Los programas y proyectos municipales para el sector

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1 Capítulo 2: Los programas y proyectos municipales para el sector 57

2 G Capítulo 2: Los programas y proyectos municipales para el sector Los programas y proyectos, o componente estratégico del plan de desarrollo, son el núcleo de las acciones que el municipio quiere llevar a cabo. Una formulación estratégica adecuada se basa en el diagnóstico que se ha hecho de la situación del municipio, y apunta a satisfacer las necesidades de la población. Esta debe además establecer prioridades y dirigir y optimizar los esfuerzos de gestión y los recursos para lograr los fines que se ha propuesto. En esta sección del plan de desarrollo se establecen las metas, objetivos y estrategias que en el mediano y largo plazo se van a desarrollar para alcanzar dichos objetivos. Además con base en esta formulación estratégica, los municipios deben realizar la asignación de recursos que ejecutarán en el periodo de gobierno. A. Agua Potable i) Programas y proyectos para mejorar la cobertura o la calidad del servicio de acueducto Con el uso y el paso del tiempo, los sistemas de acueducto se desgastan y envejecen. Por eso es necesario que los municipios desarrollen programas rutinarios de renovación de tuberías, de los equipos de mantenimiento y otros elementos del sistema, y así garantizar la calidad del servicio. Es indispensable que los municipios, sobre todo donde las redes existentes se construyeron hace más de treinta años, y donde las coberturas son menores a las exigidas, incorporen en sus planes de desarrollo programas y proyectos que permitan renovar las tuberías, evitar que la calidad del servicio se desmejore y llevar el servicio de acueducto a toda la población. Al analizar los planes de desarrollo se encontró que el 51% de los municipios formula programas y proyectos para construcción o ampliación de redes de acueducto en el área urbana y el 60% para el área rural con el fin de mejorar la cobertura en estas zonas. Así mismo, el 24% formula programas de mantenimiento para la red de acueducto de la zona urbana y el 20% para el área rural. Además, el 54% de los municipios planea mejoras relacionadas con el aumento de la continuidad en el servicio de acueducto que se presta en la zona urbana, mientras que para la zona rural este porcentaje disminuye a 38%. Nota: Es posible que un mismo municipio formule programas y proyectos relacionados con una o más de las categorías descritas en el gráfico anterior. Por lo tanto, la suma del número de municipios y de los porcentajes puede ser mayor a 100%. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 58

3 A pesar que en el diagnóstico de los planes de desarrollo un gran número de municipios reportaba un sistema de acueducto en mal estado o construido con materiales obsoletos, solo un 9% de los municipios incorporan un programa o proyecto para reponer la red existente en la cabecera municipal, y el 4% para reponer la red existente en el área rural. No obstante, cabe resaltar que sólo el 6% de los municipios analizados no formula proyectos para ampliar la cobertura o mejorar la calidad del servicio de acueducto urbano, mientras que para el área rural el 17% de los municipios no los formula. Al agregar la información de los municipios de cada departamento (mapa 11) se encuentra que solo en 5 departamentos Guajira, Arauca, Risaralda, Guaviare y Guainía, más de el 75% de los municipios formula programas y proyectos para construir nuevas redes de alcantarillado. Así mismo, entre el 50% y el 75% de los municipios de 11 departamentos formulan programas o proyectos relacionados con la ampliación de la red de acueducto. En 13 departamentos más, entre el 25% y el 50% de los municipios tienen un programa o proyecto para construcción de redes de acueducto. Se observa también que solo en dos departamentos del sur del país (Amazonas y Vaupés), menos de la cuarta parte de los municipios formulan un programa o proyecto para mejorar la cobertura del servicio de acueducto a través de la construcción de nuevas redes de distribución. ii) Programas y proyectos para realizar mediciones a la calidad del agua Mucha del agua que consumen los colombianos es de mala calidad. Por eso es tan importante que los municipios formulen programas y proyectos para realizar controles frecuentes al agua que se distribuye. De esta manera pueden centrar sus esfuerzos en mejorar el agua en los sitios donde se esté consumiendo la de peor calidad, y así tener un impacto rápido en la salud de la población. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 59

4 A pesar de que la calidad del agua en la mayoría de los municipios no es apta para el consumo humano y por esto se presenta un gran número de enfermedades y muertes, especialmente en menores de edad, solo el 13% de los municipios analizados tienen en su plan de desarrollo un programa o proyecto para controlar la calidad del agua que se distribuye a la población. Esto significa que el 87% de los municipios no formulan un programa para medir la calidad del agua y por lo tanto no podrán establecer en forma clara y precisa el tipo de tratamiento que se le debe dar. En el mapa 12, que resulta de la agregación de la información municipal por cada departamento, se encuentra que solo en dos departamentos Caldas y Amazonas más de la cuarta parte de los municipios formulan un programa o proyecto para realizar mediciones a la calidad del agua que se distribuye en el municipio, ya sea estableciendo un laboratorio o mediante convenios con otros municipios. Sin embargo, en estos dos departamentos el porcentaje de municipios que formula un programa relacionado con este tema no supera el 50%. En el resto de departamentos del país menos de la cuarta parte de los municipios formula un programa relacionado con realizar mediciones continuas a la calidad del agua que se distribuye a la población. iii) Programas y proyectos sobre la planta de tratamiento de agua potable En la medida en que en muy pocos municipios del país se distribuye agua apta para el consumo humano a través del sistema de acueducto y el porcentaje de municipios que cuentan con planta de tratamiento de agua potable es muy bajo, es importante que los planes de desarrollo incorporen estrategias encaminadas a mejorar esta situación. Es crucial que formulen programas o proyectos con el propósito de construir nuevas plantas o reactivar las que están fuera de servicio. Además, con el fin de evitar disminuciones en la calidad del agua tratada, es necesario que los municipios adelanten programas de mantenimiento preventivo y así evitar un aumento en los costos de reposición. Los resultados del análisis de planes de desarrollo indican que el 39% de los municipios incluye en su plan de desarrollo un programa o proyecto para construir una planta de tratamiento que permita potabilizar el agua distribuida en la zona urbana del municipio y el 31% programa para construir por lo menos una planta de tratamiento para alguna de las veredas o corregimientos del municipio. 60

5 Nota: Es posible que un mismo municipio formule programas y proyectos relacionados con una o más de las categorías descritas en el gráfico anterior. Por lo tanto, la suma del número de municipios y de los porcentajes puede ser mayor a 100%. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. A pesar que en el país un significativo número de plantas de tratamiento de agua potable no se encuentran en funcionamiento, ya sea por deterioro o daños, solo un 10% de los municipios analizados formulan un programa para realizar mantenimiento a la planta existente en la zona urbana, mientras que solo 9 municipios (1% de los analizados) plantea en su plan de desarrollo una estrategia para reponer la planta potabilizadora que presta sus servicios a la población de la zona urbana. Sin embargo, el 36% de los municipios no formula ningún programa o proyecto relacionado con la construcción, mantenimiento o reposición de la planta de tratamiento de agua potable en la zona urbana y el 59% no formula programas para la zona rural. Cuando se agrega la información municipal por departamentos (mapa 13), se encuentra que solo en el departamento de Guainía más del 75% de los municipios formula un programa o proyecto para construir una planta de tratamiento de agua potable. En 8 departamentos Amazonas, Antioquia, Casanare, Caquetá, Guaviare, Guajira, Meta y Norte de Santander más de la mitad de los municipios formulan programas y proyectos sobre el tema, sin embargo no superan el 75% de los municipios. Así mismo, en los departamentos de Chocó, Córdoba, Sucre, Atlántico, Magdalena, Arauca y Vaupés, menos de la cuarta parte de los municipios formula programas y proyectos sobre el tema con el fin de mejorar la calidad del agua que se consume en sus municipios. B. Alcantarillado i) Programas y proyectos para mejorar la cobertura o la calidad del servicio de alcantarillado La cobertura de alcantarillado es muy baja en la mayoría de los municipios del país. Como se vio en la sección anterior, solo 75 municipios tienen coberturas de este servicio superiores a 80%. Por consiguiente, este tema es de gran importancia para el bienestar de la población y por lo tanto debería ser un componente importante en la planeación estratégica de los municipios. 61

6 En los planes de desarrollo analizados se encontró que el 61% de los municipios tiene un programa o proyecto para construir más redes de alcantarillado o para ampliar la cobertura en la zona urbana, y el 50% programa en esta área para la zona rural. El 36% de los municipios tienen programas de mejoramiento del servicio en la zona urbana y en el área rural este porcentaje es de 19% de los municipios. Sin embargo, a pesar de la importancia que tiene para la prestación de un servicio de alcantarillado adecuada y eficiente, realizar mantenimiento a las redes existentes, con el fin de evitar fugas y contaminación de los suelos y de fuentes de agua, solo el 18% de los municipios analizados incorpora dentro de su plan de desarrollo un programa de este tipo para la zona urbana y el 8% para la zona rural. Además, menos del 10% de los planes de desarrollo analizados incluye programas o proyectos relacionados con la reposición de las redes de alcantarillado que sean obsoletas o que estén en mal estado. Nota: Es posible que un mismo municipio formule programas y proyectos relacionados con una o más de las categorías descritas en el gráfico anterior. Por lo tanto, la suma de el número de municipios y de los porcentajes puede ser mayor a 100%. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 62

7 Solo el 9% de los municipios no formula ningún programa o proyecto relacionado con el aumento de la cobertura, el mantenimiento de las redes o aspectos tendientes a mejorar el servicio del alcantarillado urbano, mientras que en las zonas rurales el 35% de los municipios no tiene programas para este tema. Como se observa en el mapa 14, que resulta de agregar la información municipal por departamentos, los departamentos donde más del 75% de los municipios formularon programas y proyectos para construcción de redes de alcantarillado en las zonas urbanas son Guajira, Córdoba, Arauca, Guaviare y Amazonas. En la mayoría de los departamentos analizados entre el 50% y el 75% de los municipios formula proyectos de este tipo, y solo en los departamentos de Vaupés y Guainía menos de la cuarta parte de los municipios formulan un proyecto para aumentar la cobertura de alcantarillado mediante la construcción de nuevas redes de conducción en la zona urbana de los municipios. ii) Programas y proyectos sobre la planta de tratamiento de aguas residuales A pesar de que el país tiene capacidad para tratar el 20% de las aguas residuales que produce la población, solo se da tratamiento al 10% debido en gran parte a que las plantas existentes trabajan en forma deficiente y al rezago en las coberturas de alcantarillado, que no permite que buena parte de las aguas residuales sea conducida a las plantas de tratamiento. Esto genera un alto impacto ambiental, sobre todo en los municipios donde las fuentes de agua en las que se descargan las aguas residuales no tienen capacidad de asimilación 26. De ahí que sea tan importante que los municipios formulen estrategias en el mediano y largo plazo que permitan por lo menos utilizar en su totalidad la capacidad instalada para realizar el tratamiento adecuado a las aguas residuales generadas y así mitigar el impacto negativo sobre el medio ambiente y la salud de la población. Según los resultados del análisis de los planes de desarrollo municipales, 567 municipios (56% de los analizados) diseña un programa o proyecto para construir una planta de tratamiento de aguas residuales que preste sus servicios a la zona urbana del municipio, y un 32% para construir una planta que funcione en alguna de las veredas o corregimientos del área rural. 26 La capacidad de asimilación es una condición de los cuerpos de agua que les permite absorber sin impactos negativos la carga contaminante que reciben. Por ejemplo el impacto del vertimiento de un municipio de gran tamaño a un río caudaloso (como el Río Magdalena) puede no ser tan significativo como el de un pequeño vertimiento que se haga a una quebrada. 63

8 Nota: Un municipio puede formular uno o más programas o proyectos entre los que se muestran en el gráfico, por lo tanto al sumar los porcentajes puede que no de 100% sino algunos puntos porcentuales más. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 64 Sin embargo, a pesar de que existen muchas plantas de tratamiento que no funcionan o no trabajan al máximo de su capacidad, ya sea por falta de mantenimiento o por daños, son pocos los municipios que formulan programas o proyectos para reponer las plantas en mal estado o para realizar algún tipo de mantenimiento. Apenas 72 municipios tienen programas de mantenimiento de plantas en la zona urbana, mientras que solo 10 municipios tienen proyectos de reposición de plantas de tratamiento. Así mismo, como se observa en el gráfico 19, no es frecuente que los municipios tengan entre sus proyectos llevar a cabo estudios previos a la construcción, reposición o ampliación de las plantas de tratamiento de aguas residuales solo 85 municipios formulan un programa de este tipo. Por otro lado, casi la tercera parte de los municipios analizados (31%) carece de un proyecto para mejorar o construir la planta de tratamiento de aguas residuales en su zona urbana, mientras que para las zonas rurales el porcentaje de municipios que no formula programas o proyectos de este tipo se duplica (64%). Al agregar por departamentos la información municipal, se encuentra que sólo en los departamentos de Guainía y Santander más del 75% de los municipios formulan programas y proyectos para construir una planta de tratamiento de aguas residuales. Así mismo, en 15 departamentos entre el 50% y el 75% de los municipios formula un programa o proyecto sobre el tema. Como se observa en el mapa 15, menos de la cuarta parte de

9 los municipios de Magdalena, Bolívar, Córdoba, Arauca, Vaupés y Amazonas, formula un programa o proyecto sobre la planta de tratamiento de aguas residuales. Es necesario tener encuenta que no todos los municipios deben incorporar programas de construción de una PTAR, ya que estos deben priorizar sus inversiones de acuerdo al RAS C. Residuos Sólidos i) Programas y proyectos para mejorar la cobertura o la calidad del servicio de aseo En el país se generan aproximadamente toneladas de residuos sólidos, es decir, en promedio cada habitante produce entre 0.3 y 0.9 kilogramos al día de basuras, dependiendo de sus características socioeconómicas. Sin embargo, el servicio de recolección de estos residuos tiene una cobertura nacional del 74% de la población. Las zonas rurales y dispersas del país son las que presentan un mayor rezago en términos de cobertura de este servicio ya que según datos del Inventario Sanitario Rural del Ministerio de Ambiente (2001), en estas zonas el 98% de los usuarios no cuentan con el servicio y utilizan alternativas individuales como la quema o la disposición en fuentes superficiales. Ante esto, se esperaría que los municipios, que son los responsables de garantizar el acceso de toda la población al servicio de aseo, formulen en sus planes de desarrollo estrategias relacionadas con aumentar las coberturas especialmente en las zonas rurales y dispersas, donde la situación es más crítica. Sin embargo, al hacer el análisis de 1008 planes de desarrollo municipales se encontró que solo 168 (17%) formula un programa o proyecto para aumentar la cobertura en la zona urbana, mientras que para la zona rural este porcentaje se reduce a 9%. Sin embargo, el 61% (para la zona urbana) y el 28% (para el área rural) de los municipios tienen en su plan de desarrollo programas para ampliar la frecuencia de recolección u otros aspectos tendientes a mejorar el servicio. Así mismo, sobre la adquisición o mantenimiento del vehículo con el que se presta el servicio de aseo, el 7% de los municipios tienen un programa o proyecto para el área urbana y el 2% para la zona rural. Por otro lado, 290 municipios (29%) no incluyen en su plan de desarrollo programas o proyectos relacionados con la ampliación de la cobertura del servicio de recolección de los residuos sólidos en la cabecera municipal, mientras que para el área rural, el porcentaje de municipios que no tiene programas o proyectos relacionados con el servicio de aseo es de 64%. 65

10 El mapa 16 muestra que solo en seis departamentos Atlántico, Guaviare, Guajira, Santander, Tolima y Vichada más de la cuarta parte de los municipios, pero no más del 50%, formulan programas y proyectos para ampliar la cobertura del servicio de recolección de residuos en el área urbana. Así mismo, en los departamentos de Amazonas y Vaupés, entre el 50% y el 75% de los municipios formulan un programa relacionado con el aumento de la cobertura del servicio de aseo en la zona urbana. En el resto de los departamentos, menos de la cuarta parte de los municipios formula un programa o proyecto con el fin de ampliar la cobertura de recolección de residuos sólidos en el área urbana. ii) Programas y proyectos para construir un relleno sanitario La situación sobre el manejo de los residuos sólidos en el país es preocupante. Como se mencionó antes, la mayor parte de los municipios disponen sus residuos en forma inadecuada. Un alto porcentaje de municipios arroja sus residuos en botaderos a cielo abierto, los quema o los arroja en fuentes superficiales, creando riesgo para la salud de la población y especialmente de los niños y niñas que conviven en este tipo de ambiente. Por esto, es importante que los municipios que no cuentan con sitios adecuados para disponer sus residuos, formulen un programa o proyecto para dar una solución definitiva al problema. Nota: Es posible que un mismo municipio formule programas y proyectos relacionados con una o más de las categorías descritas en el gráfico anterior. Por lo tanto, la suma de el número de municipios y de los porcentajes puede ser mayor a 100%. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 66

11 El 33% de los municipios analizados propone en su plan de desarrollo un programa o proyecto para construir un relleno sanitario en el área urbana que cumpla con las normas técnicas y ambientales. Así mismo, el 34% formula programas o proyectos para realizar tratamiento de lixiviados en los sitios donde se disponen los residuos sólidos. Sin embargo, a pesar que en muchos municipios del país, los sitios donde se realiza la disposición final de los residuos sólidos están en zonas de alto riesgo para la salud de la comunidad o ya han agotado su vida útil, solo 45 municipios (4% de los analizados) formula un proyecto para reubicar la disposición de sus residuos, y así evitar la transmisión de enfermedades y la contaminación de los cuerpos de agua. Además, el 41% de los municipios analizados no propone en su plan de desarrollo un programa o proyecto relacionado con el sitio donde se disponen los residuos sólidos. Al agregar la información municipal por departamentos (mapa 17), se observa que solo en Guainía más del 75% de los municipios formulan un programa o proyecto para construir un relleno sanitario. En los departamentos de Sucre y Córdoba entre el 50% y el 75% de los municipios formulan un programa o proyecto sobre el tema. Así mismo, en más de la mitad de los departamentos analizados el porcentaje de municipios que formula programas y proyectos para la construcción de un relleno sanitario varía entre el 25% y el 50%. Además, en 9 departamentos menos de la cuarta parte de los municipios formula un programa o proyecto encaminado a solucionar este problema. iii) Programas y proyectos para elaborar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) En el capítulo del diagnóstico se encontró que sólo un 6% de los municipios del país reportaban en su plan de desarrollo que contaban con un Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos. A pesar de esto, solamente la mitad de los municipios formula estrategias para diseñar o implementar el PGIRS y así mejorar la calidad de vida de la población, incrementando la cobertura de aseo y mejorando el manejo y disposición de los residuos sólidos. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 67

12 Al hacer un análisis por departamentos (mapa 18) que se deriva de la agregación de la información municipal se encuentra que sólo en los departamentos de Arauca, Guaviare y Guainía, más del 75% de los municipios formula un programa o proyecto para formular o implementar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS). Así mismo, en 9 departamentos Antioquia, Caquetá, Cundinamarca, Nariño, Putumayo, Quindío, Risaralda, Santander y Valle el porcentaje de municipios que formula un programa o proyecto para éste tema varía entre el 50% y el 75%. En 16 departamentos entre el 25% y el 50% formulan programas o proyectos para el tema y en Amazonas, Vaupés y Vichada menos del 25% de los municipios formulan proyectos al respecto. 68

13 Capítulo 3: Coinciden los programas y proyectos con los diagnósticos? 69

14 Capítulo 3: Coinciden los programas y proyectos con los diagnósticos? Responder a esta pregunta es importante, pues así se puede saber hasta qué punto la información que tiene un municipio sobre el estado de sus servicios de agua potable y saneamiento básico incide en la orientación de los programas y proyectos que diseña para desarrollar el sector. Es importante que para enfrentar las necesidades y los problemas identificados en el diagnóstico del plan de desarrollo, los municipios planeen unas acciones estratégicas con metas y objetivos claros que le permitan tener un horizonte y, a su vez, puedan destinar en forma eficaz y eficiente sus recursos. Si no es así, se corre el riesgo de que el municipio destine sus limitados recursos a sectores que no tienen carencias tan graves, o a programas que benefician a una población más reducida, o a proyectos que tendrán menor incidencia sobre la calidad de vida de la población. En este capítulo se analiza la coherencia entre los diagnósticos y la formulación de programas y proyectos que hacen los municipios en sus planes de desarrollo. En otras palabras, en qué grado los municipios basan su programación en un diagnóstico previo y en el establecimiento de prioridades a partir de dicho diagnóstico. 27. A. Agua Potable i) Cobertura de Acueducto A pesar de que la cobertura de acueducto ha avanzado en los últimos años, aún existen municipios donde menos del 15% de la población tiene acceso a este servicio. Dada esta situación resulta primordial que los municipios donde la mayor parte de sus habitantes no tenga acceso al acueducto, incluyan en sus planes de desarrollo proyectos para ampliar la cobertura de este servicio, por medio de construcción de nuevas redes de conducción. Solo así se podrá avanzar rápidamente para que toda la población del país tenga acceso a este servicio vital. En 124 municipios, de los 566 que incluyen el dato Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 27 Este grado de relación se obtiene del porcentaje de municipios que formula programas y proyectos para un tema específico, del total de municipios que en el diagnóstico identificó una problemática o necesidad relacionada con el tema. La fórmula sería: Nº de municipios que formulan programas y proyectos para un tema específico / Nº total de municipios que en el diagnóstico identifica una necesidad relacionada x

15 de cobertura urbana de acueducto en sus planes de desarrollo, la cobertura de este servicio es inferior al 85% de la población (gráfico 23A). Sin embargo, solo 53 (43%) formula un programa o proyecto para construir nuevas redes que permitan el acceso al servicio de acueducto a nuevos usuarios. Esto quiere decir, que un 57% de los municipios que en el diagnóstico de su plan de desarrollo identifican como una de sus principales necesidades el que 85% de la población no tiene acceso al acueducto, no proponen ningún programa o proyecto que permita solucionar esta grave carencia en el mediano y largo plazo (gráfico 23B). En general existe un grado de relación medio (43%) entre el diagnóstico de la cobertura del servicio de acueducto y las estrategias que estos municipios desarrollan en sus planes para enfrentar el problema. ii) Planta de tratamiento de agua potable En la mayoría de los municipios del país y sobre todo en los más pequeños la calidad del agua que se usa para el consumo humano no es óptima 28. Si a esto se le suma que buena parte de los municipios no cuentan con una planta de tratamiento para potabilizar el agua que se distribuye a sus habitantes, se esperaría que los municipios que establecen la necesidad de contar con una planta potabilizadora en el diagnóstico de sus planes de desarrollo incluyan un programa o proyecto para construir una planta. Esta sería una forma lógica de mejorar la calidad del agua que se consume en su municipio, lo que podría contribuir a la disminución de algunas enfermedades. En el análisis de los planes de desarrollo municipales se encontró que del total de municipios que incluyen un diagnóstico sobre la planta de tratamiento de agua potable (PTAP), 188 (el 30% de los que informan) no cuentan con dicha planta para potabilizar el agua que se distribuye. Sin embargo, no todos los municipios que identifican esta situación incluyen entre sus estrategias un programa o proyecto que permita en el mediano plazo mejorar la calidad del agua. 28 En el año 2002, según datos del Ministerio de Ambiente, Desarrollo y Vivienda Territorial, de muestras tomadas en municipios de los 32 departamentos del país, el 49% resultaron no aptas. En los municipios menores de habitantes solo el 10% de las muestras resultaron aptas. 71

16 De estos 188 municipios que según la información encontrada en los planes de desarrollo no cuentan con una planta de tratamiento, solo 99 formulan un programa o proyecto para la construcción de dicha planta. Esto significa que el grado de relación entre el diagnóstico y la parte estratégica de los planes de desarrollo para este tema es del 53%. iii) Calidad del agua Es de gran importancia que los municipios puedan determinar la calidad del agua que se distribuye a través del acueducto, mediante análisis de tipo organoléptico, físico-químico y microbiológico, para emprender acciones más efectivas y eficientes para tratar el agua. Los municipios, que son los encargados de garantizar la prestación del servicio de agua potable a toda la población, deben velar también por la calidad del agua que se distribuye y que se cumplan las normas técnicas definidas en el Decreto 475 de 1998, que establecen unos criterios mínimos de calidad para el agua potable. En los planes de desarrollo se encontró que de los 526 planes municipios que hacen un diagnóstico sobre la calidad del agua, 374 (71%) reportan que el agua que se distribuye a través del sistema de acueducto no es apta para el consumo humano. Sin embargo, solo 191 municipios, de los que identifican como uno de sus problemas la falta de agua potable, formulan un programa o proyecto relacionado con la construcción de una planta para tratarla. El grado de relación entre las necesidades de mejorar la calidad del agua identificadas en el diagnóstico y las estrategias para satisfacerlas es del 51%, lo que indica que en el mediano plazo un poco menos de la mitad de los municipios que no tienen agua potable según los planes de desarrollo no podrán dar soluciones adecuadas para este tema, que resulta vital para la salud y el bienestar de la población colombiana. B. Alcantarillado i) Cobertura de alcantarillado En el país existe un rezago considerable entre las coberturas de acueducto y alcantarillado. En el año 2003, mientras la cobertura nacional de acueducto era del 86.1%, la cobertura de 72

17 alcantarillado 29 solo llegaba al 71% de la población 30 (incluyendo soluciones individuales). Además, hay una marcada diferencia entre las coberturas logradas en los centros urbanos y las zonas rurales. Mientras en la zona urbana la cobertura de alcantarillado es del 90%, en las áreas rurales y de población dispersa la cobertura de este servicio (sumando soluciones individuales) es del 58% de la población 31. Por eso, los municipios deben incluir en sus planes de desarrollo estrategias encaminadas a la ampliación de las coberturas de alcantarillado. Al hacer el análisis de planes de desarrollo municipales se encontró que de los 517 municipios que hacen un diagnóstico completo sobre la cobertura de alcantarillado, en 177 menos del 20% de la población tiene acceso a este servicio. Sin embargo, solo 73 municipios formulan un programa o proyecto dirigido a la construcción de nuevas redes de alcantarillado y así ampliar la población cubierta por este servicio. Esto hace que el grado de relación entre el diagnóstico y la formulación estratégica de los planes, en cuanto a la cobertura del servicio de alcantarillado, sea relativamente bajo. De cada 100 municipios que identifican una cobertura de alcantarillado baja (en este caso menor al 20% de la población), solo 41 tienen planes para enfrentar y solucionar esta problemática en el mediano y largo plazo. ii) Planta de tratamiento de aguas residuales Dado que un gran porcentaje de las aguas residuales que se generan en el país no son tratadas por falta de plantas de tratamiento, resulta clave para el cuidado del medio ambiente y de la salud de la población, que los municipios que aún no cuentan con una planta de tratamiento, formulen programas y proyectos para construir una. Esta mitigará la contaminación de ríos y quebradas. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que los municipios deben priorizar sus inversiones, según los lineamientos del Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. Este explica que no necesariamente todos los municipios que no cuenten con una planta de tratamiento de aguas residuales deben construir una, antes de resolver otros problemas con mayor impacto inmediato en la calidad de vida de la población como la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado y la calidad del agua. 29 No incluye soluciones de saneamiento básico alternativas. Al incluir este tipo de soluciones la cobertura nacional de saneamiento básico es de 82%. 30 Datos del Departamento Nacional de Planeación DNP, con base en DANE Encuesta de Calidad de Vida (2003). 31 Si no se incluyen las soluciones alternativas, la cobertura de alcantarillado en las zonas rurales del país es del 15.2%. Datos DNP, con base en DANE. 73

18 Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. En los planes de desarrollo analizados, se encontró que 252, de los 336 municipios que incluyen un diagnóstico sobre el tipo de tratamiento que se le da a las aguas residuales, no cuentan con una planta de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, solo 96 de ellos formulan un proyecto dirigido a la construcción de una planta que permita disminuir la contaminación de sus fuentes de agua. El grado de relación entre las necesidades identificadas por los municipios en sus planes de desarrollo y la formulación de políticas para solucionarlas en este caso sobre el tratamiento de las aguas residuales es bajo, ya que de cada 100 municipios que no tienen un sistema de tratamiento de aguas residuales, solo 38 tienen un proyecto para solucionar este problema. C. Residuos Sólidos ii) Relleno sanitario Más de la mitad de los municipios del país realiza disposiciones de residuos sólidos en lugares inadecuados como botaderos a cielo abierto o cuerpos de agua, mientras que otros entierran o incineran estos residuos, con lo que se pone en riesgo la salud de la población, debido a la contaminación de los suelos y de los cuerpos de agua superficiales y subterráneos. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales. 74

19 En el análisis de planes de desarrollo se pudo establecer que 375 municipios, de los 661 que hacen un diagnóstico sobre el sitio de disposición de los residuos sólidos generados, no cuentan con un relleno sanitario. Sin embargo, hay una alta relación entre los municipios que identifican en el diagnóstico la carencia de un sitio que cumpla con todas las normas técnicas y ambientales para disponer los residuos, y los municipios que formulan un programa o proyecto para solucionarla. El 74% de los municipios que en el diagnóstico reseñan que no cuentan con un relleno sanitario formula un programa o proyecto dirigido a construir uno o a disponer los residuos generados en municipios vecinos que cuenten con un sitio adecuado. ii) Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) Dado que del manejo y la disposición adecuada de los residuos sólidos depende en buena parte la salud de la población en general, y en especial de los niños y niñas, es importante que los municipios que aún no le han dado ninguna solución a este problema, formulen programas y proyectos de mediano y largo plazo que permitan disponer, tratar y aprovechar los residuos en forma adecuada. Según los planes de desarrollo municipales analizados, 222 municipios 77% de los que hacen un diagnóstico relacionado con el tema no habían elaborado o implementado el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos. Sin embargo, de estos 222 municipios, 145 incluyen en la formulación estratégica de los planes de desarrollo un proyecto encaminado hacia la elaboración o implementación del PGIRS. Hay entonces un grado de coherencia relativamente alto entre el diagnóstico y los programas y proyectos relacionados con el PGIRS, ya que de cada 100 municipios que no tiene este Plan, 65 formulan un proyecto para que al finalizar el periodo actual de gobierno (municipal) cuenten con él. Es una herramienta vital para que se de un manejo integral y adecuado a los residuos sólidos que se generan en el país. 75

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21 Capítulo 4: Los planes de inversión municipales 77

22 Capítulo 4: Los planes de inversión municipales Según la Ley 152 de 1994 y la Constitución Política de Colombia, los planes de desarrollo de los entes territoriales deben incluir un plan plurianual de inversiones, donde se establezcan los recursos disponibles para el periodo de gobierno, además de los programas y proyectos en los cuales se realizarán inversiones y la fuente de financiación de cada uno de ellos. Este plan debe estar diseñado de tal forma que se garantice que en el mediano y en el largo plazo se van a desarrollar las acciones necesarias que conduzcan a la solución de los problemas más importantes de los municipios o los departamentos y a elevar la calidad de vida de la población. Al hacer el análisis de 933 planes de inversión 32, se encontró que no todos estos planes tienen una estructura similar. Sólo una parte desagrega las inversiones en agua y saneamiento básico. Así mismo, no en todos estos planes se especifica cuál es la fuente de financiamiento de las inversiones realizadas en el sector de agua potable y saneamiento básico. Incluso en muchos de los planes de inversión analizados, no es posible identificar la escala en que se expresan las cifras. Dadas estas limitaciones, no es posible establecer con exactitud el monto total asignado al área de agua potable y saneamiento básico. Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis de los planes de inversión incluidos en los planes de desarrollo, estuvo enfocado sobre los municipios que desagregan las inversiones para el sector agua potable y saneamiento básico, sobre los que especifican la fuente de financiación de la inversión y en los que planean montos específicos para mejorar o ampliar el servicio de acueducto, alcantarillado o aseo en las zonas rurales. i) Fuente de financiación de la inversión en agua potable y saneamiento básico El sector de agua potable y saneamiento básico, fue uno de los primeros sectores en descentralizarse 33. Entre los objetivos que guiaron la descentralización del sector en 1987 estaban la reducción de costos y lograr mayor eficiencia que resultara en una mejor calidad y una más amplia cobertura de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. La Ley 715 de 2001 da los lineamientos para establecer las competencias de cada nivel de gobierno en la prestación de los servicios públicos. Esta ley determina que los municipios, en materia de servicios públicos, deben realizar, directamente o a través de terceros, además de lo establecido en otras normas vigentes, la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos, además de cubrir los subsidios que se otorguen según la Ley 142 de La financiación de estas responsabilidades en materia de inversión y subsidios proviene del Sistema General de Participaciones (SGP). De los recursos de propósito general que reciban como transferencias de la Nación, los municipios deben destinar obligatoriamente un 41% a mejorar los servicios en el sector de agua potable y saneamiento. Así, dentro de la inversión en el sector, tienen prioridad los proyectos que tengan mayor impacto en la salud y en el medio ambiente en que se desenvuelve la población de los 1008 planes de desarrollo analizados no incluyen un plan plurianual de inversiones. 33 Departamento Nacional de Planeación (DNP) Dirección de Desarrollo Territorial. Evaluación del Sistema General de Participaciones (SGP) Diciembre de Pág

23 A partir de la revisión del total de planes de inversión (933), se encontró que el 72% reporta el Sistema General de Participaciones como fuente de financiación para la inversión programada en el sector de agua potable y saneamiento básico. El 32% también financia la inversión en el sector con recursos propios. Así mismo, sólo un 26% hace cofinanciación con el departamento o con la Nación para adelantar proyectos en el área. Por otro lado, la participación de los recursos de crédito es relativamente baja. Apenas el 8% de los municipios reporta en su plan de inversión tener recursos de crédito para financiar los proyectos relacionados con el sector de agua y saneamiento básico. Cabe resaltar que sólo el 1% de los planes de inversión analizados dentro de los planes de desarrollo, incluye recursos de cooperación internacional como fuente de financiación para los proyectos previstos para el área durante el periodo de gobierno. Además, el 32% de los municipios utiliza otras fuentes diferentes a las mencionadas anteriormente para financiar la inversión del sector. Nota: Es posible que un mismo municipio obtenga los recursos para inversión en el sector de agua potable y saneamiento básico de una o más fuentes de las descritas en el gráfico anterior. Por lo tanto, la suma de los porcentajes puede ser mayor al 100%. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales y 933 planes de inversión. SGP: Sistema General de Participaciones; RP: Recursos Propios; CRED: Crédito; REG: Regalías; COF: Cofinanciación; C.INTERN: Cooperación Internacional. ii) Rubros específicos para el sector rural Las zonas rurales y de población dispersa son las más atrasadas en el tema de acceso a servicios de agua potable, alcantarillado y recolección de residuos. Por eso es importante que los entes territoriales realicen un esfuerzo aún mayor para que el rezago entre estas zonas y las cabeceras municipales sea cada vez menor. Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales y 933 planes de inversión. 79

24 Al hacer el análisis de los planes de inversión incluidos en los planes de desarrollo, se encontró que de los 933 municipios que incluyen un plan de inversión, 649 (70%), desagregan el total invertido para cada programa del área de agua potable y saneamiento básico. De esos 649 municipios, 506 (el 78%) incluye al menos un rubro específico dedicado a la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en las zonas rurales de sus municipios. El 22% restante de los municipios no incluye ningún rubro relacionado con el sector rural. Esto significa que a pesar de que el sector rural del país es el más rezagado en coberturas de los servicios de acueducto, alcantarillado y recolección de residuos sólidos, una buena parte de los municipios están formulando estrategias e invirtiendo recursos que permitan satisfacer las necesidades básicas de la población que no tiene acceso a los servicios, y que por lo tanto se encuentra en una situación vulnerable a enfermedades e infecciones relacionadas con la convivencia en ambientes contaminados. 80

25 Capítulo 5: Cómo invierten los municipios para desarrollar sus programas y proyectos en el sector de agua potable y saneamiento básico? 81

26 Capítulo 5: Cómo invierten los municipios para desarrollar sus programas y proyctos en el sector? La relación o coherencia entre la formulación estratégica de programas y proyectos y el plan de inversión, es también un factor clave en un plan de desarrollo. Es importante que los programas y proyectos que a su vez deben guardar una relación estrecha con las necesidades y la problemática del municipio tengan un rubro asignado en el plan de inversión diseñado para el periodo de gobierno. Solamente así se puede garantizar que dichos programas van a ser ejecutados y van a solucionar al menos en parte las necesidades prioritarias de la población. Si en un plan de desarrollo se formulan programas y proyectos que más adelante no serán incluidos en el plan de inversión, dichos proyectos no serán llevados a cabo al menos en el mediano plazo. Si, por el contrario, en el plan de inversión se asignan rubros a programas que no fueron incluidos en la formulación estratégica, se estaría haciendo un gasto sin establecer antes metas y objetivos claros que permitan identificar la eficacia y eficiencia de la inversión. En la metodología de análisis de los planes de desarrollo se incluyó una pregunta sobre la coherencia o grado de relación entre la sección estratégica y el plan de inversiones 34. Esta buscaba establecer si la asignación de recursos de inversión definida en el plan tiene alguna relación con los objetivos, metas, programas y subprogramas definidos en la sección estratégica. Para calificar la coherencia entre estos dos componentes del plan de desarrollo, se revisaron los programas, subprogramas y proyectos planteados en el plan de inversiones y se compararon con los programas, subprogramas y proyectos incluidos en la sección estratégica. Los resultados de esa comparación se promedian por departamento y estos se clasifican en tres rangos: alto, medio y bajo. Un plan de desarrollo tendrá un grado alto de coherencia o relación entre sus programas y su plan de inversión si a la totalidad de programas establecidos en la sección estratégica se le asignan recursos en el plan de inversión. Al hacer el análisis de 1008 planes de desarrollo y 933 planes de inversión (incluidos dentro de los planes de desarrollo), se encontró que en promedio existe una relación o coherencia media entre la sección estratégica y el plan de inversión del total de los planes de desarrollo municipales analizados. En general es menor el número de programas y proyectos que se formulan en la sección estratégica que a los que se les asignan rubros en el plan de inversión. Sin embargo esta situación varía entre departamentos (ver tabla 1). En promedio, los municipios analizados en los departamentos de Caldas, Cauca, Córdoba, Guaviare, Nariño, Quindío, Risaralda, Sucre, Tolima, Vaupés y Vichada, presentan un grado 34 De esta pregunta resulta un indicador que de tener valores cercanos a 0 muestra que no existe ningún tipo de relación entre lo que un plan de desarrollo propone en su parte estratégica y los rubros a los cuales asigna recursos en el plan de inversión. Así mismo, valores cercanos a 1 (pero no mayores) significa que hay una relación total entre los programas y proyectos del municipio y el plan de inversiones. Si el valor de éste indicador es mayor que 1, muestra que en la parte estratégica hay un número mayor de programas a los que hay en el plan de inversión, por lo tanto no a todos los programas y proyectos establecidos en el plan de desarrollo se les están asignando recursos para su ejecución. 82

27 de relación bajo entre los programas y proyectos propuestos en la parte estratégica y los rubros a los cuales destinan recursos en el plan de inversión. En seis de estos departamentos el bajo grado de relación entre los programas y la inversión se presenta debido a que en el plan de inversión se le asigna recursos a un número mayor de programas de los que se presentan en la sección estratégica de los planes. Esto quiere decir que en promedio los municipios de estos departamentos asignan recursos de inversión sin tener claras las metas y estrategias para solucionar problemas que ha diagnosticado en el sector de agua potable y saneamiento básico. Por otro lado, los municipios de los cinco departamentos restantes, presentan un grado de relación bajo entre los programas y la inversión, ya que en promedio se incluyen más programas y proyectos en la sección estratégica de los que en realidad tienen un rubro asignado en el plan de inversión. Es decir, un gran número o la mayoría de las acciones propuestas, no podrán ser llevadas a cabo debido a que no existen recursos para ejecutarlas. Tabla 1 GRADO DE RELACIÓN ENTRE LA SECCIÓN ESTRATÉGICA Y EL PLAN DE INVERSIÓN EN LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPALES GRADO DE RELACIÓN BAJO MEDIO ALTO CALDAS ATLÁNTICO AMAZONAS CAUCA BOLÍVAR ANTIOQUIA CÓRDOBA CASANARE ARAUCA GUAVIARE CESAR BOYACÁ NARIÑO CHOCÓ CAQUETÁ QUINDÍO CUNDINAMARCA GUAJIRA RISARALDA GUAINÍA NORTE DE SANTANDER SUCRE HUILA TOLIMA MAGDALENA VAUPÉS VICHADA META PUTUMAYO SANTANDER VALLE DEL CAUCA Fuente: UNICEF Colombia, Procuraduría General de la Nación. Base de Datos con el análisis de planes de desarrollo municipales y 933 planes de inversión. Así mismo, en promedio los municipios de 13 departamentos presentan un grado de relación medio entre los programas y proyectos propuestos en la sección estratégica y los rubros en los cuales se invertirá durante el periodo de gobierno, según el plan de inversión. Esto significa que el número de rubros en los cuales se realiza la inversión, se acerca al número de programas y proyectos que se proponen en la parte estratégica de los planes de desarrollo. Sin embargo es posible que algunos de los programas propuestos se queden sin ejecutar por no ser incluidos dentro del plan de inversión. Por otro lado, en promedio los municipios de sólo 12 de los 31 departamentos analizados Amazonas, Arauca, Caquetá, Norte de Santander, Guajira, Antioquia, Boyacá, Magdalena, 83

28 Bolívar, Atlántico y Casanare presentan un grado de relación más alto entre la sección estratégica y el plan plurianual de inversiones. Esto quiere decir que, en promedio, los municipios de estos departamentos realizan sus inversiones basados en los programas y proyectos que formulan en la sección estratégica de sus planes de desarrollo, donde se establecen las metas y objetivos de los programas. Es necesario que los municipios realicen un esfuerzo para que las acciones para solucionar las necesidades más urgentes de la población se vean reflejadas en los planes de inversión. En otras palabras, que pongan los recursos para respaldar sus planes. Es la mejor forma de lograr que los programas planteados sean efectivamente ejecutados durante el periodo de gobierno, y de esta manera mejorar las condiciones de vida de la población. Así mismo, debe procurarse que todas las estrategias descritas en la sección programática de los planes de desarrollo sean incluidas dentro del plan de inversión, con el fin de garantizar que estas respondan a las necesidades identificadas como prioritarias. Si los planes de desarrollo guardan una estrecha relación entre los programas y proyectos y los planes de inversión, se mejoran los procesos de inversión municipal. Como se basan en metas y siguen estrategias claramente establecidas, será más eficaz la inversión. Además, facilita el seguimiento posterior al gasto, pues se tienen de referencia las metas que se habían propuesto desde un principio para saber si se cumplieron. 84

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