EL SISTEMA DE FINANCIACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Transcripción

1 EL SISTEMA DE FINANCIACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL J. A. MACÓN y E. J. REIG En el más reciente Congreso Internacional de Derecho Financiero y Fiscal organizado por la International Fiscal Association (I.F.A.) en la ciudad de Buenos Aires en 1984, se escogió como segundo tema Las contribuciones de seguridad social como carga fiscal sobre las empresas que desarrollan actividades internacionales. Se reproduce a continuación parte de la Ponencia General preparada por J. A. Macón y E. J. Reig, que se considera de interés general por cuanto pone de manifiesto el profundo cambio que se ha producido respecto al concepto y función de las contribuciones de seguridad social. Se señala que ya pocos autores vacilan en declarar que las contribuciones sobre salarios son lisa y llanamente un impuesto y de otro lado, se destaca que en muchos países estas contribuciones han dejado de constituir la fuente exclusiva de financiamiento de la seguridad social. Estimamos que la lectura de este trabajo motivará en nuestro medio una reflexión acerca de la naturaleza de las aportaciones al IPSS y de la conveniencia de mantener o cambiar el actual sistema de financiamiento de la seguridad social. 1. FORMA DE FINANCIACION. ORIGEN Y EVOLUCION En materia de financiación la regla -no absoluta pero muy general- es la financiación a través de gravámenes sobre salarios, por lo menos parcial, en parte formalmente a cargo del empresario y en parte del dependiente, siendo normalmente esta última menor que la anterior. Esta casi uniformidad en la forma de financiación es consecuencia de un hecho histórico y otro financiero. El hecho histórico radica en que el origen de este tipo de prestaciones se encuentra en un sistema de seguro, primero voluntario, luego obligatorio, siendo a partir de este último momento que fue modificando sus características hasta el punto que ya pocos autores vacilan en declarar que las contribuciones sobre salarios son lisa y llanamente un impuesto. Mientras se trataba de un seguro, resultaba apropiado que su magnitud se hallara ligada al salario, ya que, 3

2 por lo menos en los casos más importantes, los beneficios se cuantifican también de acuerdo con el monto del salario, aunque no siempre en exacta proporción. Pero en cuanto se trata de un impuesto comienza a cobrar mayor importancia el principio de solidaridad, en el sentido de que la sociedad en su conjunto es responsable de la financiación de los servicios. Esto es especialmente cierto a partir de las últimas décadas en que se comenzó a reemplazar en la mayor parte de los países, el sistema financiero de capitalización por el de reparto. Esta circunstancia debería dejar en mayor libertad a quienes diseñan los gravámenes, de crear nuevas formas de imposición y acrecentar la recaudación en las existentes, al menos si existieran, como parece ser el caso, serias objeciones a aquella forma de imposición. Pero entonces aparece el obstáculo financiero. Hallar formas de imposición para reemplazar los tributos sobre salarios, en un mundo en el que hace años ciertos sectores sostienen que se ha llegado al límite de la imposición posible, es una tarea nada fácil, aun cuando el límite no se halle tan cerca, especialmente teniendo en cuenta la magnitud de las sumas que recaudan estos gravámenes con escasa oposición de los contribuyentes. Dentro de la uniformidad que significa tomar como base de imposición el volumen de salarios, existen variantes, especialmente en lo que se refiere al hecho de que no siempre la magnitud total de los salarios es objeto del gravamen. Existen casos en que ello ocurre pero en otros existe un tope por arriba del cual no se tributa. Este tope es una obvia consecuencia de la época en que el sistema era de segu- ro, básicamente porque el límite de los beneficios está establecido también en función de ese tope. Sin embargo, el hecho evidente de que este sistema implica una fuerte regresividad, determinó que en algunos países se estableciera también un mínimo a partir del cual recién se comienza a tributar. 2. EXPERIENCIA DE LOS PAISES A continuación se examinan en forma sucinta las características esenciales de la tributación sobre salarios en los países que presentaron informe. A ese respecto se ha intentado dar una idea aproximada del total de la carga tributaria sobre salarios, cosa que no siempre es posible y pocas veces exacta. En parte porque no siempre está gravada la totalidad del salario, en parte porque existen tributos que gravan sólo ciertas actividades, etc. Sin embargo se ha tratado de cuantificar la magnitud de la carga teniendo en cuenta la mayor generalidad posible. Para mayores detalles ver informes nacionales. Cuando existen límites mínimos o máximos, éstos se han cuantificado en US$ anuales al tipo de cambio de fines de 1982 como forma de mejorar la comparabilidad. Este procedimiento dista sin embargo de ser perfecto, como muy bien lo saben los estadígrafos que hacen comparaciones internacionales. Alemania Federal En Alemania Federal el costo de los servicios sociales que recae sobre los salarios es de aproximadamente un 35%, mitad a cargo de cada parte, que recae sobre los salarios menores a un to- 4

3 pe que, según el servicio financiado, va de US$ 17,000 y US$ 22,000 al año. Argentina En Argentina el costo total es de 31.5%, 16.5% a cargo de las empresas y el 15% restante a cargo de dependientes. No existe tope alguno, ni inferior ni superior. Bélgica En Bélgica tampoco existe límite alguno para imponer los salarios. La tasa a cargo de los dependientes es 10.82% mientras que en los que se refiere al aporte empresario la tasa es de 24.07% para los empleados y de 30.07% para los obreros manuales. Brasil En Brasil existe un régimen progresivo en lo que se refiere a los aportes de los dependientes que va del 8.5% al 10% del salario y del 3% al 5% de los haberes de los retirados. Los empresarios tributan entre el 16.2% y el 18.3% sobre los mismos salarios. Colombia En Colombia tampoco existen límites al monto gravable individual y los aportes totales son de 17.4% para los empresarios y 3.34% para los dependientes. España En España las tasas son de 31.8% para los empresarios y 5.9% para los dependientes pero existen límites máximo y mínimo según profesión, que oscilan el primero entre US$ 7,200 y US$ 18,000 anuales mientras que los segundos lo hacen entre US$ 2,400 y US$ 4,800 anuales. Estados Unidos En Estados Unidos la tasa es de 13.4% mitad a cargo de las empresas y mitad de los dependientes. No existe límite inferior pero el superior es de US$ 35,700 anuales. La vigencia difundida de regímenes de seguridad social privados explica esta desusadamente baja tasa en un país industrializado. Francia En Francia las tasas para seguridad social son de aproximadamente 35% para los empleadores y 12% para los dependientes para importes de hasta US$ 15,000 anuales. Pero existen tasas adicionales optativas para niveles mayores. Gran Bretaña La llamada clase 1, que cubre la generalidad de la mano de obra empleada, está financiada mediante una tasa de 10.45% para las empresas y 9% para los dependientes. Los límites son de US$ 2,600 anuales para el inferior y US$ 20,000 para el superior. Holanda Aunque existen algunos rubros optativos, el gravamen total puede llegar a 68.50%; 27.75% el empleador y 40.75% el dependiente. El límite en la mayor parte de los casos es de US$ 24,000 al año. Italia En Italia, donde no existen límites, la tasa para empresas aproximadamente es de 46.21% mientras que para dependiente es de 8.65% lo que hace un total de casi 54%. 5

4 México En México las tasas de contribuciones sociales varían entre % y % para las empresas y son 3.75% para los dependientes. Existen límites inferiores y superiores. Noruega En Noruega existen límites inferior y superior, respectivamente US$ 1,700 y US$ 35,000. Los aportes de los dependientes alcanzan a 10.1% mientras que los de empresas son variables según la región, más altas en las zonas densamente pobladas, variando entre 8.6% y 14.6%. Es decir que el gravamen total varía entre 18.7% y 24.7%. Suecia En Suecia los dependientes no efectúan aportes y la contribución de empresas es de 35.75%. No existen límites. Suiza En Suiza los aportes son bajos debido a que existen recursos originados en otros impuestos. Llegan al 10.0% aportado por mitades entre dependientes y empresas. No existen límites salvo sobre una pequeña parte del porcentaje mencionado. 3. INFORMACION ESTADISTICA ADICIONAL Como información cuantitativa adicional se agregan las cifras de los cua- dros I y II. En el primero se incluye información sobre las contribuciones sociales sobre salarios y en el segundo datos sobre la financiación de la seguridad social, con otros recursos de la tesorería. Como puede observarse de las cifras relativas incluidas en los cuadros precedentes, en muchos de los países participantes en el estudio las contribuciones sociales ocupan una posición significativa en el total de los ingresos fiscales llegando en algunos casos, tales como Francia, España y Suiza, a porcientos tan importantes como del 51.7%, 46.5% y 42.4%, respectivamente. En relación con el producto bruto interno, también Francia mantiene el porcentaje más alto siguiéndole Holanda y luego Italia, con el 21%, 18.3% y 15.8%. Sin embargo, el análisis de los datos del Cuadro I, por sí solo, no es indicativo de la importancia de la necesidad de financiación de la seguridad social en el respectivo país en relación a los demás estudiados, para lo cual debe necesariamente considerarse la información dada en el Cuadro II, pues difiere significativamente de uno a otro país, como puede verse de la primera columna del mismo, la parte de financiación que se hace con aportes de la Tesorería. En algunos países, como en Suecia y en Gran Bretaña, la financiación de este origen supera a la financiación mediante contribuciones sociales. 6

5 CUADRO I Contribuciones sociales sobre salarios Recaudaciones año 1980 CUADRO II Financiación de la seguridad social con aportes de la tesorería Datos de 1980 como % del total de ingresos fiscales Como % del PBI como % del total de ingresos fiscales como % del PBI Alemania Federal 38,6 15,0 Argentina 37,5 10,5 Bélgica 28,8 11,2 1 Brasil 31,2 3,8 Colombia 21,3 2,2 España 46,5 11,7 1 EE.UU. 24,9 5,6 Francia 51,7 21,0 Gran Bretaña (1982/83) 18,6 6,8 Holanda 39,7 18,3 Italia 40,4 15,8 México 21,5 2 3,3 1 Noruega 23,6 12,0 Suecia 23,4 3 10,1 4 Suiza 42,4 15,1 Uruguay 19,9 5,9 Alemania Federal 5,3 2,0 Argentina (1982) 11,3 1 2,3 1 Bélgica 15,2 5,9 2 Brasil 2,1 3 0,3 3 Colombia 1,4 4 0,1 4 España 7,6 1,9 2 EE.UU. 1,3 0,3 Francia 5,9 2,4 Gran Bretaña (1980/81) 27,2 5 10,3 5 Holanda 9,6 4,4 Italia ND ND México 3,1 4 0,5 2 Noruega 4,7 2,4 Suecia ND 19,0 4 Suiza 7,6 2,7 Uruguay 4,6 1,3 Nota: El concepto total de ingresos fiscales ( total tax revenue ) comprende las contribuciones sociales. En los casos en que los relatores nacionales no han dado las cifras de esta manera, se han convertido para hacerlas comparables. 1 Expresado como % del producto nacional bruto a precios de mercado. 2 Expresado como % del total de Ingresos Fiscales Federales, que incluye algunos ingresos no tributarios pero no a los recursos locales de ese origen. 3 Datos del presupuesto 1982/83, sumando al total de ingresos fiscales los impuestos a la renta locales. 4 Datos del presupuesto 1982/83, expresados como % del PBI estimado para Nota: Se da por reproducida la del Cuadro I. 1 Los aportes del tesoro fueron mínimos hasta 1980, la reforma de fines de ese año llevó las cifras en 1982 a estos valores. 2 Expresado como % del PNB (GNP). 3 El concepto de Aportes de la Tesorería incluye en Brasil los provenientes de la denominada cuota para seguridad social (social security quota), resultante de suplementar la alícuota de ciertos impuestos, con tal destino. 4 Calculado en base a datos del informe nacional e información complementaria dada por el relator del país. 5 Los Aportes de Tesorería y los porcientos de la 1ra. columna, se refieren al año fiscal 1980/81 (tabla 3 del informe nacional); el porciento de la 2da. columna se ha calculado respecto del PBI del año calendario