TEMA IB METODOS Y TECNICAS UTILIZADOS PARA PREVENIR Y DETECTAR EL FRAUDE Y LA CORRUPCION

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1 TEMA IB METODOS Y TECNICAS UTILIZADOS PARA PREVENIR Y DETECTAR EL FRAUDE Y LA CORRUPCION Introducción La complejidad de las sociedades contemporáneas, en proceso de constantes cambios económico - financieros, sumada a los avances de la tecnología y las comunicaciones que han globalizado a la economía mundial, conducen a que la corrupción constituya un fenómeno que debe combatirse en todos los frentes, adoptando para ello, la totalidad de métodos y técnicas a nuestro alcance. Para la prosecución de tal fin - erradicar el flagelo que significa el fraude y la corrupción - nuestros Estados dependen en gran medida de los instrumentos que el propio ordenamiento jurídico le pueda aportar a los Organismos de Control. Al respecto, la función de control de nuestras Entidades Fiscalizadoras Superiores, deviene en instrumento idóneo e imprescindible para identificar y combatir el fraude y la corrupción, función de control que necesariamente debe ser precedida y complementada con una educación ética y moral de todos los integrantes de la sociedad. No obstante los métodos y técnicas utilizados por cada país para erradicar tales conductas transgresoras, se vuelve imprescindible asimismo, debido a la internacionalización de la corrupción y en atención a la globalización de la economía mundial, contar con la implementación de instrumentos de corte general e internacional, que actuando en coordinación, impida su avance.

2 Los Estados, en general, han demostrado una creciente preocupación por estos flagelos, al punto de alentar su tratamiento en diversos foros regionales e internacionales. La Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita por los Estados americanos, no sólo convino un conjunto de medidas preventivas para combatirla dentro de los propios sistemas institucionales - que comprenden un conjunto de sistemas, normas y leyes de carácter interno - sino que efectuó un aporte trascendental al obtener el compromiso de cooperación de los países para lograr un frente común de combate a la corrupción. Las medidas aprobadas incluyen la prestación de asistencia y cooperación recíproca, la inclusión de delitos de corrupción en la nómina de los que dan lugar a extradición, amplia asistencia en la identificación, rastreo, inmovilización, confiscación y decomiso de bienes obtenidos o derivados de delitos tipificados por la Convención, así como el levantamiento del secreto bancario ante el requerimiento de un Estado parte. Comprometido con la problemática regional y mundial, y desde su posición institucional, el Tribunal de Cuentas del Uruguay, por su independencia frente a los demás Poderes del Estado, autonomía funcional, administrativa y técnica, se constituye en el órgano de referencia obligado a la hora de prevenir y combatir el fraude y la corrupción. De conformidad con lo anterior, tanto la Constitución de la República como las leyes respectivas, le reconocen amplias potestades en todos los temas vinculados a la Hacienda Pública, lo que le permite entender en toda la gestión financiera de los órganos del Estado y denunciar las irregularidades e infracciones que detecte en el manejo de los fondos públicos. I.- Prevención Pregunta 1 Dentro de las. funciones típicas del Tribunal de Cuentas están la de dictaminar e informar respecto de los Presupuestos, la Rendición de Cuentas y gestión de todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y presentar a la Asamblea General la Memoria Anual relativa a la Rendición de Cuentas. Incluso se ha legislado, a efectos de no dejar fondos fuera del ámbito de control externo ampliando los cometidos de la Entidad Fiscalizadora, a la esfera no estatal en los casos en que determinadas entidades públicas no estatales perciben fondos públicos o administran bienes del Estado. Asimismo, la Constitución de la República le ha asignado al Tribunal de Cuentas una de las tareas típicas de contralor financiero, cual es la intervención previa de gastos y pagos de todos los organismos del Estado. Esta función se erige como fundamental cuando se trata de comprobar que cualquier procedimiento del que se deriven ingresos o egresos para la Administración, se efectúe conforme a los

3 requisitos y formalidades impuestas por la Ley y que además la imputación del gasto recaiga en rubro apropiado con disponibilidad suficiente para atenderlo. Si el Tribunal, al efectuar este control preventivo hallare alguna irregularidad, realizará las observaciones del caso, convirtiéndose este mecanismo en un elemento importante a los efectos de detectar y prevenir posibles maniobras fraudulentas en una etapa primaria de la ejecución del gasto. Por otra parte, el Tribunal de Cuentas tomó a su cargo la auditoría de la ejecución de proyectos financiados con Convenios de Préstamos suscritos por el país con los Organismos Internacionales de Crédito, es decir que no resultó suficiente expedirse sobre la razonabilidad de los estados financieros de las entidades ya referidas sino que, específicamente, emite opinión sobre la razonabilidad de los estados financieros que demuestran la ejecución físico -financiera de esos emprendimientos, los que revisten importancia para la Hacienda Pública por el quantum de su inversión y su alto significado social. Pregunta 2 La evaluación del control interno de una entidad objeto de examen es requisito imprescindible para proceder a la correcta planificación de su auditoría. La constatación de los elementos básicos para el funcionamiento de un sistema de control interno adecuado en las empresas públicas, se ve facilitada debido a que su existencia está prescripta en nuestro Derecho Positivo. Los informes de auditoría incluyen no sólo conclusiones de la evaluación del sistema de control interno y el cumplimiento de leyes y normas, sino que también formulan las recomendaciones necesarias para salvarlas, así como las observaciones correspondientes por esos incumplimientos. Estas situaciones son discutidas con los administradores públicos a efectos de evaluar la aplicabilidad de las recomendaciones y, a su vez, se remiten al Parlamento. Pregunta 3 La metodología de evaluación de programas permite un control de la congruencia entre los objetivos nacionales y el cumplimiento de los programas trazados, midiendo los índices de eficacia en la concreción de metas y en el uso de los recursos. Nuestro conjunto de país ha incorporado normas habilitantes a su ordenamiento un para evaluar aquellos programas. La Constitución de la República dispone la obligatoriedad de la elaboración de un Presupuesto por Programa para el período de gobierno, a la vez que diversas normas facultan al órgano de contralor a aplicar metodología evaluatoria. Así se establece que el Tribunal debe emitir su opinión e informar al Legislativo Nacional y Comunal "respecto del costo de los servicios y eventualmente su comparación con los rendimientos obtenidos en orden al cumplimiento de los

4 programas presupuestales y la eficiencia de los Organismos que los tuvieron a su cargo". Esa función se ve reafirmada por la previsión legal que pone a cargo del Tribunal el control externo de eficiencia, a lo que deben agregarse otras normas que, al disponer el contenido de las Rendiciones de Cuentas, preceptúan que las mismas deben contar con los estados demostrativos "del grado de cumplimiento de los objetivos y metas programadas, indicando las previstas y su costo resultante". Estos instrumentos que tienden precisamente a controlar índices de eficiencia, congruencia, suficiencia y eficacia, deben ser aplicados por el órgano de control y constituyen medios idóneos para identificar casos de mala administración de los dineros públicos y eventualmente detectar síntomas de corrupción administrativa. Pregunta 4 El Tribunal de Cuentas del Uruguay comparte el criterio según el cual un sistema sólido de administración financiera contribuye de manera relevante a prevenir el fraude y la corrupción. Su diseño ha sido una constante preocupación de todos los Poderes del Estado, hecho que se constata en el examen de nuestro marco legal y jurídico vigente. Compartiendo el modelo de determinación de fraudes de los autores Loebbecke, Eining y Willington en su libro "La experiencia del Auditor ante irregularidades importantes: frecuencia, naturaleza y detección", afirmamos que con una administración sólida se procura evitar que "las condiciones de la entidad sean tales que se pudiera llevar a cabo un fraude importante en la gerencia". Esto es, que la administración financiera de las entidades estatales incluya estados contables revisados por el Organo de Contralor, existan informes sobre los sistemas de controles internos etc. Sin perjuicio de lo anterior, existen otros factores referidos a comportamientos antiéticos de los actores, que se deben combatir para disminuir el flagelo de la corrupción. Los mismos se refieren a las motivaciones de los altos mandos para cometer fraudes y su predisposición para ejecutarlos. Pregunta 5 Las autoridades no informan en cuanto a la evaluación del Sistema de Control Interno de su dependencia. Su opinión puede desprenderse de las respuestas a los cuestionarios efectuados por los auditores en la materia. La exigencia de que las autoridades emitan una opinión del Sistema de Control Interno, del que son responsables, requiere una ordenanza. Pregunta 6 Entre las facultades del Tribunal de Cuentas se encuentra la de poseer la superintendencia sobre todas las oficinas de contabilidad, recaudación y pagos del Estado, pudiendo proponer las reformas que creyere convenientes.

5 También le compete la vigilancia general sobre los procedimientos de contratación y adjudicación. Para que los organismos del Estado puedan adoptar regímenes y procedimientos especiales de contratación, se requiere una autorización especial del Tribunal de Cuentas. También está facultado para establecer las responsabilidades y las garantías a que quedarán sujetos los funcionarios que intervienen en la gestión del patrimonio del Estado. Pregunta 7 Las características de nuestra estructura administrativa estatal, gran centralización de funciones en la capital y escaso número de agentes del gobierno sobredimensionados, permiten a la Entidad Fiscalizadora Superior no sólo efectuar las tareas típicas de una auditoría, con presencia y actuación recurrente, sino que también posibilitan una participación muy activa en la gestión diaria de la empresa, a través de los equipos auditores destacados en forma permanente en las unidades ejecutoras. Esta presencia está caracterizada a su vez, por la aplicación de un instrumento de control que es internacional mente se ha ido dejando de lado como la intervención preventiva. Es así que el Tribunal de Cuentas no sólo presenta recomendaciones sino que además participa en los procesos de contrataciones, observando procedimientos y comunicando al Legislativo las decisiones que son ilegales o distorsionan la equidad de los agentes económicos. Pregunta 8 Además del sistema de control externo de los actos de la gestión económica encabezado por el Tribunal de Cuentas, nuestra legislación, en conocimiento que la presencia de una auditoría interna constituye uno de los requisitos básicos para un adecuado sistema de control interno, ha facultado a la Auditoría Interna de la Nación las tareas específicas de este tipo de control, "de acuerdo a las normas de auditoría generalmente aceptadas" En el articulado respectivo también se explican, entre los cometidos de dicho órgano, un conjunto de procedimientos que debe aplicar inherentes a su calidad de auditor interno, así como la evaluación de los programas y proyectos. Si bien sus cometidos son de auditoría interna, el ámbito de su actuación determina que los auditados, en muchos casos, se sientan ante la presencia de un auditor externo, dado que su ubicación jerárquica en la estructura administrativa del Estado así lo posibilita. Tanto el Tribunal de Cuentas como la Auditoría Interna, al participar en forma continua de la gestión administrativa, practican un seguimiento adecuado a efectos de constatar que las recomendaciones que formulan sean implementadas con el objetivo de salvar las debilidades de control interno.

6 II.- Difusión Pregunta 10 a 14 Los informes de auditoría, como ya fuera mencionado, son comunicados a la entidad objeto de examen y al Parlamento en oportunidad de sumisión. Nuestro Derecho Positivo establece que, cuando el Tribunal de Cuentas en ocasión u oportunidad de dictaminar e informar respecto de las rendiciones de cuentas o el control que ejerce sobre la gestión de todos los Organismos del Estado, compruebe u obtenga presunciones fundadas sobre irregularidades en el manejo de los fondos públicos o infracciones a las leyes, lo comunicará al jerarca, mediante informe circunstanciado exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes así como las acciones correspondientes para hacer efectivas las responsabilidades del caso. En cuanto a la divulgación de los resultados de la fiscalización, en ocasión de la IV reunión de OLACEFS, la recomendación N 7 establece que las Entidades Fiscalizadoras Superiores deberían divulgar, en el momento oportuno, los resultados de aquellas acciones de control dirigidas a garantizar no sólo la rectitud en la acción administrativa y en el manejo de los recursos públicos, sino también a los efectos de incorporar a la opinión pública en la lucha contra la corrupción. En lo que respecta a métodos de denuncia directos por parte de los administrados (por ej. líneas telefónicas instaladas al efecto) el contacto permanente y la proximidad con los agentes, no han determinado su necesidad. No obstante, todas las denuncias y planteos de excesos o fallas administrativas son atendidas por el Tribunal de Cuentas siempre que sean formuladas con las garantías y seriedad que la situación amerite. Un sistema de denuncias tan abierto como una línea telefónica al público, en nuestra realidad, podría entorpecer el eficaz cumplimiento de las competencias del Cuerpo, distrayendo recursos y esfuerzos en objetivos no siempre prioritarios. La carencia de un sistema de difusión que permita el control social como instrumento que facilite la lucha contra la corrupción, ha ameritado la presentación de diversos proyectos de ley - actualmente a consideración del Senado de la República - que prevén la existencia de órganos con cometidos específicos de centralizar información respecto a actos de corrupción. Estos conceptos son recogidos en particular en el mensaje del Proyecto de Ley Anticorrupción presentado por el Poder Ejecutivo al Senado en julio de 1996, el que prevé la creación de una Comisión Nacional de Transparencia Pública, con competencia para recepcionar denuncias de actos de corrupción. Preguntas 15 y 16

7 Si bien en el marco normativo de control diseñado por nuestro país, existen previsiones relativas a la actuación y honestidad de los funcionarios públicos, entendemos que es en este terreno donde se debe profundizar mediante una legislación adecuada, ya que el control de la probidad del funcionariado y en especial la del personal ejecutivo es uno de los factores que reducirían notoriamente los riesgos de corrupción. En dicho campo se encuentran vigentes un conjunto de leyes y decretos que limitan la selección de los altos jerarcas, los que deben ser designados por venia del Senado y en algunos casos específicos, además de sus antecedentes morales y profesionales, se exige la declaración jurada de bienes previo a la asunción del cargo respectivo. Asimismo, se requiere la conformidad del Tribunal de Cuentas para la reelección de Directores de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. No obstante lo expresado, el control de la probidad de los ejecutivos y administradores públicos no ha sido sistematizado en forma suficiente. Dicha situación, para ser revertida, implica la sanción de por lo menos alguna de las leyes propuestas en materia de transparencia de la actuación pública, de forma que se regule la declaración jurada de bienes e ingresos de manera continua para todos los agentes, se reglamente la movilidad de los funcionarios públicos expuestos a riesgos de corrupción, se realice una mayor precisión de sus incompatibilidades y se formule un programa lógico de rotación del personal jerárquico. Es necesario a su vez, que el Poder Judicial tenga, cuando se constaten hechos de fraude o corrupción, una participación rápida y eficaz, y como consecuencia de ello se desestimule a los malos funcionarios y avente con rápidos procesamientos y condenas efectivas las malas practicas administrativas. En concordancia con lo anterior, debemos señalar que nuestro aparato judicial tradicional descansa sobre el efecto preventivo de la norma y la ejemplaridad de a los agentes través de que controlen la instrumentos no la sanción. Esta E.F.S. comparte asimismo, en estas materia, las recomendaciones que formula R. Klitgaard en su libro "Controlando la Corrupción": - Utilización de la capacitación, los programas educacionales y el ejemplo personal; - Promulgación de un código de ética; - Cambio de la cultura corporativa; - Selección de los agentes por su honestidad y capacidad; -Recompensa corrupción, monetarios.

8 III.- Detección Preguntas 17 a 25 Nuestra sociedad se perfila como poco tolerante a la corrupción y al fraude. Su transparencia - resultante del control social ejercido en razón de su idiosincrasia y escasa población sumada al ordenamiento jurídico administrativo, dificultan la propagación de las conductas deshonestas. En dicho contexto, las potestades de inspección e intervención preventiva de nuestra Entidad Fiscalizadora, son esenciales para detectar la corrupción. No menos importante resulta el enfoque que le da a sus actuaciones de auditoría sobre todos los estados financieros objeto de examen de acuerdo a su competencia. Es precisamente en la planificación de la auditoría, en la identificación de las áreas de alto riesgo y en el conocimiento de la calidad humana de los jerarcas descontando la existencia de un adecuado sistema de control interno - en donde radica el mayor esfuerzo a realizar. Para ello es fundamental la pericia y los recursos con que cuenten sus funcionarios en aras de obtener los objetivos propuestos. La extensión de los procedimientos de auditoría en las áreas críticas (organismos de recaudación, por ejemplo) es la base de los planes adecuados para la detección de fraudes, los que deben ser implementados luego de la evaluación de la probidad de los cuadros jerárquicos mediante cuestionarios, indagación de estilo de vidas y la utilización de todos los recursos lícitos a su alcance. Los riesgos de auditoría deben reducirse en el campo de la factible comisión desde ilícitos debido a lo dañino que resultan éstos para la sociedad y la conciencia pública.