Situación y perspectivas de la minería artesanal e ilegal en el Perú. Julia Cuadros F.

Transcripción

1 Situación y perspectivas de la minería artesanal e ilegal en el Perú Julia Cuadros F.

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3 La problemática de la pequeña minería, minería artesanal, informal e ilegal, continúa siendo un tema de la agenda política nacional. Lamentablemente hasta hoy no se han implementado medidas y estrategias que realmente aborden los problemas de fondo que dan lugar a una situación de desgobierno del sector. Las medidas de interdicción 1 se vienen mostrando ineficientes para erradicar el problema de raíz. Un proceso de formalización que muestra sus límites Como se recordará, en el marco de la delegación de facultades legislativas que el Congreso de la República otorgó al Poder Ejecutivo, mediante la ley n 29815, a partir de febrero del 2012 se emitieron una serie de decretos legislativos que buscaban ordenar la minería ilegal en nuestro país. El Decreto Legislativo (DL) nº 1100 que decretaba la interdicción de la minería ilegal a nivel nacional; el DL nº 1101 que establecía medidas de fortalecimiento de la fiscalización ambiental; el DL nº 1102 que incorporaba el delito de minería ilegal en el código penal; el DL nº 1103 que establecía 1 Es decir, la implementación de acciones destinadas a identificar a los mineros ilegales; decomisar bienes, maquinarias, equipos e insumos prohibidos; y destruir o demoler los bienes, maquinaria o equipos ilegales.

4 276 medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de insumos químicos; el DL nº 1104 que modificaba la legislación sobre pérdida de dominio; el DL nº 1105 que establecía disposiciones para el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal, entre los que se encontraba el plazo para que los mineros presentaran una declaración de compromiso que expresaba su interés de formalización (18 de junio del 2012); el DL nº 1106 que promovía la lucha contra el lavado de activos y otros relacionados a minería ilegal y crimen organizado; y el DL nº 1107 que establecía medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de maquinarias y equipos que pudieran ser utilizados en la explotación y comercialización ilegales. Los plazos establecidos en esta normativa fueron postergados hasta en dos oportunidades en el marco de conflictos sociales protagonizados por los mineros informales, quienes señalaban los obstáculos que tenían que sortear para su formalización, aunque existió un sector que simplemente quería continuar en situación de ilegalidad por convenirle a sus intereses económicos y políticos. Los plazos para cumplir con los requisitos de formalización se establecieron a través de: Decreto Legislativo nº 1105: presentación de la declaración de compromiso (18 junio del 2012). Decreto Supremo nº MINAM: Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo IGAC (6 febrero del 2013). Decreto Supremo nº EM: acreditación de titularidad (concesión), contrato de cesión y acuerdo o contrato de explotación (5 de setiembre del 2013). Acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial (16 de setiembre del 2013). Autorización de uso de aguas (25 de octubre del 2013).

5 277 El 24 de agosto pasado, el gobierno emitió el Decreto Supremo (DS) n EM, instrumento que amplió el plazo para todos los requisitos antes señalados a una misma fecha: 19 de abril del Dicho DS incluyó la publicación del anexo n 1, que contenía la relación de los mineros que contaban con título de concesión o con contrato de explotación suscrito con el titular correspondiente, y el anexo n 2, con la relación de los mineros que contaban con la «voluntad» de firma de los contratos de explotación. Entre ambas relaciones sumaban personas que habían iniciado su trámite, demostrado así su voluntad de formalización. Sin embargo, el Registro Nacional de Declaraciones de Compromiso, actualizado a abril del 2014, indicaba que existían mineros que habían presentado su declaración 2. El 20 de abril, un día después de que se vencieran los plazos anteriormente establecidos, el Poder Ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Ministros, emitió el DS n PCM (Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal), que comprende cuatro ejes estratégicos: consolidación de la formalización; fiscalización y control; remediación de las áreas afectadas; y atención social y calidad de vida. La norma establece que serán objeto del registro de saneamiento aquellos mineros informales que al 19 de abril del 2014 cuenten con estatus vigente en el Registro Nacional de Declaración de Compromisos del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), es decir, mineros informales; registro que será aprobado a los 120 días de concluido el proceso de formalización, en tanto cumplan con su inscripción en el Registro Único de Contribuyentes (RUC). Sin embargo, la norma extiende nuevamente los plazos de la formalización hasta el año 2016: 2 Estas cifras preocupan en la medida en que no reflejan la realidad del sector, habiéndose estimado que los mineros artesanales informales e ilegales podría estar bordeando la cifra entre 300 y 400 mil trabajadores directos.

6 : RUC y registro de saneamiento de declaraciones de compromiso. 2015: autorización de uso del terreno superficial. 2016: adecuación ambiental; reducción de uso de mercurio y cianuro; cumplimiento de IGAC y autorización de inicio o reinicio de operaciones. Sin embargo, uno de los principales cuellos de botella que se han presentado en el proceso de formalización ha sido la firma de los contratos de explotación entre los titulares de concesión y los mineros informales. La estrategia de saneamiento es muy cauta y solo establece la promoción de acuerdos entre las partes, cuando lo que se requiere es una revisión de la política de concesiones y adecuar el marco legal a las necesidades del país, y no de los inversionistas privados. Será insuficiente promover acuerdos cuando a los titulares de concesiones les es más rentable y les significa evadir la fiscalización ambiental el que en sus concesiones se realice minería ilegal. Según el Instituto Geológico Minero Metalúrgico del Perú (INGEMMET), a junio del 2013, se encontraba concesionado para minería el 20.8% del territorio nacional, correspondiendo el 2.86% al régimen de «pequeña minería» (13.72% del total de concesiones) y 3.37% al régimen de «minería artesanal» (16.9% del total de concesiones). Estas concesiones correspondían a titulares de Productor Minero Artesanal (PMA) y 2623 de Pequeño Productor Minero (PPM). Si comparamos estas cifras de mineros con títulos de concesión legales en zonas no prohibidas para la actividad minera con las cifras de la informalidad y la ilegalidad 3, podemos darnos una idea de la magnitud del problema que debemos enfrentar. 3 En CooperAcción estimamos que podríamos estar hablando de entre 300 mil y 400 mil mineros informales e ilegales.

7 279 Cuadro n 1 Porcentaje del territorio nacional bajo concesión minera, por estrato (junio del 2013) Distribución Áreas (ha) % del territorio nacional % del total de concesiones Territorio nacional Régimen General (RG) Pequeño Productor Minero (PPM) Productor Minero Artesanal (PMA) Total ha concesionadas a junio del Fuente: Instituto Geológico Minero y Metalúrgico del Perú (INGEMMET), junio del Elaboración: CooperAcción. Los problemas de la política de formalización A nuestro entender la política de formalización implementada por el actual gobierno adolece de serias fallas de origen. Como hemos señalado, no se abordan los problemas de fondo de la minería informal e ilegal, íntimamente relacionados con la política nacional de promoción de la minería, por un lado, y por otro, el hecho de que el blanco de la estrategia son los pequeños mineros ilegales, cuando la estrategia debería abordar el conjunto de la cadena de valor de la minería informal e ilegal. Habría que preguntarse quiénes proveen los explosivos, los químicos (como el cianuro y el mercurio), quiénes proveen la maquinaria prohibida, quiénes comercializan y exportan el oro ilegal. Es urgente identificarlos. Es muy probable que una parte de ellos sean empresas formales que declaran y pagan sus impuestos 4. 4 CooperAcción ha realizado el estudio de campo denominado: Cadena de valor de la minería artesanal y en pequeña escala, informal e ilegal. Lima: CooperAcción, 2014.

8 280 Entre los temas de fondo de la política pública minera se encuentra el hecho de que el Perú aún no cuenta con una Ley de Ordenamiento Territorial (LOT) ni con una política pública que apunte a la protección de los ecosistemas frágiles y las zonas productoras y distribuidoras de agua, que permita determinar en qué zonas es posible y en qué zonas no deberían realizarse actividades extractivas, más aún cuando el cambio climático está ya teniendo serios impactos sociales y ambientales. Esto implica declarar una moratoria de concesiones de pequeña minería y minería artesanal; implica prohibir y erradicar la minería de la Amazonía; y detener el otorgamiento de concesiones. Un segundo tema es el referido al período de caducidad de concesiones mineras, que es excesivamente largo. Según la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Minería (DL nº 708), en su artículo 20, se establece que la concesión deberá producir en el plazo de ocho años. Sin embargo, el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería (LGM), en su artículo 38, señala que la producción deberá obtenerse a más tardar al vencimiento del décimo año, y en el artículo 40, se establece que en caso no se cumpliese con el artículo 38 se deberá pagar una penalidad, agregando además que en caso de que continuase el incumplimiento hasta el vencimiento del décimo quinto año, recién se declarará la caducidad. Es decir, que para declarar la caducidad de una concesión minera tienen que pasar 15 años, con lo que los mineros informales que se encuentran en concesiones de terceros no podrían acceder a un título minero, aunque el titular de la concesión la mantenga inoperativa hasta por 15 años. Siendo un cuello de botella de la formalización la firma de convenios de explotación entre titulares de concesiones y mineros ilegales que desean formalizarse, consideramos que se debería modificar la norma de tal manera que el tiempo para declarar la caducidad de las concesiones, en este tipo de casos, sea reducido significativamente, para que así no se dé la posibilidad de que concesionarios inescrupulosos alquilen sus concesiones a mineros ilegales.

9 281 Otro aspecto clave respecto al marco legal de la minería en pequeña escala es que no se establecen con claridad las diferencias entre minería aluvial y minería filoneana, lo que dificulta realizar un proceso de formalización que tome en cuenta las características propias de cada actividad. Ambos tipos de minería se realizan en ecosistemas muy diferentes y por lo tanto sus impactos ambientales también son diferentes. La minería filoneana se realiza en zonas de costa o de sierra, mientras que la minería aluvial se realiza en el ecosistema amazónico de bosques primarios, altamente frágiles. Mientras que en la minería aluvial se utiliza maquinaria pesada, como cargadores frontales, tractores, bombas de succión, entre otras, en la minería filoneana se utilizan explosivos y otro tipo de maquinaria. En la minería aluvial se utiliza solo mercurio, mientras que en la minería filoneana se utiliza cianuro y mercurio. Los impactos sociales también son, en cierta manera, diferentes: si bien en ambos casos el trabajo infantil existe, se registran situaciones de trata de personas en la minería aluvial. Por ello, una legislación que identifique claramente las diferencias existentes entre ambos tipos de minería también podrá proponer alternativas de solución acordes a los diferentes problemas identificados. Otro gran tema es la descentralización de la Pequeña Minería (PM) y la Minería Artesanal (MA) sin condiciones mínimas para que los gobiernos regionales puedan ejercerlas de manera eficaz. Como es conocido, en el marco de la ley de descentralización, los gobiernos regionales han recibido competencias y funciones sobre minería, energía e hidrocarburos, y en particular sobre la PM y la MA 5. 5 Resolución Ministerial nº MEM/DM. Acreditación y Transferencia de Funciones y Facultades a los Gobiernos Regionales Minería (artículo 59, ley n 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales). Resolución Secretaría de Descentralización n PCM/SD y n PCM/SG

10 282 Entre estas competencias se encuentran las de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de energía, minas e hidrocarburos de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales; promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley; e inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero, de hidrocarburos regionales. En relación a la PM y a la MA, los gobiernos regionales están encargados de: La magnitud de las competencias y funciones que han sido descentralizadas no guardan coherencia con los presupuestos asignados para abordar estas tareas oportuna y adecuadamente. Los gobiernos regionales tampoco cuentan con las suficientes capacidades humanas e institucionales, ni con el desarrollo normativo necesario para gestionar la actividad de minería en pequeña escala y el reto que significa el proceso de formalización. Un tema que no ha sido aún investigado suficientemente y que consideramos clave es el estudio de la cadena de valor de la minería ilegal. Desde el otorgamiento de la concesión minera, pasando por la comercialización de explosivos, de insumos químicos (como cianuro y mercurio), la venta de maquinaria pesada, el procesamiento del oro, la comercialización y la exportación (principalmente de oro de procedencia ilegal). A partir del estudio realizado por CooperAcción, consideramos que existiría una responsabilidad compartida de algunas personas naturales y jurídicas, legalmente constituidas, que pagan sus impuestos y sus derechos de vigencia, que cuentan con permisos y autorizaciones para la compra de explosivos e insumos químicos, y para la venta de maquinaria y el procesamiento de mineral, que estarían alimentando la producción minera ilegal. Nos parece que este es un tema muy delicado y que las autoridades competentes deberían investigar.

11 283 Cuadro n 2 Acreditación y transferencia de funciones y facultades a los gobiernos regionales Minería Artículo 59, ley n 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales Resolución Secretaría de Descentralización n PCM/SD y n PCM/SG c. Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal, y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a ley. f. Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional. h. Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripción implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes. Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de PM y MA. Supervisar la exploración y explotación de los recursos mineros de PM y MA, verificando el cumplimiento de todas las obligaciones con el Estado. Fomentar la formalización de exploración y explotación de los recursos mineros para la PM y MA. Evaluar y otorgar el Certificado de Operación Minera a la PM y MA. Proceder a aplicar sanciones correspondientes. Investigar y resolver los casos de extracción ilícita de mineral (sin contar con concesión). Autorizar el inicio de las actividades de exploración y explotación de las concesiones de PM y MA. Cobranza coactiva de sanciones y multas. Autorización de plan de minado de canteras de materiales de construcción. Autorización de operación de concesión, beneficio de mineras de PMA. Denuncias contra PM y MA por incumplimiento de normas mineras, ambientales y/o de seguridad minera. Otorgar concesiones para PM y MA de alcance regional: recepción de petitorios, tramitación, otorgamiento de concesiones y extinción. Aprobar y supervisar los PAMA y los diferentes niveles de evaluación ambiental (DIA, EIA y otras evaluaciones ambientales) y sus modificaciones para PM y MA. Implementar acciones correctivas para la PM y MA. Elaborar y promover estudios ambientales y sociales para el desarrollo del sector. Procesar y analizar la información estadísticas sobre los reportes de monitoreo de emisiones y efluentes de la actividad PM y MA. Imponer las sanciones correspondientes a la PM y MA. Elaborar y promover programas de protección ambiental y desarrollo sostenible. Evaluar, aprobar y supervisar planes de cierre de actividades de PM y MA y planes de cierre de pasivos ambientales de PM y MA. Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MINEM). Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año Lima: MINEM, Ver en: goo.gl/6hlrui Elaboración propia.

12 284 Un primer elemento de la cadena de valor es la provisión de insumos. Es necesario responder quién provee de explosivos a los mineros ilegales o, preguntando al revés, cómo llegan los explosivos a sus manos. Los explosivos son uno de los insumos más controlados por parte del Estado peruano. Para adquirir explosivos se requiere de un certificado de operación minera otorgado por el MINEM y una licencia de explosivos concedida por la Superintendencia de Control de Servicios de Seguridad, Armas y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC), con un año de duración, que permite adquirir, transportar y almacenar los explosivos en la mina, y que se otorga a los representantes legales de la mina. De igual modo, se necesita una licencia de polvorín (con vigencia de 5 años), una licencia de manipuleo (con vigencia de 2 años) y finalmente una guía de tránsito del titular minero. Los mineros informales e ilegales, al no tener acceso a la compra de explosivos, dependen de empresas mineras formales que los adquieren legalmente a través de sus concesiones de beneficio o plantas de procesamiento. Así mismo, el gobierno debería investigar si existe un mercado negro de explosivos, y si este ha sido ya identificado, dónde están las claves que permitirían terminar con este tráfico ilícito. Según la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), en el año 2012 se importaron 186,4 t de reactivos líquidos (mercurio y cianuro). Como se sabe, las empresas mineras formales importan directamente los reactivos químicos necesarios para sus procesos mineros. Entonces no se explica por qué existen otras empresas que importan las mencionadas sustancias. Por ello nos preguntamos si este mercurio y cianuro «sobrante» es el que termina en manos de los mineros informales e ilegales. Hasta la promulgación del DL nº 1103, que estableció medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de insumos químicos, el cianuro se compraba libremente y no existía la

13 285 necesidad de contar con permisos legales. Por esta razón se aprobaron rutas fiscales a fin de controlar el transporte de insumos químicos 6. Sin embargo, los mineros ilegales e informales continúan adquiriendo estos insumos sin que las instancias encargadas del control y fiscalización hayan podido alcanzar resultados considerables. En el caso del mercurio, este se compra libremente y no se requieren de permisos legales para adquirirlo. Sin embargo, los mineros informales e ilegales, entrevistados en nuestro estudio, señalan que ellos compran el mercurio por dos vías: directamente del proveedor y contratando una empresa de transportes que realiza el traslado a la mina o bien lo compran a las plantas de procesamiento de mineral, con las cuales mantienen una relación de dependencia ya que los proveen de insumos, procesan su mineral e incluso les dan agua para su consumo. En cuanto a la maquinaria, los principales equipos para explotación de oro en pequeña escala son bombas de succión, motores, taladros eléctricos, brocas, agujas, cargadores frontales y volquetes. Estas maquinarias, equipos y herramientas son producidos en el extranjero, principalmente en Alemania, Japón, Suecia y Estados Unidos. Por ello son importadas directamente por empresas formales que cuentan con sucursales en la ciudad de Lima y con distribuidores a nivel nacional. Si bien no existe una norma específica que limite la venta de maquinaria, equipos y herramientas que será utilizada en operaciones ilegales, no hay duda que todas estas grandes empresas extranjeras cuentan con un código de ética y anuncian que sus actividades se realizan bajo un marco de responsabilidad social empresarial. Por esta razón debería promoverse un acuerdo empresarial para negarse a vender maquinarias, herramientas y equipos a la minería ilegal e informal. Los mineros informales señalan que el oro que producen sigue una ruta para su comercialización en la que intervienen acopiadores locales. Este oro luego es vendido a casas comerciales en las 6 Ver en: goo.gl/qbhhfu

14 286 capitales regionales, las mismas que pagan entre el 93% y 94% del precio internacional por cantidades no menores a 1 kg. Estas casas comerciales, según refieren los mineros informales, revenden el oro a empresas refinadoras en Lima, quienes pagan también entre el 93% y 94% del precio internacional pero por cantidades no menores a 10 kg. Según el Registro Nacional de Comercializadores y Procesadores de Oro, a enero del 2014 existían 3237 personas naturales o jurídicas que estaban habilitadas para comercializar y refinar oro. En Lima, el principal acopiador de oro es la empresa Procesadora Sudamericana SRL, quien adquiere el oro de las otras empresas refinadoras. Esta empresa exporta, formalmente, oro al extranjero. Según la SUNAT, durante el año 2012, en el rubro Exportación Tradicional Sector Minero, Procesadora Sudamericana SRL exportó oro por un valor de USD 899 millones. En este tipo de casos cabría preguntase de dónde proviene el oro que exportan al extranjero. La minería informal e ilegal tiene un alto impacto en los aspectos económicos, sociales, ambientales y culturales. Estos impactos son diferenciados según se trate de minería aluvial o de filón, según se desarrolle en zonas de costa, sierra o selva y según los procedimientos que se utilicen para la explotación y procesamiento de los minerales 7. En términos económicos, se afecta tanto a los ingresos del Estado (que deja de percibir los impuestos correspondientes provenientes de lo que deberían ser operaciones dentro del marco de la ley por parte de titulares mineros que debieran poner a producir sus concesiones) como a las economías locales (cuyos pobladores dejan sus actividades agropecuarias para dedicarse a la minería ilegal, no solo porque es más rentable, sino porque el costo de vida de sus localidades se ha elevado debido a la presencia de la gran minería). Sobre los impactos ambientales, estos presentan diferencias según el ecosistema, siendo la región amazónica la más afectada debido a la depredación del bosque primario, la deforestación, la afectación 7 Hay que tomar en cuenta que no solo existe la minería de oro sino también la de platino y cobre.

15 287 de los cauces de los ríos y la contaminación por mercurio líquido y vapores de mercurio de la flora, fauna y cursos de agua, que al ser metabolizado por plantas y animales se convierte en metilmercurio, el cual ocasiona graves daños neuronales e incluso la muerte. Así tenemos que la minería informal e ilegal impacta en el tejido social, desarticula las organizaciones, trastoca la relación que las diferentes culturas peruanas han tenido con la naturaleza, socava los principios de solidaridad y reciprocidad, promueve el conflicto, genera violencia y se articula a mafias del crimen organizado. Por ello reiteramos que la estrategia a implementarse desde el gobierno para la formalización, ordenamiento y gobernanza del sector debe ser una estrategia de carácter integral, multidisciplinaria y multisectorial. Si realmente existe voluntad política para resolver esta problemática, se requieren medidas urgentes que justamente no se centren en el eslabón más débil de la cadena, el minero artesanal, que muchas veces es explotado, que no cuenta con los conocimientos, la información y las habilidades para hacer una minería responsable, y que frente a la necesidad de resolver sus medios de vida se involucra en actividades informales e ilegales. También se necesita de una estrategia que fiscalice y sancione a aquellos sectores que, estando en el sector formal de la economía, se prestan irresponsablemente a promover la ilegalidad en la minería. Del mismo modo es necesario promover oportunidades de desarrollo con actividades ambientalmente sostenibles y económicamente rentables para aquellos peruanos que no podrán continuar realizando minería en pequeña escala por encontrarse en zonas prohibidas, por no respetar las normas y requisitos sociales y ambientales, o por no contar con los instrumentos de gestión correspondientes. De lo que se trata es de reducir el crecimiento de la pequeña minería y la minería artesanal, de erradicarla de las zonas prohibidas y de los ecosistemas frágiles, así como de ordenar la minería para que cumpla con los requisitos legales, sociales

16 288 y ambientales. Se requiere para ello de un Estado con voluntad política y capacidades fortalecidas de regulación, fiscalización y sanción. Las políticas públicas, además, deben ser de carácter integral que fortalezcan la institucionalidad ambiental, aborden los aspectos del ordenamiento territorial, la gestión de los recursos hídricos, que promuevan la diversificación económica y fortalezcan a los gobiernos regionales en sus capacidades y en sus recursos. Solo así consideramos se estará abordando con seriedad una problemática por demás compleja.