DICTAMEN Nº 21. Expediente relativo a proyecto de Decreto de creación de la Biblioteca de Castilla-La Mancha.

Transcripción

1 # Nº. 21/1998, de 3 de marzo. DICTAMEN Nº 21 Página 1 de 6 Expediente relativo a proyecto de Decreto de creación de la Biblioteca de Castilla-La Mancha. ANTECEDENTES Se solicita del Consejo Consultivo la emisión del dictamen preceptivo previsto en el artículo 54.4 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, sobre un proyecto de Decreto denominado "de creación de la Biblioteca de Castilla-La Mancha". El proyecto consta tres artículos y dos Disposiciones Finales. El artículo 1, titulado "Definición y estructura", define la Biblioteca de Castilla-La Mancha como el órgano central bibliotecario y bibliográfico del Sistema de Bibliotecas de la Región. Establece además que tendrá su sede en Toledo y que, en su estructura orgánica, además de otras unidades o áreas, estará integrada la Biblioteca Pública del Estado de Toledo. EXTRACTO DE LA DOCTRINA Examina el Consejo las competencias que puede ejercer la Comunidad Autónoma para aprobar la regulación proyectada. Al respecto afirma el Consejo que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha tiene, conforme a lo previsto en el artículo del Estatuto de Autonomía, competencia exclusiva sobre Bibliotecas de interés para la Región; además, conforme a lo dispuesto en el artículo tiene la misma competencia plena para la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y que, por otro lado, el artículo 33.5 dispone también la competencia de la Junta de Comunidades sobre gestión de bibliotecas de titularidad estatal "en los términos que se fijen mediante convenios". En el ejercicio de esta última competencia, ha de tenerse en cuenta que la remisión estatutaria a los convenios que se firmen en la materia, implica que el contenido de estos Convenios determina la gestión, imponiéndole tanto concretas obligaciones de hacer como límites a lo que de ordinario podría realizar en ejercicio de la competencia ejecutiva exclusiva sobre una materia. La regulación proyectada, en cuanto tiene por objeto definir la Biblioteca de Castilla-La Mancha y diseñar su estructura orgánica, estructura en la que se integra como unidad dotada de independencia funcional (por cuanto realizará sus funciones de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 582/1989 citado, según consta en el proyecto) la Biblioteca Pública del Estado de Toledo, se ajusta al ámbito de competencias propio de la Comunidad Autónoma por cuanto no se trata con él sino de organizar los servicios bibliotecarios que ha de prestar su Administración, dando a su vez cumplimiento a la obligación que para esta Comunidad se deriva de los convenios suscritos sobre la Biblioteca estatal de Toledo, de "albergar con dignidad la importante colección " de este centro, en otro edificio distinto al que ahora ocupa. Parece claro a este respecto que dentro de la potestad de organización de la Administración Regional, ha de entenderse incluida la facultad de decidir sobre la integración de un centro que gestiona en otras unidades administrativas de su competencia, a los efectos de adoptar la fórmula organizativa que más eficazmente sirva al cumplimiento de sus funciones. A ello no se oponen las previsiones de los propios convenios de gestión que no contienen prohibición alguna sobre este aspecto, ni la normativa estatal reguladora de estos centros, siempre que en ese ejercicio de la potestad de organización que afecta a centros de titularidad estatal, no se desconozca la necesaria independencia funcional que se deriva tanto de los convenios como de la normativa estatal de aplicación, ni la necesidad de que estos centros puedan seguir siendo identificados como tales centros estatales. CONSIDERACIONES I

2 No se justifica en el expediente ni en el texto del proyecto los motivos por los que se adopta la presente iniciativa reglamentaria. Ello no obsta para que a la vista de su contenido -la regulación de un centro bibliotecario integrado en el Sistema Bibliotecario de Castilla-La Mancha- y del precepto que se invoca en la solicitud de dictamen haya de considerarse un reglamento dictado en desarrollo parcial del Título I de la Ley 1/1989, de 4 de mayo, de Bibliotecas de Castilla-La Mancha. En consecuencia, se emite el presente dictamen con el carácter preceptivo que establece el apartado 4 del artículo 54 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. II Como ha quedado expuesto en los antecedentes, sólo se adjunta al texto del proyecto un informe ("Comentarios sobre el Decreto") de cuya autoría no se da cuenta, en el que se justifica la necesidad de integrar la Biblioteca Pública del Estado de Toledo en la Biblioteca de Castilla-La Mancha. No se documenta, por tanto, la realización de los trámites que prevé el artículo 36 de la Ley 7/1997 citada, particularmente la memoria y el acuerdo de inicio del procedimiento, trámites cuya necesidad y eficacia para el correcto ejercicio de la potestad reglamentaria han sido puestos de relieve en numerosos dictámenes de este Consejo Consultivo -algunos de ellos solicitados también por el mismo órgano que ahora consulta- y objeto de una consideración especial en su Memoria de No se estima pues necesario reproducir nuevamente los argumentos allí expuestos por el Consejo Consultivo sobre la necesidad de cumplimentar debidamente estos trámites y acreditarlo en el expediente, sino sólo añadir que, por lo que respecta a la función del Consejo Consultivo, la ausencia de motivación de la iniciativa reglamentaria que se somete a dictamen y de otros elementos de juicio de interés para la emisión del mismo, limitará considerablemente los aspectos sobre los que pueda pronunciarse el Consejo Consultivo y con ello, la garantía de legalidad que su intervención supone en el ejercicio de la potestad reglamentaria y que, en todo caso, la emisión del dictamen a pesar de tales carencias, no exime al órgano consultante de aportar a quien debe adoptar la decisión final sobre la norma la documentación precisa para que pueda valorar debidamente la necesidad y oportunidad de la misma. Hechas estas advertencias, no estima este Consejo Consultivo que, desde la perspectiva formal, exista un impedimento obstativo a la aprobación de la norma, por cuanto en razón del contenido del proyecto -la regulación de la estructura y funciones de un centro del Sistema Bibliotecario Regional- no puede considerarse que el contenido de la norma "afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos", requisito éste que establece el artículo 36.3 de la Ley 7/1997 citada para la preceptividad del trámite de información pública. III Página 2 de 6 El proyecto presentado tiene por objeto, según se desprende de su articulado, desarrollar parcialmente la Ley 1/1989, de 4 de mayo, de Bibliotecas de Castilla-La Mancha, concretamente, en las previsiones que esta norma contiene sobre la Biblioteca Regional (artículos 6 y 11). Debe tenerse en cuenta a este respecto que la Disposición Final Primera de esta ley establece, para su desarrollo reglamentario, un plazo de un año y que esta norma entró en vigor el 15 de junio de 1989, por lo que se ha excedido sobradamente el plazo habilitado para ese desarrollo reglamentario. Este incumplimiento no ha sido considerado por este Consejo Consultivo en anteriores dictámenes como un vicio en el ejercicio de la potestad reglamentaria (así, dictámenes números 26/1996, de 20 de septiembre, 31/1996, de 15 de octubre, 39/1996, de 8 de noviembre, 46/1996, de 28 de noviembre y 78/1997, de 25 de noviembre) por estimar que, al ser originaria la potestad reglamentaria del Gobierno y no precisar por ello de concretas habilitaciones legales para su ejercicio, la fijación de un plazo en el desarrollo reglamentario puede interpretarse como un deseo del legislador de que se produzca efectivamente ese desarrollo reglamentario y de que se produzca

3 sin dilaciones innecesarias, de tal manera que sería más contrario a los deseos del legislador impedir un desarrollo reglamentario tardío que admitirlo fuera de plazo. Estas consideraciones se hicieron, sin embargo, dejando a salvo la posibilidad de que, en determinados casos, atendiendo a las particularidades del plazo y de la habilitación legal, el plazo pueda ser esencial al ejercicio de la potestad reglamentaria. Pues bien, en el presente caso, no se aprecia ese carácter esencial del plazo que vicie de nulidad la iniciativa reglamentaria adoptada fuera de plazo, por lo que ningún reparo esencial cabe hacer a este respecto, sin perjuicio de recordar, como es también doctrina reiterada de este Consejo Consultivo, que "el incumplimiento del plazo supone un incumplimiento de la voluntad del legislador y de los efectos positivos que pretendía con el pronto desarrollo de sus previsiones, lo que en definitiva erosiona los principios de legalidad y jerarquía normativa" (dictamen número 78/1997, de 25 de noviembre). Además de esta cuestión, el proyecto supone una iniciativa de desarrollo parcial de la Ley, por lo que procede también aquí reiterar lo ya dicho por este Consejo Consultivo respecto a los inconvenientes que ofrece la fragmentación en el desarrollo reglamentario, inconvenientes que, como se decía en el dictamen número 64/1997, de 14 de octubre quedan asociados al riesgo de que la inicial concepción unitaria de la Ley se difumine a través de los desarrollos reglamentarios parciales y dé lugar a vicios, reiteraciones, formulaciones distintas y distorsiones de todo tipo. Toda esta serie de inconvenientes exige que, de seguirse la menos aconsejable opción de fragmentar el desarrollo reglamentario, se observe un especial cuidado en la elaboración de la norma reglamentaria, a fin de evitar las distorsiones descritas. IV Página 3 de 6 Por lo que se refiere al fondo de la proyectada regulación, ésta tiene por objeto regular la organización y funciones de la Biblioteca de Castilla-La Mancha, desarrollando así las previsiones que, sobre este centro, se contienen en la Ley 1/1989, de 4 de mayo, de Bibliotecas e integrando en esa organización interna una Biblioteca de titularidad estatal, la Biblioteca Pública del Estado en Toledo. Se hace preciso, por tanto, examinar las competencias de la Junta de Comunidades respecto a estos centros para determinar el ajuste del proyecto al orden competencial establecido. En materia de bibliotecas la Junta de Comunidades tiene, conforme a lo previsto en el artículo ª. del Estatuto de Autonomía, competencia exclusiva sobre Bibliotecas de interés para la Región; además, conforme a lo dispuesto en el artículo tiene la misma competencia plena para la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno. Por otro lado, el artículo 33.5 dispone también la competencia de la Junta de Comunidades sobre gestión de bibliotecas de titularidad estatal "en los términos que se fijen mediante convenios". En el ejercicio de esta última competencia, ha de tenerse en cuenta que la remisión estatutaria a los convenios que se firmen en la materia, implica que el contenido de estos Convenios determina la gestión, imponiéndole tanto concretas obligaciones de hacer como límites a lo que de ordinario podría realizar en ejercicio de la competencia ejecutiva exclusiva sobre una materia. Como tales convenios sobre Bibliotecas de titularidad estatal, la Comunidad Autónoma suscribió, en primer lugar, un Convenio con el Ministerio de Cultura el 24 de septiembre de 1984 (publicado en el B.O.E. núm. 16, de 18 de enero de 1985), convenio que viene a ser el marco general regulador de la gestión por cuanto a él se remiten -como se verá- los demás convenios suscritos sobre la materia y en virtud del cual la Junta de Comunidades asume la obligación de gestionar las cinco bibliotecas provinciales que figuran en el anexo al documento en las condiciones que en el mismo se detallan y conforme a las reglamentaciones que, al efecto, pudiera dictar la Administración del Estado quien se reserva expresamente la potestad reglamentaria. Resulta así complemento necesario para conocer el concreto alcance de las facultades de gestión, el examen del Reglamento de Bibliotecas Públicas del Estado aprobado por Real Decreto 582/1989, de 22 de mayo, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, Reglamento del que interesa destacar que define a las Bibliotecas Públicas en su artículo 1 como centros adscritos al Ministerio de Cultura a través de la Dirección General del Libro y Bibliotecas,

4 estableciendo, en su artículo 3.4 que el Ministerio de Cultura puede establecer convenios con las Comunidades Autónomas para la gestión de las Bibliotecas Públicas del Estado, que no alterarán su adscripción ministerial. Ello sin perjuicio de otorgar, en su Capítulo IV, amplias facultades a la Administración gestora de la Biblioteca para la definición de la estructura orgánica de la misma y de la relación de puestos de trabajo y fijar el régimen de su personal. Así, en el artículo 12: "Régimen General. Las estructura orgánicas de la Dirección y de las áreas básicas de las Bibliotecas Públicas del Estado responderán a las características y a las condiciones específicas de cada una de ellas y serán determinadas por la Administración gestora de la Biblioteca". En todo caso, se deduce de esta regulación reglamentaria la necesidad de que la gestión administrativa y técnica de los fondos bibliotecarios se ajuste a la normativa estatal y de que las Bibliotecas estatales mantengan signos externos identificativos de su titularidad estatal. Con posterioridad a aquel convenio, el 13 de septiembre de 1990, se firmó un acuerdo entre la Administración del Estado, representada por el Ministro de Cultura, y la Junta de Comunidades, en virtud del cual, y sobre la base de la "expresada voluntad favorable del Ministerio de Defensa" para que los fondos históricos de la Biblioteca Pública del Estado en Toledo se instalen en el edificio del Alcázar, el Ministerio de Cultura y el Gobierno de Castilla-La Mancha acuerden cooperar "para hacer efectivo el proyecto que la futura instalación de la Biblioteca exija" (acuerdo primero) y "se comprometen a realizar cuantos actos y gestiones les correspondan respectivamente (acuerdo séptimo). El 12 de mayo de 1994 se firma otro convenio, esta vez con el Ministerio de Defensa (Resolución 64/1994, de 24 de junio, B.O.E ), en virtud del cual este departamento autoriza la instalación de la Biblioteca Pública del Estado de Toledo -en su totalidad y no sólo el fondo antiguo, como se contemplaba en el acuerdo anterior- en el Alcázar de Toledo, para lo que permite a la Consejería de Educación y Cultura de la Junta de Comunidades la realización de las obras y actuaciones necesarias para llevar a cabo la referida instalación, asumiendo ésta, en todo caso, los gastos de las obras y los que, una vez terminadas, se deriven del traslado de esa Biblioteca a los nuevos locales. Se afirma, asimismo, en la cláusula quinta, que la gestión y administración de la Biblioteca del Estado se realizará conforme al Convenio de gestión de 1984 y al Protocolo firmado con el Ministerio de Cultura el 13 de septiembre de 1990, sobre reorganización de la Biblioteca Pública de Toledo. En su estipulación octava se establece la entrada en vigor desde la fecha de su firma, y su duración ilimitada salvo denuncia por escrito por incumplimiento de sus cláusulas. No consta, que haya sido denunciado por ninguna de las partes firmantes. Página 4 de 6 Expuestas las competencias que para la organización de los servicios bibliotecarios puede ejercer la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las obligaciones que respecto a los que son de titularidad estatal resultan de los convenios suscritos al respecto, procede ahora examinar la regulación propuesta en el proyecto de Decreto, a fin de determinar su encaje dentro de ese marco competencial. El artículo 1 del proyecto va dirigido esencialmente a definir la Biblioteca de Castilla-La Mancha y a diseñar su estructura orgánica, estructura en la que se integra como unidad dotada de independencia funcional (por cuanto realizará sus funciones de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 582/1989 citado, según consta en el proyecto) la Biblioteca Pública del Estado de Toledo. Junto a la integración orgánica de ambos centros bibliotecarios se contempla también la física de los fondos y servicios de ambas en la misma sede, tal como se establece en los artículos 1 y 3 del proyecto. Siendo éste el contenido esencial del proyecto, estima este Consejo Consultivo que se ajusta al ámbito de competencias propio de la Comunidad Autónoma por cuanto no se trata con él sino de organizar los servicios bibliotecarios que ha de prestar su Administración, dando a su vez cumplimiento a la obligación que para esta Comunidad se deriva de los convenios suscritos sobre la Biblioteca estatal de Toledo, de "albergar con dignidad la importante colección " de este centro, en otro edificio distinto al que ahora ocupa. Parece claro a este respecto que dentro de la potestad de organización de la Administración Regional, ha de entenderse incluida la facultad de

5 decidir sobre la integración de un centro que gestiona en otras unidades administrativas de su competencia, a los efectos de adoptar la fórmula organizativa que más eficazmente sirva al cumplimiento de sus funciones. A ello no se oponen las previsiones de los propios convenios de gestión que no contienen prohibición alguna sobre este aspecto, ni la normativa estatal reguladora de estos centros, pues si bien el artículo 1 del Reglamento de Bibliotecas del Estado (aprobado por Real Decreto 582/1989, de 22 de mayo) establece su adscripción al Ministerio de Cultura, a través de la Dirección General del Libro y Bibliotecas, tal adscripción no excluye que en la organización administrativa regional se prevea reglamentariamente la unidad o servicio que ha de ejercer las funciones que, sobre las Bibliotecas estatales -y, particularmente sobre una de ellas, como es el caso- tienen atribuidas la Junta de Comunidades en virtud del convenio de gestión. Ha de tenerse en cuenta además que esta integración de la Biblioteca del Estado en la estructura orgánica de la Biblioteca Regional como unidad específica ya tiene antecedentes en la regulación que de sus bibliotecas han hecho las Comunidades de Asturias (Decreto 48/1987, de 30 de noviembre de 1987), Aragón (Decreto 81/1990, de 5 de junio de 1990) y Castilla y León (Decreto 56/1991, de 21 de marzo de 1991). Obvio es decir que, en todo caso, el ejercicio de esa potestad de organización, afectando a centros de titularidad estatal, no puede desconocer la necesaria independencia funcional que se deriva tanto de los convenios como de la normativa estatal de aplicación, ni la necesidad de que estos centros puedan seguir siendo identificados como tales centros estatales. Y en este sentido cabe decir que el proyecto, no implica una vulneración de tales límites por cuanto además de hacer expresa mención, en su artículo 1, a la sujeción de las funciones del centro de titularidad estatal al Reglamento de Bibliotecas del Estado, contempla la Biblioteca Pública del Estado como una sola unidad dentro de la estructura de la Biblioteca Regional, sin disgregar su actual estructura interna en el seno de la más amplia de la Biblioteca Regional. No obstante y aun cuando, de entenderse de ese modo el contenido del proyecto resultaría conforme al régimen de distribución de competencias señalado, sería conveniente, para evitar cualquier interpretación de sus términos que pudiera suponer un exceso en las facultades de gestión, dar un mayor contenido reglamentario al proyecto de Decreto, asegurando que la integración de la Biblioteca Pública del Estado en la estructura orgánica de la Biblioteca de Castilla-La Mancha no afectará al régimen de su específica gestión que se continuará realizando conforme a los convenios suscritos con la Administración del Estado, y que implica la gestión diferenciada de los fondos de la Biblioteca Pública del Estado y los de la Regional. Sería deseable en este aspecto una mayor concreción -teniendo siempre en cuenta las limitaciones expuestas respecto a las facultades sobre las Bibliotecas estatales- de expresiones como la contenida en el párrafo cuarto del artículo 1 al afirmar que la Biblioteca Regional se concibe como un gran centro de servicios bibliotecarios y socioculturales, autonómicos y estatales, la del apartado 4 del artículo 2 en relación a la cláusula 2.6 del Convenio de Gestión de 1984, al establecer aquél como función de la Biblioteca Regional la de "Actuar como Centro de último recurso de Préstamo Interbibliotecario (...) impulsando el desarrollo de este servicio en todas las bibliotecas integradas en el Sistema Bibliotecario Regional" y, finalmente, el artículo 3, cuando afirma que la Biblioteca de Castilla-La Mancha "albergará" los fondos, entre otros, de la Biblioteca Pública del Estado en Toledo. V Otras observaciones al texto del proyecto: Página 5 de 6 1. El título de la norma (Creación de la Biblioteca de Castilla-La Mancha) debiera sustituirse por el más correcto de "regulación" u "organización" de este centro, por cuanto su creación se deriva de la propia Ley de Bibliotecas Regional. 2. Debe incorporarse al Decreto un Preámbulo que defina, cuando menos, los objetivos que se persiguen con la norma, a los efectos de facilitar la comprensión de su parte dispositiva y la ulterior interpretación y aplicación de la norma.

6 3. En el Preámbulo de la norma debe incluirse la obligada mención al dictamen de este Consejo Consultivo, mediante alguna de las fórmulas previstas para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 40.4 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. 4. El artículo 1, dada su extensión y la regulación de diferentes cuestiones de la Biblioteca Regional, debería ser objeto de división al menos en dos artículos, uno para establecer el objeto de norma, definiendo, si se quiere, la Biblioteca Regional y estableciendo su sede y, el segundo, para definir su estructura orgánica. 5. Ninguna objeción cabe formular a la regulación de las funciones contenida en el artículo 2 de la norma, artículo que respeta, en lo esencial lo dispuesto en la Ley habilitante, si bien la parquedad del contenido normativo del mismo no permite apreciar su significación operativa en el sistema bibliotecario de la Región. 6. En la Disposición Final Primera debe sustituirse "Consejo de Educación y Cultura" por "Consejero de Educación y Cultura". 7. En la Disposición Final Segunda, la denominación del periódico oficial de la Junta de Comunidades es Diario Oficial de Castilla-La Mancha y no la que aparece de "Boletín" Oficial. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Página 6 de 6 "Que, tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto objeto de consulta, señalando como esencial la consideración V.3". Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.