Título: Monitoreo participativo de la gestión pública País: República Orienta del Uruguay

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1 Título: Monitoreo participativo de la gestión pública País: República Orienta del Uruguay Resumen A partir del año 2000 se implementa el Sistema de Información Presupuestaria, que es un sistema de formulación y presentación del Presupuesto Nacional otorgando mayor flexibilidad a los servidores públicos en la asignación de los recursos y dándole mayor importancia al control de los resultados de la gestión de las Unidades Ejecutoras 1 e Incisos 2 del Presupuesto Nacional. 3 El presupuesto se asigna de manera quinquenal, es decir, abarca un período de gobierno de 5 años, pero se realizan revisiones anuales en instancias de rendición de cuentas. El proyecto se desarrolló entre septiembre 1998 y junio de Para la realización de este sistema, se contó con la participación de todos los organismos componentes de la Administración Central y los organismos del Art. 220 de la Constitución. Este sistema de información permanente permite evaluar el logro de los objetivos estratégicos y metas de gestión, siendo la contrapartida natural de una mayor flexibilización administrativa y financiera. La formulación del Presupuesto Nacional , supuso la elaboración de Planes Estratégicos de Gestión (PEG) para el quinquenio, a nivel de Unidad Ejecutora, los que contienen los Productos 4 Estratégicos de las mismas, que se desprenden de su misión y cometidos. Contexto El Presupuesto Nacional es el instrumento fundamental para mejorar los resultados en el cumplimiento de los cometidos públicos en el período de gobierno, centrando la atención en la calidad y equidad del servicio público y la evaluación de la gestión pública. Previo a la reforma, la gestión del Estado tenía escasa responsabilidad en los resultados y evaluación de procedimientos, escasa noción de propósito y sentido, no había planificación estratégica en la misión, visión, objetivos, metas e indicadores, escasa preocupación por los usuarios y los ciudadanos, e información fracturada y de difícil acceso; esto comprometía la transparencia, y por ello el desarrollo del sistema. Objetivos 1 Es la desagregación del inciso en unidades de trabajo menores para el cumplimiento de la misión y visión que le han sigo otorgadas. 2 Es un organismo estatal que tiene como fin cumplir con un conjunto de actividades que le fueron otorgadas por constitución. Un inciso puede tener un conjunto de unidades ejecutoras a su cargo. 3 Listado de Incisos que participaron: Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio del Interior, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, Ministerio de Industria y Energía, Ministerio de Turismo, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Administración Nacional de Educación Pública, Universidad de la República, Instituto Nacional del Menor. 4 Productos: son los que se obtienen a partir de la actividad sustantiva y están vinculados a lo que recibe el usuario (usuarios internos o externos). D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 1

2 Monitorear la gestión pública hacia una gestión por resultados 5 mensurables a través de indicadores (eficiencia, eficacia y calidad) evaluables, desarrollando las capacidades gerenciales del sector público. La utilización de la formulación y evaluación del Presupuesto Estratégico. El relevamiento e informatización para ser presentada a la ciudadanía. La implantación de acciones que incrementen la calidad, la racionalización de procesos y el mejoramiento de la atención a los usuarios a través de metas concretas. Procesos y técnicas Quién? Los principales actores involucrados del proceso son los Incisos, Programas y Unidades Ejecutoras. Los organismos programan estratégicamente la producción de resultados para el quinquenio y asocian anualmente la asignación de recursos a los mismos basándose en el Sistema de Evaluación de la Gestión Pública y el Sistema de Información Presupuestal. Qué? Las rendiciones de cuentas son, exclusivamente, instancias de evaluación de los resultados a través de indicadores de gestión y de presentación de estados demostrativos de la ejecución del gasto. Los objetivos estratégicos son los resultados a ser alcanzados en el período (Visión), en el marco de las prioridades del gobierno y de las disponibilidades financieras proyectadas. Cómo? El procedimiento utilizado para la definición de los objetivos, por parte de los organismos fue: Definición de los objetivos estratégicos que se expresan a través de metas anuales contenidas en Planes Anuales de Gestión (PAG), definidas en función de los productos y la población objetivo o usuarios de los mismos (enfoque cliente/usuario). La definición de metas, productos y usuarios se realiza a nivel de los Centros de Actividad de las Unidades Ejecutoras, los que representan unidades organizativas directamente dependientes del Jerarca, responsables del logro de las metas de producción y de gestión. Cada Centro de Actividad 6 define sus metas anuales e identifica el costo de las mismas a partir de la estimación de los insumos (expresados según el 5 Ley de Presupuesto Nacional Núm. 17,296 del 21 de febrero de Centro de actividades: es un conjunto de unidades organizativas que realizan tareas afines y que tienen uno o varios productos bien identificados. D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 2

3 Clasificador por Objeto del Gasto) asignados a las diferentes actividades 7 que contribuyen al logro de los productos. Las Actividades son el conjunto de tareas que consumen recursos e información para transformar los insumos en productos homogéneos, dentro de cada Centro de Actividad. La definición de metas diferentes para cada año presupuestado, puede generar montos de gasto anual distinto, tanto de funcionamiento como de inversión. Para alcanzar una meta planeada se deben desarrollar ciertas actividades, a nivel de las cuales se consumen los insumos, de modo que el costeo de éstas permite evaluar el de las metas proyectadas y, por lo tanto, el de los objetivos estratégicos. De acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 41 de la Ley Nº 16,736 del 5 de enero de 1996, se definen Indicadores de Gestión de eficacia, eficiencia y calidad con el propósito de medir el grado de cumplimiento de los objetivos y metas programadas, el que se expone en oportunidad de la presentación del Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Ejecución Presupuestal correspondiente. Los jerarcas establecen las metas e indicadores de gestión a nivel de centros de actividad según las prioridades macro. En el presente proyecto de Ley se prevé que, anualmente, se realice una revisión de actividades y metas, para el o los ejercicios siguientes, que permita adecuar la distribución de las partidas presupuestales sobre la base de cambios o ajustes en las metas y actividades programadas. Cuánto? La metodología que se utiliza es Activity Based Budget (presupuesto basado en actividades) donde se analiza lo que hacen las Unidades Ejecutoras con los recursos disponibles. La prioridad es integrar al presupuesto, un Plan de Gestión que incorpore lo que se planifica hacer en el quinquenio con las actividades y recursos disponibles (análisis de consistencia). La implementación se realiza a través de la programación estratégica que se basa en planes de gestión compuestos por un Plan Estratégico de Gestión (en adelante PEG) del quinquenio y Planes Anuales de Gestión (en adelante PAG) para cada año. El PEG contiene los objetivos y productos estratégicos a ser alcanzados en el período de gobierno a nivel de Inciso/Programa/Unidad Ejecutora y refleja la asignación de recursos quinquenal de acuerdo con las prioridades de política del gobierno. Los objetivos del PEG se expresan a través de metas anuales identificadas en los PAG. El costo de estas metas es la suma del costo de las actividades que contribuyen al logro de las mismas. Por tal motivo, se definen montos de gasto distintos para cada año del 7 Actividades: Conjunto estructurado de tareas que consumen recursos e información para transformar insumos en productos (macro-actividades) D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 3

4 período presupuestario, reforzando el objetivo de dar mayor flexibilidad a la ejecución del gasto. Precisiones metodológicas: 1.- Se incorpora en el análisis, la definición del producto según las siguientes estructuras organizativas: Unidad Ejecutora División Departamento directamente dependiente de la Dirección 2.- Se clasifican las actividades prioritarias de la institución en: Productos: todos los generados por las actividades relevantes de las organizaciones. Productos estratégicos: aquellos vinculados a la misión de la organización. Productos intermedios: aquellos que resultan de actividades relevantes (de carácter estratégico) dirigidas a un usuario interno. Resultados: el impacto en la sociedad de los productos estratégicos. 3.- Se clasifican a las asesorías, las divisiones y los departamentos directamente dependientes de la Dirección en Centros de Actividad. Las actividades principales de cada Centro de Actividad pueden clasificarse en actividades sustantivas y de apoyo. Las actividades sustantivas son aquellas que desarrollan directamente los cometidos sustantivos de la Unidad Ejecutora y que por lo tanto, proveen de un producto o servicio claramente definido a un usuario externo o interno. Las actividades de apoyo son aquellas que suministran los insumos necesarios a las actividades sustantivas para que éstas puedan realizar sus funciones (personal, remuneraciones, adquisiciones, mantenimiento de sistemas informáticos, etc.) Productos estratégicos a nivel de Unidades Ejecutoras y de Divisiones: deben ser claramente asignables a las Divisiones que tengan carácter de sustantivas. Esto, debido a que la estructura básica de las UE, que está dada por sus Divisiones, debe estar diseñada para hacerse cargo de la ejecución de sus actividades prioritarias, las cuales se expresan en misión, objetivos estratégicos o cometidos sustantivos. La construcción de los productos estratégicos de la Unidad Ejecutora D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 4

5 (UE), se hace a partir de los productos esenciales de las Divisiones Sustantivas, reservando la formulación de productos estratégicos más globales o que abarquen a más de una división en la responsabilidad por su ejecución, sólo para el caso en que algunas actividades o funciones prioritarias de la UE no queden cubiertas por los productos esenciales de las Divisiones Operativas. La ejecución financiera del proyecto Evaluación de la Gestión Pública fue uno de los componentes de un programa más amplio con el Banco Interamericano de Desarrollo, el programa Modernización de la Administración Pública : Préstamo 996/OC-UR Reforma del Estado. Se presentará únicamente la ejecución financiera del proyecto Evaluación de la Gestión Pública. Modernización de la Administración Pública Ejecución Financiera Componente A.2: Evaluación de la Gestión Pública Préstamo BID/* Aporte Local A.2- Evaluación de la Gestión Pública 844, Remuneración a consultores 582, Emolumentos 8 237, Capacitación y difusión 24, Nota: Informe de Avance presentado al BID, expresados en dólares americanos, cifras al 31 de diciembre de Resultados El Presupuesto Nacional por Resultado fue realizado por todos los Incisos de la Administración Central y cinco de los siete Incisos del Artículo 220 de la Constitución. Este proceso lo realizaron 136 Unidades Ejecutoras del Presupuesto Nacional. En conjunto, definieron 393 objetivos estratégicos para el período de gobierno y 1,055 metas anuales de gestión por parte de los 756 Centros de Actividad. En este sentido, se generó instrumental para dar seguimiento e información regular sobre los resultados e impactos de la ejecución de las políticas y programas de gobierno en el ámbito del Presupuesto Nacional, ágil y de acceso generalizado. Esto resulta de particular utilidad para el Poder Ejecutivo y para el Parlamento. Desde el punto de vista metodológico, el resultado más destacado fue la realización de un ejercicio de planificación estratégica que permitió identificar el producto estratégico de cada Unidad Ejecutora o Inciso del Presupuesto Nacional. Al identificarse objetivos y metas así como indicadores de gestión, permiten dar 8 Salarios. D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 5

6 cuenta y comparar los resultados de la Administración Pública. Se logró presentar información sobre la ejecución presupuestaria con información agregada en el ámbito de la Unidad Ejecutora, lo cual contrasta con la visión tradicional. Se implementó una red de funcionarios responsables del Sistema de Evaluación de la Gestión Pública con capacitación en las definiciones metodológicas necesarias para elaborar la rendición de cuentas y dar cuenta de los resultados de actividad de la Administración Pública. El esfuerzo realizado obligó identificar el usuario principal de su servicio lo que equivalía a identificar al cliente en el sector privado, con cierta precisión. Este análisis de gestión significó un logro importante al revisar los grados de consistencia entre su misión y cometidos, las metas programadas y lo efectivamente logrado. Este presupuesto por resultados desarrolló al Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) y al Sistema de Información Presupuestaria (SIP), que permitió aplicar en la formulación presupuestaria la metodología ABB (Activity Based Cost). Basándose en la información suministrada por el Sistema de Información Presupuestal (SIP), por el Sistema de Evaluación de la Gestión (SEV) y por el Sistema de Información y Seguimiento de la Inversión (SISI) se presentaron los Resultados de Gestión Pública de la Rendición de Cuentas 1999 y de la Rendición de Cuentas Esta información se ha puesto a disposición de los ciudadanos a través de Internet, continuando la acción de comunicación al ciudadano iniciada con la Rendición de Cuentas El Presupuesto por Resultado se presentó como información complementaria al Presupuesto tradicional. Limitaciones y oportunidades En el proceso de implementación del Presupuesto por Resultado si bien contó con la participación de toda la Administración Pública y respaldo institucional por parte de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas, para este enfoque se observaron carencias de información oportuna y adecuada sobre el gasto ejecutado, en especial, con relación a los recursos humanos y sus remuneraciones, dificultando la formulación del Presupuesto por Resultados. Las Unidades Ejecutoras colaboraron hasta la fecha límite establecida por la Constitución de la República para la presentación del Presupuesto, acordando con la Contaduría General de la Nación, esperando informarse sobre cuáles serían los créditos del año 2000 correspondientes al grupo de remuneraciones. Actualmente, el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado ha implementado sistemas de información a través de los cuales recoge esta información solucionando estos problemas. 9 9 Sistema de distribución del Gasto, Sistema de Remuneraciones, Sistema de Compras Estatales, Sistema de Condiciones y Objetivos de Trabajo, articulados en un Datawarehouse D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 6

7 En la página Web de CEPRE se encuentran los informes trimestrales de los Incisos y Unidades Ejecutoras del Presupuesto Nacional donde los organismos realizan un seguimiento mensual de los gastos realizados por unidad organizativa 10. Recursos adicionales Contactos: Oficina de Planeamiento y Presupuesto Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado Liliana Pagglianno lpagglianno@cepre.opp.gub.uy "Las opiniones personales contenidas en este mensaje son de responsabilidad exclusiva de quien las remite y no reflejan posiciones institucionales del Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado". 10 E el nivel más bajo que se puede lograr en la escala organizacional. D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey 7