Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigación (NAMAs) en Colombia Maria Paula Mendieta, Dirección de Cambio Climático Febrero de 2013

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1 Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigación (NAMAs) en Colombia Maria Paula Mendieta, Dirección de Cambio Climático Febrero de 2013 Introducción Aún si los países desarrollados incrementan sus compromisos en reducción de emisiones de gases efecto invernadero, se requerirá de la acción de los países en desarrollo para mantener los niveles de emisiones por debajo de los requeridos para alcanzar la meta global de no permitir la temperatura promedio global incrementar en más de 2 C. Por esta razón, la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, en el Plan de Acción de Bali (2007), hizo un llamado a los países en desarrollo a ahondar esfuerzos mediante la implementación de Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigación (NAMAs, por sus siglas en inglés). En Bali se definió que las NAMAs además de ser adecuadas a cada país deben ser medibles, notificables y verificables y deben estar enmarcadas en el contexto del desarrollo sostenible. También se estableció que las NAMAs deben ser apoyadas y facilitadas mediante la transferencia de tecnologías, financiamiento y construcción de capacidades. Más adelante, en Copenhague (2009) algunos países en desarrollo realizaron por primera vez compromisos voluntarios en reducción de emisiones en forma de NAMAs. Estos compromisos fueron ratificados en Cancún durante la conferencia de las partes del Por otra parte, en los Acuerdos de Cancún (2010), la Conferencia de las Partes añadió que las NAMAs deben desviar las emisiones de gases efecto invernadero de los escenarios tendenciales o business as usual de paises en desarrollo. Más allá de lo decidido en Bali y en Cancún, no existen acuerdos internacionales que determinen la definición, el alcance, modo de operación, aplicabilidad o elegibilidad de las NAMAs. Esto por un lado, da la flexibilidad requerida por los países en desarrollo para adelantar acciones que se ajustan a las circunstancias nacionales pero por el otro implica grandes retos en términos del nivel de incertidumbre respecto a sus lineamientos básicos, transparencia y comparabilidad de esfuerzos a nivel internacional. Aunque países en desarrollo como Colombia han mostrado un gran interés en contribuir a la reducción global de emisiones de gases efecto invernadero mediante la implementación de NAMAs, existen aún interrogantes a nivel doméstico respecto al alcance, requerimientos y fuentes de financiación para las mismas. El presente documento ha sido elaborado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como autoridad nacional designada para el registro de NAMAs ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático con el fin de responder a algunas de las inquietudes que pueden existir por parte de las agencias interesadas en la formulación e implementación de este tipo de acciones.

2 Aunque el documento contiene algunos lineamientos e información útil para el registro de un NAMA Colombiano ante Naciones Unidas, el Registro de NAMAs es una plataforma en construcción de tal manera que la Dirección de Cambio Climático del Ministerio se reserva el derecho a emitir conceptos técnicos y solicitar información adicional que considere relevante para proceder con el registro. Se recomienda a las entidades interesadas en formular, implementar o registrar NAMAs que se comuniquen con la Dirección de Cambio Climático del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para solicitar información o asesoría adicional. Qué es una Acción Nacionalmente Apropiada de Mitigación (NAMA)? En general, las acciones nacionalmente apropiadas de mitigación son políticas, regulaciones, programas u otro tipo de acciones que reducen las emisiones de Gases Efecto Invernadero de sus niveles tendenciales o business as usual y que, a su vez contribuyen a alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible de los países en las cuales se implementan. El concepto de NAMA es flexible y como se mencionó anteriormente, no existe a nivel internacional una definición sobre el alcance, o estructura para este tipo de acciones. A pesar de lo anterior, diferentes países y organizaciones han generado espacios de discusión que buscan esclarecer conceptos, definir lineamientos básicos y compartir experiencias que puedan ayudar a avanzar hacia la implementación exitosa de NAMAs en países en desarrollo. Figura 1: NAMAs en el Marco del Plan Nacional de Desarrollo. Fuente: Elaboración propia basada en UNEP-Risoe Plan Nacional de Desarrollo Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono Planes de acción sectoriales de mitigación Pol ticas y programas para la reducción de GEI NAMAs A nivel nacional, las NAMAs deben estar enmarcadas dentro de la política nacional de cambio climático específicamente dentro de la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono. Esta Estrategia, se encuentra en implementación desde el año 2011 y tiene como principal objetivo apoyar a los diferentes sectores en la formulación e implementación de los planes sectoriales de mitigación de cambio climático y el establecimiento de un sistema de monitoreo y reporte mediante la elaboración de estudios para la toma de decisiones y el fortalecimiento y la construcción de capacidades. La Figura 1, explica de manera gráfica el lugar que ocupan las NAMAs dentro de la política nacional de cambio climático y permite visualizar como las NAMAs deben estar alineadas y contribuir a los objetivos de gobierno.

3 Clasificación de NAMAs De acuerdo a la literatura internacional existen dos maneras de clasificar las NAMAs. Tipos de NAMA según su fuente de financiación: NAMAs Unilaterales: Las NAMAs unilaterales son aquellas que son financiadas en su totalidad con recursos propios del país en el que se pretende implementar la acción. Estos recursos pueden venir de fuentes públicas o privadas o de una combinación de las dos. El registrar estas NAMAs permite reconocer el esfuerzo de aquellos países en desarrollo que voluntariamente se han embarcado en acciones de mitigación, y mas adelante pueden ser las que constaten el avance de un país en desarrollo hacia su compromiso de mitigación. NAMAs con Apoyo: Las NAMAs apoyadas cuentan con apoyo internacional bien sea financiero, técnico y/o en forma de construcción de capacidades. El apoyo puede venir de países desarrollados, fondos privados, fondos multilaterales o bancos de desarrollo. NAMAs Acreditables: Las NAMAs acreditables serían aquellas que generan ingresos por la venta de créditos de carbono asociados a la cantidad de emisiones reducidas. Aunque existe la visión que algunas de las NAMAs deben apuntarle a generar créditos para nuevos mercados de carbono, este mecanismo aún no ha sido acordado a nivel internacional por lo cual aún no existe un mercado global que garantice una demanda de este tipo. Una de las ventajas de la flexibilidad que permiten las NAMAs es que los mecanismos financieros se pueden definir según las necesidades específicas de cada acción. Esto hace que para la elaboración del plan financiero de una NAMA la agencia pueda utilizar las fuentes mencionadas anteriormente de manera complementaria y no excluyente acorde al diseño y los requerimientos de la actividad. En otras palabras, en algunos casos una NAMA puede ser en parte financiada unilateralmente, en parte apoyada y podría llegar a recibir ingresos por la venta de créditos. Lo importante en este tipo de acciones es que exista claridad respecto a las fuentes y usos de los recursos utilizados y/o solicitados. NAMAs según tipo de acción: Existen varios enfoques o aproximaciones que los países o sectores pueden tomar para reducir sus emisiones de GEI. Algunos de ellos pueden escoger un enfoque de arriba hacia abajo donde las instituciones públicas juegan un papel importante en la creación Fuentes de información sobre NAMAs: Organizaciones como el Centro de Política para al Aire Limpio (CCAP), UNEP-Risoe y Ecofys han desarrollado documentos y herramientas con información sobre criterios y principios para las NAMAs que, aunque no unificados pueden servir de guía para aquellos tomadores de decisiones y agencias en países en desarrollo que buscan implementarlas. Center for Clean Air Policy (CCAP) Página Web: UNEP-Risoe- NAMA Pipeline Página Web: Ecofys: Página web: Ecofys NAMA-Database Página Web:

4 de incentivos que generen cambios de comportamiento, mientras que otros pueden decidir implementar acciones de abajo hacia arriba mediante el apoyo o promoción de proyectos específicos. De acuerdo a lo anterior las NAMAs se pueden clasificar en dos grupos según su enfoque o aproximación: NAMAs de política: Pueden ser políticas o regulaciones que promueven cambios de comportamiento puede ser a través de incentivos, desincentivos o programas. Lo importante para ser considerada una NAMA es que la política o programa tenga un mecanismo de monitoreo y reporte sólido y creíble. Vale la pena aclarar que pueden existir políticas que contribuyan a la reducción de gases efecto invernadero cuyo monitoreo y reporte represente un gran reto. Estas políticas serán reconocidas como acciones y/o esfuerzos que complementan o facilitan las acciones de mitigación a nivel nacional sin embargo, por sus dificultades de monitoreo no serán consideradas técnicamente como NAMAs. NAMAs de proyecto: este tipo de NAMAs son acciones de mitigación a nivel sectorial o subsectorial replicables y escalables a nivel nacional. Aunque inicialmente pueden ser formuladas e implementadas a través de proyectos piloto, la NAMA se debe formular para ser una acción sectorial o sub-sectorial y sus fronteras deben ser más amplias que las de un proyecto. Diferencias entre una NAMA y un proyecto de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) Una de las preguntas más frecuentes por los desarrolladores de proyectos de reducción de emisiones es cuando una acción de mitigación constituye una NAMA y cuando un Proyecto de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Aunque las NAMAs pueden constituir una vía alterna para dar viabilidad a los proyectos de reducción de emisiones, especialmente ante la escaza demanda y los bajos precios de los Certificados de Reducción de Emisiones, es importante saber que un proyecto MDL no es una NAMA. Las NAMAs, se diferencian del MDL en sus objetivos y alcance. La primera y fundamental diferencia es que las NAMAs contrario al MDL, no tienen como objetivo la emisión y venta de Certificados de Reducción de Emisiones (CERs). Las reducciones de emisiones derivadas de los proyectos MDL son utilizadas para el cumplimiento de las metas de los países Anexo I mientras que aquellas provenientes de la implementación de NAMAs constituyen contribuciones de los países en desarrollo donde la acción es implementada. Aunque como se mencionó anteriormente, existe la posibilidad de que en el futuro las NAMAs puedan ser acreditables y emitir certificados, este mecanismo de mercado no ha sido establecido y está siendo negociado actualmente bajo la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Actualmente, no existe un proceso de aprobación común a todos los países ni metodologías de líneas base, monitoreo, reporte y verificación de emisiones establecidas para las NAMAs.

5 Adicionalmente, las NAMAs no requieren de una evaluación de adicionalidad como ocurre en el caso de los proyectos MDL. En otras palabras, dentro de la definición de NAMAs se reconoce el esfuerzo de reducción de emisiones independientemente de que este no dependa de recursos provenientes de la venta de certificados o de fondos de carbono. Es por esto que en algunos casos, las NAMAs son una nueva alternativa para la acción en mitigación de algunos sectores y/o proyectos cuyas características y metodologías hacen difícil el registro como MDL e inviable su implementación a través de este mecanismo. Adicionalmente, se espera que las NAMAs tengan un mayor alcance que el MDL en términos de su escala de implementación, y/o de sus impactos para el desarrollo sostenible. Las NAMAs deben ir alineadas con las prioridades de desarrollo y deben procurar ser replicables o escalables a niveles nacionales, regionales o sectoriales. En este sentido, las NAMAs deben apoyar la acción de un grupo de participantes más amplio. Las NAMAs no deben venir necesariamente del sector privado y deben promover, en lo posible, alianzas entre organizaciones nacionales, sectoriales, regionales, públicas y privadas. Desarrollo de NAMAs en Colombia Aunque los pasos a seguir para la formulación e implementación de una NAMA pueden variar de una NAMA a otra, a continuación se presentan algunos elementos que se pueden tener en cuenta para el desarrollo de una NAMA en Colombia. Definición de objetivos y alcance Como se mencionó anteriormente, las NAMAs deben estar alineadas con los objetivos nacionales y aquellos de la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono por lo tanto, es deseable que las NAMAs hagan parte de proyectos, políticas o acciones más amplias con objetivos adicionales a la reducción de Gases Efecto Invernadero. Más aún, es posible identificar y definir una NAMA mediante dos enfoques: el primero es identificar una acción/práctica/política o tecnología de reducción de Gases Efecto Invernadero que pueda apoyar o sea consistente con los objetivos nacionales o incluso encajar dentro de otros planes y políticas existentes. El segundo, es identificar elementos de las acciones/políticas/acción/prácticas que tienen efectos positivos en la reducción de emisiones de tal manera que puedan ser formulados como una NAMA. En cualquiera de los casos, es importante definir cuál va a ser el alcance de la NAMA e identificar claramente sus componentes. Para esto, es posible desagregar la NAMA en acciones por etapas, actividades o regiones. Esto puede ayudar a dar viabilidad y a fijar objetivos pragmáticos de corto, mediano y largo plazo. Esto también puede facilitar la definición de los requerimientos financieros, los arreglos institucionales, y los proceso de monitoreo y reporte. Una forma de lograr este objetivo, es la definición de proyectos piloto dentro de la NAMA sin embargo, es muy importante mostrar que estos estén enmarcados en una visión y objetivos más amplios y que contribuyen a la construcción de capacidades, experiencia e información requerida.

6 Agencia implementadora y otras entidades responsables Un requisito indispensable para garantizar el éxito de una NAMA es que exista una agencia implementadora que se haga responsable de su coordinación e implementación. Esta agencia puede ser privada o pública pero debe representar a un grupo de agentes del sector o sub-sector o territorio en cuestión. Aunque no es lo deseable, algunas NAMAs pueden requerir de más de una agencia implementadora, en cuyo caso se deben definir claramente las responsabilidades. Cualquiera que sea la situacion, se debe tener en cuenta que este rol de implementacion y coodrinacion será de largo plazo. La coordinación de muchas instituciones puede llegar a ser uno de los mayores retos que se pueden presentar de tal manera que la definición de roles y programas de trabajo puede facilitar, acelerar y hacer la diferencia para el éxito de una NAMA. El establecimiento de comités para la toma de decisiones y de grupos técnicos de trabajo pueden ser algunos de los arreglos institucionales a establecer para la implementación y formulación de las NAMAs. También es posible la creación de agencias y/o alianzas que faciliten esta labor. Definición de línea base y potencial de abatimiento A pesar de ser más flexible que el Mecanismo de Desarrollo Limpio, cada NAMA debe presentar de manera clara y explícita la metodología para el cálculo de la línea base y el potencial de reducción de emisiones. Algunas NAMAs pueden requerir apoyo internacional para el desarrollo de una línea base y del potencial de abatimiento. En estos casos, una estimación gruesa de estos elementos puede ser suficiente para atraer la financiación o el apoyo técnico requerido. Tanto para los NAMAs que buscan financiamiento internacional como para aquellos unilaterales las metodologías de línea base y de cálculo de emisiones son las que al final determinan la capacidad del NAMA para generar reducción de emisiones y la credibilidad del mismo. Tiempo de implementación Aunque ell tiempo de implementación de las NAMAs depende de las características de cada una, en muchos casos el horizonte de tiempo en el que las inversiones y acciones emprendidas generan reducción de emisiones es de mediano y largo plazo (entre 10 y 20 años). Debido a los amplios horizontes de tiempo de implementación en la formulación de un NAMA puede ser de gran utilidad definir fases de implementación. Otros beneficios y contribución al desarrollo sostenible Como se mencionó anteriormente, uno de los enfoques de los NAMAs es que debe haber una contribución al desarrollo sostenible. Para un país como Colombia cuya contribución a las

7 emisiones globales de Gases Efecto Invernadero es menor del 1%, existen diversas razones por las cuales los sectores productivos y las regiones deben embarcarse en estrategias de desarrollo bajo en carbono. Muchas de las acciones de mitigación de gases efecto invernadero han mostrado tener otros beneficios sociales, ambientales y económicos y, en muchas ocasiones constituyen el mayor incentivo para el desarrollo de una NAMA. La Universidad de los Andes en el 2011 consultó con expertos de los diferentes sectores y realizó un análisis sobre los posibles beneficios sociales, ambientales y económicos que pueden tener las acciones de mitigación. El siguiente cuadro muestra el tipo de beneficios que pueden tener las NAMAs en los diversos sectores. Económicos Sociales Ambientales Tansporte Competitividad Crecimiento Económico (PIB) Adaptación a impactos climáticos Mejoras en salud pública por calidad del aire Mejor y mayor acceso a transporte público Calidad del aire Energía Seguridad energética Mayor cobertura Uso eficiente de Competitividad recursos renovables y no renovables Residuos Salud Calidad del agua Agropecuario Empleo Competitividad Productividad Seguridad alimentaria Adaptación a impactos al cambio climático Reducción de la pobreza Educación Mejor uso del suelo Calidad del agua Reducción de Deforestación Monitoreo y Reporte El sistema de monitoreo y reporte de una NAMA debe ser sencillo en la medida de lo posible y claro. Debe intentar construir sobre sistemas ya existentes. Dentro de la formulación de una NAMA es importante contar con una propuesta de seguimiento a los resultados de la misma. Este seguimiento puede tener dos componentes: un seguimiento cuantitativo en el que se definan indicadores de seguimiento. Dentro de estos indicadores es claro que para el caso de una NAMA las emisiones de gases efecto invernadero son un indicador básico sin embargo, es recomendable utilizar también otras medidas de desempeño relacionadas con los avances en implementación como por ejemplo: número de proyectos, número de participantes, recursos utilizados, población atendida. También se pueden incluir dentro del sistema de monitoreo indicadores cuantitativos y cualitativos sobre los impactos y beneficios ambientales, sociales y económicos que demuestren la contribución del NAMA al desarrollo sostenible. La rigurosidad del sistema de monitoreo y reporte es el mecanismo mediante el cual una NAMA evidencia la solidez de sus resultados. En el caso de las NAMAs que buscan apoyo para implementación, el diseño de un buen sistema de monitoreo y reporte constituye un elemento

8 esencial para garantizar un nivel de emisiones significativas y transparentes atractivas para el inversionista o cooperante internacional. Apoyo del gobierno nacional y consistencia con las prioridades de desarrollo Al ser programas, política o proyectos de gran escala es deseable que las NAMAs cuenten con el apoyo del gobierno nacional y/o de los gobiernos locales. En algunos casos incluso la NAMAs vienen del gobierno mismo pero en el caso de NAMAs formulados por el sector privado es recomendable involucrar a las entidades públicas relevantes. Por ejemplo, además de ser la autoridad designada para el registro de NAMAs ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible apoya y hace parte de los grupos de trabajo y comités de NAMAs en formulación. Su papel, es el de apoyar técnicamente la etapa de formulación de la NAMA así como, en algunos casos asegurarse que la NAMA también maximiza otros beneficios ambientales. En el caso de los NAMAs de transporte, por ejemplo, también puede ser relevante hacer participes tanto al Ministerio de Transporte como a las secretarías de movilidad y de ambiente de las ciudades. Otras entidades gubernamentales que pueden ser relevantes dentro del equipo de trabajo de una NAMA son el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía, las Alcaldías y las Corporaciones Autónomas Regionales. El rol que cumplen las entidades de gobierno dentro de una NAMA puede variar de ser la cabeza y agencia implementadora hasta dar asesoría o acompañamiento. Identificación de riesgos y barreras Debido a su amplio alcance y a su tiempo de implementación es normal que una NAMA se enfrente a grandes retos y barreras. Es por esta razón que en la formulación de una NAMA se deben identificar riesgos con el fin de establecer estrategias que los minimicen. Expertos sectoriales en Colombia han señalado que algunas de las barreras de implementación pueden ser los requerimientos financieros, adecuación regulatoria, prácticas culturales, construcción de capacidades, disponibilidad y penetración tecnológica, prioridades sectoriales (Uniandes, 2012). Costos, apoyo requerido y financiamiento Como en la formulación de cualquier proyecto, los costos de la NAMAs deben ser calculados. Y debidamente específicados. Debido a que la NAMA puede tener diversos componentes y beneficios los costos de la NAMA no deben ser necesariamente atribuidos en su totalidad a la reducción de emisiones de gases efecto invernadero. Las NAMAs pueden ser iniciativas con diversos elementos y fuentes de financiación debido a que tienen la capacidad de reunir intereses de diversos tipos y distintos a la mitigación de cambio climático. Debido a lo anterior y aunque es importante conocer los costos totales de la NAMA se debe tener en cuenta que estos no determinan necesariamente el costo por tonelada reducida. Asi mismo, diversos estudios han realizado no solo una cuantificación de los costos de implementación y preparación de una NAMA pero han realizado análisis costo beneficio. Aunque no es necesaria, la evaluación costo-beneficio puede ser una herramienta útil para establecer la viabilidad y la priorización de acciones de mitigación a nivel nacional.