Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil catorce (2014)

Transcripción

1 Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil catorce (2014) Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Luis Guillermo Guerrero Pérez Sala de Selección Número Nueve Corte Constitucional Referencia: solicitud de insistencia para la selección del expediente T , acción de tutela presentada por la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia contra la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 33 del Decreto Ley 2591 de 1991, presento ante ustedes insistencia relativa al expediente de tutela de la referencia, el cual fue excluido de revisión por la Sala de Selección Número Ocho, por medio de auto del 13 de agosto de 2015, notificado el 24 de agosto del mismo año. Para tales efectos, realizaré una breve descripción del caso para luego exponer las razones por las cuales considero pertinente su selección: 1. El 13 de abril de 2011, la señora Ángela Maldonado Rodríguez y el señor Gabriel Venegas Torres presentaron acción popular contra la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia ( C O R P O A M A Z O N I A ) y la Procuraduría General de la Nación para asuntos Ambientales y Agrarios, solicitando la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al equilibrio ecológico, al aprovechamiento racional de los recursos naturales, y la seguridad y salubridad pública, con base en los siguientes hechos, que exponen así los demandantes: (i) Desde el año 1984 Corpoamazonía ha expedido los actos administrativos que le reconocieron a la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia la licencia para desarrollar el proyecto investigativo '''vacuna sintética para la malaria producida por el plasmodiumfalciparum en el Departamento del Amazonas". En el marco de la investigación, la Fundación fue autorizada para capturar 1600 animales de la especie aotus vociferans (una especie de mico). No obstante. 1

2 afirmaron los actores, mediante la resolución No. 023 de 2010 Corpoamazonía aumentó a 4000 los especímenes permitidos a cazar por parte de la institución, con base en el Decreto 309 de 2000 "por el cual se reglamenta la investigación científica sobre diversidad biológica", sin apoyo técnico que soporte el incremento en la cantidad de animales requeridos para llevar a cabo la investigación señalada, lo que impide establecer si el aumento en la caza excede la recuperación del recurso natural; (ii) Los animales son cazados por personas no autorizadas para ello, incluso, por población indígena de la zona amazónica en la cual se encuentran las especies, y esa situación ha dado pie para la venta ilegal y tráfico de los especímenes. Además, explicaron, los animales que están siendo cazados se encuentran en el territorio amazónico compartido con Brasil y Perú constituyéndose en una situación de vulneración de la zona fronteriza, y en un desconocimiento de las normas sobre conservación de especie de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (lucn, por su sigla en inglés); (iii) La Fundación no ha pagado al Estado Colombiano la tasa de repoblación que contempla el artículo 134 del Decreto 1608 de 1978 "por el cual se reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre", como contraprestación por la licencia que les permite el uso del recurso renovable; (iv) En la actualidad es imposible efectuar un cálculo del número de micos de la especie mencionada, que permita establecer su presencia en la zona y cómo se ha visto afectada la población total de especímenes, por el aumento de la caza. Esta situación no solo impacta negativamente el estudio biológico de la especie, sino también, el estudio del entorno en que aquellos se desenvuelven y de la fauna y flora con las que se relacionan; (v) Finalmente, la Fundación incumplió el deber que le impuso en el año 2006 Corpoamazonía, de conformar un comité de ética en relación con la caza de micos para desarrollar la investigación de la vacuna contra la malaria, el cual debía estar conformado por un médico veterinario, un funcionario de la Corporación, un representante de la sociedad protectora de animales y un representante de la Fundación. 2. De esta acción popular conoció, en primera instancia, la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual, mediante sentencia del tres (03) de mayo de dos mil doce (2012), declaró que las entidades demandadas vulneraron el derecho e interés colectivo a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, consagrado en el numeral c) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 "por la cual se desarrolla el articulo 88 de la Constitución Política de Colombia 2

3 en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones". Ordenó a Corpoamazonia (i) revocar las resoluciones No. 028 del 13 de mayo de 2010 por medio de la cual se otorgó a la Fundación el permiso para la ejecución del proyecto "captura y estudio de investigación científica en diversidad biológica de primates en la cuenca del Río Amazonas en el Trapecio Amazónico Colombiano", y, la resolución No de 2010 en la que la entidad resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera decisión, y (ii) continuar con las investigaciones disciplinarias presentadas en el año 2005 contra la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia, por los hechos narrados en el contexto de esa acción. Además, ordenó al Ministerio expedir la reglamentación a fin de establecer las tarifas mínimas de que trata el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1608 de La decisión fue confirmada parcialmente por la Sección Tercera, Subsección C, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante providencia del veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013). El fallo se adicionó en el sentido de declarar que las demandadas también vulneraron el derecho colectivo a la moralidad administrativa, contenido en el numeral b) 4 de la Ley 472 de 1998, y además, se anularon los actos administrativos No. 028 de 2010 y No de 2010 que reconocieron a la Fundación las licencias para ejecutar la investigación y cazar a los animales. Ajuicio de la Sección Tercera, si en el caso concreto el juez de la acción popular encuentra que la forma de proteger principios y derechos constitucionales es la anulación del acto administrativo, podrá hacerlo, siempre y cuando se demuestre que aquellos son la fuente directa de la afectación que se alega en el proceso. 4. El 27 de marzo de 2014, la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia presentó acción de tutela contra la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco del proceso de acción popular, invocando la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con base en los siguientes argumentos: (i) la acción popular es improcedente para obtener la nulidad de los actos administrativos que otorgaron el permiso de investigación, porque ello atentaría contra los principios constitucionales de debido proceso y el artículo 228 de la Constitución, así como la sentencia C-644 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) en la que se declaró exequible el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 {defecto procedimental); y (ii) la entidad ha capturado a algunos especímenes de la especie aotus nancymaae dada la dificultad de diferenciarlos de los aotus vociferans, por su similitud genética. Sin embargo, la institución no ha alterado el equilibrio ecológico y el manejo racional de los recursos naturales renovables, y esta circunstancia no fue valorada como parte de la argumentación efectuada por la Sección Tercera (defecto fáctico). 3

4 5. En única instancia la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del doce (12) de diciembre de dos mil catorce (2014), tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la investigación científica de la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia, dejando sin efecto la sentencia proferida por la Sección Tercera de esa corporación, en el marco del proceso de acción popular, y ordenando a Corpoamazonia determinar, en el término de treinta (30) días, si la Fundación cumple las exigencias y condiciones para la reactivación de la licencia otorgada a través de las resoluciones No. 028 y No de 2010, y dar cumplimiento a los deberes exigidos por la reglamentación vigente para que las mismas operen adecuadamente. Las razones que me llevan a proponer a ustedes la selección de este caso son las siguientes: Sobre la procedencia de la acción de tutela La Corte Construccional debe establecer sí la acción de tutela presentada por la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia contra la Sección Tercera del Consejo de Estado es procedente. Cuando se trata de una tutela contra sentencia judicial, la carga argumentativa sobre el vicio que presuntamente vulnera derechos fundamentales, la asume completamente la parte demandante. En ese sentido, se prevé que el accionante no intente reabrir la discusión de la materia que ya hizo tránsito a cosa juzgada, al ser decidida por el juez natural. En este caso, tendría relevancia constitucional un pronunciamiento de esta Corporación al respecto. (1) La entidad demandante afirmó que hay defecto procedimental porque el juez de la acción popular no tiene competencia para anular un acto administrativo o contrato que causa una afectación de un derecho colectivo, de conformidad con el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, cuya constitucionalidad parcial fue analizada en la sentencia C-644 de 2011, declarándose su exequibilidad. Sin embargo, la Ley 1437 de 2011 entró en vigencia el dos (2) de julio de dos mil doce (2012), en tanto que la demanda popular que nos ocupa fue interpuesta por los interesados el 13 de abril de 2011 y los hechos que la fundamentaron datan del año Así las cosas tendría relevancia Constitucional establecer si se está o no frente a una inadecuada aplicación temporal de la norma, y en ese contexto, decidir sobre la normatividad aplicable al caso concreto en relación con los remedios que puede adoptar el juez en el marco de un proceso popular para la adecuada satisfacción de intereses y derechos colectivos. Igualmente, cabe resaltar que en la sentencia C-644 de 2011 la Corte estudió la constitucionalidad del apartado "sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos" por el cargo relativo a que la norma desconoce el carácter principal de las acciones populares y vulnera el debido proceso y el acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229 de la CP.), en tanto la Constitución, 4

5 en su artículo 88 no contempló excepción en relación con las medidas a adoptar en el marco del proceso de acción popular. Para responder el cargo, la Sala indicó que la limitación del juez competente para anular el acto administrativo, no contraviene el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o al debido proceso de las partes, porque se prevé, en la misma norma, que se adopten otras medidas tendientes a proteger los derechos vulnerados o amenazados, que sean menos transgresoras de la competencia del juez administrativo para conocer sobre la legalidad de los actos administrativos. No obstante, no fueron considerados como parte de los argumentos de la Sala Plena en esa oportunidad, aquellos eventos en los que el juez competente, como sucedió en el caso concreto con la Sección Tercera del Consejo de Estado, concluyó que la anulación de un acto administrativo es la única forma de proteger el derecho colectivo en riesgo, y a su vez, los valores y principios constitucionales que lo justifican. Es decir, bien podría esta Corte examinar si cabe o no admitir la posibilidad de la anulación, no a la luz de que existe otros remedios a adoptar por el juez competente, si no por ser la anulación, en el caso concreto, la única medida que satisface la finalidad que el artículo 88 le otorga a la acción popular. (2) De otro lado, la Sección Tercera del Consejo de Estado fundamentó la decisión de anular los actos administrativos que otorgaron la licencia a la Fundación para continuar con la investigación y cazar las especies, y la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad pública, al desarrollo sostenible y al aprovechamiento racional de los recursos naturales, en los medios de prueba obrantes en el expediente, por ejemplo en los folios 82 a 89 del cuaderno principal del expediente, de los cuales se deduce, en principio: (i) que la institución está cazando animales diferentes a la espacie para la cual se expidió la licencia, afectado el entorno natural de los animales, y las otras especies y fauna con las que se relacionan, y (ii) que Corpoamazonía debió investigar las distintas quejas que desde el 2005 han presentado las organizaciones y la comunidad académica, solicitando protección para evitar la extinción de la especie aotus vociferans. Así las cosas, la Corte tendría la tarea de establecer si efectivamente existió o no un defecto fáctico como lo declaró la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo de tutela. Relevancia constitucional de la selección (i) A la Corporación le correspondería establecer si la Fundación Instituto de Inmunología desconoció o no una licencia ambiental que involucra el manejo de una especie que está en vía de extinción. Precisamente, este caso le permite a la Corte pronunciarse sobre la tensión que se presenta entre el derecho a un medio ambiente sano, y el uso razonable de los recursos naturales, de un lado, y por otro, la libertad de investigación. En ese contexto, es preciso que se dilucide, también, si la renovación de la licencia otorgada a la entidad en el año 2010 estuvo o no supeditada a la constatación de que los investigadores 5

6 cumplieron los deberes que prevé el artículo 8 del Decreto 309 de 2000, dado que en el caso concreto, según lo que afirma la demandante, se omitió el deber de presentar informes parciales o finales de actividades, y una relación de los especímenes cazados en vigencia de la licencia concedida previamente, previa a la renovación efectuada. (ii) La Fundación afirmó que por la similitud entre las especies aotus vociferans y aotus nancymaae, a veces los investigadores cazan animales pertenecientes al último grupo. La Corte debería establecer, entonces, si se presenta o no un desconocimiento de los principios constitucionales de conservación y adecuado manejo de los recursos naturales, dada la afectación de que son víctima ambos grupos de especies, que repercute en el equilibrio del entorno inmediato con el cual se relacionan. (iii) La decisión de instancia de tutela resaltó la importancia de la investigación llevada a cabo por la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia para la protección de la salud humana. Sin embargo, correspondería a esta Corporación analizar si cabe o no plantear la discusión en términos más amplios, lo cual incluiría poner de presente la tensión existente entre el desarrollo legítimo de la investigación científica con fines médicos, en contraposición a los límites que la Constitución impone a tal ejercicio, por razón de la protección de la biodiversidad con ajuste al principio de desarrollo sostenible. (iv) El juez constitucional escuchó a las partes interviú i entes en el asunto en controversias, y más allá de verificar la vulneración o no del derecho al debido proceso de la afectada, plasmó algunas consideraciones en tomo a los fines de la investigación científica, como ya se anotó. Sin embargo, en el proceso no se oyeron las voces de terceros directamente interesados en el desarrollo de la controversia, como las comunidades indígenas del Amazonas, representantes de la sociedad civil, los grupos protectores de animales y conservacionistas, y entidades en conservación de especies, entre ellas los micos, como el Instituto Colombiano de Primatologia. Así las cosas, la Corte debería analizar, además, si en este caso se vulneró o no el artículo 79 de la norma superior que establece la participación de toda la comunidad en las decisiones que afecten el medio ambiente. 6