medidas requeridas, procederá a efectuar los trámites oportunos para que se lleven a cabo o, en caso de discrepancia, elevará el expediente al Ministro respectivo que comunicará al titular del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, junto con dicha discrepancia, la elevación de las actuaciones al Consejo de Ministros para la decisión final. En la citada norma se establece que contra la decisión final adoptada por parte del Consejo de Ministros, como igualmente cuando se revoque total o parcialmente el requerimiento realizado por parte de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en base a los informes señalados en el apartado anterior, procederá la interposición por los interesados del correspondiente recurso contenciosoadministrativo; pues bien, esto es lo que parece que cambia con la LJS, pues ahora dichas actuaciones serán recurribles ante la jurisdicción social que es, como se dijo, la jurisdicción natural, ordinaria, en materia de prevención de riesgos laborales, incluso en relación con los empleados públicos laborales, funcionarios y estatutarios. En el mismo sentido, el RD 707/2002 establece un procedimiento en relación con las ordenes de paralización de los trabajos por riesgo grave e inminente o de las decisiones que en ese mismo orden adopten los representantes de los empleados públicos; también en ese procedimiento, las decisiones finales corresponden a los propios órganos de la administración Delegado del Gobierno o autoridad central de la Inspección de Trabajo y también parece, pues, que la competencia para revisar las mismas corresponde ahora al orden jurisdiccional social. Aunque se ha hecho mención a autoridades concretas, éstas intervienen en el ámbito de la Administración General del Estado, con la excepción de la Agencia Tributaria, en la que las competencias se atribuyen al Director general de la misma o a los órganos que su normativa reguladora especifique. En las restantes administraciones, las decisiones se adoptan por los órganos de gobierno de las mismas conforme a su propia normativa. En todo caso, la conclusión sobre la competencia de la jurisdicción social para la revisión de estas actuaciones no se altera. Puede verse, pues, que en general la competencia para entender de todas las cuestiones relativas a la prevención de riesgos laborales de los empleados públicos se atribuye, conforme a la LJS, al orden jurisdiccional social que ve crecer así su ámbito, en detrimento del orden contencioso-administrativo. En tercer lugar, también resulta muy importante la atribución de competencias al orden jurisdiccional social que realiza la letra n) del art. 2 en el sentido de que conocerá de las impugnaciones de las resoluciones sancionadoras en materia laboral que deriven de las actuaciones de la Inspección de Trabajo. Esta competencia que, con anterioridad estaba atribuida al orden contencioso administrativo, ahora pasa al orden jurisdiccional social, y las posibles dudas o discrepancias que puedan darse en este sentido se deben solventar en el sentido de que las infracciones en materia de 16

18 LA Ljs. Impacto en la prl prevención de riesgos laborales se encuentran reguladas dentro del Capítulo II relativo a las infracciones laborales, del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, con lo que no debería aplicarse un régimen jurídico diferente a estas infracciones respecto del resto, incluyéndose en este sentido la impugnación de cualquier actuación que realice la Inspección de Trabajo en materia de prevención de riesgos laborales, como puede ser una orden de paralización de trabajos por existir un riesgo grave e inminente 5. Estos cambios, en cuanto a la atribución al orden jurisdiccional social de materias que con anterioridad estaban excluidas, conviene coordinarlos con el resto de previsiones fijadas en la normativa vigente, puesto que previsiones como la contenida en el art del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el orden social (en adelante, LISOS) en cuanto a que la declaración de hechos probados que contenga una sentencia firme del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, relativa a la existencia de infracción a la normativa de prevención de riesgos laborales, vinculará al orden social de la jurisdicción, en lo que se refiere al recargo, en su caso, de la prestación económica del sistema de Seguridad Social queda desfasada ante la nueva regulación aprobada 6. Finalmente, se recuerda que se determina como competencia funcional por conexión del orden jurisdiccional social (art. 4 de la LJS) ( ) las cuestiones previas y prejudiciales no pertenecientes a dicho orden, que estén directamente relacionadas con las atribuidas al mismo y que se confirman las previsiones en materia de prestaciones de la Seguridad Social. En concreto, la letra o) del artículo 2 LJS mantiene la competencia relativa a las prestaciones de Seguridad Social, incluido el reconocimiento del grado de minusvalía, lo que se ampliará en el futuro a todas las cuestiones relativas a la Ley vulgarmente conocida como de dependencia, técnicamente la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, pues conforme a la Disposición final séptima, 2, de la LJS, tal como se dijo, la entrada en vigor de la competencia sobre esta última materia dependencia se establecerá en una ley que el Gobierno debe remitir a las Cortes en un plazo de tres años. En las demás cuestiones relativas a las prestaciones de Seguridad Social, incluidas las de los autónomos y las cuestiones sobre imputación de responsabilidades a empresarios o terceros en los casos legalmente previstos, la competencia corresponde al orden social. En definitiva, continúan residenciadas en el orden social las cuestiones relativas a la determinación de si la contingencia es profesional (accidente de trabajo o enfermedad profesional) o no, a la impugnación de las altas médicas en la materia para las 5 Véase Alfonso Mellado, C.L., Prevención de riesgos laborales y accidente de trabajo op. cit. Págs. 30 y 31 y Segoviano Astaburuaga, M.L., Orden jurisdiccional social. En AA.VV. (Dir. Folguera Crespo, J.A., Salinas Molina, F. y Segoviano Astaburuaga, M.L., Comentarios a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social. Valladolid, 2011, Lex Nova, págs. 53 y Segoviano Astaburuaga, M.L., Orden jurisdiccional social op. cit. Pág. 54. Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 17

19 que ahora se establece un procedimiento específico -, a la determinación del grado de incapacidad y a las cuestiones sobre la prestación que debe concederse y la determinación de su cuantía así como, en su caso, el reconocimiento y determinación de la cuantía del recargo de prestaciones para los supuestos de contingencias profesionales en los que existiese un empresario infractor de las normas preventivas, e incluso a la determinación de los supuestos de responsabilidad empresarial y/o de terceros sobre la prestación reconocida (por ejemplo por falta de alta, infracotización, responsabilidad solidaria, etc.). La atribución competencial en materia de Seguridad Social se completa con la reiteración de la competencia tradicional sobre las mejoras complementarias del régimen de Seguridad Social, incluidos los contratos de seguro y los planes de pensiones, siempre que su causa derive de una decisión unilateral del empresario, del contrato de trabajo o de un convenio, acuerdo o pacto colectivo. En este sentido, no parece cuestionable que la competencia abarca a las acciones en las que el beneficiario reclame directamente a la entidad aseguradora o que gestiona el plan de pensiones, lo que nunca se ha cuestionado y es lo que hace lógica la atribución competencial, que no queda así limitada a las acciones contra los empresarios por no haber constituido las mejoras a las que venían obligadas. Es más, en materia de responsabilidad por incumplimientos preventivos y confirmando analógicamente cuanto aquí se indica, la letra b) del artículo 2 LJS reconoce la competencia en las acciones directas contra las entidades aseguradoras de la responsabilidad en esa materia. En el mismo sentido, se reafirma la competencia tradicional del orden social en los litigios entre los beneficiarios y las Mutualidades, excepto las establecidas por los Colegios Profesionales. Estas Mutualidades, esencialmente las reguladas en el capítulo VII del Real Decreto Legislativo 6/2004, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados y en el Real Decreto 1430/2002, que aprueba el Reglamento por el que se rigen estas Mutualidades de previsión social, puedan deparar prestaciones complementarias en supuestos de accidente y enfermedad, protegiendo complementariamente las situaciones de necesidad derivadas de ella (incapacidad, muerte, etc.), por lo que también en esta materia deben considerarse COMPETENCIAS EXPRESAMENTE EXCLUIDAS En cuanto a las materias excluidas, señala el art. 3 b) de la LJS, en las letras que sed indicarán, que no conocerán los órganos del orden jurisdiccional social, en relación con la prevención de riesgos laborales: De las cuestiones litigiosas en materia de prevención de riesgos laborales que se susciten entre el empresario y los obligados a coordinar con éste las actividades preventivas de riesgos laborales y entre cualquiera de los anteriores y los sujetos o entidades que hayan asumido frente a ellos, por cualquier título, la responsabilidad de organizar los servicios de prevención. 18

20 LA Ljs. Impacto en la prl La explicación de esta exclusión se ha de realizar teniendo en cuenta, por un lado, las inclusiones que se han detallado en las páginas anteriores, cuya interpretación ha de realizarse en el sentido de que las reclamaciones entre empresarios, como puede ser la que realiza una empresa principal respecto de una contratista y/o subcontratista, entre empresarios que comparten un lugar de trabajo sin vinculación entre ellas, entre una empresa titular de un centro de trabajo y las empresas con las que coordina actividades o una empresa de trabajo temporal respecto de la empresa usuaria, o, como luego se dirá, entre los empresarios y las entidades encargadas de prestar la prevención, se deberán solventar en el orden jurisdicción civil o, en su caso, en el contencioso-administrativo cuando esté implicada una Administración Pública y así proceda. En consecuencia, si la reclamación es entre esas entidades no conoce el orden jurisdiccional social, pero si quien reclama es el trabajador o sus causahabientes contra cualquiera de los sujetos y entidades citados o contra el empresario o contra varios o todos ellos, el litigio sí que se atribuye al orden social, ya reclame de forma conjunta al empresario y a los terceros obligados o solo contra los sujetos obligados 7. Y, por otro lado, se ha de tener en cuenta la exclusión que se determina en la letra e) del mismo artículo, en la que también se declara excluidas del orden jurisdiccional social las impugnaciones de los pactos o acuerdos concertados por las Administraciones públicas con arreglo a lo previsto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que sean de aplicación al personal funcionario o estatutario de los servicios de salud, ya sea de manera exclusiva o conjunta con el personal laboral; y sobre la composición de las Mesas de negociación sobre las condiciones de trabajo comunes al personal de relación administrativa y laboral, con lo que si afectan a cuestiones relativas a la prevención de riesgos laborales, su impignación no se atribuye a este orden sino al contencioso-administrativo. Por último, las posibles reclamaciones que pueda realizar el empresario contra la entidad o entidades a las que encargó las actividades de prevención que, como señala el art de la LPRL 8, no le exoneran necesariamente de responsabilidad, no se atribuyen al orden jurisdiccional social pues serían reclamaciones entre empleadores que corresponderían, en su caso, al orden civil o contencioso-administrativo en los términos ya indicados. 7 Alfonso Mellado, C.L., Prevención de riesgos laborales y accidente de trabajo op. cit. Págs. 32 y Art LPRL: Las obligaciones de los trabajadores establecidas en esta Ley, la atribución de funciones en materia de protección y prevención a trabajadores o servicios de la empresa y el recurso al concierto con entidades especializadas para el desarrollo de actividades de prevención complementarán las acciones del empresario, sin que por ello le eximan del cumplimiento de su deber en esta materia, sin perjuicio de las acciones que pueda ejercitar, en su caso, contra cualquier otra persona. Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 19

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22 LA Ljs. Impacto en la prl 2. Reglas generales de procedimiento en las reclamaciones relacionadas con la prevención de riesgos laborales, el accidente de trabajo, la enfermedad profesional y el acoso Como se dijo, existen unas reglas que pueden ser relativamente comunes, bien por estar reguladas en la parte general de la LJS, bien por ser aplicables a bastantes modalidades procesales. Al respecto aparecen como más relevantes las cuestiones que seguidamente se mencionan REGLAS EN MATERIA DE ACUMULACIÓN La importancia de la LJS no radica sólo en el establecimiento de nuevas reglas en materia de competencia, sino que también contiene toda una serie de medidas procedimentales con la finalidad de modernizar ( ) la normativa del procedimiento social hacia una agilización de la tramitación procesal (Preámbulo) 9. En este sentido, se parte, por un lado, de una aplicación supletoria de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y, por otro lado, de la interpretación que han ido efectuando la jurisprudencia social y constitucional. En concreto, un objetivo muy claro en la LJS es intentar evitar la duplicidad de procedimientos judiciales cuando la misma es innecesaria, lo que implica favorecer la mayor agilidad, al evitar trámites innecesariamente reiterados y, además, evita la posibilidad de sentencias contradictorias o que aborden de forma diferente la solución a cuestiones suscitadas por el mismo accidente, la misma resolución administrativa, etc. Para ello, la LJS dedica el Capítulo I a regular la acumulación de acciones, procesos y recursos, señalando unos criterios generales para, a continuación, determinar unos supuestos especiales, entre los que se encuentran, entre otras, la acumulación de 9 Brevemente quiero señalar en cuanto a la determinación de los días de agosto como inhábiles, que se dispone en el art de la LJS lo siguiente: Tampoco serán inhábiles dichos días para la adopción de actos preparatorios, medidas precautorias y medidas cautelares, en particular en materia de prevención de riesgos laborales, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como para otras actuaciones que tiendan directamente a asegurar la efectividad de los derechos reclamados o para aquellas que, de no adoptarse pudieran dar lugar a un perjuicio de difícil reparación. Actualizado con la ley 36/2011, de 10 de octubre 21

23 acciones relativas a modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo o las de tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas. Los criterios generales a los que se ha hecho referencia en el apartado anterior en materia de acumulación de acciones, son fundamentalmente los establecidos en el art y 3 de la LJS. En primer lugar, se determina que el actor podrá acumular en su demanda cuantas acciones le competan contra el demandado, aunque procedan de distintos títulos, siempre que todas ellas puedan tramitarse ante el mismo juzgado o tribunal, pudiendo también acumularse, ejercitándose simultáneamente, ( ) las acciones que uno o varios actores tengan contra uno o varios demandados, siempre que entre esas acciones exista un nexo por razón del título o causa de pedir ( ), entendiéndose que se da esa identidad o esa conexión en el título o causa de pedir ( ) cuando las acciones se funden en los mismos hechos. A continuación, la normativa señala que en el caso de que se trate de una reclamación sobre accidente de trabajo y enfermedad profesional ( ) se podrán acumular todas las pretensiones de resarcimiento de daños y perjuicios derivadas de un mismo hecho, incluso sobre mejoras voluntarias, que el trabajador perjudicado o sus causahabientes dirijan contra el empresario u otros terceros que deban responder a resultas del hecho causante, incluidas las entidades aseguradoras, salvo que hayan debido tramitarse mediante procedimiento administrativo separado, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en el artículo 30 (art LJS). Si se acude al artículo 30 de la LJS, relativo a los procesos acumulables, señala también, como regla general, en el apartado primero que se acordará también, de oficio o a instancia de parte, la acumulación de procesos que estuvieren pendientes en el mismo o distinto juzgado o tribunal cuando entre los objetos de los procesos cuya acumulación se pretende exista tal conexión que, de seguirse por separado, pudieran dictarse sentencias con pronunciamientos o fundamentos contradictorios, incompatibles o mutuamente excluyentes, para, a continuación, concretar esta regla en materia de acumulación de procesos que tengan su origen en un mismo accidente o enfermedad profesional que ( ) se acumularán, aunque no coincidan todas las partes o su posición procesal, salvo que hayan debido tramitarse mediante procedimientos administrativos separados, en cuyo caso solamente podrán acumularse las impugnaciones referidas a un mismo procedimiento. Se ha de señalar en este sentido que esa finalidad de la norma que se ha apuntado en cuanto a la agilización procesal, aplicada a las acciones y procesos en materia de accidentes de trabajo se conseguía, en un principio, con la aplicación de las reglas generales en las que se tramitaría de forma acumulada todas las reclamaciones que tuvieran su origen en un mismo hecho. El problema está en que tras el establecimiento del requisito consistente en que la acumulación sólo puede producirse si se ha seguido un mismo procedimiento, no se va a conseguir puesto que en materia de accidente de trabajo suelen tramitarse en procedimientos diferentes las posibles reclamaciones que se pueden dar, como puede ocurrir con el reconocimiento del recargo, el procedimiento de impugnación de una sanción, el de reconocimiento de 22