COMBATIR LA EXCLUSIÓN EN UN ESCENARIO DE CRISIS

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1 COMBATIR LA EXCLUSIÓN EN UN ESCENARIO DE CRISIS Cristina García Nicolás Universidad de Castilla-La Mancha Resumen: El inicio del Año Europeo de lucha contra la pobreza y la exclusión social coincide con un proceso de difícil recuperación económica. Las ayudas públicas orientadas a paliar las consecuencias del aumento de las tasas de pobreza en la Unión Europea vendrán delimitadas por el objetivo de reducción del déficit público en los Estados Miembros. El posible deterioro del modelo social europeo, y el incremento de las diferencias sociales y territoriales constituyen dos riesgos importantes en el actual escenario de crisis, que parecen alejar a una parte de Europa de los objetivos de cohesión, crecimiento y competitividad. Palabras Clave: desigualdad, cohesión, gasto público Clasificación JEL: I31, H50, R10 COMBAT EXCLUSION IN A CRISIS SCENARIO Abstract: The start of the European Year for combating poverty and social exclusion coincided with a process of economic recovery difficult. Public aid aimed at alleviating the consequences of increased poverty rates in the European Union will come bounded by the goal of reducing the deficit in the Member States. The possible deterioration of the European social model, and increased social and spatial differences are two major risks in the current environment of crisis, which seem to alienate a part of Europe from the cohesion, growth and competitiveness objectives. Key words: inequality, cohesion, public spending JEL classification: I31, H50, R10 Área temática: integración Tipo de participación: comunicación

2 El trabajo que se presenta toma como bases estadísticas los documentos y datos ofrecidos por el servicio estadístico de la Unión Europea Eurostat-, así como los programas elaborados por las instituciones europeas y por cada uno de los Estados miembros para el Año Europeo de lucha contra la pobreza y la exclusión social. Un año para el que la Unión Europea ha establecido cuatro objetivos principales: el reconocimiento del derecho de toda la población a vivir dignamente y a formar parte de la sociedad, la responsabilidad social e individual ante la pobreza y la exclusión, el apoyo a la cohesión, y el desarrollo de acciones concretas para la lucha contra la pobreza y la exclusión por parte de todos los niveles de gobierno (European Commission, 2010a). Sin embargo, la diversidad regional y entre países que se observa en la Unión Europea se traduce en formas distintas de abordar el problema de la pobreza y la exclusión social en función del grado de desarrollo del Estado de bienestar existente en cada uno de los territorios, si bien en todos los informes se reconoce el impacto de la crisis económica mundial. Impacto que según el Comité de Protección Social (2009) se traduce en las siguientes realidades: hay cinco millones más de desempleados que al principio de la crisis. Muchos hogares han visto caer sus ingresos, y son numerosos los que están más expuestos a una situación de pobreza y de endeudamiento excesivo. Algunos han perdido sus casas. Los trabajadores con contratos temporales fueron los primeros en sufrir las consecuencias de la crisis. Los inmigrantes y los trabajadores más jóvenes y más mayores, cuya situación suele ser más precaria, se vieron especialmente afectados, pero también trabajadores que hasta el momento disfrutaban de una situación de relativa protección, perdieron sus puestos de trabajo. Las tasas de desempleo seguirán siendo altas durante bastante tiempo, y habrá un riesgo importante de que se mantenga el desempleo a largo plazo y se genere exclusión social. Hemos dividido el trabajo en tres partes, la primera de las cuales presenta una delimitación del concepto de exclusión, así como un análisis de las circunstancias ligadas al proceso de la exclusión. En segundo lugar se analizan algunas de las medidas tomadas para hacer frente al problema de la pobreza y de la exclusión social, basadas fundamentalmente en las transferencias sociales. Y, por último, finalizamos con las conclusiones y la bibliografía. I. Exclusión social, económica y territorial El Tratado de Lisboa en su artículo 3.3 subraya como objetivos de la Unión Europea el desarrollo económico, la lucha contra la exclusión, la solidaridad social y territorial, y el respeto por la diversidad: 3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño. 2

3 La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo. En respuesta a estos objetivos el Año Europeo de lucha contra la pobreza y la exclusión social se ha planteado, desde la Comisión Europea, como un periodo de información a la ciudadanía de la situación social y de los programas ya en desarrollo, haciendo hincapié en la dimensión que el problema ha adquirido en todo el ámbito comunitario. En esta línea uno de los primeros requisitos es definir el objeto de análisis, saber a qué denominamos «pobreza» y a qué hace referencia el concepto de «exclusión». El término «pobreza» se ha definido de distintas formas en función del contexto socio-político y del organismo encargado de su redacción. Se puede afirmar que atiende fundamentalmente a parámetros económicos, relacionados directamente con los ingresos obtenidos a través de un empleo. Por lo que respecta al término «exclusión», ha ido progresivamente sustituyendo al término «pobreza» en los programas europeos. Así, cuando hablamos de exclusión nos referimos a situaciones que superan el ámbito de las dificultades económicas, y que abarcan diversos tipos de discriminación (cultural, de género, minorías nacionales y grupos minoritarios producto de las migraciones, discapacitados, etc.). En 1974 una Decisión del Consejo Europeo definió «pobreza» en los siguientes términos: personas pobres son aquellos individuos o familias cuyos recursos son tan pequeños que les excluyen de un modo de vida mínimamente aceptable en el Estado miembro en el que viven (Bruto Costa, 1994: 3). A partir de 1988 la Comisión Europea comienza a hablar de «exclusión», y el término se implanta oficialmente en 1989, cuando el Consejo adopta una Resolución sobre la necesidad de combatir la exclusión social. El problema de las definiciones queda zanjado en diciembre de 1992, momento en el que la Comisión publica una Comunicación titulada Hacia una Europa de la Solidaridad-Intensificar la lucha contra la exclusión social, fomentar la integración (CEC, 1992), según la cual la pobreza implica necesariamente exclusión social, aunque lo inverso no sea siempre cierto, dado que existen formas de exclusión social que no llevan aparejada la pobreza en sentido estricto. En este sentido, además de distinguir entre las diversas tipologías de pobreza -pobreza fundamental y accesoria; clásica y nueva; objetiva, subjetiva, estructural o coyuntural; rural y urbana-, el estudio de la pobreza incluye la distinción de grados y la definición de las situaciones de riesgo, que pueden crear una zona resbaladiza de vulnerabilidad que en ocasiones lleva a la exclusión, según sea el trabajo más o menos estable y las relaciones sociales frágiles o sólidas, y estas últimas especialmente con un entorno familiar de lazos fuertes (García Nicolás, 2004: 14). Igualmente habría que hacer referencia al carácter multidimensional de la pobreza o de la exclusión, atendiendo a cuestiones económicas, políticas, sociales y culturales. Consideramos también que la exclusión comprende tanto los aspectos sociales y económicos, ya citados, como el territorial. Siendo este último reflejo del desarrollo diverso de las regiones europeas, y evidentemente de los recursos económicos de 3

4 sus administraciones, su existencia dificulta el objetivo último de la cohesión, así como el principio de igualdad en el acceso y disfrute del Estado de Bienestar de todos los ciudadanos comunitarios. La Comisión Europea en un informe presentado en 2008 añade un nuevo aspecto a considerar, la exclusión financiera, es decir, los distintos grados de dificultad en el acceso y en el uso de los servicios bancarios cuentas, créditos, seguros-, partiendo de situaciones de cierta exclusión o marginalidad social acrecentadas por no disponer de dichos servicios y cubrir, así, las necesidades básicas (European Commission, 2008). El gráfico siguiente muestra las diferencias entre Estados miembros con respecto a los porcentajes de población excluida financieramente. Parece existir una relación directa entre dicho porcentaje, el PIB y el grado de desigualdad en los ingresos, aunque la escasez de estadísticas y datos al respecto en los Estados dificulta el conocimiento de la dimensión real de este tipo de exclusión. No obstante, es muy significativa la existencia de dos grupos bien definidos en el seno de la UE: la UE-15 con unos niveles muy bajos de exclusión financiera, exceptuando Grecia que se acerca al 30%, así como Italia y Portugal en torno al 15%; y la UE-10, formada por países que tuvieron que adaptarse a la economía de mercado. Destacan en este último grupo, Eslovenia con tasas similares a la UE-15, y, en el otro extremo, Letonia, Lituania y Polonia por encima del 40%. 60 Gráfico 1. Niveles de exclusión financiera en UE-25 (%) EU15 BE DK DE EL IT ES FR IE UK LU NL PO FI SE AT UE10 CY CZ EE HU LV LI MT PL SK SI Source: Eurobarometer 60.2 and Base: All adults aged 18 or over Fuente: European Commission (2008): 20. Dado que uno de los factores fundamentales en el riesgo de pobreza es el acceso al mercado de trabajo, en el momento actual de crisis, hay que prestar especial atención a un marcado deterioro del mercado laboral que impide que éste suponga una garantía frente a la pobreza tal como había ocurrido hasta ahora. De esta situación se deriva el fenómeno conocido como de los trabajadores pobres que afecta a un porcentaje elevado de la población activa. La novedad no es tanto el fenómeno en sí, sino su intensidad, habiéndose acentuado la relación entre salarios bajos y trabajadores pobres. En 1989 la Carta comunitaria de los Derechos Sociales de los trabajadores hacía referencia a la remuneración justa. Como parte del programa de aplicación de dicha Carta, en 1993 la Comisión Europea aprobó un Dictamen sobre salario justo. 4

5 En 1997 un informe de la Comisión concluía al respecto que se había producido un aumento de las desigualdades salariales y que existía una escasa predisposición de los Estados a la intervención directa en la política salarial, y constataba un incremento del empleo a tiempo parcial y temporal. En 2000 el Consejo Europeo hizo de la lucha contra la pobreza y la exclusión una parte clave de la Estrategia de Lisboa. Se abrió así el camino a los Planes de Acción nacionales a partir de Ese mismo año en el Consejo Europeo de Laeken se aprueban las líneas principales de una Comunicación de la Comisión Europea sobre la calidad del trabajo. No obstante, también con respecto a la definición de salario bajo, sus causas y los factores que intervienen existen diferencias importantes en el seno de la UE. Austria (1993), Francia (2001), Grecia (1995), Irlanda (1997), Italia (1998) y Portugal (1998) fijan la denominación de salario bajo en los 2/3 del salario medio; para Alemania (1997) y España se situaría por debajo del 75% del salario medio; mientras que Reino Unido (2001) considera salario bajo toda remuneración inferior al salario medio nacional. En el caso de Francia y Alemania hacen referencia también al salario muy bajo inferior al 50% del salario medio. Las estadísticas nacionales incompletas y no siempre actualizadas- mostrarían un mayor incidencia del salario bajo en las mujeres y en el sector servicios, más ligados al trabajo temporal y a tiempo parcial. Los porcentajes de Eurostat para el salario bajo (<60% del salario medio) variarían entre el 6% de Portugal y el 21% de Reino Unido (Ioakimoglou, Soumeli, 2002). En relación con este tema, tuvo especial incidencia en los países de la última ampliación ( ) durante sus transiciones político-económicas, el aumento de los pagos a los trabajadores en dinero negro con el fin de evitar el pago de seguridad social e impuestos. La caída de los salarios reales particularmente grave en las repúblicas bálticas-, que sólo consiguió frenarse a mediados de los noventa, provocó un aumento de los trabajadores pobres cuyas consecuencias son tasas elevadas de población en riesgo de pobreza. La tabla siguiente basada también en la UE-13, no hay datos para Finlandia y Suecia- completa el cuadro socio-económico y hace referencia a lo que algunos autores (García Serrano y Malo, 1996: )- han denominado «pobreza integrada», caracterizada por ingresos regulares bajos y redes sociales sólidas. Constituiría el primer estadio entre la integración y la marginación, aumentando su vulnerabilidad con el incremento de la inestabilidad laboral y de la fragilidad de las redes sociales. Plantea claramente la relación entre salarios bajos y pobreza, casi triplicándose el porcentaje de trabajadores pobres con salarios bajos con respecto al porcentaje de los mismos trabajadores en el conjunto de la población activa. Sin embargo, los porcentajes son mucho más elevados cuando se contabilizan los trabajadores pobres con salarios bajos. Se alcanza el 52% en el caso de Grecia, y cifras por encima del tercio de los trabajadores pobres en Austria (40%), Francia (38%), Alemania (41%), Irlanda (38%), Luxemburgo (38%), Países Bajos (33%) y Reino Unido (37%). Por debajo, se sitúan Bélgica (26%), Dinamarca (21%), Italia (27%), Portugal (21%) y España (28%). 5

6 País Tabla 1. Trabajadores pobres en la UE Trabajadores pobres como % de los trabajadores con salarios bajos Trabajadores pobres como % del total de los trabajadores Trabajadores con salarios bajos como % del total de trabajadores pobres Austria Bélgica Dinamarca Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal España Reino Unido EU Source: Eurostat, Statistics in focus, Population and social conditions No.11/2000. Fuente: Ioakimoglou, E; Soumeli, E. (2002). Los últimos datos relativos a muestran otro dato preocupante con respecto a la pobreza: la privación material. Está vinculada a la denominada pobreza relativa y se correspondería en la mayor parte de los casos con el 60% del ingreso medio. Pero, demás, se puede definir como la ausencia forzada de al menos tres de los nueve aspectos siguientes: capacidad para hacer frente a gastos inesperados, capacidad para pagar una semana de vacaciones anuales fuera de casa, existencia de atrasos (hipoteca o pagos de alquiler, facturas de servicios públicos, o contratar tramos de compra o de otros préstamos), capacidad de tener una comida con carne, pollo o pescado cada dos días, capacidad para mantener adecuadamente la casa caliente, la posesión de una lavadora, un televisor color, un teléfono o un coche particular. A raíz de esta definición, el 17% de la población de la UE-27 podrían considerarse materialmente privados en 2007 la cifra se mantiene para 2008-, con grandes discrepancias entre los países, sobre todo antiguos y nuevos Estados miembros. Por un lado, sólo el 3% de la población se vio privada materialmente en Luxemburgo y el 10% o menos en todos los países nórdicos, Países Bajos, Austria, España, Irlanda y Reino Unido. Por otra parte, el índice de privación material fue más allá del 50% en Rumania, del 40% en Letonia y más del 30% en Polonia, Hungría, Chipre, Eslovaquia y Lituania. La privación material fue mayor para las mujeres que para los hombres en todos los países, excepto en Suecia (European Communities, 2009; Wolff, 2010). Entre los factores ligados a este tipo de pobreza, el endeudamiento de los hogares causado por una vivienda (en régimen de propiedad o de alquiler) es uno de los más importantes, sobre todo, teniendo en cuenta que en 2007 el porcentaje de los ingresos destinado a la hipoteca iba desde el 36,4% de Eslovaquia al 8,1% de Francia (European Commission, 2010b: 95). El gráfico siguiente muestra cómo los gastos generados por la tenencia de una vivienda aumentan el riesgo de pobreza, siendo Estonia, Irlanda, Chipre y Lituania los países con un menor incremento. 6

7 Gráfico 2. Población con riesgo de pobreza (pobreza relativa, 60%) antes y después de deducir los gastos por vivienda, 2007 Fuente: European Commission (2010b): 116. Una vez delimitada la realidad de la pobreza y de la exclusión, que abarca a un número cada vez mayor de ciudadanos, a pesar de que se ha conseguido frenar al menos antes de la crisis- la evolución de la pobreza más extrema, el siguiente paso es mostrar algunas de las medidas vinculadas al gasto social- existentes para paliar las consecuencias sociales de la crisis económica. II. Gasto social, medidas complementarias y crisis Por lo que se refiere a la pobreza y la exclusión social, el principal gasto que además se ha mostrado efectivo al respecto- es el realizado en protección social. Evidentemente su grado de efectividad dependerá del volumen, de los aspectos concretos a que vaya destinado, y del número de población al que beneficie directa o indirectamente. Los datos relativos a gasto social recogidos por Eurostat a través de la base de datos de protección social (SESPROS)- indican un incremento continuado en el mismo entre 1996 y 2007, aunque con marcadas diferencias entre los distintos Estados miembros y con un claro impacto se reduce la media de gasto- de la última ampliación a veinticinco Estados (2004) y posteriormente, en 2007, a veintisiete Estados tras la incorporación de Bulgaria y Rumania. Como muestra el gráfico 6 (SPA), la media de la UE-27 es superada por Bélgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Finlandia, Suecia y Reino Unido. En el otro extremo se sitúan Bulgaria, Letonia y Rumania. Si analizamos el gasto en protección social como porcentaje del PIB, los últimos datos de 2006 (European Commission, 2010a: 96) muestran la existencia de tres grupos de países con distinto nivel de gasto aunque no tan marcado como en el caso del gasto per capita analizado anteriormente- con respecto a la media de la 7

8 UE-27 que se sitúa en torno al 27%: por debajo del 15% estarían Eslovaquia, Bulgaria, Rumania, Lituania, Estonia y Letonia; un grupo intermedio entre el 26% y el 18% del que formaría parte Italia, Reino Unido, Finlandia, Portugal, Grecia, Eslovenia, Hungría, España, Luxemburgo, Polonia, República Checa, Chipre, Irlanda y Malta; y, por último, Francia, Suecia, Bélgica, Países Bajos, Dinamarca, Alemania y Austria, cuyo gasto social supera la media europea, situándose los dos primeros países por encima del 30%. En este sentido hay que tener en cuenta que el PIB (medido en estándar de poder de compra) de los Estados miembros de la UE durante los años no ha aumentado en todos los países, y que las diferencias entre Estados son en muchos casos enormes: entre el 41% (Bulgaria) y el 276% (Luxemburgo) con respecto a la media comunitaria. Ni que decir tiene que cuando se desciende al nivel NUTS III las diferencias son aún mayores. En 2006 las diez regiones con un PIB per capita (en términos SPA) más elevado, en relación con la media de la UE-27, fueron Inner London (335,9%), Luxemburgo (267,1%), Bruselas (233,3%), Hamburgo (199,7%), Groningen (173,7%), Île de France (169,7%), Oberbayern (167,9%), Viena (165,9%), Estocolmo (165,8%), y Berkshire, Buckinghamshire y Oxfordshire (164%). En el otro extremo varias regiones búlgaras y rumanas no superaban el 30%, presentando la región nordeste de Rumania el índice más bajo (25%) (Comisión Europea, 2009). Otro aspecto a considerar es el objetivo, grupo o política social al que va destinado dicho gasto. Las áreas más beneficiadas por la protección social en datos de 2006 (European Commission, 2010a: 97) son la población mayor de 65 años (40%) y el sistema de salud (29,2%), cuyo peso se explica por el marcado envejecimiento de la población y el aumento del gasto que precisa la atención sanitaria de dicho sector poblacional, con unas tasas de dependencia cada vez más altas. España, Grecia, Finlandia y Portugal, junto con Bulgaria y Polonia, entre los nuevos Estados miembros, han doblado desde 1960 su población mayor de 65 años. Países que, con la excepción de Finlandia, no se encuentran entre los que destinan más ingresos a la protección social. No obstante, en este caso habría que considerar la existencia de redes familiares que todavía en algunos de estos países sustituyen a la asistencia por parte de las administraciones. Las últimas estadísticas relativas a 2008 ponen de relieve la trascendencia de las transferencias sociales, capaces de reducir el riesgo de pobreza y exclusión en un 32%, eso sí con importantes diferencias entre los Estados Miembros. Partiendo del hecho de que durante 2008 al igual que había ocurrido en un 17% de la población está en riesgo de pobreza, concretamente de pobreza relativa, destaca el dato del 20% de población infantil en riesgo con especial incidencia en Rumania, Bulgaria, Italia y Letonia, y una tasa por encima del 30% en el caso de población mayor de 65 años en países como Letonia, Chipre, Estonia y Bulgaria. El gráfico 3 recoge dicha reducción del riesgo de pobreza tras las transferencias sociales, aún así los niveles son elevados por encima de la media de la UE-27- en Bulgaria, Estonia, Irlanda, Grecia, España, Italia, Chipre, Letonia, Lituania, Portugal, Rumania y Reino Unido. En el otro extremo (en torno al 10%), se sitúan los porcentajes correspondientes a la República Checa, Países Bajos, Eslovaquia y Suecia. Con respecto a la población infantil, a la que va destinado el 8% del gasto social, es preciso destacar la especial importancia que tienen dichas transferencias sociales en la reducción del riesgo de pobreza de los menores de 18 años: exactamente han contribuido a eliminar este riesgo en casi el 40% de la población infantil, en datos de Una reducción por encima de la media (el total de reducción afectaría al 34,6% de la población en riesgo), que representa en Chipre, Alemania y Estonia un 8

9 porcentaje aún más elevado. No obstante, no son siempre los niños los más beneficiados, como lo demuestran las cifras de Bulgaria, Portugal, Lituania, Grecia, Eslovaquia, Hungría, República Checa y Bélgica. Algunos de los Estados adheridos en 2004 presentan situaciones ciertamente graves con respecto a los niños, inmersos no sólo en situaciones de pobreza absoluta, sino también en circunstancias de pobreza relativa que lleva al abandono temporal en instituciones por parte de sus familiares, circunstancia que puede derivar posteriormente en una mayor vulnerabilidad y en una tendencia a entrar en procesos de exclusión social. Por tanto, la situación económica familiar y el acceso a la educación y la sanidad son fundamentales para evitar que la población infantil se instale en un círculo de pobreza difícil de romper. Gráfico 3. Riesgo de pobreza antes y después de las transferencia sociales, 2007 (% de población) Fuente: European Commission (2010a): 101. Si en la estructura de la protección social, los mayores porcentajes de ayudas van destinados como ya hemos dicho- a los mayores de 65 años y a la sanidad, el resto se reparte entre los niños (8%), los discapacitados (7,5%), la vivienda (2,3%), los programas específicos de lucha contra la exclusión social (1,3%), y el desempleo (5,6%), entre otros. Es precisamente el gasto de protección ante el desempleo uno de los que más ha aumentado desde el comienzo de la crisis, tal como han indicado algunos Estados (tabla 2), destacando los porcentajes extremadamente altos de las Repúblicas Bálticas. Tabla 2. Países que han informado de importantes incrementos en solicitantes de ayudas por desempleo desde el comienzo de la crisis AT: +32,6% entre y ES: +46% entre y BE: +7,6% entre y IE: +80% entre y BG: +27,8% entre y FR: +18% entre y CZ: +80% entre y LV: +98,7% entre y DK: +85% entre Q4-08 y Q2-09 LT: +216% entre y DE: +6% entre y LU: +37% entre y EE: +188% entre y Fuente: European Commission (2010c). 9

10 Viendo los datos anteriores, no es difícil comprender que la situación de crisis económica haya provocado un aumento del gasto social, produciendo en 2008 un incremento de los déficit públicos, en relación al PIB: Grecia (-7,7%), Irlanda (-7,2%), Rumania (-5,5%), el Reino Unido (-5,0%), Malta (-4,7%), España (-4,1%), Letonia (-4,1%), Hungría (-3,8%), Polonia (-3,6%) en Francia (-3,4%) y Lituania (-3,2%). En cambio, ocho Estados miembros registraron un superávit del saldo de las administraciones en el mismo año: Finlandia (+4,5%), Dinamarca (+3,4%), Luxemburgo (+2,5%), Suecia (2,5%), Bulgaria (+1,8%), Chipre (0,9%), los Países Bajos (+0,7%) y Alemania (0,0%). III. Conclusiones A la pobreza estructural, ligada a la desigualdad en la estructura social y renovada por los inmigrantes procedentes de sociedades menos desarrolladas, se le ha unido un incremento de la pobreza coyuntural, resultado, en el momento actual, de la crisis económica. Este tipo de pobreza, teniendo en cuenta los elevados porcentajes de población en riesgo de pobreza, puede convertirse en estructural, especialmente para aquellos grupos más vulnerables: jóvenes, mujeres con hijos a cargo, hogares con niños, que entrarían en el denominado círculo de la pobreza, tal como muestra el gráfico siguiente: Gráfico 4. El círculo de la pobreza Fuente: Renes, 1986: 171. Cabría preguntarse si realmente el gasto social y las transferencias antes expuestas- son suficientes y eficaces en la reducción de la pobreza y de la exclusión. El mercado laboral parece a tenor de lo analizado- necesitado de reestructuración y de adaptación a nuevas situaciones demográficas y económicas presentes y futuras, en las que tal como muestra el gráfico siguiente- se producirá una mayor inversión de la pirámide población, aumentando la población mayor de 65 y de 80 años, y por consiguiente los gastos sociales y las tasas de dependencia. 10

11 Gráfico 5. Estructura de la población por grupos de edad, UE % 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: European Commission (2010b): La Comisión Europea ha puesto de manifiesto en muchas ocasiones la diversidad del mercado laboral, en cuanto a tasas de empleo y de desempleo, poniendo en entredicho en ocasiones la existencia de un único modelo social europeo. Esas diferencias se extienden incluso a las horas trabajadas a la semana y al grado de trabajo a tiempo parcial, que en ocasiones está vinculado a salarios bajos y que, por tanto, favorece el riesgo de situaciones de pobreza y de exclusión (Commission Européenne, 2009: 39-43). No sólo entre Estados, sino descendiendo a nivel de NUTS III, los trabajadores europeos no invierten el mismo número de horas en su puesto de trabajo. En general, los trabajadores de Grecia y los países de Europa del Este (Bulgaria, República Checa, Polonia y Eslovaquia) pasan más tiempo en el trabajo que los ciudadanos del resto de la UE, lo cual no se traduce en salarios más elevados ni en una cobertura más amplia en protección social. La actual crisis económica por la que atraviesa la Unión Europea, producto en buena medida de la globalización, ha puesto a prueba un modelo social que ocultaba muchas debilidades, cuyos efectos se han visto en el aumento del desempleo, en unas cifras llamativamente elevadas de pobreza relativa privación material-, en un incremento del riesgo de pobreza con especial incidencia en hogares con personas mayores de 65 años y en hogares con niños, etc. También ha demostrado que a pesar de las transferencias sociales, la exclusión socio-económica ha aumentado y se ha transformado añadiendo nuevos factores de riesgo. Un ejemplo de la necesidad de cambios en las políticas lo constituye el Fondo de Europeo de adaptación a la globalización que, creado en 2006, se ha convertido en un instrumento de solidaridad que ha beneficiado a trabajadores de los sectores del automóvil, la telefonía móvil y el textil. El objetivo ahora es ampliar su campo de acción, la contribución financiera por parte de la UE (del 50% al 75%) y extender las ayudas a 24 meses frente a los 12 que estaban en vigor. La consecución de la cohesión social, económica y territorial, a la vista de lo analizado, constituye un elemento fundamental para frenar la pobreza y la exclusión, especialmente inserto en una planificación a medio y largo plazo de las políticas a desarrollar. Sin duda, la mejor protección contra la pobreza y la exclusión social es el 11

12 empleo de calidad para las personas que pueden trabajar. Para aquellas que no pueden será preciso prever ayudas a los ingresos y fomentar su participación social. Los Estados miembros en los últimos años -(Consejo de la Unión Europea, 2009)- han adoptado medidas destinadas a conservar el puesto de trabajo, a reincorporarse más rápidamente al mercado laboral y a la adaptabilidad a través de la formación continua, con especial atención a los grupos que sufren algún tipo de discriminación que les impide el acceso a los servicios básicos: la minoría romaní en la Europa centro-oriental y las personas con discapacidad son particularmente vulnerables en una situación económica desfavorable. Por lo que respecta a las pensiones, los objetivos nacionales de los Estados miembros son la tasa de empleo de los trabajadores de edad avanzada (incluso por encima del objetivo de la UE), la edad de jubilación real, los índices de cotización, las tasas de sustitución teóricas y el índice de pobreza de las personas mayores. Teniendo en cuenta que existe una relación clara entre mala salud y pobreza, el desempleo y el bajo nivel educativo, se observan marcadas diferencias entre regiones y entre grupos socioeconómicos, lo que aumenta la vulnerabilidad ante la exclusión y la marginación. Los indicadores de inclusión para 2008 (Eurostat con datos de 2007) muestran unas tasas altas de población con bajos niveles de educación, generalmente, a partir de los 55 años (41,6%) y de los 65 (63,8%) para el conjunto de la UE-27. Sin embargo, como ocurre en otros sectores, las diferencias entre países son muy marcadas: en el primer grupo de edad (media comunitaria 20,7%) destacan la República Checa con un 5,8% y Portugal con un 55,6%; el grupo de edad con una media del 25,7%, tiene su porcentaje más bajo también en la República Checa (6,3%) y el más elevado en Portugal (72,7%); en el grupo entre 45 y 54 años (31,3% de media comunitaria) es Letonia quien ostenta la cifra más baja (5,1%) y Malta la más elevada (81,8%) seguido muy de cerca por el 79,5% de Portugal; la población con nivel educativo bajo entre 55 y 64 años representa el 15,1% en la República Checa, el 87,7% en Malta y el 86,5% en Portugal; los mayores de 65 años con niveles bajos de educación suponen el 31% en Estonia, siendo los porcentajes más elevados los correspondientes a Portugal (93,3%), Malta (91,6%) y España (87,3%). Al principio del trabajo hacíamos referencia a la exclusión territorial como aspecto a considerar junto con la exclusión social y la pobreza económica. Ya hemos subrayado en varias ocasiones la diversidad de los Estados y de las regiones europeas y como consecuencia de ello, de los propios ciudadanos comunitarios, en cuanto al acceso al empleo, a los servicios básicos y a la protección social. En este sentido algunos Estados miembros han favorecido, en la elaboración de nuevas estrategias, la participación de todas las partes interesadas con el fin de atender las necesidades de todos los grupos socioeconómicos. No obstante, sigue faltando, en general, una mayor implicación de las autoridades regionales y locales en las medidas destinadas a la eliminación de la pobreza y la exclusión. 12

13 IV. Bibliografía Bruto Costa, A. (ed.) (1994): Definitions fo Poverty. Exclusion and Integration. Working Paper. A&R Lille. Consejo de la Unión Europea (2009): Informe conjunto sobre protección e inclusión social, cons_pdf_cs_2009_07503_1_es[1].pdf [marzo 2010] Comité de Protección Social (2009): Segunda evaluación conjunta entre el CPS y la Comisión Europea sobre el impacto social de la crisis económica y las respuestas políticas, SPC/2009/11/13 final Comisión Europea (2009): Sexto informe sobre la cohesión económica y social, COM(2009) 295 final, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Communautés Européennes (2008): MISSOC INFO I. Evolution de la protection sociale en 2008, Direction générale Emploi, affaires sociales et égalité des chances. [marzo 2010] European Commission (2010a): Combating poverty and social exclusion. A statistical portrait of the European Union 2010, Publications Office of the European Union, Luxembourg. European Commission (2010b): The Social Situation in the European Union 2009, Publications Office of the European Union, Luxembourg. European Commission (2010c): Proposal for the Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2010, Commission Staff Working Document Joint Report on Social Protection and Social Inclusion accompanying document to the Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and social Committee and the Committee of the Regions, Bruselas. European Commission (2009): Eurobarometer. Survey on poverty and social exclusion, Publications Office of the European Union, Luxembourg. European Commission (2008): Financial services provision and prevention of financial exclusion, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Inclusion, Social Policy Aspects of Migration, Streamlining of Social Policies. European Communities (2009): 79 million EU citizens were at-risk-of-poverty in 2007, of whom 32 million were also materially deprived, Statistics in Focus, Population and Social Conditions, 46/2009. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2007): Fourth European Working Conditions Survey, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg. García Nicolás, C. (2009): El coste de la cohesión: la realidad de una Europa desigual, Estudios de Economía Aplicada, nº 27-3 (diciembre), pp (2007): Márgenes sociales en Europa: la pobreza infantil en Flecha Andrés, J.-R.; García Nicolás, C. (coords.), La Unión Europea ante la globalización, Universidad Pontificia, Salamanca, pp (2004): Pobrezas y procesos de exclusión: envejecimiento y migraciones en Flecha Andrés, J.-R.; García Nicolás, C. (coords.), La mujer en la sociedad europea: márgenes, redes y procesos, Universidad Pontificia, Salamanca, pp (2004): Situaciones de pobreza y exclusión social en los países de la Europa centro-oriental en Flecha Andrés, J.-R.; García Nicolás, C. 13

14 (coords.), La nueva Unión Europea: retos y desafíos de la ampliación, Universidad Pontificia, Salamanca, pp García Serrano, C.; Malo, M. A. (1996): El comportamiento económico de los excluidos: un modelo para la política social, en VV.AA.: Pobreza, necesidad y discriminación. Fundación Argentaria-Visor, Madrid, pp Ioakimoglou, E; Soumeli, E. (2002): Low-wage workers and the 'working poor', EIRO (European Industrial Relations Observatory) eiro/2002/08/study/tn s.htm [marzo 2010] Muñoz de Bustillo, R.; Bonete, R. (2009): Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía, Alianza Editorial, Madrid. Renes, V. (1986): Cuarto mundo y nuevos pobres en AA.VV.: La pobreza en España. Extensión y causas. Cáritas Española, Madrid, pp Wolff, P. (2010): 17 % of EU citizens were at-risk-of-poverty in 2008, Statistics in Focus, Population and Social Conditions, 9/2010. Eurostat Indicators of the social inclusión strand olicy_indicators/omc_social_inclusion_and_social_protection/overarching [marzo 2010] European Employment Observatory [marzo 2010] Comisión Europea- Año Europeo de lucha contra la pobreza y la exclusión social [marzo 2010] Réseau européen des associations de lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale 14

15 Gráfico 6. Evolución del gasto en prestaciones sociales, UK SE FI SK SI RO PO PL AT NL MT HU LU LI LV CY IT FR ES EL EI EE DE DK CZ BG BE ZE-12 ZE-13 ZE-15 ZE-16 UE-15 UE-25 UE Fuente: Eurostat, elaboración propia. * UE-27 (2005); UE-25 (2001); ZE-16 (2001); ZE-15 (2001); BG (2005); EE, EL, CY, MT, PL, RO (2001); LV, HU (1999) 15