HECHOS AUTO. En la Villa de Madrid, a 2 de octubre de 2017

Transcripción

1 Roj: ATS 9757/ ECLI:ES:TS:2017:9757A Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 1 Nº de Recurso: 3185/2017 Nº de Resolución: Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) Ponente: MANUEL VICENTE GARZON HERRERO Tipo de Resolución: Auto AUTO HECHOS En la Villa de Madrid, a 2 de octubre de 2017 PRIMERO.- 1. La procuradora doña Ana María Casanova Macario, en representación de la entidad «Gorona del Viento el Hierro, S.A.» (en lo sucesivo «Gorona»), presentó el 15 de mayo de 2017 escrito preparando recurso de casación contra la sentencia dictada el 28 de marzo anterior por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en su sede de Santa Cruz de Tenerife, en el recurso de apelación 40/2016, relativo a la liquidación definitiva del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (a partir de ahora «ICIO») del Proyecto de Concesión del Aprovechamiento Hidroeléctrico de El Hierro. 2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidas las siguientes normas de Derecho estatal: (i) El artículo del Texto refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE nº 59, de 9 de marzo) [«TRLHL»] así como la jurisprudencia aplicable, en particular la relativa a la posibilidad o no de incluir en la base imponible de la liquidación definitiva del ICIO partidas que no fueron incluidas en la liquidación provisional. Invoca en particular: - La sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 1 de diciembre de 2011 (casación en interés de Ley 95/2010; ES:TS:2011:8411). - La sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 14 de diciembre de 2012 (recurso de casación 385/2012; ES:TSJLR:2012:765). - La sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 9 de diciembre de 2015 (recurso de casación 395/2015, ES:TSJCLM:2015:3703). (ii) El artículo 3.1.párrafo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre) [«LRJAPPAC»] así como la jurisprudencia aplicable relativa a la doctrina de los actos propios y vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima que deben presidir toda actuación de las Administraciones Públicas. Cita, igualmente, las siguientes sentencias: - La sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2007 (recurso de casación 843/2004; ES:TS:2007:215) en relación con la doctrina de los actos propios. - En relación con el principio de confianza legítima, las Sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1990 (recurso de apelación 1063/1987; ES:TS:1990:773), de 13 de febrero de 1992 (recurso 197/1989; ES:TS:1992:1104), de 17 de febrero (recurso 10036/1991; ES:TS:1997:1067), de 5 de junio (recurso 395/1995; ES:TS:1997:3978) y de 28 de julio de 1997 (recurso 2434/1991; ES:TS:1997:5320). 1

2 (iii) El artículo TRLHL así como la jurisprudencia relativa a la necesidad de comprobación administrativa a efectos de verificar que la obra ejecutada realmente es la que se ha proyectado y certificado en relación con el ICIO. Cita al respecto la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2002 (recurso 3754/1997; ES:TS:2002:7777). (iv) El artículo 52 (refiriéndose al artículo 57) de la Ley General Tributaria (BOE de 18 de diciembre) [«LGT»] 3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión de la sentencia recurrida por cuanto, de un lado, de haber apreciado el Tribunal Superior de Justicia de Canarias la imposibilidad del Ayuntamiento de modificar la base imponible de la liquidación provisional al girar la liquidación definitiva impugnada, el recurso hubiera prosperado puesto que dicha liquidación hubiera adolecido de un vicio de nulidad. De otro lado, porque, en el caso de que la sentencia recurrida hubiera apreciado la vulneración de la doctrina de los actos propios, la resolución administrativa también hubiera adolecido de nulidad puesto que el Ayuntamiento, después de haber formulado una liquidación provisional con arreglo a determinados criterios, no podía modificar la liquidación definitiva en contra de sus actos propios y de los principios de buena fe y confianza legítima. Por último, el Ayuntamiento también tenía la obligación de realizar la correspondiente comprobación administrativa de la obra, por imperativo de lo dispuesto en los preceptos invocados y de la jurisprudencia aplicable al caso. 4. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en las infracciones denunciadas por lo siguiente: 4.1. La recurrente entiende que se da el interés casacional objetivo del artículo 88.2.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE de 14 de julio) [«LJCA»] por cuanto la sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación contradictoria del artículo TRLHL y de la jurisprudencia aplicable al respecto Razona que la doctrina que sienta la sentencia de instancia resulta gravemente dañosa para el interés general [ artículo 88.2.b) LJCA] y afecta indudablemente a un gran número de situaciones, trascendiendo al caso objeto del presente proceso [ artículo 88.2.c) LJCA], toda vez que cualquier obligado al pago del ICIO puede verse afectado por el criterio de la Sala de instancia de manera que los Ayuntamientos podrán modificar las partidas incluidas en la base imponible de la liquidación provisional invocando un cambio de criterio jurídico modificando la base imponible sin la debida comprobación administrativa de la obra Por último, señala que se da la presunción de interés casacional prevista en el artículo 88.3.b) LJCA porque la sentencia se aparta deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea. Se aparta no sólo de lo dispuesto en la Sentencia citada del Tribunal Supremo, de 1 de diciembre de 2011 (pone de manifiesto que «no sienta doctrina legal ni supone un criterio jurisprudencial sobre la cuestión, en el que sustentar un cambio de criterio»), sino de las sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia invocadas. 5. Concluye sobre la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo que fije un criterio jurisprudencial que zanje las cuestiones debatidas, criterio que será aplicado por los Ayuntamientos y podrá ser invocado por los sujetos pasivos del impuesto, contribuyendo con ello al principio de seguridad jurídica. SEGUNDO.- El Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Santa Cruz de Tenerife, tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 12 de junio de 2017, habiendo comparecido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo la recurrente y el Ayuntamiento recurrido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, Magistrado de la Sección RAZONAMIENTOS JURIDICOS PRIMERO.- 1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y «Gorona» se encuentra legitimada para interponerlo por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA). 2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que se reputan infringidas, oportunamente alegadas en la demanda y consideradas por la sentencia, y se justifica que las infracciones imputadas a la sentencia han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 LJCA, letras a), b), d) y e)]. 2

3 3. En el repetido escrito se justifica, con especial referencia al caso, que concurre interés casacional objetivo porque la sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación contradictoria del artículo TRLHL y de la jurisprudencia aplicable al respecto [ artículo 88.2.a) LJCA]; porque la sala de instancia sienta una doctrina que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales que puede afectar a un gran número de situaciones, trascendiendo al caso objeto del presente proceso [ artículo 88.2.b) y c) LJCA]; y porque se aparta deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea [ artículo 88.3.b) LJCA]. Asimismo se razona de forma suficiente la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo [ artículo 89.2.f) LJCA]. SEGUNDO.- 1. El debate en la instancia consistió en la interpretación del artículo TRLHL. En particular, se discutió la procedencia de que en el Proyecto de Concesión del Aprovechamiento Hidroeólico de El Hierro, del que era titular la entidad recurrente, una vez terminada la obra, se girase una liquidación definitiva para modificar la interpretación jurídica sobre la amplitud de la base imponible, realizada en la liquidación provisional, en cumplimiento de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (en particular la Sentencia de 14 de mayo de 2010, casación en interés de ley 22/2009; ES:TS:2010:2666) que, en el supuesto de instalación de plantas fotovoltaicas de energía solar, se refirió a la necesidad de incluir en la base imponible del ICIO el coste de todos los elementos necesarios para la captación de la energía que figuran en el proyecto para el que se solicita la licencia de obras y carezcan de singularidad o identidad propia respecto de la construcción realizada. Igualmente, en el debate de instancia se planteó la inaplicación del requisito de comprobación de valores cuando la liquidación se aparta de la inicial sólo en criterios jurídicos, no valorativos de la obra ejecutada. 2. Dispone el artículo TRLHL lo siguiente: «Cuando se conceda la licencia preceptiva o se presente la declaración responsable o la comunicación previa o cuando, no habiéndose solicitado, concedido o denegado aún aquella o presentado éstas, se inicie la construcción, instalación u obra, se practicará una liquidación provisional a cuenta, determinándose la base imponible: a) En función del presupuesto presentado por los interesados, siempre que hubiera sido visado por el colegio oficial correspondiente cuando ello constituya un requisito preceptivo. b) Cuando la ordenanza fiscal así lo prevea, en función de los índices o módulos que ésta establezca al efecto. Una vez finalizada la construcción, instalación u obra, y teniendo en cuenta su coste real y efectivo, el ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible a que se refiere el apartado anterior practicando la correspondiente liquidación definitiva, y exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda.» 3. La sentencia de instancia (FJ. 3º), se remite a lo recogido en otras sentencias de la misma Sala (Sentencia de 19 de enero de 2012 [recurso de apelación 183/2011; ES:TSJICAN:2012: 4884 y 203/2011; ES:TSJICAN:2012:4880], de 5 de marzo de 2012 [recurso de apelación 150/2011; ES:TSJICAN:2012:4760], de 15 de marzo de 2012 [recurso de apelación; ES:TSJICAN:2012:4782], de 13 de noviembre de 2012 [recurso de apelación 57/2012; ES:TSJICAN:2012: 4849], de 12 y 19 de junio de 2014 [recursos de apelación 138/2013; ES:TSJICAN:2014: 2356 y 113/2013; ES:TSJICAN:2014:2367] y de 20 de noviembre de 2015 [recurso de apelación 87/2015; ES:TSJICAN:2015:3316] que se refieren a la controversia doctrinal sobre el carácter modificable o no de la inicial liquidación provisional en concepto de ICIO. En todas ellas se afirmó que una vez terminada la obra, la Administración puede girar una liquidación definitiva en la que sí cabrá modificar la interpretación jurídica sobre la amplitud de la base imponible. Ahora la Sala de instancia, sin desconocer que no se trata de un criterio seguido por otras Salas de otros Tribunales Superiores de Justicia, considera procedente reiterar, también en esta ocasión, el criterio mantenido en los términos que se acaban de describir. Razona, además, que las sentencias del Tribunal Supremo que cita la parte apelante (entre ellas la Sentencia de 1 de diciembre de 2011) no sientan doctrina legal sobre la cuestión, en la que sustentar un cambio de criterio por su parte. Igualmente, la Sala de instancia razona que no era necesario realizar una comprobación administrativa para emitir la liquidación definitiva en la medida en que la única finalidad de dicha liquidación era modificar la base imponible para incluir el valor de las instalaciones (FJ. 4º) sin afectar a su constatación física. TERCERO.- 1. «Gorona» entiende que la Sentencia que impugna infringe: (i) El artículo TRLHL y la jurisprudencia relativa a la posibilidad de incluir o no en la base imponible de la liquidación definitiva del ICIO partidas que no fueron incluidas en la liquidación provisional. Se refiere a la Sentencia Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2011, invocada en el escrito de demanda, en la que se valoró el alcance de la liquidación provisional. Reproduce su fundamento jurídico 4º donde se afirmó que la 3

4 vinculación a las partidas del presupuesto se produce tanto en la liquidación provisional como en la definitiva: «La vinculación a las partidas del presupuesto se produce tanto en la liquidación provisional a cuenta a que se refiere el artículo del TRLHL como en la liquidación definitiva. A lo que no hay vinculación en la fase de liquidación definitiva es a los importes que se relacionan en las partidas que componen el presupuesto visado por el colegio oficial correspondiente. Lo que parece desconocer el Ayuntamiento recurrente es que lo que se debe comprobar en fase de liquidación definitiva es si el coste previsto en cada una de las partidas del presupuesto visado se corresponde finalmente con el coste en que realmente se ha incurrido en cada partida, o sea, si una vez finalizada la obra, el coste real y efectivo de cada partida ejecutada ha sido mayor o menor del presupuestado. Si al realizar el ayuntamiento la oportuna comprobación administrativa, observa que se ha incurrido en un aumento o disminución del coste previsto en el proyecto visado, practicará la correspondiente liquidación, exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda»). Añade la entidad recurrente que este criterio ha sido seguido por numerosos Tribunales Superiores de Justicia por lo que la Sala de instancia fundamenta el fallo en una interpretación del artículo TRLHL claramente contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales han fijado ( artículo 88.2.a) LJCA). (ii) El artículo 3.1.párrafo 2º LRJAPPAC y la jurisprudencia relativa a la doctrina de los actos propios, los principios de buena fe y confianza legítima que deben presidir toda actuación de las Administraciones públicas «por cuanto obvia pronunciarse en el caso de autos sobe los mismos, resultando que esta parte los invocó en su escrito de demanda e insistió en su aplicación en su escrito de oposición al recurso de apelación». (iii) El artículo TRLHL así como la jurisprudencia relativa a la necesidad de comprobación administrativa a efectos de verificar que la obra ejecutada realmente es la que se ha proyectado y certificado en relación con el ICIO. Cita como infringida la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de Valora, nuevamente, que la Sentencia recurrida se aparta del criterio del Tribunal Supremo ( artículo 88.2.a) LJCA) al considerar en su fundamento de derecho cuarto que, al corregirse sólo los criterios jurídicos en la liquidación definitiva, sin alterarse los datos fácticos que figuran en la liquidación provisional, y sin que se ponga en duda la ejecución de la obra ni la valoración de las partidas del presupuesto presentado por «Gorona», el Ayuntamiento queda exonerado de realizar la comprobación administrativa de la obra, vulnerando el artículo TRLHL, en el que, para realizar la oportuna comprobación administrativa, no distingue si existe o no discrepancia en cuanto a la valoración de las partidas del presupuesto. (iv) El artículo 57 LGT en la medida en que da por válidos como métodos de comprobación los aducidos por la Técnico municipal, que se limitan a dar por buena la documentación presentada por el promotor y a poner de manifiesto que se corresponde con la obra e instalaciones realizadas y que los precios son los de mercado, sin que ello constituya un método legalmente válido de comprobación de la obra a efectos de la liquidación definitiva del ICIO. 2. A la vista de los descritos términos del debate, las cuestiones nucleares que plantea el presente recurso de casación consisten en: (i) Dilucidar si la vinculación a las partidas del presupuesto de obras, que constituye la base imponible en el ICIO, se produce tanto en la liquidación provisional como en la liquidación definitiva, previstas ambas en el artículo TRLHL. (ii) Esclarecer si la necesidad de una previa comprobación administrativa en el ICIO, prevista en el artículo TRLHL, debe extenderse a todos los supuestos en los que se dicte una liquidación definitiva, ya se trate de una alteración de los datos fácticos que figuraron en la liquidación provisional ya se trate de una corrección de los criterios jurídicos que la inspiraron. 3. Tales cuestiones presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, porque la Sala de instancia fundamenta el fallo en una interpretación del artículo TRLHL que puede reputarse claramente contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales han fijado ( artículo 88.2.a) LJCA), por lo que resulta conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que las esclarezca. 4. La concurrencia de interés casacional objetivo por la razón expuesta hace innecesario determinar si concurren las demás alegadas para justificar la pertinencia de admitir a trámite el presente recurso de casación. CUARTO.- 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto serán, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, las cuestiones precisadas en el punto 2 del anterior fundamento jurídico. 4

5 2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación es el artículo TRLHL, el artículo 3.1.párrafo 2º LRJAPPAC y el artículo 57 de la Ley General Tributaria. QUINTO.- Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo. SEXTO.- Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto. Por todo lo anterior, La Sección de Admisión acuerda: 1º) Admitir el recurso de casación RCA/3185/2017, interpuesto por la procuradora doña Ana María Casanova Macario, en representación de la entidad «Gorona del Viento El Hierro, S.A.», contra la sentencia dictada el 28 de marzo de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en su sede de Santa Cruz de Tenerife, en el recurso de apelación 40/ º) La cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en: (i) Dilucidar si la vinculación a las partidas del presupuesto de obras, que constituye la base imponible en el ICIO, se produce tanto en la liquidación provisional como en la liquidación definitiva, previstas ambas en el artículo TRLHL. (ii) Esclarecer si la necesidad de una previa comprobación administrativa en el ICIO, prevista en el artículo TRLHL, debe extenderse a todos los supuestos en los que se dicte una liquidación definitiva, ya se trate de una alteración de los datos fácticos que figuraron en la liquidación provisional ya se trate de una corrección de los criterios jurídicos que la inspiraron. 3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo del 1 del Texto refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; el artículo 3.1.párrafo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y el artículo 57 de la Ley 58/2003, General Tributaria. 4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo. 5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto. 6º) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto. Así lo acuerdan y firman. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente Manuel Vicente Garzon Herrero Segundo Menendez Perez Celsa Pico Lorenzo Emilio Frias Ponce Diego Cordoba Castroverde Jose Juan Suay Rincon Ines Huerta Garicano 5