II. LA ENAJENACIÓN DE BIENES MUNICIPALES: ESPECIAL REFERENCIA A LA COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL EN MATERIA AUTORIZATORIA

Transcripción

1 II. LA ENAJENACIÓN DE BIENES MUNICIPALES: II. LA ENAJENACIÓN DE BIENES MUNICIPALES: ESPECIAL REFERENCIA A LA COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL EN MATERIA AUTORIZATORIA En primer término, conviene advertir que, en el marco de las competencias que atribuye la Ley Orgánica del Poder Público Municipal al Concejo Municipal, corresponde a dicho órgano la facultad de aprobar lo relativo a la enajenación de inmuebles municipales, previa solicitud motivada del Alcalde. En tal sentido, debe entenderse que, en el ámbito de la actividad administrativa que desarrolla el órgano ejecutivo municipal, es éste el competente para determinar la procedencia de las enajenaciones de inmuebles, cuya aprobación se solicite al Concejo Municipal. Con base en lo anterior, esta Sindicatura Municipal se limitará a expresar en la presente opinión algunas ideas jurídicas relativas al régimen de aprobación de las enajenaciones de bienes municipales, sin tratar la procedencia o no de la enajenación de inmuebles municipales, toda vez que, como se explicará más adelante, la facultad del órgano legislativo municipal en esta materia se circunscribe a la aprobación solicitada por el Alcalde. En ese orden de ideas, conviene analizar el régimen jurídico de los Bienes Municipales. En tal sentido, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en el Título V relativo a la Hacienda Pública Municipal, el régimen de los bienes y obligaciones municipales, estableciendo en el artículo 131 lo siguiente: «ARTÍCULO 131. Son bienes municipales, sin menoscabo de legítimos derechos de terceros, los bienes muebles e inmuebles que por cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio, o aquellos destinados en forma permanente a algún establecimiento público o servicio del Municipio o a algún ramo de su administración, salvo disposición o convenio expresos en contrario. Los bienes municipales se dividen en bienes del dominio público y bienes del dominio privado» (destacado nuestro).

2 28 DOCTRINA ADMINISTRATIVA Tal como expresamente lo señala el artículo precedentemente citado, los bienes municipales, se dividen en bienes del dominio público y bienes del dominio privado. Con relación a los bienes del dominio público de la Nación, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece por tales los hidrocarburos y los yacimientos mineros, las costas marinas y todas las aguas. Asimismo, el Código Civil por una parte, establece que son bienes del dominio público, los caminos, los lagos, los ríos, las murallas, fosos, puentes de las plazas de guerra y «demás bienes semejantes». No obstante, el estudio del régimen jurídico de los bienes del dominio público se encuentra sustraído a la aplicación de las normas de carácter civil, puesto que, éstos se encuentran sometidos a las normas de Derecho Público. En ese sentido, el artículo 132 ejusdem, establece una enumeración de bienes municipales del dominio público. Dicho artículo dispone expresamente: «ARTÍCULO 132. Los bienes del dominio público son: 1. Los ejidos. Se exceptúan las tierras correspondientes a los pueblos y comunidades indígenas. 2. Las vías terrestres urbanas, rurales y de usos comunales. 3. Los que adquiera el Municipio mediante expropiación conforme a la Ley». Igualmente, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece, en sus artículos 68 y 69, otros bienes municipales que igualmente, conforme a su uso, han sido considerados bienes municipales del dominio público. En tal sentido, los referidos artículos textualmente disponen lo siguiente: «ARTÍCULO 68. Todo proyecto de urbanización debe prever las reservas de terrenos para la localización de edificaciones, instalaciones y servicios colectivos que se requieran de acuerdo con los planes de orde-

3 II. LA ENAJENACIÓN DE BIENES MUNICIPALES: nación urbanística y normas urbanísticas aplicables, en función del tamaño, destino, densidad de población, ubicación y demás características del desarrollo. La autoridad competente exigirá del propietario o su representante, en la oportunidad y en los términos que establezcan las correspondientes ordenanzas, el compromiso formal de cesión de terrenos y las garantías que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de lo establecido en este artículo» (destacado nuestro). «ARTÍCULO 69. Las zonas de parques y recreación no podrán ser destinadas a ningún otro uso; las destinadas a servicios comunales o de infraestructura, sólo podrán afectarse a otro uso cuando fueren sustituidas por otras de igual uso y, por lo menos, igual dimensión y similares características. Cualquier otro uso o acto contrario será nulo de nulidad absoluta y el organismo competente, local o nacional, podrá ordenar, por cuenta del infractor, la demolición de las construcciones o instalaciones realizadas de contravención de lo dispuesto en el presente artículo. Las áreas verdes de protección podrán servir para la prestación de determinados servicios o vías conforme lo establezca el Reglamento» (destacado nuestro). De tal manera que, de los artículos previamente citados, se desprende que al catálogo de bienes municipales del dominio público establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se incorporan los siguientes: Los terrenos cedidos al Municipio por sus propietarios, en el marco de un proyecto de urbanización, reservados para la localización de edificaciones, instalaciones y servicios colectivos que se requieran, de acuerdo a los planes de ordenación urbanística y normas urbanísticas aplicables. Las zonas de parques y recreación, aquellas áreas destinadas a servicios comunales o de infraestructura y las áreas verdes de protección. Determinados los bienes del dominio público, bastaría con señalar que los demás bienes pertenecientes al Municipio, son bienes del dominio privado o bienes «patrimoniales» de éstos.

4 30 DOCTRINA ADMINISTRATIVA Con respecto a los bienes municipales del dominio privado, conviene señalar que los mismos no se encuentran sujetos al uso general de la colectividad, por el contrario, son utilizados por el ente público en forma semejante a la de un particular 2. Así pues, pareciera que los bienes municipales del dominio privado se encuentran excluidos de la regulación de normas de carácter público. Sin embargo, el artículo 134 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, al referirse al régimen jurídico aplicable para la enajenación de bienes municipales, hace remisión expresa a ordenanzas y reglamentos especiales dictados por los municipios. «ARTÍCULO 134. La adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y demás operaciones que tengan por objeto bienes municipales se rigen por las ordenanzas y reglamentos dictados en la materia por los municipios. La legislación sobre bienes nacionales se aplicará con carácter supletorio en cuanto sea procedente» (destacado nuestro). Del artículo antes citado, se desprende que, la remisión a ordenanzas y reglamentos dictados en materia de enajenación de bienes municipales, es común tanto a bienes del dominio público, como a bienes del dominio privado. Al respecto, conviene señalar que la Ordenanza sobre Bienes Municipales vigente en el Municipio Chacao, establece en su artículo 7 la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes del dominio público, así como el quórum calificado por parte del Concejo Municipal, para proceder a la desafectación de dichos bienes. No obstante, el referido instrumento normativo, nada establece respecto de los bienes del dominio privado, por lo que, en principio, la enajenación de los mismos pareciera liberada de las restricciones o limitaciones a las que se encuentran sometidos los bienes del dominio público. 2 AGUILAR GORRONDONA, José Luis. Cosas, Bienes y Derechos Reales Derecho Civil II. Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela, 2005.

5 II. LA ENAJENACIÓN DE BIENES MUNICIPALES: Pese a lo anterior, como se puede observar, el artículo 134 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, antes citado, establece la aplicación supletoria de la legislación sobre bienes nacionales, en materia de adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y demás operaciones que tengan por objeto bienes municipales. En ese sentido, es preciso resaltar que, el referido artículo no establece distingo alguno entre bienes municipales del dominio público y del dominio privado, razón por la cual, la remisión a que hace referencia el citado artículo, resulta aplicable a ambos tipos de bienes. Así pues, en cuanto a la legislación sobre bienes nacionales, el artículo 187, numeral 12 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece: «ARTÍCULO 187. Corresponde a la Asamblea Nacional: 12. Autorizar al Ejecutivo Nacional para enajenar bienes inmuebles del dominio privado de la Nación, con las excepciones que establezca la ley» (destacado nuestro). Aunado a lo anterior, el artículo 95, numeral 10 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece expresamente, dentro de las competencias del Concejo Municipal, autorizar la enajenación de los ejidos y otros inmuebles, previa solicitud del Alcalde, lo cual consagra en los siguientes términos: «ARTÍCULO 95. Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal: 10. Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público, y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del alcalde o alcaldesa» (destacado nuestro). De los artículos previamente citados, se desprende como requisito previo a la enajenación de bienes inmuebles municipales del dominio privado por parte del órgano ejecutivo municipal, la aprobación emanada del órgano legislativo municipal.

6 32 DOCTRINA ADMINISTRATIVA Ahora bien, en cuanto al quórum del referido cuerpo colegiado, necesario para aprobar la concesión de tales autorizaciones al órgano ejecutivo municipal, es preciso recordar lo que, con relación a la organización y funcionamiento de aquél, establece la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 98, lo siguiente: «ARTÍCULO 98. El Concejo Municipal y sus comisiones, sesionarán con la presencia de la mayoría absoluta de sus integrantes, y tomarán sus decisiones con la mayoría relativa de los miembros presentes, salvo disposición legal expresa» (destacado nuestro). De acuerdo con el artículo precedentemente señalado, el quórum calificado para aprobar decisiones en el órgano legislativo municipal, procede de manera excepcional, únicamente, por disposición expresa de la ley. En tal sentido, conviene señalar, que en efecto, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en su artículo 133, el quórum calificado, correspondiente a las tres cuartas (3/4) partes del voto favorable de los miembros del Concejo Municipal, para proceder a la desafectación de los bienes municipales del dominio público. Sin embargo, en el caso de la enajenación de los bienes municipales del dominio privado, no existe disposición alguna que establezca un quórum calificado para la aprobación solicitada a cuerpo colegiado por parte del ejecutivo municipal para la realización de dicha enajenación. Con base en las consideraciones antes expuestas, este órgano asesor observa lo siguiente: 1. El bien municipal que pretende enajenar el órgano ejecutivo municipal constituye un bien del dominio privado, puesto que se encuentra exceptuado del catálogo de los bienes municipales del domino público, que expresamente dispone el artículo 132 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 68 y 69 de la vigente Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

7 II. LA ENAJENACIÓN DE BIENES MUNICIPALES: Compete al Concejo Municipal autorizar al órgano ejecutivo municipal para realizar la oferta pública de enajenación a título de venta del bien municipal respectivo, debido a la aplicación de la legislación sobre bienes nacionales, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 134 ejusdem, en concordancia con lo que dispone el artículo 187, numeral 12 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 3. La aprobación solicitada al Concejo Municipal procede con el voto favorable de la mitad más uno de sus miembros, en conformidad con lo previsto en el artículo 98 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. 4. Al caso objeto del presente análisis, sirven de referencia, los siguientes acuerdos: a) El acuerdo Nº aprobado por el Concejo Municipal del Municipio Chacao, en Sesión Ordinaria celebrada el día 26 de septiembre de 2006, publicado en Gaceta Municipal Nº 6.529, de esa misma fecha, mediante el cual se autorizó al ciudadano Alcalde «para enajenar a título de venta los bienes inmuebles municipales constituidos por trescientos treinta metros cuadrados (330 Mts²) de locales comerciales...». b) El acuerdo Nº por el Concejo Municipal del Municipio Chacao, publicado en Gaceta Municipal Nº 5.545, de fecha 11 de marzo de 2005, mediante el cual se autorizó al ciudadano Alcalde «para que proceda a la venta del inmuble constituido por una parcela ubicada en la calle Mohedano, entre la Avenida Tamanaco y la Avenida Francisco de Miranda, de la Urbanización El Rosal del Municipio Chacao...» Es con arreglo a las consideraciones antes expuestas, que este órgano asesor concluye que los bienes municipales del dominio privado, pueden ser enajenados por el órgano Ejecutivo Municipal, conforme al ordenamiento jurídico vigente, sin mas limitaciones que la relativa a la previa aprobación de la mayoría simple de los miembros del Concejo Municipal.

8 34 DOCTRINA ADMINISTRATIVA Finalmente, conviene señalar que, en razón de la aplicación del régimen jurídico de los bienes municipales del dominio privado, la opinión de la Sindicatura Municipal en el presente caso, no constituye requisito formal previo a la autorización de desafectación que corresponde a ese Concejo Municipal, tal como ocurre bajo el régimen de bienes municipales del dominio público, estatuido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Igualmente, conviene señalar que, conforme a la norma contenida en el artículo 119 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esta opinión jurídica no tiene carácter vinculante. De la manera que antecede queda expuesta la opinión jurídica de esta Sindicatura Municipal en cuanto la procedencia de la enajenación de inmuebles municipales del dominio privado. III. ANÁLISIS DE LA LEY ESPECIAL SOBRE LA ORGANIZACIÓN Y RÉGIMEN DEL DISTRITO CAPITAL 1. El Distrito Capital y su diferencia con el Distrito Metropolitano de Caracas. 2. Comentarios al articulado de la Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital. 3. Análisis sobre las normas de contenido tributario previstas en la Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital. A) El Municipio Libertador sigue perteneciendo al Distrito Metropolitano de Caracas. B) El Distrito Metropolitano se encuentra integrado actualmente sólo por los Municipios integrantes del Estado Miranda. 4. Conclusiones. 1. El Distrito Capital y su diferencia con el Distrito Metropolitano de Caracas El Distrito Capital se encuentra contemplado en la Constitución de 1999, al establecerse en el artículo 16, que el mismo es parte de la organización política del territorio. Por su parte, el artículo 17, del mismo Texto Fundamental, consagra que es un componente del primer nivel de gobierno de la ciudad de Caracas, conjuntamente con los municipios aledaños del Estado Miranda.