EL IMPUESTO PREDIAL COMPARACIÓN DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÚOS

Transcripción

1 EL IMPUESTO PREDIAL COMPARACIÓN DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÚOS COLOMBIA: LAND TAX REPORT Febrero 2005 Este informe fue producido por revisión por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. Fue preparado por Chemonics International Inc.

2 EL IMPUESTO PREDIAL COMPARACIÓN DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÚOS No. de Contracto PCE Under Strategic Objective no for USAID/LAC Bureau Este informe fue escrito por Hernando Garzón, Ph.D., con comentarios de Jaime Vásquez Caro, y reproducido por Chemonics International Inc. / Febrero 2005

3 EL IMPUESTO PREDIAL COMPARACIÓN DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÚOS COLOMBIA: LAND TAX REPORT RECTIFICACIÓN Las perspectivas del autor expresadas en esta publicación no se ven obligadas reflejar las opiniones ni de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos ni del Gobierno de los Estados Unidos.

4 ÍNDICE I. Identificación de contribuyentes 1 II. Registro de contribuyentes 3 III. Avaluó de las propiedades 6 IV. Cobro y recaudo del impuesto predial 7 Resumen y conclusiones 9 Gráficas Gráfica 1: Los cuatro pilares del impuesto predial 2 Gráfica 2: Elementos del catastro: Flujo de información 3 Gráfica 3: Fuentes de información catastral inter-institucional 5 Gráfica 4: Información complementaria para el impuesto predial y el catastro 8

5 Colombia: Impuesto predial Comparaciones del sistema actual con y sin auto avalúos El objetivo de este informe es ofrecer un esquema que permita comparar cómo opera el impuesto predial actualmente y como operaría en los municipios piloto con el auto avalúo. Esta comparación tiene como base las funciones fundamentales de una administración tributaria. En la práctica y en la teoría la literatura sobre la administración del impuesto predial reconoce cuatro funciones, las cuales la autoridad encargada del manejo del impuesto debe cumplir. Estas cuatro funciones incluyen las siguientes: (i) La identificación de todos los propietarios que tienen la obligación del pago del impuesto; (ii) la formación y el mantenimiento actualizado de un registro de contribuyentes del impuesto; (iii) el avalúo o estimación del valor comercial de la propiedad predial, y (iv) él calculo de la obligación tributaria y el sistema de cobro del impuesto. Como parte de esta comparación es importante enfatizar sobre las obligaciones de la administración tributaria municipal, las del catastro municipal, las de la Oficina de Catastro Nacional, subdirección del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), y las del contribuyente. I. Identificación de contribuyentes Actualmente la función de identificación de todos los propietarios que tienen la obligación del pago del impuesto recae principalmente sobre la Oficina de Catastro Nacional. Esta opera como una de las Subdirecciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), la cual está encargada de definir y aplicar las metodologías para la formación y conservación de los catastros municipales. En la práctica los municipios contratan con el IGAC el catastro de sus áreas urbanas y rurales. Existen más de mil municipios en el país los cuales deben por ley actualizar sus catastros por lo menos una vez cada cinco años. Sin embargo el cumplimiento con esta norma ha sido relativamente difícil, particularmente por la debilidad financiera de muchos municipios. El argumento ha sido que muchos municipios no tienen suficientes recursos propios porque sus catastros están desactualizados y continúan desactualizados por insuficiencia de recursos financieros para poner al día sus registros de contribuyentes. En consecuencia una medida para solucionar este círculo vicioso es la opción de realizar auto avalúos por parte de los mismos propietarios. Esta medida tiene la ventaja de que los contribuyentes al impuesto que han sido tradicionalmente sujetos pasivos ante la obligación tributaria pasen a ser sujetos activos. En la práctica esto significaría, como sucedió en el caso de Bogotá, que cada propietario (entre otros aspectos), colabora con la administración tributaria y al catastro municipal, en la identificación del predio y de su propietario como parte de sus obligaciones para el pago del impuesto. Actualmente la labor de identificación de los contribuyentes prácticamente recae en su totalidad en el sector público (IGAC) encargado de la formación y conservación de los catastros municipales siempre y cuando exista financiamiento municipal. En contraste, la opción de incluir la colaboración de los propietarios (sector privado) en la función de identificación constituye una de las ventajas y diferencias entre el sistema actual y el sistema con auto avalúos. Desde luego que con la participación activa del sector privado se facilita sustancialmente la formación y actualización de los catastros municipales en términos de tiempos y costos. Los auto avalúos no es necesario que sean anuales, ya que una vez identificados los predios, los

6 propietarios y el valor estimado de los predios en cada municipio, el siguiente paso es mantener el sistema de registro de predios, propietarios y valores actualizado. Sin embargo el hacerlos anualmente facilitaría esta labor. La Gráfica 1 resume las funciones fundamentales de la administración tributaria del impuesto predial y el role del sector privado (i.e., los propietarios y el auto avalúo) en colaboración con el sector público (i.e., el catastro municipal y su actualización). Gráfica 1. Los cuatro pilares del impuesto predial Sector público Funciones de los gobiernos locales e IGAC 2. Registro de contribuyentes (catastro) 3. Avaluó propiedad y cálculo del impuesto (catastro) 1. Identificación contribuyente del impuesto (catastro) 4. Cobro y recaudo del impuesto (tesorería) Sector privado Propietarios de Finca Raíz (urbanos y rurales) Es importante anotar que el sistema de auto avalúo, aunque tiene sus méritos propios, ha surgido principalmente como una solución efectiva a las dificultades inherentes del proceso de inventario periódico de la propiedad raíz, y de la estimación de sus valores catastrales (i.e., valores comerciales), los cuales usualmente presentan rezagos significativos en su actualización. 2 COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS

7 II. Registro de contribuyentes Una vez que la administración municipal solicita la presentación de una declaración de auto avalúo (y el contribuyente hace entrega del formulario) automáticamente se contribuye a la función (#1) de identificación del contribuyente, del predio y de su localización. El paso siguiente lo constituye la inclusión de esta información en el Registro de Contribuyentes de la administración municipal (#2), el cual conforma uno de los elementos básicos del Catastro Municipal. Es importante resaltar que tanto las funciones de identificación del propietario como del predio y su registro son elementos fundamentales para el Catastro Nacional (IGAC) en su labor de formación y actualización de los catastros municipales. Los elementos más importantes para la formación y conservación de los catastros se ilustran en la Gráfica 2. Gráfica 2. Elementos para la formación y conservación de los catastros Elementos del catastro Flujo de información (vertical y transversal) Mapas catastrales e inspecciones directas IGAC Catastro físico Escritura Prop. Catastro jurídico Reg. Nac. Prop. Catastro fiscal Notaria Auto avalúos (Contribuyentes) El sistema actual de Registro de los Contribuyentes prácticamente depende de cada cuanto tiempo la municipalidad logre contratar una actualización del catastro municipal con el IGAC. En contraste, la ventaja del sistema del auto avalúo es que el registro se hace simultáneamente con la identificación del predio y del propietario (vía auto avalúo), sin necesidad de esperar hasta la siguiente actualización del catastro como un todo. Con el auto avalúo, es posible hacer parte de la conservación catastral anual, al menos en los elementos de la propiedad del predio y sus COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS 3

8 obligaciones tributarias. Estos dos elementos son desde luego vitales para las finanzas municipales. Es decir, el auto avalúo además de beneficiar las finanzas municipales, contribuyendo a la conservación del Catastro Fiscal, además actualiza el Catastro Jurídico y ofrece información básica para el Catastro Físico. Sin embargo con el auto avalúo surge prácticamente una función nueva que es la de verificación (fiscalización) del cumplimento del sector privado con la obligación del auto avalúo. Esta nueva función hace la necesidad de actualización de los catastros por parte del IGAC aun más importante, ya que los catastros en la práctica cumplirían con esta función de verificación de predios, propietarios y valores de la propiedad. En este sentido los auto avalúos y los catastros no son sistemas sustitutos del uno por el otro sino por el contrario son sistemas que se complementan el uno al otro. La principal característica del sistema actual es la de un diseño que en la práctica depende exclusivamente de los esfuerzos del sector público por si solo (información vertical de arriba hacia abajo), en contraste con un sistema en el cual ambos el sector público y privado colaboran de manera coordinada en la provisión de formación (en ambas direcciones) para la conservación catastral (nacional y municipal) lo cual redunda en beneficio de todas las partes interesadas. Es importante anotar al respecto que una política tributaria deseable para el impuesto predial es la de lograr bases tributarias amplias, que permiten tarifas del impuesto bajas, lo cual desde luego beneficia a todos los contribuyentes. El sistema del auto avalúo contribuye significativamente a esta política, aliviando las presiones al incremento de tarifas de un sistema con base en solamente los esfuerzos del sector público. De igual manera, es importante resaltar que los beneficios del pago del impuesto predial por parte de un mayor número de contribuyentes se traducen en términos de mejores bienes y servicios públicos locales. Además del mecanismo del auto avalúo, es importante señalar la importancia de las fuentes de información interinstitucional para la conservación de los registros catastrales. La más importante es desde luego la proveniente del traspaso de la propiedad. Esta se origina en las notarias públicas al momento del registro de las de las compraventas o traspaso de la propiedad. Aunque esta información es actualmente utilizada para la actualización y conservación de los catastros, puede además ser utilizada automáticamente al momento de las compraventas y periódicamente cada vez que se hace una actualización del catastro como un todo (véase Gráfica 3 sobre el flujo de esta información). El éxito en la conservación de los catastros municipales depende sustancialmente del flujo de esta información de manera ágil y oportuna (de las notarias y oficinas de registro y de estas a las oficinas catastrales). Esta información incluye entre otros aspectos los nombres de los nuevos propietarios (o contribuyentes) y el valor declarado de las compraventas, entre otros aspectos. Por otra parte la información de la Oficina Nacional de Registro de la Propiedad, incluye además los datos sobre títulos de la propiedad predial y establece legalmente los propietarios. Tanto las notarías como la Oficina de Registro ofrecen además la información física del predio en cuanto a localización, área y linderos, entre otros aspectos. La escritura de los predios que se archivan en las notarías y en la Oficina de Registro típicamente incluyen la información física del predio y jurídica sobre los propietarios. 4 COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS

9 Gráfica 3. Fuentes de Información Inter-institucional para el catastro TRASPASO DE LA PROPIEDAD RAÍZ y su relación con el Catastro Registro Nacional de la Propiedad Raíz Catastros Catastros Oficinas Regionales de Registro Título Escrituras Notarias Publicas Catastros COMPRADORES VENDEDORES Mercado de la Propiedad Raíz COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS 5

10 III. Avaluó de las propiedades El tercer pilar del impuesto predial y elemento fundamental de los catastros lo constituyen los avalúos de los predios. Actualmente esta función depende exclusivamente de la capacidad operativa y financiera del gobierno central (IGAC) y de los gobiernos municipales respectivamente. Es decir esta función, bajo el sistema actual prácticamente en su totalidad recae sobre el sector público. Sin embargo, con la introducción del mecanismo del auto avalúo la responsabilidad legal de esta función se reparte entre el sector público y el sector privado. Este enfoque facilita sustancialmente el cumplimiento de esta labor al permitir que el sector privado provea información básica al sector público para la actualización de los catastros y el cumplimiento con el pago del impuesto predial por parte de los propietarios. Este enfoque, en consecuencia facilita tanto las responsabilidades del sector público como del sector privado. Sin este mecanismo el sistema actual tendrá que continuar enfrentando las mismas dificultades de falta de información básica y ausencia de recursos fiscales adecuados para subsanar problemas de insuficiencia de servicios locales, entre ellos el de catastros debidamente actualizados. El mecanismo del auto avalúo ofrece la posibilidad a los propietarios de estimar el valor comercial de sus propiedades, desde luego sujetos a verificación (fiscalización) y aceptación por parte de las autoridades de gobierno. Este sistema tiene la ventaja de que no posterga el recaudo municipal del impuesto predial de un número significativo de contribuyentes hasta que el catastro se logre actualizar. La actualización final de los catastros introduce las correcciones marginales necesarias en los casos en que se consideren justificables por las autoridades catastrales y de la administración tributaria municipal. Es decir, con auto avalúo se minimiza el costo de oportunidad de una cantidad significativa de recursos públicos locales, que de no ser por el auto avalúo no sería posible recaudar y cuyo recaudo permite entre otros aspectos la actualización de los catastros municipales con el fin de consolidar esta nueva fuente de recursos fiscales. 6 COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS

11 IV. Cobro y recaudo del impuesto predial En el sistema actual los propietarios realizan los pagos del impuesto sobre la base a la gestión de cobro que realice la administración tributaria municipal. Desde luego que dichos cobros se hacen a base de la información disponible en los catastros vigentes en cuanto a predios, propietarios y avalúos catastrales. Con el mecanismo del auto avalúo el pago del impuesto se hace en base a la información que los mismos propietarios declaran en cuanto a su identificación como contribuyentes, la identificación de sus predios y los estimativos de los valores comerciales de dichos predios. Esta información es suministrada por el sector privado (los contribuyentes) independientemente de si ya han sido o no identificados por la administración tributaria, e independientemente de si han sido o no incluidos sus nombres en los registros del catastro, e independientemente del valor catastral que exista o no en el catastro vigente. En este sentido, la información resultante del auto avalúo es no solamente complementaria a la información catastral existente sino que además permite actualizar, confirmar y/o corregir la información en los catastros vigentes. Es decir, el auto avalúo no remplaza ni puede remplazar los catastros. Por el contrario es un mecanismo para fortalecerlos con información y viabilizarlos financieramente. Con posterioridad a la actualización del catastro, como en el caso de Bogotá, es cuando la administración tributaria puede realmente ejercer una función efectiva de cobro del impuesto predial. Es importante anotar que el mecanismo del auto avalúo, en contraste con el sistema actual, prácticamente suprime la función de facturación del impuesto ya que cada propietario calcula su obligación tributaria a base de su propio auto avalúo. Este proceso facilita significativamente las funciones de la administración tributaria. Sin embargo, la función de la administración tributaria de emitir un nuevo avalúo catastral continua y en este sentido la actualización de los catastros es fundamental. Además de la información sobre los auto avalúos y la proveniente del traspaso de la propiedad, existen además otras fuentes de información complementaria, la cual es importante enfatizar dado su valor para la administración de los catastros y del impuesto predial. (Véase Gráfica 4). COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS 7

12 Gráfica 4. Información complementaria para el impuesto predial y el catastro Catastro municipal - Bases de datos con información predial - Registros otros impuestos mun. 2. Registro 3. Avaluó Crédito hipotecario Permisos de urb. y const. 1. Identificación 4. Cobro del imp. pre. Licencias de com. e indust. Estas otras fuentes incluyen principalmente, los permisos de construcción y urbanismo, los registros de contribuyentes de otros Impuestos municipales (como el de Industria y Comercio), la información del sector financiero sobre créditos hipotecarios y las licencias de industria y comercio. Cada una de ellas refuerza los cuatro pilares del impuesto predial y los catastros municipales (véase Gráfica 4). El cruce de estas diferentes bases de datos (como parte de la función de fiscalización) desde luego permite identificar si existen contribuyentes que pagan algunos de los impuestos municipales pero no otros, como por ejemplo el impuesto predial. Así mismo es posible verificar si los contribuyentes así identificados están o no registrados en el catastro municipal. En forma similar los avalúos para fines de crédito hipotecario se pueden comparar con los avalúos para fines del impuesto predial y determinar si existen diferencias sustanciales que justifiquen una revisión de los avalúos respectivos. Por otra parte, dichas bases de datos con información complementaria pueden facilitar el cobro del impuesto predial. Por ejemplo, parece razonable que para otorgar permisos de urbanización, construcciones o modificaciones en las estructuras de los predios se exija estar a paz y salvo con el pago del impuesto predial como una de las condiciones para poder recibir el correspondiente permiso de la municipalidad. El mismo argumento se puede aplicar para el otorgamiento de las licencias de industria y comercio cuya función corresponde a los gobiernos municipales. El uso de los auto avalúos junto con las anteriores fuentes de información fortalecería sustancialmente el proceso de actualización de los catastros y generaría ingresos fiscales para asegurar su adecuado mantenimiento. 8 COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS

13 Resumen y conclusiones Es importante anotar que el sistema de auto avalúos, aunque tiene sus méritos propios, ha surgido principalmente como una solución efectiva a las dificultades inherentes del proceso de inventario periódico de la propiedad raíz, y de la estimación de sus valores catastrales. En este sentido, el auto avalúo es una respuesta a la situación de muchos municipios que no tienen suficientes recursos propios porque sus catastros están desactualizados y continúan desactualizados por insuficiencia de recursos financieros para poner al día sus registros de contribuyentes. Un medio para solucionar este círculo vicioso es la opción de realizar auto avalúos. Este mecanismo tiene la ventaja de que los contribuyentes al impuesto predial que han sido tradicionalmente sujetos pasivos ante la obligación tributaria pasen a ser sujetos activos. La opción de incluir la colaboración de los propietarios (sector privado) en la función de identificación de predios y propietarios constituye una de las ventajas y diferencias entre el sistema actual y el sistema con auto avalúos. La principal característica del sistema actual es la de un diseño que en la práctica depende exclusivamente de los esfuerzos del sector público, en contraste con un sistema en el cual ambos el sector público y privado colaboran de manera coordinada. Sin embargo con el auto avalúo surge prácticamente una función nueva que es la de verificación (fiscalización) del cumplimento del sector privado con la obligación del auto avalúo. Esta nueva función hace la necesidad de actualización de los catastros por parte del IGAC aun más imperiosa, ya que los catastros en la práctica cumplirán con esta función de verificación de predios, propietarios y valores de la propiedad. En este sentido los auto avalúos y los catastros no son sistemas sustitutos sino por el contrario son sistemas que se complementan el uno al otro. Es decir, el auto avalúo no remplaza ni puede remplazar los catastros. Por el contrario es un mecanismo para fortalecerlos con información, (la cual es necesaria para el mecanismo del auto avalúo) y viabiliza financieramente la actualización de los catastros. COLOMBIA: IMPUESTO PREDIAL COMPARACIONES DEL SISTEMA ACTUAL CON Y SIN AUTO AVALÜOS 9