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2 Créditos de la publicación: 2010, SEGEPLAN Dra. Zully Karin Lizette Slowing Umaña Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia 9ª. Calle zona 1, Ciudad de Guatemala PBX: (502) Coordinación y revisión: Licda. Anabella Osorio Escobar Jefa de la Unidad de Planificación Sectorial Elaboración: Licda. María Angélica Morales Enamorado Unidad de Planificación Sectorial Aportes técnicos: Equipo de la Unidad de Planificación Sectorial Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, citando la fuente

3 Tabla de Contenido Presentación Marco conceptual del Sistema Nacional de Planificación (SNP) Objetivos del SNP General Específicos Organización del Sistema... 8 Guía para el proceso de formulación del plan de mediano plazo Definición de la Visión Análisis de los Mandatos de la entidad Marco Jurídico Tratados y convenciones internacionales Reglamentos Análisis de orientaciones estratégicas de política y políticas públicas relacionadas Definición de la Misión Establecimiento de Valores Diagnóstico Metodología: Análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) Análisis de Actores Definición de Objetivos estratégicos Plan de acción / Programación multianual Planificación Operativa Anual Base del POA Contenido mínimo: Guía para la formulación del POA Vinculación Plan-Presupuesto Marco Instrumental Matriz de Planificación Marco Jurídico del Proceso de Planificación Glosario de Términos Bibliografía

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5 Presentación El Gobierno del Presidente Álvaro Colom, impulsa a través de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, el Sistema Nacional de Planificación SNP-, propiciando una participación activa de la ciudadanía en el logro de una planificación del desarrollo integral del país, en un ambiente democrático y de convivencia pacífica. El proceso de planificación parte de gobernar en función de políticas públicas, lo que implica tener una visión de mediano y largo plazo, y articular la planificación territorial (municipal, departamental y regional) con la planificación sectorial/institucional, y sus instrumentos y mecanismos de implementación, fortaleciendo el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo. La vinculación Plan-Presupuesto, se hace efectiva en la medida en que la voluntad política traducida en las asignaciones financieras, a través del Presupuesto de Ingresos y Egresos, correspondan a las demandas priorizadas planteadas en forma participativa por la ciudadanía. En este marco, le corresponde a la Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia Segeplan-, coadyuvar en la formulación de la política general de desarrollo nacional, evaluar su ejecución y efectos; así mismo tiene, entre sus mandatos, orientar y coordinar los procesos de políticas públicas sectoriales y facilitar el desarrollo nacional, a través del proceso descentralizado de planificación y programación de la inversión pública 1. Las atribuciones de Segeplan incluyen también ser la secretaría técnica del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, dando una faceta territorial a su responsabilidad de facilitar los procesos de planificación y priorización de la inversión en los territorios, en el marco de procesos participativos 2. En el marco de fortalecimiento de la planificación, una de las funciones importantes de la Segeplan es la de asesorar y capacitar, permanentemente a las unidades de planificación del sector público, en la formulación y evaluación de las políticas, planes, programas y especialmente planes operativos anuales (POAs) y dar seguimiento a su ejecución. En cumplimiento a ella, en esta ocasión presenta la guía metodológica para el proceso de planificación 2011 y multianual. El objetivo de la presente guía es facilitar la función de planificación en las instituciones públicas con miras a mejor la calidad y correspondencia con el ejercicio de programación presupuestaria. La primera parte del documento está dedicado a la planificación estratégica y la segunda a la planificación operativa anual. 1 Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto Número y su Reglamento. 5

6 1. Marco conceptual del Sistema Nacional de Planificación (SNP) Concepto Se entiende a la articulación de los procesos de planificación sectorial, central, institucional, con los procesos de planificación municipal, departamental, regional y de ordenamiento territorial, a través de las instancias de planificación desconcentrada del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. También deberá entenderse como un sistema de gestión, que articula al sistema de Gestión Territorial, que al mismo tiempo se basa en un subsistema de Gestión por políticas públicas, por un Sistema de Planificación territorializado y por un Sistema de Nacional de Inversión Publica, entendido este último no como el sistema de registro de la Inversión Pública que administra SEGEPLAN, sino como toda la estructura institucional que realiza inversión, también articula a la Cooperación Internacional. Puede señalarse que el Sistema Nacional de Planificación descansa sobre dos ejes básicos: 1. Planificación sectorial basada en políticas públicas Referida a la planificación de cada institución gubernamental, orientadas por las políticas de gobierno y por los procesos de planificación territorial, para orientar geográficamente la inversión. 2. Planificación territorial emanada del Sistema de Consejos de Desarrollo Metodologías participativas, en los consejos de desarrollo, con el ordenamiento territorial como eje e instrumento orientador y articulador de las políticas públicas y su expresión presupuestaria a través de la inversión pública. 6

7 El Proceso de Planificación con enfoque territorial y participativo, persigue la activación de las potencialidades locales, el incremento del nivel de competitividad y fortalecimiento de gobernabilidad, para propiciar el desarrollo integral y elevar la calidad de vida de la población Guatemalteca; en lo específico persigue: a) Proporcionar al Sistema de Consejos de Desarrollo, los instrumentos que faciliten el cumplimiento de sus funciones de planificación, de coordinación interinstitucional y de auditoria social, para fortalecer las capacidades locales b) Proyectar las políticas públicas en el territorio, para que de manera participativa y descentralizada, orienten la construcción de planes de desarrollo municipal y departamental. c) Orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio para la distribución y localización ordenada de las actividades económicas, sociales y el aprovechamiento del espacio en armonía con el medio ambiente. d) Orientar y definir geográficamente las inversiones e intervenciones de los agentes públicos y privados en proyectos de beneficio para los municipios y los departamentos. e) Facilitar la gestión de la información territorial para apoyar los procesos de planificación, evaluarlos y para la toma de decisiones. f) Facilitar las orientaciones que contribuyan a incorporar las necesidades específicas de la población que por su situación, posición y condición merezcan una atención especial en el proceso de planificación territorial, tales como mujeres, pueblos indígenas y discapacitados/as entre otros. 1.1 Objetivos del SNP General Proporcionar los elementos teóricos, legales, conceptuales, metodológicos y operativos, que permitan la más eficiente y eficaz articulación de la planificación con enfoque sectorial, institucional y territorial para propiciar el desarrollo integral del país y elevar la calidad de vida de la población Guatemalteca Específicos Proporcionar al sistema de instituciones del gobierno centralizadas, descentralizadas y autónomas, un sistema conceptual y metodológico que les faciliten el cumplimiento de sus funciones de planificación Generar los criterios técnicos necesarios que permitan una eficiente asignación de recursos Fortalecer los procesos de análisis situacionales que permitan una adecuada definición de los problemas y permitan establecer un sistema de prioridades que hagan eficiente el uso de recursos públicos Proporcionar al sistema de instituciones y consejos de Desarrollo, instrumentos que faciliten el cumplimiento de sus funciones de planificación Integrar el Sistema de planificación con otros sistemas como el sistema de Inversión, el Sistema de Administración y control en el marco de gestión pública 7

8 3.2.6 Proyectar las políticas públicas en el territorio, para que de manera participativa y descentralizada, orienten la construcción de planes de desarrollo territorial Orientar a las instituciones para que orienten su accionar en base a planes de desarrollo sectorial Orientar y definir geográficamente las intervenciones y las inversiones de los agentes públicos y privados en proyectos en beneficio de municipios y departamentos Orientar los procesos de ocupación y transformación del territorio para la distribución y localización ordenada de las actividades económicas y sociales y el aprovechamiento del espacio en armonía con el medio ambiente Establecer directrices que posibiliten que la asignación de los recursos responda a la solución de los grandes problemas que aquejan a la población 1.2 Organización del Sistema El SNP opera dentro de una organización que apoya la descentralización en el que participan e interactúan todos los organismos sectoriales, regionales promoviendo el mayor involucramiento de la sociedad civil en la identificación de sus problemas, necesidades y carencias, de acuerdo a lo anterior, el mismo opera en cuatro niveles: a) Nivel nacional: En este nivel el sistema opera bajo la rectoría de SEGEPLAN, bajo la línea directa de la Presidencia de la República, conformando una alianza estratégica con el Ministerio de Finanzas Publicas liderando a las entidades públicas a través de sus unidades de planificación. b) Nivel Regional: En este nivel encontramos la expresión en los Consejos de Desarrollo Regional, que cuentan con la representación regional de SEGEPLAN. c) Nivel Departamental: En este nivel, existe la figura de los Consejos de Desarrollo Departamental que cuentan con el soporte de la las oficinas de planificación departamental de SEGEPLAN. En el nivel municipal: En este nivel encontramos las oficinas de planificación municipal, como la expresión del sistema como instancias responsables de transformar las necesidades comunitarias en planes y programas de desarrollo. SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN d) Niveles de actuación con diferentes actores 8

9 Guía para el proceso de formulación del plan de mediano plazo La planificación de mediano plazo está dirigida a fortalecer la capacidad de la organización para pensar y actuar estratégicamente, mediante la misma, las organizaciones públicas y no lucrativas pueden: Examinar el ambiente en el cual existen y operan Explorar los factores y tendencias que afectan la forma en que llevan a cabo sus roles Buscar cumplir sus mandatos y misiones Definir los asuntos estratégicos que deben dirigir y atender Esta planificación tiene como propósito alcanzar los objetivos trazados por medio de la utilización óptima de los recursos escasos y aterrizar en acciones específicas que responden a las prioridades del Estado. Es también útil para determinar las necesidades de recursos, entre ellos los financieros que pueden ser internos o externos (cooperación internacional). Por ello, el presupuesto nunca debiera sustituir a la planificación. Adicionalmente, ayuda a distinguir acciones que no están alineadas. Estas acciones no alineadas dan un falso sentido de logro al percibir que por medio de productos se están obteniendo resultados e impactos en la sociedad. Para que la planificación estratégica sea efectiva debe estar orientada en su accionar y conectada con la planificación operativa. La planificación estratégica tiene varias etapas que deben interrelacionarse como un sistema; ya se trate de un plan de mediano plazo nacional, sectorial, territorial (departamental/municipal) o institucional. El punto de partida de un proceso de planificación estratégica es acordar su realización con las autoridades y tomadores de decisiones de la organización, sometiendo a su consideración el proceso general a seguir; determinar cuáles personas, grupos, unidades u organizaciones deben participar en el ejercicio. La planificación estratégica debe llevarse a cabo de manera participativa, en este proceso se debe proponer, consensuar y validar la información que sustente el plan, de esta forma se logrará una mejor apropiación y ejecución del mismo. Como mínimo, el plan de mediano plazo debe contener los siguientes elementos: a. Definición de la Visión b. Análisis de los mandatos de la entidad i. Marco Jurídico ii. Convenios y tratados internacionales iii. Reglamentos 9

10 iv. Orientaciones estratégicas de política 3 y políticas públicas relacionadas c. Definición de la Misión d. Establecimiento de Valores e. Diagnóstico y análisis de situación f. Definición, análisis y clasificación de actores g. Definición de fines estratégicos h. Establecimiento de metas o resultados deseados. i. Definición de indicadores j. Plan de acción 1.3 Definición de la Visión La visión estratégica es una fotografía del futuro, que le da discrecionalidad sobre la competencia en la cual trabaja. Ésta sirve para impulsar cualquier proceso de Situación desarrollo de una entidad. Si la visión Situación Brecha Futura está claramente establecida y inicial responde a un compromiso social básico, otorga valor agregado a los procesos que la entidad desarrolla. Es necesaria la formulación de una visión clara, concreta y de comprensión del personal, con ello, se logrará la apropiación y cumplimiento de la misma. Las siguientes reflexiones ayudan a elaborar la visión (Morrysey: 1999): a. Qué es lo que yo considero clave para el futuro de nuestro país? b. Qué contribución única deberíamos hacer en el futuro? c. Cómo podría mi organización modelar dicho futuro? d. Cuáles son o deberían de ser las formas centrales de actuación de nuestra organización? e. Cuáles deberían ser nuestras posiciones en cuestiones claves como usuarios, beneficiarios, desempeño, crecimiento, tecnología calidad del servicio, política laboral, entre otros? Algunas preguntas que aportan a la definición de la visión: a. Cuál es la imagen deseada con relación a la situación futura de nuestros usuarios o beneficiarios? b. Cómo seremos en el futuro? c. Cuál será la posición futura de nuestra organización en relación a otras organizaciones? d. Qué haremos en el futuro? e. Cuáles son las contribuciones distintivas que queremos hacer en el futuro y/o cuales son los principales proyectos o actividades que queremos desarrollar? 3 El documento sobre orientaciones estratégicas de política es elaborado y distribuido anualmente por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia y que surge como resultado de la Evaluación de Política General de Gobierno. 10

11 1.4 Análisis de los Mandatos de la entidad Los mandatos de la entidad pueden estar contenidos en preceptos de orden jurídico como: a. Leyes b. Tratados y Convenios Internacionales (deben observarse especialmente los referidos a la protección de los derechos de los pueblos indígenas, de género, ambiente y de los grupos en situación de vulnerabilidad: niñez, adolescencia, juventud, adultos mayores y personas con capacidades diferentes), c. Reglamentos d. Normas no jurídicas como: las orientaciones estratégicas de política y políticas públicas relacionadas a la entidad. El análisis de estos mandatos proporcionará información clave a la entidad sobre sus responsabilidades Marco Jurídico Se refiere a la Ley y/o Resoluciones que dispongan para la creación y accionar de una entidad o programa. El marco jurídico sirve como fundamento o mandato para justificar las acciones que realizan determinada entidad o programa. En ella, se podrá encontrar la estructura, las principales funciones y responsabilidades institucionales. Se deben considerar los siguientes instrumentos jurídicos, entre otros: a. Constitución Política de la República b. Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, Decreto y c. Ley de Áreas Protegidas, Decreto d. Ley Forestal, Decreto e. Ley de Atención a Personas con Discapacidad, Decreto f. Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto g. Ley del Ejecutivo, Decreto y h. Ley de Desarrollo Social, Decreto i. Ley de los Consejos de Desarrollo, Decreto j. Código Municipal, Decreto k. Ley de Descentralización, Decreto l. Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Decreto m. Ley de Idiomas Nacionales, Decreto n. Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, Decreto o. Ley Marco de los Acuerdos de Paz, Decreto p. Otras leyes o normas jurídicas relacionadas con el ámbito de su competencia. 11

12 1.4.2 Tratados y convenciones internacionales Un tratado internacional es un acuerdo escrito entre naciones, aunque debe reconocerse que hoy día también se hace entre sujetos jurídicos de derecho internacional, que puede constar de uno o varios instrumentos jurídicos conexos, y siendo indiferente su denominación. 4 Se deben considerar los siguientes instrumentos jurídicos, entre otros: a. Las Metas y Objetivos de Desarrollo del Milenio. b. Convenio 169 de la OIT, c. Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU, d. Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer e. Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial f. Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático g. Protocolo de Montreal relativo a sustancias agotadoras de la capa de ozono h. Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su eliminación i. Convención de Lucha contra la Desertificación y la Sequía j. Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica k. Tratado de Libre Comercio entre Centro América, los Estados Unidos y la República Dominicana (TLC CAFTA DR, Capítulo 17) Para facilitar su análisis, se sugiere utilizar la siguiente matriz, la cual en este caso a manera de ejemplo presenta el caso de Segeplan: 4 Lo más común suele ser que tales acuerdos se realicen entre Estados, aunque pueden celebrarse entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales. Los primeros están regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969; los segundos, por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de

13 Mandato Fuente (Base legal, reglamentos, tratados, convenios, etc) Requerimientos clave Efectos sobre la organización Demandas/Expectativas Mantener una relación "congruente Constitución Política de la República. Establecer los mecanismos y Fortalecer la rectoría sobre el proceso Coordinación, establecer marcos entre el gasto público y la producción Arts. 119 y 134 coordinar con las instituciones del de planificación. normativos y metodológicos para la nacional sector público para el logro de la vinculación entre la planificación y el presupuesto. planificación Asesorar, capacitar y brindar apoyo Ley del Organismo Ejecutivo. Decreto Generar procedimientos, metodologías Fortalecer la rectoría sobre el proceso Fortalecer capacidades. Desarrollar técnico a las unidades de planificación Art. 14. del sector público en el proceso de formulación y vinculación de los planes con los presuestos. Dar seguimiento. Análisis de Marco Jurídico y tratados y convenciones internacionales y/o herramientas para formular y de planificación. vincular el plan y con el presupuesto y con ello asesorar, capacitar, brindar apoyo técnico a las instituciones del Ejecutivo u otra que lo requiera. Coordinar con el Ministerio de Finanzas Públicas. Dar seguimiento al presupuesto público. metodologías y herramientas. Coordinación interna y externa. Establecer los lineamientos para el Ley Orgánica del Presupuesto. Normar el proceso de planificación que Fortalecer la rectoría sobre el proceso Establecer el marco normativo. proceso de planificación. Decreto Art. 21 deberán utilizar los organismos del de planificación. Coordinación con el Ministerio de Estado y sus entidades Finanzas Públicas descentralizadas y autónomas. Fuente: Indes con adaptaciones al medio Reglamentos Disposición legislativa expedida por la Administración Pública en uso de sus facultades constitucionales para hacer cumplir sus objetivos. Su objeto es aclarar, desarrollar o explicar los principios generales contenidos en la ley a que se refiere para hacer más asequible su aplicación. También es definido como una colección de órdenes y reglas impuestas por autoridad competente. En el proceso de planificación, deben observarse entre otros reglamentos, los siguientes: a. Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto, Acdo. Gub b. Reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acdo. Gub c. Reglamento de la Ley de la Contraloría General de Cuentas, Acdo. Gub Análisis de orientaciones estratégicas de política y políticas públicas relacionadas Las orientaciones estratégicas de política surgen del análisis de las directrices del Plan de Gobierno, sus indicadores de logro, las prioridades identificadas en el Gabinete de Gobierno, cumplimiento de compromisos como los objetivos del milenio, la evaluación de la política general de gobierno, entre otros. Las políticas públicas son el conjunto de decisiones que se traducen en acciones estratégicamente seleccionadas que inciden sobre el conglomerado social las cuales se ejecutan a través de la institucionalidad pública. 13

14 Como mínimo, en el análisis deberán considerarse las siguientes políticas: a. Prioridades y orientaciones estratégicas de política definidas por el Gobierno de la República a través de su Política General de Gobierno (Plan de Gobierno) b. Los Acuerdos de Paz c. Política Pública para la convivencia y la eliminación del racismo y la discriminación racial d. Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres e. Política de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia f. Política Nacional de Juventud g. Política Nacional de Discapacidad h. Política de Desarrollo Urbano Rural Integral i. Política Nacional de Cambio Climático j. Política Nacional y Estrategia Nacional de Gestión de Recursos Hídricos k. Política de Manejo de Desechos Sólidos y Líquidos l. Otras políticas relacionadas con el sector/entidad. Para el análisis del marco de políticas se sugiere la siguiente matriz, la cual permitirá establecer la coherencia desde el nivel superior (política general), el nivel intermedio (políticas sectoriales o subsectoriales) así como el análisis de políticas multisectoriales o transversales. Matriz de análisis de políticas Política General Política Sectorial y/o Institucional (Plan de Gobierno) Objetivo general Objetivo específico Objetivo general Meta Objetivo específico Actividad Meta Actividad Políticas multisectoriales y transversales Análisis de las intervenciones institucionales/sectoriales para el cumplimiento de la política. Ejemplos: Política pública para la convivencia y la eliminación del racismo y la discriminación racial Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres Política de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia Política Nacional de Juventud Política Nacional de Discapacidad Fuente: Elaboración propia 14

15 Matriz de análisis de Políticas, ejemplo educación Política General Objetivo general Orientar e integrar las acciones del desarrollo social integral hacia la generación de empleo, los recursos necesarios, el combate a la pobreza. Objetivo específico Asegurar las condiciones e inversiones necesarias que garanticen los derechos a la salud, educación y nutrición, favoreciendo el desarrollo de la capacidad productiva de bienes y servicios que el país necesita. Meta (Estrategia) Ampliar la cobertura educativa Mejorar la formación docente Mejorar la calidad educativa. Política Sectorial y/o Institucional Objetivo general Política de Cobertura: 1. Incrementar la cobertura educativa, en todos los niveles del sistema con equidad, pertinencia cultural y lingüística 2. Ampliar la cobertura de la educación no formal por medio del fortalecimiento de sistemas educativos orientados hacia la educación para el trabajo Objetivo específico Meta Actividad Actividad Reducir la deserción temporal y definitiva a nivel nacional Política Multisectorial o transversal Ejemplo: Políticas de Desarrollo social y población: Sector Educación Objetivo general: Política de Desarrollo Social y Población Contribuir al desarrollo de la persona humana en los aspectos social, familiar y su entorno, con énfasis en los grupos más vulnerables de la población. Objetivo específico Educar en el tema de población y desarrollo en el sistema educativo y en el nivel comunitario, fomentando actitudes de respeto a la dignidad humana, a la maternidad y paternidad responsables, al sentido y valor de la sexualidad, desarrollando una visión de la dinámica sociodemográfica del país y de la comunidad. Aumentar Meta (Instrumento de política) Programa de ampliación de cobertura y calidad educativa. Actividad Asegurar la asignación de partidas presupuestarias para estos programas con fondos provenientes de organismos e instituciones nacionales y fondos de donación gestionados con organismos internacionales. 1.5 Definición de la Misión La misión expresa la razón de ser y de existir de toda entidad. Es el propósito último y específico que se busca y que distingue a la entidad de otras de su mismo tipo. En ese contexto, la misión de la entidad, debe reflejar lo que ésta es, haciendo alusión directa a la función general y específica que cumple como instancia de gestión pública. En la mayoría de entidades, el contenido de la misión se asocia al contenido de su respectiva ley orgánica o norma de creación 15

16 (mandato), la cual define su marco general de actuación, en algunos casos puede resultar insuficiente para su definición. La misión sirve para orientar e informar al personal sobre todo el accionar institucional dado que es el eje sobre el cual se desarrolla todas las otras actividades y sistemas. La utilidad de una buena declaración de la misión significa: Establecen el marco que justifica la intervención pública en el ámbito de responsabilidad Capacidad de mantener el foco directivo en lo importante Lograr encauzar los apoyos políticos y capacidades administrativas de la entidad. Es necesaria la formulación de una misión clara, concreta y de conocimiento del personal. La declaración de misión suele abarcar los siguientes elementos: a. El concepto de la organización b. La naturaleza de sus actividades. c. Productos finales, principales o estratégicos (bienes y/o servicios) d. La razón de su existencia. e. La población objetivo a la que sirve. f. Sus principios y valores fundamentales. A continuación algunas preguntas generadoras y referentes claves que ayudan a definir la misión: a. Quiénes somos? (Identidad y reconocimiento legal que otorga legitimidad a la acción) b. Qué buscamos? (Las funciones principales de la organización. Razón de ser de la entidad) c. Qué producimos? (cuales son los principales productos (bienes o servicios) que se generan d. Por qué lo hacemos? (valores principios y motivaciones) e. Para quienes trabajamos? (Los usuarios internos y externos, sectores sociales hacia los cuales se orientan principalmente los esfuerzos, población objetivo y actual) 1.6 Establecimiento de Valores Los valores son principios que permiten orientar el comportamiento y compromiso en función de lo que se realiza como personas y/o entidades. También son fuente de satisfacción y plenitud que proporcionan una pauta para formular metas y propósitos personales o colectivos y reflejan los intereses, sentimientos y convicciones más importantes. Un proceso efectivo de definición de valores proporciona perspectivas importantes dentro de las metas y estrategias de la entidad. Para desarrollar el enunciado de valores, se sugiere responder las siguientes preguntas generadoras: a. Cómo deseamos conducir nuestra entidad? b. Cómo deseamos tratar a nuestros interesados claves? c. Qué valoramos? 16

17 Valores como el respeto, confianza, y trabajo de equipo a menudo se enfatizan en tales enunciados los cuales deben articular un código de comportamiento al cual se adhiera o aspire la entidad. 1.7 Diagnóstico La clave de una buena planificación depende de la capacidad de hacer un buen diagnóstico, para ello se requiere interpretar bien los signos, las señales y los síntomas, así como conocer y analizar los momentos centrales de la historia y hacer los análisis correspondientes. El diagnóstico es un procedimiento por medio del cual se identifica y analiza factores (variables, indicadores y otros) externos como variables sectoriales, macroeconómicas, sociales, políticas, ambientales, culturales, ámbito internacional, entre otras que influyen en el desempeño de la entidad y factores internos de la entidad, para identificar, ponderar y evaluar variables y factores influyentes. Esto incluye revisar el pasado, el presente y las tendencias de futuro. Lo anterior supone reconocer que existen factores en el nivel externo e interno que actúan de manera positiva o negativa para el alcance de los propósitos y los objetivos estratégicos. Para elaborar el diagnóstico existen diversas metodologías, entre ellas el árbol de problemas, marco lógico, mapas aristotélicos, georeferenciación, entre otras; en el presente documento se sugiere utilizar la metodología FODA Metodología: Análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) El análisis FODA proporciona información para la definición de estrategias, dado que cada estrategia se fundamenta en las fortalezas y toma ventaja de las oportunidades, al mismo tiempo que supera y minimiza los efectos de las debilidades y amenazas. A efecto de lograr el análisis del entorno, se precisa el cambio en el orden de las variables del FODA. Primero se analizarán las oportunidades y amenazas que permitirá determinar como está la situación de la temática o área de competencia de la entidad y posteriormente se analiza la situación interna que permita determinar el grado de preparación de la entidad para responder a las demandas y/o aprovechar las oportunidades identificadas. Variables de la metodología FODA Análisis de factores externos Oportunidades Son factores o situaciones externas que favorecen a la entidad. (Variables sectoriales, macroeconómicas, sociales, políticos, ambientales, culturales, ámbito internacional, enfoque territorial, dinámica poblacional, análisis e inclusión de ejes transversales). Amenazas Son factores o situaciones externas que pueden afectar a la entidad de forma negativa. (Variables sectoriales, macroeconómicas, sociales, políticos, ambientales, culturales, ámbito internacional, enfoque territorial, dinámica poblacional, análisis e inclusión de ejes transversales). Problemática. 17

18 En el análisis del entorno, debe contener, entre otros: a. Variables sectoriales: El análisis del área de influencia de la entidad sobre un sector determinado. Se deben analizar los indicadores claves: Ej: Educación: Tasa de finalización, Tasas de escolaridad; Ambiente: Cobertura Forestal; Salud: Tasa de mortalidad materna e infantil; etc. (NOTA: En los casos que aplique el análisis debe realizarse por ubicación geográfica, sexo y etnia). Se facilita un instrumento para el análisis de las variables sectoriales con algunos ejemplos: Cuadro para análisis de las variables sectoriales Nombre Indicador Descripción Cálculo Nacional Area Desagregación Desagregación por Etnia Año Urbana Rural Mujer Hombre Maya Garífuna Xinca Mestizo Tasa Neta de Escolaridad Porcentaje de alumnos de X a Y Matrcula de X-Y años / años de edad que estan en nivel X, Población de X-Y años en relación a la población de X a Y * 100 XX% % % % % % % % % 2009 años de edad. Manejo de Desechos Sólidos* Operación y mantenimiento de plantas Metros cúbicos de de tratamiento de aguas residuales. desechos líquidos tratados/metros cúbicos de desechos líquidos programados para ser n/a n/a n/a n/a n/a n/a 2010 tratados * Los datos aquí consignados son para ejemplificar la herramienta. Fuente de Periodicidad de Información Actualización Ministerio de Anual Educación Amsa, Amsclae, Mensual o Conap, Inab cuatrimestral para medición de desempeño y calidad (controlado/programad o) y anual para cobertura b. Variables macroeconómicas, sociales, políticas, ambientales, culturales, ámbito internacional: se consideran como factores determinantes en la planificación dado que afectan a todos los sectores. (tipo de cambio, crecimiento del PIB, políticas sectoriales, cambio climático, política tributaria, política comercio exterior, etc.) Se facilita un instrumento para el análisis de las variables sectoriales con algunos ejemplos: Cuadro para análisis de las variables macroeconómicas Nombre Indicador Descripción Cálculo Nacional Area Desagregaci Desagregación por Etnia Año Ref. Fuente de Periodicidad de Actualización Urbana Rural Mujer Homb Maya Garífuna Xinca Mestizo Información Producto Interno Bruto Es el valor monetario total de la Banco de Anual producción corriente de bienes y Guatemala servicios de un país durante un período. En Guatemala se calcula anualmente. 38.1* nd nd n/a n/a n/a n/a n/a n/a 2009 Tasa de desnutrición cronica Porcentaje de población entre 3 y 59 Población entre 3 y 59 meses de en niño(a)s entre 3 y 59 meses de edad que presenta edad con retardo en talla / población meses de edad retardo de talla según su edad total entre 3 y 59 meses * n/a n/a ** ENSMI** * En millardos de doláres **Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, 2002 c. Enfoque territorial: El proceso de planificación con enfoque territorial y participativo, persigue la activación de las potencialidades locales, el incremento o el nivel de competitividad y fortalecimiento de gobernabilidad, para propiciar el desarrollo integral y elevar la calidad de vida de la población Guatemalteca. Se deben considerar e incorporar en la planificación sectorial e institucional, las prioridades establecidas por la comunidad en los planes de desarrollo municipal, departamental y regional. d. Dinámica poblacional: La población considerada como el fin de todos los procesos, vista en su dinámica de crecimiento, su distribución en el espacio, en el marco de su entorno y como la población objetivo a beneficiarse con la intervención de la entidad. 18

19 Figura para análisis de la población Población de Referencia o Universo Población sin el problema Población potencial Población Objetivo Población en espera Población atendida Fuente: Cepal e. Análisis e inclusión de los ejes transversales: (ver anexo, guía para su inclusión) i. Equidad de Género: Que implica la posibilidad de utilizar mecanismos o procedimientos diferenciados para corregir desigualdades. Son medidas no necesariamente iguales, pero que conducen a la igualdad en términos de derechos, beneficios, obligaciones y oportunidades. Esas medidas son conocidas como acciones positivas o afirmativas porque facilitan a las personas o grupos en posición de desventaja, el acceso a esas oportunidades, la promoción de sus derechos, de su autonomía y empoderamiento. ii. Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas: El reconocimiento de la identidad de los pueblos indígenas es fundamental para la construcción de la unidad nacional basada en el respeto y ejercicio de los derechos políticos, culturales, económicos y espirituales de todos los guatemaltecos 5 La identidad de los pueblos es un conjunto de elementos que los definen, y a su vez, los hacen reconocerse como tal. Tratándose de la identidad maya, la cual que ha demostrado una capacidad de resistencia secular a la asimilación, son elementos fundamentales: a) La descendencia directa de los antiguos mayas; b) Idiomas que provienen de una raíz maya común; c) Una cosmovisión que se basa en la relación armónica de todos los elementos del universo, en el que el ser humano es sólo un elemento más, la tierra es la madre que da la vida, y el maíz es un signo sagrado, eje de su cultura. Esta cosmovisión se ha transmitido de generación en generación a través de la producción material y escrita por medio de la tradición oral, en la que la mujer ha jugado un papel determinante; d) Una cultura común basada en los principios y estructuras del pensamiento maya, una filosofía, un legado de conocimientos científicos y tecnológicos, una concepción artística y estética propia, una memoria histórica colectiva propia, una organización comunitaria fundamentada en la solidaridad y el respeto a sus semejantes, y una concepción de la autoridad basada en valores éticos y morales; y e) La auto identificación II). Lucha contra la Discriminación, III) Derechos culturales, IV Derechos civiles, políticos, sociales, y económicos, V) Comisiones paritarias. 6 5 Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, México, marzo 1997, pag IDEM. 19

20 iii. Gestión ambiental: La gestión ambiental, permite conocer el estado y la dinámica de los recursos naturales (aire, agua, suelo, flora, fauna ) así como evitar o aminorar los proceso de degradación ambiental (erosión, desertificación, incendios forestales, sequías, contaminación por desechos sólidos, líquidos, etc.). iv. Niñez, adolescencia, juventud, adultos mayores y personas con discapacidad. Análisis de factores internos Fortalezas Son recursos o capacidades que ayudan a una entidad a cumplir sus mandatos o misión. (Recursos humanos, físicos, tecnológicos, financieros, estructura organizacional, metodología de trabajo). Debilidades Son los aspectos negativos internos en recursos y capacidades que obstaculizan la capacidad de la entidad para lograr su mandato o misión. (Recursos humanos, físicos, tecnológicos, financieros, estructura organizacional, metodología de trabajo). Problemática. Análisis Estratégico Luego de contar con la información a través del FODA se procede a su análisis, para la definición de estrategias y cursos de acción, en función de las relaciones más importantes entre los factores identificados. La definición de estrategias permite: i) Aprovechar las fortalezas y oportunidades, ii) Superar las debilidades, iii) Enfrentar las amenazas Relacionamiento de factores Potencialidades (FO): Surgen al correlacionar las fortalezas con las oportunidades para buscar cuales de las primeras son relevantes a fin de aprovechar las segundas. Desafíos (DO): Demuestran como algunos factores a pesar de ser débiles son claves para aprovechar algunas de las ventajas del medio. Riesgos (FA): Expresan algunos factores internos que, pese a ser fuertes, están amenazados por otros externos y representan por tanto un riesgo potencial. Limitaciones o barreras (DA): Se trata de identificar de qué manera los factores más débiles se potencian negativamente con las amenazas del medio Esquema Relacionamiento de factores Internos Micro Macro Fortalezas Debilidades Oportunidades Estrategia FO fortalezas/oportunidades Estrategia DO debilidades/oportunidades Externos Amenazas Estrategia FA fortalezas/amenazas Estrategia DA debilidades/amenazas 20

21 Estrategias Son planes globales para la acción, deliberadamente formulados por las cúpulas de las entidades para garantizar la misión. Desde la perspectiva de gerencia social 7, las estrategias pueden ser promovidas desde los niveles directivos, pero involucran a todos los miembros de la entidad en un proceso abierto y estimulante para generar y descubrir elementos novedosos que alimenten paradigmas y visiones alternativas. 8 Las Estrategias deben permitir: 9 a. Establecer un patrón de decisiones que sea coherente, unificador e integrador para la entidad. b. Identificar cuales son las ventajas sostenibles a largo plazo en las áreas clave de los productos y servicios que son brindados. Por ejemplo: servicios brindados en todo el país, procesos productivos con tecnología de alto estándar c. Establecer los objetivos estratégicos de la entidad. d. Seleccionar las líneas de acción, programas, proyectos y actividades que la entidad desarrollará. 1.8 Análisis de Actores Permite tener una idea clara de quienes son los actores principales que inciden en la gestión de la entidad y entender sus valores, creencias, problemas y actitudes. Los actores son aquellos agentes con los cuales se establece alguna relación, sea ésta de coordinación, alianza o apoyo para el desarrollo de las actividades programadas y éstos pueden ser: a. Personas individuales y/o jurídicas. Ej: a)alcalde Municipal, b)gobernador; etc. b. Entidades públicas o privadas. Ej: a)segeplan; b)contraloría General de Cuentas; c)empresarios por la Educación; etc. c. Asociaciones: Ej: a)asociación de Mujeres Guatemaltecas; b)centro de Desarrollo Integral Comunitario Según el rol que desempeñan, los actores se pueden identificar como: a. Facilitador: Actores que desarrollan acciones iniciales para impulsar la gestión sectorial. b. Aliados: Actores que apoyan la gestión por tener interés en algunas de las áreas de trabajo de la entidad. c. Oponentes: Actores que obstaculizan o contradicen el proceso por que esta afecta negativamente sus intereses. 7 Gerencia Social: como campo de conocimiento: conjunto de conocimientos interdisciplinarios y buenas prácticas que buscar abordar los desafíos de las políticas públicas y la gerencia pública con el fin de promover el desarrollo social. Como campo de acción: ejercicio coordinado y estratégico de múltiples funciones que apuntan a garantizar el desarrollo continuo y armonioso de la eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de los esfuerzos de promoción del desarrollo social. (Indes) 8 (Indes 2002) 9 Ilpes, Cepal. 21

22 d. Neutros: Son aquellos que no han tomado ningún partido en el proceso. Se debe observar cuidadosamente a este tipo de actores dado que pueden orientarse a la posición de aliados u oponentes. La importancia se mide de acuerdo a las relaciones predominantes: Se definen como las relaciones de afinidad (confianza) frente a los opuestos (conflicto), en la propuesta de intervención. Se considera los siguientes tres aspectos: a. A favor: predomina las relaciones de confianza y colaboración mutua b. Indeciso/indiferente: Predomina las relaciones de afinidad pero existe una mayor incidencia de las relaciones antagónicas. c. En contra: el predominio de relaciones es de conflicto. Según la jerarquización del poder, se define como la capacidad del actor de limitar o facilitar las acciones que se emprenda con la intervención. Se consideran los siguientes niveles de poder a. Alto: predomina una alta influencia sobre los demás. Se identifica con 1 b. Medio: La influencia es medianamente aceptada. Se identifica con 0 c. Bajo: no hay influencia sobre los demás actores. Se identifica con -1 Según el interés que posea el actor, éste se define por los objetivos que persigue con su actuación. Se reflejará sobre el beneficio directo o indirecto que el actor reciba derivado de las acciones de la entidad/sector. Esta medición se hará mediante los siguientes niveles: a. Alto interés: Le benefician las acciones para sus objetivos. b. Bajo Interés: No hay interés dado que las acciones no le apoyan sus objetivos. Debe analizarse también el tipo de recursos que aporta el actor, de esta cuenta se podrá considerar su participación y/o su aporte en ciertas partes del proceso. Los tipos de recursos pueden ser: a. Financieros i. Presupuesto ii. Financiamiento b. Humanos i. Personal ii. Destrezas c. Conocimientos i. Procesos y sistemas ii. Experiencia y conocimientos técnicos Por último, debe registrarse la ubicación geográfica donde intervienen los actores, de esta cuenta, según el rol que tengan dentro de proceso, permitirá el aprovechamiento de su intervención o la ejecución pertinente de las estrategias de contención establecidas. 22

23 Matriz para el análisis de actores 10 Análisis de actores (Importancia/poder/interés de los involucrados) No. Actor Desagregación Desagregación Etnica Rol Importancia Poder Interés Recursos Acciones Principales Ubicación Geográfica por sexo Mujer Hombre Indígena No indígena Municipio Departamento 1 2 N Fuente: Indes, adaptado al medio. 1.9 Definición de Objetivos estratégicos Los objetivos estratégicos son los cambios o efectos que la entidad deberá alcanzar en el mediano y largo plazo, éstos apoyan al cumplimiento de la misión y visión, por lo tanto deberán responder a la pregunta central: Qué se desea cambiar de la realidad interna y externa en la cual se trabaja?. El marco de tiempo de los objetivos estratégicos fluctúa entre dos, cinco o diez años y por ello se catalogan como de mediano o largo plazo. En cierta forma los objetivos estratégicos reflejarán el impacto que se desea obtener y darán respuesta total o parcial a un problema identificado. En la formulación de los objetivos estratégicos se debe tener especial cuidado y evitar la incorporación de la jerga que actualmente está de moda. Algunos ejemplos: 11 a. Mejorar la calidad de vida de los guatemaltecos b. La eliminación de pobreza en el menor tiempo posible c. Un mundo sin necesidades insatisfechas d. El desarrollo pleno de las capacidades Bases para la formulación de los objetivos estratégicos: a. La identificación y priorización de problemas identificados en el FODA b. Contar con un análisis estratégico derivado del FODA c. Se recomienda la formulación de tres a cinco objetivos estratégicos, para facilitar su medición y cumplimiento. 10 El instrumento está a disposición del usuario en el marco instrumental. Anexo digital. 11 Según Karen Mokate, cuando los objetivos estratégicos se han especificado de esta manera, las actividades y acciones tienden a adquirir una justificación propia. No obstante, por la naturaleza ambigua de los objetivos planteados y por la relación lejana o quizás implícita entre las acciones con dicho objetivo, la gestión tiende a enfocarse exclusivamente en dichas acciones. Sin necesariamente darse cuenta, se empieza a actuar como si las acciones tuviesen una razón de ser, por sí mismos. 23

24 Como redactar un objetivo estratégico: Acción a desarrollar (Infinitivo) Población objetivo Ámbito espacial Tiempo de aplicación Situación a cambiar (Contribución a) Fuente: Indes Ejemplo para elaboración de objetivos estratégicos Esquema para la formulación de objetivos Que se va hacer (Función, proceso o sistema con alguna característica) Para quien? (Clientes, usuarios, beneficiarios) Dónde se desarrollará a la intervención? (Región, Departamento, municipio) En qué plazo? (Mediano 2-n años, Corto 1 año) Qué cambiar? (Beneficio planeado, variable de impacto) Esquema para la formulación de objetivos estratégicos Acción a desarrollar Reducir en 5% la tasa de analfabetismo (Infinitivo) Población objetivo En la población mayor de 15 años Ámbito espacial A nivel nacional Tiempo de aplicación Para el 2015 Situación a cambiar Elevar su nivel de competitividad. (Contribución a) OBJETIVO ESTRATEGICO Reducir, para el 2015, en 5% la tasa de analfabetismo en la población mayor de 15 años a nivel nacional y con ello elevar en nivel de competitividad de la población. 24

25 1.10 Plan de acción / Programación multianual La simple formulación de un plan de mediano o de largo plazo no es suficiente si no se complementa con una programación en tiempo y espacio; para ello es indispensable elaborar un plan de acción y definir su proceso de implementación. El plan de acción es un instrumento de programación que contiene la estimación de la producción institucional (bienes o servicios) a lograr en un período determinado (se sugiere trabajarlo a tres (3) años dado que el plan de mediano plazo debe constituirse en la base del presupuesto multianual. 12 ) con su debida distribución de recursos, responsables e indicadores de medición. Entre otras bondades, la programación multianual permite: a. Conocer, evaluar y de ser necesario corregir los planteamientos establecidos de acuerdo a una estimación presupuestaria realizada. b. Propicia la gestión de los recursos necesarios para el cumplimiento de las metas establecidas. c. Mejora la toma de decisiones. Establecimiento de Programas estratégicos: Programa estratégico permite nombrar una serie de acciones organizadas con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de la población objetivo. Entre las características de los programas pueden nombrarse: a. Define objetivos específicos b. Determina prioridades de intervención c. Define y ordena recursos disponibles d. Integra de forma simultánea y sucesiva un conjunto de proyectos. Estructura de un programa estratégico: a. Objetivo específico b. Finalidad c. Características d. Resultados del programa i. Población beneficiada ii. Ubicación geográfica 12 El PM se incluye en cumplimiento al artículo 8 del Decreto , Ley Orgánica del Presupuesto. El PM contiene estimaciones de los agregados fiscales de ingresos y gastos que permiten conocer la situación financiera esperada de la Administración Central dentro de los 3 años siguientes, analizar y definir anticipadamente la respuesta de política adecuada. La formulación del PM es un proceso cambiante que permite observar los agregados fiscales con visión estratégica, y que toma en cuenta las metas y resultados de mediano plazo trazados por los ministerios sectoriales en sus planes operativos multianuales. Para la formulación del presupuesto multianual se deben considerar los instrumentos de definición de las políticas públicas que orientan el accionar de las instituciones del Estado; el Marco Presupuestario de Mediano Plazo; la planificación estratégica de las entidades de la Administración Central; y las normas presupuestarias vigentes para la formulación presupuestaria anual y multianual. 25