DOCUMENTO DE TRABAJO

Transcripción

1 PARLAMENTO EUROPEO Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores 4 de febrero de 2003 DOCUMENTO DE TRABAJO sobre las convenciones de las Naciones Unidas sobre las drogas Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores Ponente: Kathalijne Maria Buitenweg DT\ doc PE

2 Introducción Durante los días 16 y 17 de abril de 2003, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas se reunirá en Viena en su formación ministerial. Ya se ha previsto otra reunión para Estas reuniones coinciden con las dos fechas fijadas para la consecución de los objetivos establecidos por la Asamblea General en fue previsto como fecha para el establecimiento de nuevos o mejores programas y estrategias para reducir la demanda de drogas en estrecha colaboración con las autoridades judiciales, de salud pública y bienestar social. Es asimismo la fecha límite para la adopción de legislación y programas nacionales que incorporen el plan de acción para combatir la fabricación y el tráfico ilícitos y el uso indebido de estimulantes y sus precursores aprobado por la Asamblea General en Además, los Estados que aún no lo hayan hecho, deberán aprobar antes de 2003 legislación y programas nacionales contra el blanqueo de capitales, de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988, así como medidas destinadas a combatir el blanqueo de capitales, de conformidad con lo decidido en la sesión de La segunda fecha prevista es En tal año, los Estados deberán haber suprimido o, al menos, reducido perceptiblemente la fabricación, comercialización y el tráfico ilícitos de las sustancias enumeradas en las convenciones. Por consiguiente, la conferencia de abril de 2003 ofrece una buena oportunidad para consolidar las políticas actuales y proponer y expresar modificaciones y reservas. La Unión Europea estará representada por una delegación oficial, en la que, así cabe esperar, estarán representados miembros de las tres instituciones. En este contexto, el Parlamento Europeo ha decido expresar su opinión sobre algunas de las cuestiones que se examinarán en Viena. Tres convenciones de las NN.UU. A escala internacional, la política en materia de drogas esta determinada por las tres convenciones de las Naciones Unidas: la Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes, el Convenio de 1971 sobre Sustancias Psicotrópicas y la Convención de Viena de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes. En la Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes se indica que se limitará estrictamente "la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos". Para alcanzar tal objetivo, las Partes de la Convención han establecido orientaciones, cuya aplicación se ha encomendado a órganos internacionales de fiscalización. Básicamente, en el texto se prevén dos formas complementarias de intervención y fiscalización: la primera, de carácter básicamente preventivo se refiere al mercado legal científico y médico; la segunda, de carácter represivo, al tráfico ilegal, al abuso de las drogas y a la drogadicción. PE /6 DT\ doc

3 La fiscalización del mercado legal se basa en diferentes medidas nacionales e internacionales preventivas, que se aplican a las sustancias consideradas estupefacientes (artículos 2 y 3). Tales medidas obligan a los Estados a prever órganos de fiscalización -la Comisión de Estupefacientes del Consejo Económico y Social y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (artículos 5 a 18), elaborar previsiones de las necesidades nacionales de estupefacientes (artículo 19), estadísticas de producción (artículo 20) e informes regulares de información sobre la situación en el país. De conformidad con la Convención Única de 1961, el control del tráfico ilícito debería comenzar por el control de los cultivos. La producción ilegal de adormidera, hojas de coca y cannabis es la principal fuente del tráfico de estupefacientes. Puesto que no puede intervenir en la fuente, la legislación internacional espera reducir los cultivos mediante medidas represivas contra los narcotraficantes. En la Convención Única se prevén tres disposiciones a tal efecto: se recomienda a los Estados que los delitos graves en materia de narcotráfico "sean castigados en forma adecuada" (artículo 36), que se decomisen las sustancias aprehendidas (artículo 37) y que se apliquen medidas de asistencia y colaboración penal internacional, en particular en materia de extradición (artículo 35). Esta cooperación fue reforzada en la Convención de Viena de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, con lo que se apuntala, de hecho, la severidad de las disposiciones anteriores relativas a la extradición (artículo 6), así como la asistencia recíproca judicial internacional (artículo 7), los procedimientos de represión (artículo 8) y las disposiciones relativas a los cultivos ilícitos (artículo 14), al tiempo que se establece un procedimiento específico para descubrir a los traficantes mediante entregas vigiladas (artículo 11) y se tipifican nuevos delitos internacionales como la incitación. El Convenio de 1971, muy similar a la Convención Única de 1961, establece una fiscalización internacional mucho menos rigurosa para las llamadas sustancias "psicotrópicas" producidas, en general, por la industria farmacéutica. El parecido de ambos textos permite, por consiguiente, aplicar mutatis mutandis al Convenio de 1971 las enmiendas propuestas a la Convención Única de La Convención de 1988 es más controvertida. Complementa y refuerza las convenciones anteriores. Las convenciones de 1961 y 1971 tienen como objetivo limitar el uso de las sustancias "narcóticas" y "psicotrópicas" a fines científicos o medicinales. Se pide a las Partes que tipifiques "delitos sancionables" para fiscalizar el uso de determinados estupefacientes y que fiscalicen la producción, cultivo, elaboración, importación, compra o posesión. La Convención de 1988 va más allá. Pide a las Partes que consideren su violación un delito con arreglo a su legislación nacional, lo que incluye la posesión, compra o cultivo de estupefacientes ilegales para uso personal. En los debates locales, regionales, nacionales y europeos sobre la eficacia y las consecuencias de las actuales políticas en materia de drogas se suele argumentar que las convenciones de las NN.UU. impiden aplicar otra política. Sin embargo, las convenciones han sido elaboradas y ratificadas por los Estados miembros y esos Estados pueden asimismo proponer enmiendas o rechazar las convenciones. En la próxima conferencia se examinarán dos cuestiones importantes: - una iniciativa de evaluación de la eficacia de las tres convenciones de las NN.UU. y los métodos elegidos para combatir el abuso de las drogas, DT\ doc 3/6 PE

4 - la conveniencia de modificar la Convención Única de 1961 sobre estupefacientes para racionalizar la clasificación de las sustancias enumeradas en ella. EVALUACIÓN Probablemente, existe consenso a escala mundial sobre la urgente necesidad de reducir los daños causados por las drogas. Sin embargo, se cuestiona en gran medida la eficacia de los métodos elegidos, en particular, la reducción de la oferta y demanda ilegales. Se podría proponer la organización de una conferencia de las Naciones Unidas en 2004 para evaluar el efecto de las convenciones de las NN.UU. sobre los estupefacientes y, si procede, aprender para el futuro. Tal evaluación proporcionaría una comprensión exacta de la eficacia de las convenciones de las NN.UU., en particular, en lo relativo a: - la reducción de la difusión y demanda de drogas ilegales - las consecuencias sociales y sanitarias, especialmente, de la estrategia de reducción de daños, - la delincuencia relacionada con las drogas, tanto la pequeña delincuencia como las redes delictivas organizadas, con sus consecuencias para toda la sociedad, incluido el proceso de adopción de decisiones, la economía y las finanzas. REFORMA DE LAS CONVENCION DE LAS NN.UU. La existencia paralela de la Convención Única de 1961 y el Convenio de 1971 ha tenido ciertos efectos ilógicos como el hecho de que una planta (cannabis), que contiene a lo sumo un 3% del principio activo se trate con más rigor que la sustancia pura al 100% (tetrahidrocannabinol o THC). A fin de corregir tales situaciones, es necesario reclasificar ciertas sustancias. La reclasificación de ciertas sustancias de la Convención Única y su eventual reclasificación en la Convención de Viena únicamente afectan a las disposiciones sobre el uso y no a las relativas a la prohibición de los cultivos (artículos 26 y 28 de la Convención Única). La prohibición del cultivo de ciertas plantas no puede abolirse meramente mediante una reclasificación. La supresión de esa fiscalización únicamente podría llevarse a cabo mediante la modificación del Tratado. Tal restricción, inherente al cultivo de plantas sometidas a fiscalización internacional, reduce de alguna manera el interés por las técnicas de reclasificación para las drogas de cultivo natural. En el artículo 47 de la Convención Única se prevé que las Partes contratantes puedan solicitar la modificación de la Convención mediante el procedimiento de modificación. De mayor interés para mejorar la Convención a corto plazo es el artículo sobre la reclasificación (artículo 3). PE /6 DT\ doc

5 1. La técnica de reclasificación del artículo 3 La técnica de reclasificación del artículo 3 de la Convención es interesante, ya que permite modificar la lista de sustancias clasificadas y el régimen de acompañamiento. Además, puede utilizarse en todo momento, a iniciativa de cualquier Parte contratante, y ofrece la ventaja de incidir sobre uno de los aspectos más controvertidos de la fiscalización internacional: la clasificación de los estupefacientes en las listas de la Convención Única. En la Convención se clasifican más de cien sustancias en cuatro listas, de la manera siguiente: - Lista I: Incluye opiáceos, tanto naturales (opio) y semisintéticos (morfina, heroína), como los derivados de la coca (cocaína) y de la cannabis (hachís), así como numerosas sustancias sintéticas (petidina, metadona,...). - Lista II: Incluye sustancias utilizadas con fines medicinales y que requieren una fiscalización menos estricta debido a su menor potencial de abuso. Incluye un opiáceo natural (codeína) y sustancias sintéticas (propirama, dextropropoxifena). - Lista III: Lista de exenciones. Incluye diferentes preparados farmacéuticos elaborados a partir de sustancias que no generan abusos o no tienen efectos negativos. Tal es el caso de ciertos polvos y líquidos con un bajo contenido de opio. - Lista IV: Incluye algunas drogas de la Lista I que se consideran particularmente peligrosas y con un valor terapéutico muy limitado. Incluye opiáceos tanto semisintéticos (heroína, desomorfina) como sintéticos (quetobemidona, etorfina), así como la cannabis y la resina de la cannabis. Estas listas demuestran que el principal criterio de clasificación de las sustancias es su uso medicinal. Dado que el principio subyacente es que sólo es lícito el uso con fines medicinales o científicos (artículo 4), las plantas o sustancias que no tienen tal fin deben considerarse automáticamente peligrosas. Tal es el caso de la cannabis y la resina de la cannabis que se clasifican con la heroína en la Lista IV, debido a que no tienen una finalidad terapéutica. Una argumentación muy endeble, si se considera que la cannabis podría tener numerosas aplicaciones medicinales. Uno de las incoherencias más destacadas de este sistema de clasificación es el diferente trato concedido a los estupefacientes y las sustancias psicotrópicas. Históricamente ello es resultado del rechazo (casi por un solo voto durante los debates preparatorios de la Convención única) a incluir los barbitúricos en la lista de las sustancias sometidas a fiscalización internacional. A tal rechazo obedece, en parte, el nacimiento del Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas aprobado en Viena en Dicho Convenio fue reclamado por los países en desarrollo, que no veían la diferencia entre las sustancias naturales psicotrópicas (opio, coca, cannabis) y las sustancias psicotrópicas sintéticas de la industria farmacéutica (anfetaminas, barbitúricos, alucinógenos,...). En efecto, aún cuando los barbitúricos, anfetaminas y alucinógenos sintéticos (LSD 25, PHP, MBA, NDMA,...), por ejemplo, son claramente más potentes y adictivos que la cannabis o las hojas de coca, nunca han sido objeto de fiscalización internacional. La injusticia de la situación, por consiguiente, hizo que las NN.UU. también DT\ doc 5/6 PE

6 sometieran a fiscalización las sustancias psicotrópicas. De conformidad con el Convenio de Viena (artículo 1), las sustancias psicotrópicas se clasifican en la actualidad en cuatro listas: - Lista I: Incluye drogas peligrosas que constituyen un serio riesgo para la salud pública y cuyo valor terapéutico es dudoso o inexistente. Comprende alucinógenos sintéticos (LSD 25, DMT) y el tetrahidrocannabinol (THC). - Lista II: Incluye estimulantes del tipo de las anfetaminas, con limitado valor terapéutico, así como algunos analgésicos como la fenciclidina, que no poseen valor terapéutico. - Lista III: Incluye productos barbitúricos con efectos rápidos o superiores a la media, que han sido frecuentemente objeto de abusos graves a pesar de su meticuloso uso terapéutico. - Lista IV: Incluye hipnóticos, tranquilizantes (benzodiacepina) y analgésicos que originan una considerable dependencia, pero que se usan básicamente con fines terapéuticos. Esta clasificación reitera los criterios de valor terapéutico, pero se basa, en líneas generales, en si una sustancia pertenece a uno de los cuatro grupos farmacológicos: alucinógenos (Lista I), anfetaminas (Lista II), barbitúricos (Lista III) o tranquilizantes (Lista IV). Resulta sorprendente comprobar que la clasificación de los estupefacientes y las sustancias psicotrópicas no refleja en absoluto el daño social o sanitario que conllevan los productos. Las sustancias que sólo generan una ligera dependencia se clasifican con los estupefacientes, en tanto que sustancias muy adictivas se clasifican con las sustancias psicotrópicas. Por consiguiente, sorprende constatar que en Derecho internacional, el LSD, la mescalina, la psilocina y otros alucinógenos sintéticos DMT, STP,... no son estupefacientes sino sustancias psicotrópicas. Mejor todavía, la planta de la cannabis se clasifica con los estupefacientes más peligrosos, pero su principio activo, el tetrahidrocannabinol o THC con las sustancias psicotrópicas. Resulta difícil explicar que una planta que sólo contiene el 3% del principio activo se clasifique con más severidad que la sustancia con una pureza del 100%. Por consiguiente sería conveniente reorganizar esas listas en el caso de ciertos estupefacientes mediante el procedimiento de reclasificación, lo que permite transferirlos de una a otra lista, reclasificarlos como sustancias psicotrópicas o, sencillamente, eliminarlos de la lista de sustancias sujetas a fiscalización internacional. Las normas relativas a la presentación de modificaciones a las listas de la Convención de 1961 se establecen en el artículo 3 relativo a la modificación de la esfera de aplicación de la fiscalización internacional. Los Estados Unidos ya han recorrido esa senda en una ocasión, al proponer la reclasificación de la dextropropoxifena. Independientemente de las técnicas mencionadas (reclasificación y modificación), las propias convenciones también contienen disposiciones relativas a las reservas (que únicamente pueden formularse en el momento de la firma, ratificación o adhesión) y a la denuncia, que puede presentarse en todo momento. PE /6 DT\ doc