Hacia la construcción colectiva de un modelo

Transcripción

1 Hacia la construcción colectiva de un modelo de ciudad incluyente Desde un enfoque de derechos con perspectiva poblacional y de género Serie Documentos Consejo Territorial de Planeación Distrital

2 SAMUEL MORENO ROJAS Alcalde Mayor de Bogotá María Camila Uribe Sánchez Secretaria Distrital de Planeacción Cristina Arango Olaya Subsecretaria de Planeación de la Inversión Diego Mauricio Bejarano García Director de Participación y Comunicación para la Planeación Secretaría Distrital de Planeación Coordinación editorial Federación Comunal de Bogotá Fernando Zuluaga Florez Presidente Consejo Territorial de Planeación Federico A. Castañeda Vargas Coordinador General Proyecto 171/09 Federación Comunal Bogotá Textos y documentos Consejo Territorial de Planeación Distrital Compilación de textos y edición Gloria Esperanza Narvaéz Hernán Dario Correa Ricardo Nanclares Torres Diagramación e Impresión NOF Edición y Comunicación Consejo Territorial de Planeación Av. Caracas No Piso 2 Teléfonos: Bogotá, D.C. 2010

3 CONTENIDO 1. EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DISTRITAL CTPD Y SU PLAN DE ACCIÓN 1.1. El CTPD 1.2. Los objetivos del actual Plan de acción del CTPD 1.3. La perspectiva política actual del CTPD Una ciudad participativa es una ciudad incluyente que construye la democracia Criterios sobre gobierno, descentralización y participación La construcción social del territorio en una ciudad capital como Bogotá La revisión del POT para garantizar la inclusión y ajuste de diversos aspectos Un ordenamiento del territorio que reconoce la región como la base de su sostenibilidad El enfoque de derechos y el derecho a la ciudad en el Plan de Desarrollo El enfoque del CTPD Inclusión social El enfoque de género y poblacional El significado y sentido del territorio y de lo ambiental La Perspectiva Histórica y Cultural Una perspectiva metodológica participativa, basada en la aplicación de criterios políticos y de derechos, con varias estrategias como el reconocimiento de trayectorias Reflexiones Centrales en Relación con la Participación Estrategias Fortalecimiento del CTPD Construcción de propuestas pedagógicas y herramientas metodológicas Fortalecimiento y articulación de las instancias involucradas en la planeación Visibilización y promoción de las acciones del CTPD Respecto de las trayectorias, memorias y perspectivas de la participación 2. LA CIUDAD Y LA PARTICIPACIÓN 2.1. La ciudad 2.2. Las localidades y los territorios 2.3. La participación en la ciudad Dificultades de la participación Desde la administración Desde la expedición normativa. 3. PROPUESTAS DE AJUSTE AL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REFLEXIONES SOBRE EL DESARROLLO REGIONAL 3.1. El Ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial El CTPD entre la iniciativa de ajuste al POT y la incertidumbre del proceso de revisión El proceso de discusión para el ajuste del POT Propuestas que emergen desde los procesos territoriales y/o sociales en el seguimiento del plan de ordenamiento territorial

4 CONTENIDO Propuesta de orden estructural asociada al proceso planificador y a la gobernabilidad de la ciudad Propuesta de orden coyuntural asociada al ajuste del POT en lo relacionado con la participación ciudadana en su desarrollo reglamentario Propuesta de orden coyuntural asociada al ajuste del POT en lo relacionado con políticas generales, lineamientos normativos y programas de inversión Propuesta de articulado a contemplar en el ajuste del POT 3.2. Cambios de paradigmas en la formulación del plan de ordenamiento territorial El POT y la construcción social del territorio EL DESARROLLO REGIONAL Los procesos tendientes a la construcción de Región Retos en la definición del modelo de ciudad - Región 3.4. Plan de Acción de la Comisión de Desarrollo Regional 4. REFLEXIONES SOBRE EL PLAN DE DESARROLLO Y LA DESCENTRALIZACIÓN 4.1. EL PLAN DE DESARROLLO 4.2. Qué le propone el CTPD al Plan de Desarrollo Análisis de la relación entre el Plan de Desarrollo y los Planes Locales Sobre el trabajo a partir de las metas en los planes locales Sobre los tipos de población recurrentes y su focalización Sobre las formas de intervención Los consejos territoriales de planeación entre la cooptación y la autonomía 4.4. LA DESCENTRALIZACIÓN Introducción Propósitos de la Comisión de Descentralización Problemas de la descentralización en Bogotá Problemas institucionales Ejecución Presupuestal (Recursos, contratación y UEL) Actitud de los actores (corporaciones públicas, Representantes a la Cámara por Bogotá, Concejales y ediles) Participación Aspectos culturales y políticos del proceso Metodología del proceso de descentralización. 5. MANIFIESTO POR LA DESCENTRALIZACIÓN 6. ANEXOS 6.1. Matrices de análisis e interpretación que facilitaron la formulación de las propuestas de revisión del POT lineamientos de política Normas e instrumentos Planes de inversiones 6.2. Taller territorial- Zona Centro

5 Presentación En todos los municipios del país, por disposición del artículo 340 de la Constitución Política, se crean los consejos territoriales de planeación. En Bogotá se denomina consejo Territorial de Planeación Distrital, CTPD, el cual, en los últimos dos años y medio, además de cumplir su función misional, ha venido asumiendo con gran responsabilidad y en medio de enormes limitaciones, un reto que va más allá de ser una instancia de planeación pero también un espacio de participación ciudadana que trata de incidir de manera efectiva en las decisiones que toma la administración en esta materia. Entendemos y defendemos la participación ciudadana como un elemento fundamental para avanzar en cualquier ejercicio de planeación que se quiera realizar en nuestra ciudad. Entendemos y defendemos la participación ciudadana y el respeto que por ella debe tener la administración distrital, como la mejor opción para avanzar en el fortalecimiento de una verdadera la democracia. Entendemos y defendemos una participación ciudadana en la cual las comunidades deben ser parte preponderante de la toma de decisiones y de la construcción e implementación de las diferentes políticas públicas distritales. La primera, encaminada a lograr una interacción directa con la administración distrital, la cual, de alguna manera, nos ha permitido hacer aportes importantes en la construcción de normas que la Alcaldía Mayor se ha comprometido expedir. Entre ellas podemos citar: el Plan de Desarrollo en cuyo proceso de discusión se comprometió el Consejo Territorial a emitir un concepto, mediante un proceso presidido e impulsado por nuestra Comisión del Plan y concertado con los diferentes sectores de la administración, el cual permitió llegar a acuerdos que quedaron incorporados en el documento final; el Decreto 101 del 2010, en cuya discusión participó activamente la Comisión de Descentralización, con resultados que se ven en la formulación del mismo; igualmente, se demandó a la administración una activa participación del CTPD en la discusión de los decretos de política pública planeación y presupuesto participativos, en la cual ha tenido un papel protagónico la Comisión de Participación. Asimismo, en el proceso revisión del POT que se adelanta actualmente, las comisiones del POT y de Desarrollo Regional han logrado establecer con la administración un diálogo franco y directo mediante mesas permanentes de debate y concertación, en las que se ha presentado nuestros aportes tendientes a incidir en la construcción de un modelo de cuidad incluyente, como el que ha venido pregonando el CTPD. Debemos reconocer que en este proceso hemos encontrado sectores de la administración consecuentes con las propuestas del CTPD, pero también evidenciamos que no hay una directriz coherente para todos los sectores, lo que hace que algunos de ellos se constituyan en repúblicas independientes y no quieran formar parte del proceso. 5

6 Paralelamente, el CTPD ha venido realizando diversas consultas ciudadanas, en diferentes territorios y sectores, con grupos etáreos y poblacionales cuyos saberes, angustias y esperanzas se han venido constituyendo en aportes y propuestas que se han presentado a la administración, en el entendido de que la ciudad que habitamos debe construirse colectivamente. En este proceso nos hemos encontrado con diversos inconvenientes, como la apatía e incredulidad de la gente, el escaso presupuesto asignado a los espacios e instancias de participación, la cooptación y fragmentación de la misma, la escasa formación política de las comunidades, entre otros, lo que genera un reto inmenso para todos los que creemos en la democracia participativa; por ello convocamos a no bajar la guardia, a reconocer que el enemigo no está entre nosotros, y a entender que la participación ciudadana no se puede concebir desde la asistencia a eventos, la firma de asistencias o la recepción de refrigerios; y que procesos fuertes de participación ciudadana nos deben llevar a la construcción de una ciudadanía crítica que nos permita decidir el rumbo que debe tomar nuestro país no solo en lo social sino también en lo político, sin la cual, otros, unos pocos, seguirán decidiendo nuestro futuro Por lo anterior, el CTPD ha venido pregonando que no somos la única instancia, ni la mas importante, que somos parte de una estructura, en la cual deben estar involucrados los consejos locales y distritales, las Juntas de acción comunal y sus organizaciones, todas las mesas y redes y todos los ciudadanos que están pensando día a día esta ciudad y este país y que día a día intentan construir consensos, a partir de los disensos y aún de discordias, que permitan actuar en consecuencia. Esta publicación forma parte de esa apuesta, y mediante ella queremos contarles cómo vamos, hasta donde hemos avanzado y, sobre todo, qué nos falta. Es el resultado del trabajo que han hecho todos y cada uno de los consejeros y consejeras territoriales, que con gran compromiso y responsabilidad han organizado y liderado los diferentes encuentros para la consulta y socialización de las propuestas. También es el resultado de ese recorrido en donde, cada ciudadano y cada ciudadana discutió, aportó y presentó sus propuestas, sin lo cual hubiera sido imposible para el CTPD presentar resultados. Aquí se quiere ofrecer una sistematización del proceso de trabajo del CTPD en cumplimiento de sus funciones. Consideramos que es nuestra responsabilidad devolver a la sociedad civil, que representamos, una reconstrucción de la experiencia dando cuenta del proceso vivido y no sólo de los resultados obtenidos en nuestra gestión. En este sentido, lo que presentamos es una recopilación crítica de los aprendizajes, logros y dificultades, fallas y aciertos, obstáculos y oportunidades, en una dinámica de construcción colectiva que ponemos a disposición de la ciudadanía para que sea enriquecida, valorada y multiplicada en sus aciertos, especialmente por las instancias de participación, los Consejos de Planeación Locales, las organizaciones sociales, los grupos poblacionales, sectores, líderes y lideresas, ciudadanas y ciudadanos que se plantean contribuir a la transformación real de nuestra democracia, de modo que sea posible como una verdadera democracia participativa y no meramente representativa, tal como lo exige la Constitución del

7 Solicitamos a aquellos sectores y funcionarios que han sido consecuentes con la participación, que no cesen en su empeño por hacer realidad esta apuesta política de la administración, al igual que invitamos a aquellos que han sido apáticos a que comprendan el momento histórico que estamos viviendo. Demandamos del gobierno distrital en su conjunto que, sin mezquindad y sin temores, le reconozcan a la comunidad el poder que se deriva de estos procesos participativos, con todos los elementos necesarios a su cumplimiento: información, comunicación y, sobre todo, procesos de formación fuertes, consolidados en el corto, mediano y largo plazos, única vía para garantizar un compromiso ciudadano coherente, dinámico, crítico y constructivo, pues el voto de la ciudadanía por esta propuesta política conlleva la responsabilidad de consolidar la democracia avanzando en la construcción de una participación ciudadana que verdaderamente decida su propio futuro. Ese es el reto... esa es la invitación... Cordialmente, Fernando Zuluaga Flórez Presidente del Consejo Territorial de Planeación Distrital. 7

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9 1. EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DISTRITAL CTPD Y SU PLAN DE ACCIÓN

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11 1. EL CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN DISTRITAL CTPD Y SU PLAN DE ACCIÓN 1.1. El CTPD El Consejo Territorial de Planeación distrital es la instancia de participación ciudadana de creación constitucional encargada de garantizar la incidencia de la Sociedad civil en todas las etapas de las políticas públicas: formulación, ejecución, seguimiento y evaluación. Es de carácter consultivo y permanente. En ejercicio de su función analiza y coordina una amplia discusión sobre los Planes de Desarrollo y de ordenamiento Territorial del Distrito Capital así como emite concepto de cada uno de ellos. Está integrado por 71 miembros que representan diferentes sectores poblacionales y territoriales del Distrito, de los cuales ( ) cuatro de los gremios económicos, cuatro de los sectores sociales, dos educativos y culturales, dos ambientales, tres comunitarios, dos de las mujeres, uno de las comunidades afrobogotanas, uno de las comunidades indígenas, veinte de las Juntas Administradoras Locales, y veinte de los Consejos de Planeación Local y de los Consejos Consultivos Distritales (Acuerdo 261 de 2006 del Concejo de Bogotá). Dichos delegados son nombrados, o bien por el Alcalde Mayor por dos períodos constitucionales, o por las instancias de participación a las que pertenecen según el período que definan las normas que las regulan, y deben tener capacidad para convocar y representar el sector, población o territorio por el cual fueron postulados, y conocer la ciudad y la problemática asociada a la planeación. Para su funcionamiento, el Consejo está organizado de la siguiente manera: una reunión plenaria, como su órgano máximo; una mesa directiva elegida por la plenaria; cinco comisiones permanentes que desarrollan la misión del Consejo (del Plan de Desarrollo Distrital, del Plan de Ordenamiento Territorial, de Participación, de Descentralización, y de Desarrollo Regional); y las comisiones accidentales que la plenaria o la mesa directiva aprueben. Sus actuaciones se enmarcan en un plan estratégico con vigencia de cuatro años, un plan operativo, y unos planes de acción de cada comisión, que deben ser aprobados por la plenaria. Actualmente, las cinco comisiones del CTPD se sustentan en una propuesta metodológica basada en la participación, de acuerdo con los principios articulados de la Investigación Acción Participativa (IAP), con cuatro momentos pedagógicos básicos: a) Revisión de los documentos soporte y un análisis crítico del tema, con base en el plan de acción aprobado en la plenaria del Consejo, realizados por cada comisión del CTPD según sus competencias temáticas, enfoques y perspectivas asumidas: derechos, poblaciones, género, territorio, equidad e inclusión. De ese modo se logran las primeras aproximaciones y la deliberación interna. b) Socialización y retroalimentación del tema con hombres y mujeres líderes y lideresas de las localidades, sectores y poblaciones a los que el CTPD convoca en eventos locales e inter-locales, para presentar sus primeras conclusiones y abrir a la deliberación pública sobre el tema aplicando instrumentos que le permiten recoger los aportes, consensos y disensos de la sociedad civil. 11

12 c) Presentación de resultados a la sociedad civil: el Consejo pone a consideración de los y las participantes de los diferentes eventos realizados, la síntesis y conclusiones resultantes del proceso de construcción colectiva. d) Elaboración de conceptos y pronunciamientos. A partir de los resultados obtenidos en el proceso participativo, las comisiones del CTPD elaboran el concepto o pronunciamiento y lo presentan a plenaria del Consejo para ser aprobado. Durante los momentos anteriores el CTPD establece comunicación e interacción con la Administración con el fin de concertar e incidir en la formulación de la política pública del caso. Lo anterior se puede representar gráficamente, del siguiente modo: SDP MESA DIRECTIVA 17 MIEMBROS Presidente Vicepresidente Secretario Apoyo Logístico Secretaría Distrital de Planeación- SDP Instancias Ambientales CAR CTPD C.P.C. 1991, Art,340 Ley 152 de 1994 Plenaria Gremios Económicos Sectores Sociales JAL CPL s Consejos Distritales Sector Educativo y Cultural Sector Ambiental Sector Comunitario Organizaciones de Mujeres Población Indígena Grupos poblacionales Planes de Desarrollo CONCEJO DE BOGOTÁ COMISIONES POT Participación Desarrollo Regional Apoyo Consultoría Universidad Nacional de Colombia Federación Comunal de Bogotá Es evidente la necesidad de aunar esfuerzos con la sociedad civil, la administración, y en particular el sector académico para cualificar las capacidades de las y los diferentes actores que participan en los distintos procesos, momentos y espacios de la planeación, y en el desarrollo de la construcción, formulación de planes y políticas públicas. En general el Consejo cuenta con el acompañamiento de expertas y expertos contratados por Planeación Distrital o invitados, que contribuyen su fortalecimiento y al desarrollo de las metodologías aplicadas en los eventos que realiza. El CTPD hace parte y apoya el Sistema Nacional de Planeación, el cual está conformado por todos los consejos territoriales de planeación distritales, municipales, departamentales y nacional. Además y en coordinación con el Gobierno Distrital, debe diseñar un sistema de indicadores que permita medir el impacto de los planes de desarrollo sobre la evolución de la calidad de vida, así como planear e implementar un sistema de presupuesto participativo, aprobar los criterios de asignación sectorial o territorial del plan plurianual de inversiones, los respectivos planes operativos anuales de inversión POAI-, y diseñar y poner en marcha el Sistema Distrital de Participación. 12

13 EL MANDATO CONSTITUCIONAL Y LEGAL SOBRE LOS CONSEJOS NACIONAL Y TERRITORIALES DE PLANEACIÓN a Constitución Nacional señala Lcomo parte de los fines esenciales del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, y en desarrollo de ese principio se han expedido leyes que crean y fortalecen diversos mecanismos de participación ciudadana como las veedurías ciudadanas y los comités de control social. En relación con la planeación define que habrá un Consejo Nacional con representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, es decir, contempla el pluralismo y la diversidad en su composición. Asimismo, le atribuye un carácter consultivo y de foro para la discusión del Plan de Desarrollo y lo replica en el nivel territorial donde define la existencia de consejos de planeación (artículos 340 y 342 de la Carta Política de 1991, y Ley Orgánica del Plan de Desarrollo o Ley 152 de 1994), cuya composición debe ser defina por las asambleas departamentales o los concejos municipales. Funciones del Consejo Nacional de Planeación (artículo 12 Ley 152 de 1994): Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo; organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre dicho proyecto mediante la planeación de reuniones nacionales y regionales con los consejos territoriales de planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de g a r a n t i z a r e f i c a z m e n t e l a participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política. También, es de su competencia absolver las consultas sobre el plan nacional de desarrollo, presentadas por el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan, formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan y conceptuar sobre el proyecto del plan de desarrollo elaborado por el Gobierno. Para el adecuado funcionamiento del consejo el Departamento Nacional de Planeación debe prestar el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable. La realización del principio de participación consagrada en la Carta Política exige que la actuación del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, como instancias para la discusión del Plan de Desarrollo, se garantice no sólo en la fase de aprobación sino también frente a las modificaciones del Plan, lo que otorga a dichos consejos sentido de permanencia institucional para el cumplimiento de su función consultiva... Corte Constitucional, Sentencia C-524 de Para el caso de los municipios y del Distrito Capital, además de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contarán con un plan de 13

14 ordenamiento que se regirá por las fomentar la concertación entre los disposiciones especiales sobre la intereses sociales, económicos y materia. El Gobierno Nacional y los u r b a n í s t i c o s, m e d i a n t e l a departamentos brindarán las participación de los pobladores y sus orientaciones y apoyo técnico para la organizaciones (Art.4 y el Decreto elaboración de los planes de Nacional 150 de 1999). ordenamiento territorial de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 388 de Esta concertación tendrá por 1997, que además define el objeto asegurar la eficacia de las sentido de la participación políticas públicas respecto de las democrática en el ejercicio de las necesidades y aspiraciones de los d i f e r e n t e s a c t i v i d a d e s q u e diversos sectores de la vida conforman la acción urbanística. Las económica y social relacionados con administraciones municipales, el ordenamiento del territorio distritales y metropolitanas deberán municipal Los objetivos del actual Plan de acción del CTPD a) Revisar, reformular e incluir temas fundamentales en el Plan de ordenamiento Territorial existente; b) Analizar la coherencia y el cumplimiento de la ejecución del Plan de Desarrollo Bogotá positiva, para vivir mejor. c) Promover un ejercicio de ciudadanía activa y de organización social fuerte, independiente y autónoma. Los temas a considerar dentro del primer objetivo deben ser definidos por el Consejo junto con las localidades, sectores y poblaciones que representa en función de su discusión, concertación y articulación en dichos planes por parte de la administración pública, a partir de los siguientes aspectos: conocer el Plan de Ordenamiento Territorial de manera integral por parte de consejeros y consejeras, para poder concertar los temas específicos de revisión y replanteamiento a nivel regional, distrital, local y zonal impulsar y concertar un proceso de discusión con la población de los municipios parte del objetivo región capital, discutir, concertar y reorientar los temas estratégicos del plan con la administración distrital. De igual forma, el análisis de la coherencia y cumplimiento de la ejecución del plan de desarrollo, debe hacerse con base en un enfoque conceptual que incluya aspectos y criterios como equidad, géneros y derechos humanos. Asimismo, debe contener unas líneas programáticas, objetivos estructurantes y la asignación presupuestal, a partir de indicadores elaborados por el Consejo, teniendo en cuenta aspectos como: Analizar la incidencia del concepto del CTPD en el texto final del plan de desarrollo, la coherencia entre el plan de desarrollo distrital con los planes de desarrollo locales y el POT, elaboración de indicadores para el seguimiento y evaluación del plan de desarrollo distrital desde el enfoque de derechos, equidad, género con carácter cuantitativo y cualitativo, propiciar espacios periódicos de participación y deliberación en la sociedad civil que aporten insumos al seguimiento y evaluación del plan de desarrollo. 14

15 Finalmente, el tercer objetivo promueve un ejercicio de ciudadanía activa y de organización social fuerte, independiente y autónoma, se basa en aspectos que promuevan y fortalezcan la participación con decisión y responsabilidad, que contribuyan a la transformación de la oferta institucional de participación (Sistema Distrital de Participación), y que consoliden al mismo CTPD La perspectiva política actual del CTPD Está basada en una caracterización de la ciudad como realidad compleja con unos criterios sobre gobierno, descentralización, participación, sentido y significación del territorio y del ambiente; la reafirmación de la necesaria revisión periódica de su principal instrumento de planeación, el POT; la necesidad de un ordenamiento del territorio que reconozca la región como la base de su sostenibilidad; el enfoque de derechos, y el derecho a la ciudad en el plan de desarrollo Una ciudad participativa es una ciudad incluyente que construye la democracia. 1 El andamiaje institucional del Distrito, instaurado durante la última década bajo el supuesto de la necesaria creación de canales de inclusión de los distintos actores del territorio, el fortalecimiento de la gobernabilidad y el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población, parece no haber arrojado los resultados esperados, y por ello hoy se precisan reflexiones críticas con capacidad de poner en el centro del debate el qué y el para qué de la participación y su relación con la construcción de políticas públicas, para lo cual se invita a la academia, las ONGs, las múltiples organizaciones, los consejos de participación, las mesas territoriales, comisiones, comités y muchos otros actores que de una u otra forma desarrollan acciones conscientes desde la cotidianidad alrededor del tema. La búsqueda de lo común apenas se inicia en una ciudad que cuenta con más de dos décadas de tránsito por la denominada ampliación de la democracia, la descentralización y el neoliberalismo. Durante años las y los habitantes del territorio urbano rural han estado atentos a la construcción de mejores alternativas para la vida, y se han dispuesto para aprender de aquellas formas de hacer comunidad que hoy son el legado firme de nuevas iniciativas. La propuesta, la organización y la movilización se han constituido durante dicho trasegar en fuertes herramientas para controvertir la lógica de pauperización e individualización dentro de la competitividad globalizante. Colombia formalmente cuenta con una democracia participativa soportada en estructuras normativas y de gestión administrativa de lo público a partir de las cuales se han abierto escenarios de acceso restringido a la construcción de las políticas públicas, tales como los consejos de Planeación, de Juventud, de Ordenamiento Territorial y mesas de reconocimiento de las diferencias, de mujer y género, de discapacidad, de afro-colombianidad, etc., que han representado para muchos la opción de pensar la ciudad más allá de la exclusión, dentro de procesos que junto a las dinámicas históricas de acción y movilización social, territorial, cultural y popular, configuran la madurez de pobladoras y pobladores bogotanos para reflexionar sobre el alcance y las limitaciones de la participación, debate que trasciende obligatoriamente a las cuestiones sobre el modelo de democracia y la función que la participación cumple en la perpetuación o transformación de la cultura política existente. 1 Reflexiones generadas en el marco del contrato interadministrativo Secretaria Distrital de Planeación- Consejo Territorial de Planeación Distrital y Universidad Nacional de Colombia. Número 464 de

16 1.3.2 Criterios sobre gobierno, descentralización y participación. Los ciudadanos, más que objetivos u objetos, son sujetos de las políticas públicas en tanto portadores de derechos, lo cual supone que el Estado debe brindarles la información necesaria acerca de los planes, programas, proyectos y decisiones políticas que afectan su vida, fortalecer la capacidad de las personas, comunidades y organizaciones de la sociedad civil para intervenir, en condiciones de igualdad; generar escenarios de debate público y de concertación sobre los asuntos que favorezcan la expresión de las demandas, iniciativas y proposiciones, garantizar y estimular la participación de quienes se encuentran en particular condición de desigualdad económica, política o social (poblaciones vulnerables), respetar las formas de representación legítimas de la ciudadanía y recibir con respeto y atención las demandas, iniciativas, proposiciones y opiniones. Los espacios de visibilización son la base para un debate informado y para que los ciudadanos puedan poner en juego sus interpretaciones, desde sus intereses, ideologías y proyectos de vida. Deben entonces, incorporarse en la construcción de una agenda que recoja y potencie los temas relacionados con los llamados derechos fundamentales y con los derechos económicos, sociales y culturales La construcción social del territorio en una ciudad capital como Bogotá. La forma como se ha venido constituyendo la ciudad de Bogotá es producto de las relaciones desiguales que se dan en la relación sociedad territorio, que están determinadas por el modelo económico neoliberal, en el cual las condiciones de acceso a suelo están ancladas en las leyes del mercado: quien posee mayores recursos tiene derecho a mejores condiciones de vida en un determinado lugar. La marcada segregación de la ciudad, que a primera vista la divide en dos, los ricos al norte y los pobres al sur, es expresión de la sociedad desigual y excluyente que reconoce y garantiza los derechos de una parte de la sociedad, que son la minoría. El territorio también es medio para la construcción social, defensa u olvido de derechos. Su estado de la cuestión expresa las condiciones históricas de reproducción de los sectores 2 sociales sometidos a procesos de marginación. Pero si bien en el territorio se manifiestan las condiciones de desigualdad propias de una sociedad, también contiene todo un entramado cultural, de formas de producción, apropiación y resignificación de las condiciones bajo las cuales se han venido constituyendo como tales. Se habla de territorios porque no es único: se trata de varios territorios, cada uno con una serie de prácticas y relaciones que lo hacen particular. No obstante, la forma como se ha venido construyendo la capital requiere de una intervención donde se promueva la integración social, el restablecimiento de los derechos y por tanto el ejercicio de la ciudadanía. Por ello la actual revisión del POT plantea una serie de retos que deben partir del replanteamiento del ordenamiento del territorio, sobre la base de reconocer la forma como éste se ha venido construyendo y 2 Rodríguez, María Carla (2008). Territorio y marginaciones sociales: una relación compleja y estratégica. Instituto de Investigaciones Gino Germani FSOC-UBA 16

17 habitando por la gente, de los intereses y necesidades de los menos favorecidos que representan las mayorías en la ciudad de Bogotá. Debe brindar las herramientas necesarias para que estas hagan parte del proceso de ordenamiento de su propio territorio, de manera sostenible y sustentable. Por su parte, lo ambiental territorial como visión totalizante y armonizadora del ordenamiento territorial, se refiere al desarrollo sostenible como proyecto social y cultural que reconoce en la sostenibilidad local una forma de resistencia frente a la sostenibilidad global. Algunos aspectos que son tenidos en cuenta para el análisis son: Calidad ambiental y salud pública, uso de tecnologías limpias en espacios industriales y comerciales, espacio público, calidad paisajista, producción de bienes y servicios ambientales y diversidad territorial. Por tanto, es importante proponer nuevos enfoques sobre lo ambiental para el desarrollo humano integral, problematización del POT, y formular nuevas maneras de apropiación de la territorialidad como construcción social y cultural que superen lo físico como perspectiva de la planeación La revisión del POT para garantizar la inclusión y ajuste de los siguientes 3 aspectos : Superar el énfasis físico espacial y socio-económico, articular los grandes temas del ordenamiento municipal en la perspectiva regional, establecer concordancias con el plan de desarrollo y priorizar un enfoque de derechos. En el primer sentido, el POT debe superar el énfasis físico espacial que prevaleció en el Decreto 619/2000 y el socio-económico del Decreto 190 de 2004, que fueron realizados con una visión tecnocrática, sin considerar el territorio como construcción social, y sin reconocer, caracterizar y valorar los distintos grupos poblacionales por edad, etnia y género, de acuerdo con sus necesidades, intereses y las relaciones que establecen con el territorio. Dado que la ciudad necesita una mirada más humana pensada por sus diversos grupos poblacionales, se debe priorizar el enfoque de derechos como posibilidad de integrar diversas categorías de análisis poblacional y territorial como género, inclusión social, ambiental territorial, histórico cultural y participación. Por tanto, la dinámica de revisión no solo se puede ver de manera lineal a través del articulado definido por la Ley 388/97 y sus decretos reglamentarios, sino que debe acudir a otros desarrollos normativos fundamentales en la comprensión del territorio 4 como totalidad. 3 Reflexiones generadas en el Convenio CTPD UNAL Entre estos se destacan los planes de ordenamiento y manejo de la cuencas hidrográficas POMCAS D.1729/02, por el cual se reglamenta la parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-Ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5 de la Ley 99 de La finalidad de la ordenación de una cuenca tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos. La ordenación así concebida constituye el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos dirigidos a conservar, preservar, proteger o prevenir el deterioro y/o restaurar la cuenca hidrográfica. Estos propósitos están en concordancia con los determinantes estructurales de mayor jerarquía definidos en el art.10 de la Ley 388/97. 17

18 De otra parte, el proceso de revisión del POT debe armonizarse con el enfoque del Plan de Desarrollo Bogotá Positiva, que tiene como propósito central la construcción de una ciudad incluyente, justa y equitativa donde la diversidad y la interculturalidad sean una oportunidad, para que la reconciliación, la paz y la convivencia sean posibles. Una ciudad cuya construcción sea el proceso permanente de participación, en el que cada vez más personas se involucren en la discusión y decisión de los asuntos públicos. La inclusión está concebida desde una perspectiva de derechos que busca la promoción, reconocimiento, garantía y restitución de los derechos fundamentales, civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y colectivos de todas y todos los habitantes de la ciudad, sin distinción de etnia, culto o creencia, género o condición socioeconómica, con especial atención de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, personas mayores y por condición especial de discapacidad. La perspectiva de población y territorio reconoce las formas de apropiación y de ocupación del territorio por parte de las poblaciones, como resultado de sus diversas culturas, necesidades, sentidos, intenciones y diversas miradas del territorio. De igual manera, desarrolla otros principios como diversidad, interculturalidad, calidad de vida, integración territorial, ambiente sano y sostenible, agua, eje articulador del territorio, defensa de lo público, participación, reconocimiento de los derechos de las mujeres y garantía de las condiciones para el ejercicio efectivo de los mismos. Un ejemplo al respecto, son las estrategias de sólo dos de sus objetivos estructurantes, los cuales se incluyen en el cuadro siguiente: Objetivos Estructurantes Ciudad de derechos, Derecho a la ciudad, Ciudad global, Participación, Descentralización, Gestión pública efectiva y transparente, Finanzas sostenibles PLAN DE DESARROLLO BOGOTÁ POSITIVA, PARA VIVIR MEJOR Estrategias 1. Optimizar los sistemas de información que contribuyen a reconocer, identificar y caracterizar las personas en condición de vulnerabilidad. 2. Desarrollar los planes de acciones afirmativas y demás acciones integrales que permitan reconocer, restituir y garantizar los derechos fundamentales de las personas, poblaciones, comunidades y sectores en condición de riesgo o vulnerabilidad. 3. La gestión social integral como la estrategia para la implementación de la política social en el distrito, que promueve el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegura la sinergia entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos y pone de presente el protagonismo de la población en los territorios. 4. Armonizar el aumento de cobertura en la prestación de servicios básicos con la satisfacción de estándares de calidad. 5. Eliminar de manera progresiva las barreras físicas, económicas y culturales que impiden el acceso oportuno y equitativo a la vivienda y a los servicios sociales y ambientales. 6. Desarrollar programas de educación intercultural encaminados a propiciar el diálogo de saberes y costumbres protegiendo el derecho a un territorio sano. 18

19 Objetivos Estructurantes Ciudad de derechos, Derecho a la ciudad, Ciudad global, Participación, Descentralización, Gestión pública efectiva y transparente, Finanzas sostenibles PLAN DE DESARROLLO BOGOTÁ POSITIVA, PARA VIVIR MEJOR Estrategias 7. Adoptar las expresiones étnicas, sexuales y socioculturales de las personas como un eje articulador de derechos y deberes sociales, políticos y económicos. 8. Concentrar la gestión de suelo, financiación y demanda necesaria en la generación de Vivienda de Interés Prioritario (50 smlmv) y garantizar el control efectivo a la ilegalidad y a la ocupación indebida de las zonas de riesgo no mitigable 1. Consolidar el modelo de ordenamiento territorial, en armonía con los propósitos del objetivo estructurante Ciudad de derechos y del proceso de integración regional. 2. Fortalecer la inclusión del territorio rural en los programas de desarrollo, en cumplimiento del modelo de ordenamiento territorial existente, a través de acciones y proyectos que mejoren la calidad de vida de la población, su acceso a servicios y equipamientos y propicien la integración urbano-rural y regional, en el marco de la protección del patrimonio ambiental de la Región. 3. Desarrollar y armonizar los subsistemas peatonal, vial, de transporte y de regulación y control del tráfico, del Plan Maestro de Movilidad. 4. Promover la convivencia ciudadana, a través de acciones que generen sentido de pertenencia e identidad, solidaridad, y respeto a la vida y a la diversidad. 5. Desarrollar acciones de prevención con intervenciones integrales para reducir los factores de riesgo, generadores de violencia y delincuencia, en las zonas con problemáticas críticas de seguridad y convivencia. 6. Impulsar políticas de prevención y mitigación de riesgos para la intervención correctiva y prospectiva de los factores de amenaza y vulnerabilidad, existentes o potenciales, ya sean naturales o antrópicos. 7. Generar, recuperar, mantener y regular el espacio público para su uso y disfrute como escenario de encuentro, en el que las y los habitantes puedan desarrollar sus intereses culturales, económicos y sociales. 8. Garantizar y armonizar la provisión y distribución de los equipamientos en el territorio, de acuerdo con las directrices de los planes maestros, y desarrollar los determinantes ambientales, de participación y de información en ellos contenidos. 9. Lograr convergencia entre el disfrute de los derechos fundamentales y el ejercicio del derecho a la ciudad para mitigar la segregación socioeconómica y espacial. 10. Desarrollar procesos de renovación urbana que incorporen proyectos de vivienda de interés social y prioritario procurando la vinculación de los actuales residentes y propietarios a los beneficios generados. Etc. 19

20 1.3.5 Un ordenamiento del territorio que reconoce la región como la base de su sostenibilidad. Para el acercamiento con otros departamentos en la construcción de nuevas regiones, Bogotá ha pasado de la planeación físico espacial cerrada que incluso llegó a desconocer sus áreas periféricas y su ruralidad, a un modelo de ciudad región inconclusa en su aplicación y en la relación armónica con los otros municipios, y con la región capital y la Región Central. La región está concebida en las últimas décadas en una escala de planificación, no tanto como un hecho relacionado con condiciones naturales, sociales o culturales, sino cada vez más relacionado con las cimentaciones originadas en acuerdos estratégicos para construir territorios cuyas relaciones funcionales se amplían e inciden en diversos ámbitos y escalas que van desde lo local hasta lo internacional (Alcaldía Mayor de Bogotá y otros, 2005: 17). En este sentido, las ciudades no logran ser sostenibles y su definición en términos urbanísticos no es suficiente, dado que los territorios se transforman, las escalas de interpretación y de planificación cambian, y esas construcciones ameritan una lectura distinta sobre lo que significa, por ejemplo, la ruralidad como parte integrante de los municipios y de las ciudades en general. Entonces, podría decirse que el mayor desafío que tienen las ciudades en relación con las regiones, está relacionado con su inserción en un mundo donde se han globalizado las luchas por el capital y los derechos humanos. Los retos que se plantean tienen que ver con la interacción entre innovaciones tecnológicas que las hagan competitivas, pero potenciando el reconocimiento y ejercicio de los derechos de sus ciudadanos, la integración de territorios, poblaciones y etnias, la preservación de la cultura, la necesidad de cambios organizativos, la transformación de los servicios públicos y el establecimiento de procesos políticos participativos. Para enfrentar estos formidables desafíos las ciudades han de optar por una de las dos posturas: por una fe ciega en el poder del crecimiento económico, sinónimo de modernización y progreso, y la suposición tácita de que los beneficios del crecimiento económico llegarán poco a poco a las personas vulneradas en sus derechos u optar porque las ciudades se esfuercen por lograr un verdadero desarrollo social subordinado a los valores de la equidad social, la sostenibilidad ambiental, la participación política y la integración cultural. Bogotá optó desde la pasada administración por la lucha contra la exclusión y la discriminación, a partir del reconocimiento y garantía de los derechos humanos, cuestión que debe mantenerse, profundizarse y llevarse a la región capital El enfoque de derechos y el derecho a la ciudad en el Plan de Desarrollo Los derechos humanos, son inviolables, inherentes, indivisibles, progresivos, inalienables, imprescriptibles y universales, y todos guardan la misma corresponsabilidad. En tal sentido, se definieron nueve criterios para una acción en derechos humanos en el proceso de ajuste del POT: Responsabilidad del Estado; deber de respeto y deber de garantía; agenda que incorpore los derechos humanos; transversalidad, avance y progresividad; género, medio ambiente, etnicidad y otros; participación, veeduría y control social sobre lo público; reconocimiento apuestas y procesos sociales, trayectorias, memorias y perspectivas; la necesidad de enraizar el debate en lo local concertación y diálogo de saberes; visibilización, legitimación y negociación. 20

21 A ese respecto, el CTPD ha definido tres momentos para dar un lugar a los derechos humanos en la gestión de los planes de desarrollo y de ordenamiento: La visibilidad, la legitimación y la negociación. La primera como el ejercicio público deliberativo donde se juegan y se consensuan las propuestas; la legitimación como la ratificación de voluntades por parte de los diversos actores; la apropiación social y la negociación como la puesta en escena en procesos de concertación El enfoque del CTPD El Consejo construyó un enfoque de análisis desde los derechos humanos y poblacionales principalmente, con unas categorías de profundización como inclusión social, género, ambiental territorial, histórico cultural y participación. Esta perspectiva fue alimentada con la participación de varios sectores sociales, ONGs, ambientalistas y comunidad, que con sus aportes le dieron contenido y relevancia a la construcción de propuestas y a la reflexión de la ciudad Inclusión social. Frente a un ordenamiento de la ciudad basado en la segregación social, económica y espacial, y en la exclusión que afecta a cerca de la mitad de los pobladores urbanos, emerge la inclusión como demanda social en varias perspectivas que se entrecruzan con las próximas categorías propuestas. Por ello, se hace referencia a la inclusión socioeconómica, es decir la realización de los Derechos Económicos Sociales y Culturales DESC- contenido en el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva, en contravía de la tendencia afirmada y afianzada en el POT y en las estructuras del desarrollo urbano regional, en relación con la ruralidad, la región, la participación en toma de decisiones trascendentales (política), las diferencias culturales y la diversidad sectorial, las historias y culturas, y socio-espacial La demanda de inclusión plantea varios retos en los escenarios de planeación del desarrollo, del territorio, en la construcción de la región y aún en decisiones político administrativas como la descentralización, en cuanto a la crítica del supuesto según el cual las decisiones sobre el POT son de carácter técnico y no político, y establecer la línea de base en términos de impactos socioeconómicos a diversos componentes como planes maestros, operaciones estratégicas, planes zonales y otros instrumentos de planificación, así como indagar los impactos del POT y del Plan de Desarrollo en términos de equidad y calidad de vida, de las decisiones que se toman sobre la ciudad buscando generar propuestas de Equilibrio y equidad territorial para el beneficio social El enfoque de género y poblacional Tiene que ver con las relaciones y modelos de poder (públicos y privados) que determinan el acceso al control económico y político, las formas de violencia asociadas a las relaciones de género, y sus necesarias transformaciones en los diversos modelos de familia. Desde esta perspectiva emergen nuevas lógicas en las relaciones humanas y una nueva ecología que demanda evidenciar intereses poblacionales y de géneros, se incorpora el concepto de hábitat a las nuevas configuraciones de familia y se hace necesario pensar en equipamientos para contrarrestar la violencia pública en contra de las mujeres dentro del Plan Maestro de Seguridad y Convivencia. 21

22 También responde a la diversidad y la inclusión, reconoce las diferencias entre unos y otras en virtud del ciclo vital, el sexo, la identidad de género y la orientación sexual, la etnia y la condición particular de vulnerabilidad o riesgo, a fin de promover y ejecutar acciones diferenciales que buscan, además, preservar la heterogeneidad y las etapas del ciclo vital, el cual se entiende como el concepto que explica el tránsito de la vida como un continuo, según el cual el crecimiento y el desarrollo humano son producto de la sucesión de experiencias en los órdenes biológico, psicológico y social, y se constituye respecto de los programas sectoriales de gobierno, en el eje ordenador de las acciones de intervención llevadas a cabo por instituciones y servicios, que se relaciona a su vez con los ejes de ámbitos de desarrollo de la autonomía, enfoques de equidad y organización de respuestas a través de redes (Secretaría de Salud, 2008). En conclusión, al CTPD le interesa discutir y proponer las formas de relaciones y modelos de poder que determinan acceso y control económico y político a la ciudad desde una perspectiva de género. Reflexionar y proponer frente a las formas de violencia asociadas a relaciones de género y transformaciones de roles, es decir, evidenciar cuáles son esos intereses poblacionales y de género en la política pública de ordenamiento territorial El significado y sentido del territorio y de lo ambiental El territorio se debe entender como el espacio vital donde trascurre la vida del ser humano, por tanto no es algo estático y dado en sí mismo, sino que está determinado por la vitalidad social de quienes lo habitan y por las relaciones que se construyen en este devenir. El territorio es un lugar donde confluyen intereses y necesidades de quienes lo habitan y buscan resolverlos. Así, estas relaciones constituyen un entramado cultural, social, económico y político que van constituyendo el territorio como tal. En este sentido, cuando se habla de territorio no se habla exclusivamente de una definición geográfica, sino que adquiere sentido por la forma de apropiación de quienes lo habitan. La noción de territorio implica sectores sociales, sujetos, reivindicaciones y propuestas de nación. La noción de territorio no hace referencia solamente a lo local, geográficamente entendido, (sino) a la creatividad social, en la cual se reconstituye el sujeto social y popular a través de la movilización social, el sancocho, el foro, el encuentro. El territorio es mucho más que una definición normativa, es 5 vitalidad y la expresión constante del proceso que caminamos y tejemos día a día. El territorio es un proceso histórico que se da a lo largo del tiempo; establece unas identidades colectivas e individuales, unos sentires y arraigos que hacen parte del sentirse comunidad y habitante de determinado lugar. Cada lugar, cada ámbito, cada territorio, implica una específica estructura social y particulares relaciones de poder espacializadas. El territorio, entonces, expresa una construcción social activa y compleja. El territorio - urbano, rural o rural-urbano - ancla indefectiblemente la vida cotidiana de las poblaciones en campos de conflictos en los que poderosos jugadores compiten para lograr mayores ganancias mientras que aquellos que tienen menor poder, usan el mismo espacio para sobrevivir e intentar reproducir sus familias y a veces, en ciertos 6 momentos de la Historia, para resistir, desafiar y proponer otro orden de cosas. 5 Vargas, Moreno Johana Eloisa, en Confluencia social y Académica Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?. A propósito de la revisión del POT de Bogotá. Confluencia, Pág Rodríguez, María Carla (2008). Territorio y marginaciones sociales: una relación compleja y estratégica. Instituto de Investigaciones Gino Germani FSOC-UBA 22

23 Quienes viven y lo transitan lo conocen, lo experimentan día a día, lo hacen parte de su cotidianidad, saben que ocurre en él, lo han ordenado para hacerlo parte de su experiencia vital. Por lo anterior, el territorio es el espacio donde no solo es posible la vida social, sino que se convierte en un espacio de reconocimiento, del sentirse parte, de la identidad de una comunidad que busca ser mantenido y defendido ante cualquier amenaza de desplazamiento. Por lo tanto, el ordenamiento del territorio, no puede reducirse al simple diseño de un espacio deshabitado, donde los técnicos vacían sus conocimientos sobre el ordenamiento de otras ciudades, de otras realidades, debe partir del reconocimiento de quienes los habitan, de sus sentires y saberes, de la necesidad de reordenarlo por y para la gente, de manera que permita alcanzar una calidad de vida que dignifique al ser humano, donde pueda ejercer sus derechos y deberes como habitante de un país La Perspectiva Histórica y Cultural Entendida como la forma de transformación de la ciudad y el territorio, a partir de procesos sociales de apropiación, donde a partir de la interacción continua entre la naturaleza y la sociedad se transforma el entorno pero este a su vez cambia las relaciones sociales. Algunos aspectos a tener en cuenta para el análisis son: Tendencias de crecimiento, dinámicas poblacionales, patrimonios naturales, culturales, territorialidades y la construcción de sentido. Interesa entonces, discutir y proponer las formas de construcción del territorio desde los comportamientos y actitudes culturales de los ciudadanos Una perspectiva metodológica participativa, basada en la aplicación de criterios políticos y de derechos, con varias estrategias como el reconocimiento de trayectorias. Los criterios se refieren a los siguientes aspectos: El propósito fundamental del Consejo en el tema de participación es involucrar a la ciudadanía en las decisiones que la afectan, para que tenga una mayor intervención en el proceso de toma de decisiones del gobierno, a partir del fortalecimiento del capital social desde la democracia participativa con carácter vinculante, propio de un Estado Social de Derecho. social desde la democracia participativa con carácter vinculante, propio de un Estado social de Derecho. La participación es fundamental para la construcción del proyecto de ciudad, se constituye en una estrategia para la consolidación de un modelo de sociedad, y significa la puesta en marcha de nuevos sentidos y prácticas de la política donde la voz y las propuestas de la ciudadanía, particularmente de las personas históricamente excluidas, sean recibidas y valoradas adecuadamente. La participación es el hilo conductor para garantizar los derechos de los ciudadanos y ciudadanas habitantes de Bogotá, y permite definir el concepto en los siguientes términos: fortalecer el proceso descentralizador, cualificar los niveles de organización, movilización y expresión de poder ciudadano, y regular los procesos de promoción y fortalecimiento de la participación hacia la toma de decisiones. 23

24 La participación ciudadana se debe ejercer desde la relación entre los derechos y los deberes de las personas frente al Estado, sean individuos o grupos que reclaman o exigen el cumplimiento de sus necesidades básicas dentro de los fines de la Nación, que privilegie, incentive, facilite, forme y garantice a la ciudadanía y a las organizaciones cívicas y sociales su participación en el que hacer de la administración de lo público. El derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político es de orden constitucional, el cual consagra la participación ciudadana como el ejercicio propio de un Estado con carácter pluralista, que tiene como fin garantizar la efectividad de los mecanismos de participación como derechos. El carácter pluralista y participativo exige determinar y proteger en igualdad de condiciones, las diversas escalas sociopolíticas y culturales que lo conforman, por cuanto, en cada una influyen múltiples sistemas de valores y de formas de percibir y relacionarse con el mundo físico, económico y social. La interacción de esas escalas debe ser armónica y no impositiva o excluyente, ya que en la Constitución se halla tácitamente proscrita la superioridad de una u otra perspectiva, cosmogonía, ideología, forma de vida o sistema de conocimiento determinado. La participación como derecho y al mismo tiempo deber, reivindica el papel que debe cumplir la ciudadanía dentro de los mecanismos y oportunidades que posibilita el mismo Estado representado en sus instancias gubernamentales, sobre las cuales se debe ejercer la autonomía en la generación de posibilidades de las acciones cotidianas de la voluntad popular. La participación ciudadana es directamente proporcional a la conjugación armónica de estas dos instancias (oportunidades voluntad popular), es una relación de doble vía, de reciprocidad entre la oferta de oportunidades y su receptividad popular en procura de los fines institucionales y particulares, de lo colectivo y lo individual, de lo público y lo privado. Las entidades públicas deben facilitar el derecho a la participación, proporcionar a la ciudadanía el conocimiento real de los temas relacionados con la toma de decisiones en el territorio, pero no como resultado de una concesión o un exceso de generosidad, dado que son necesarias la claridad pedagógica y la difusión democrática, lo cual va de la mano con aquello que plantea la Corte, sobre que nadie aprende por otro. En este sentido el conocimiento de los deberes, tareas, fines y responsabilidades del Estado y sus servidores para con los habitantes del país, apareja una ligazón recíproca entre los estos y los particulares, en orden a instaurar y cultivar una permanente acción comunicativa sobre los temas que convocan la atención de la sociedad entera, al propio tiempo que los particulares toman conciencia de sus propios deberes y responsabilidades para con los demás en las instancias de lo público y lo privado (Sentencia C-819 de 2002). 24

25 ALGUNOS HITOS QUE MARCAN LA RELACIÓN ENTRE LAS INSTANCIAS GUBERNAMENTALES Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS. Además de los preceptos constitucionales que reconoce el derecho a la participación, existen otras normas de carácter nacional y distrital que lo desarrollan y fundamentan. y efectivo de la gestión territorial de las Alcaldías Locales y de las entidades distritales en las localidades, así como mejorar el desempeño de las funciones de la Administración Distrital. Si bien este Decreto fue un paso importante, se redujo a limitar obligaciones de las instancias del Distrito, dejando por fuera temas de gran trascendencia para el ejercicio de la democracia como el control social en el manejo y en el seguimiento de la información. En el Distrito Capital fue expedido el Decreto 448 de 2007, mediante el cual se creó el Sistema Distrital de Participación Ciudadana, sin que se adelantara un proceso de coordinación o diseño conjunto con el Consejo Territorial de Planeación Distrital como lo Sobre esta norma se expresó de manera establece el Acuerdo 257 de 2006 que hace reiterada el Consejo buscando que fueran referencia a la reforma administrativa del incluidas la consulta y la participación de los Distrito. Por ello se ha solicitado su derogatoria procesos sociales, que desde allí se lideran, o su reforma. para asumir de igual forma compromisos y acompañamiento en su implementación. El Decreto crea desde la Administración Porque la labor del Consejo Territorial no se un Sistema Distrital de Participación, a partir de puede suscribir solo en las tareas de la estructura administrativa y diseña desde ella seguimiento y control; sino en la necesidad de el componente social participativo. Este decreto estar presente durante todo el recorrido desde no parte de una realidad social, no incorpora los la formulación de los planes de desarrollo, en procesos ni la estructura participativa de las el debate de los presupuestos participativos, y organizaciones sociales, obedece más al sistema en el seguimiento y control del erario público en de participación burocrático desde el relación con la contratación y ejecución de escritorio, que a un sistema de procesos recurso, y en la expedición de esta política sociales actuantes. pública que busca fortalecer a las alcaldías locales. A pesar de lo anterior, la sociedad civil hizo especial énfasis en la inclusión del Lo anterior amerita exigirle a la articulado aprobado en la Reforma Administración Distrital un cambio de enfoque Administrativa (Acuerdo 257 de 2006), en lo en la implementación del Sistema Distrital de relacionado con el carácter consultivo del Participación, que se debe reflejar en la Consejo Territorial de Planeación Distrital en la política pública de participación que está en formulación e implementación del Sistema proceso de formulación en el Distrito Capital, Distrital de Participación. Aun con el limitado buscando que los aportes, propuestas y alcance de su elaboración, dado que excluyó reflexiones de los procesos sociales sean de del Sistema Distrital de Planeación obligatorio cumplimiento en todos los sectores Participativa el proceso de planeación que lo componen, de modo que se supere lo relacionado con el plan de desarrollo y con los que está sucediendo y quede al libre albedrio planes locales, no integró el Sistema Distrital de cada funcionario la consulta a las de Presupuestos Participativos, ni el diseño de comunidades, que incluso desconocen e un sistema de indicadores que permita medir el ignoran la apuesta política contenida en el Plan impacto de los planes de desarrollo sobre la de Desarrollo Distrital. evolución de la calidad de vida. La necesidad de fortalecer la El más reciente es el compromiso de la participación más allá de la promulgación de Administración frente a lo normativo, expresado las normas, implica la designación de en el Decreto 101 de 2010 que tiene por objeto presupuestos, recursos suficientes y promover, desde una perspectiva de obligatorios para permitir e incentivar a las desconcentración, el fortalecimiento organizaciones sociales el cumplimiento del progresivo de las localidades y el derecho deber. establecimiento de un esquema eficiente, eficaz 25

26 1.4.6 Reflexiones centrales en relación con la participación Introducir el tema de la participación en la agenda de gobernantes nacionales, regionales y territoriales no ha sido fácil, ese anhelo ciudadano desde épocas pasadas, ha tenido múltiples motivaciones, y ha sido un debate asumido con desidia y con temor en las diversas instancias del poder. La incapacidad del Estado para atender las demandas a la solución de los problemas de la ciudadanía, ha propiciado especialmente en Bogotá la descentralización y desconcentración administrativa, y se ha buscado incorporar al ciudadano de a pie en la discusión de sus problemas, pero no ha sido una participación transparente e integral, pues se limita a la información y la discusión, excluyendo a los ciudadanos de la toma de decisiones. La participación que se ha regulado es producto de la presión y de la iniciativa de la sociedad civil, que ha buscado apertura de espacios para resolver problemáticas ancestralmente aplazadas y que han afectado la vida de los ciudadanos y se pretende que se tenga en cuenta su opinión, sus ideas y sus experticias, las cuales han sido cooptadas y manipuladas desde la gestión pública. Ahora bien, Participar para qué? La respuesta es simple: Para la construcción de poder popular, que significa profundizar la democracia y para la incidencia de la gente en la toma de decisiones que afecten sus intereses. El desarrollo del precepto constitucional que establece el modelo de democracia participativa, pluralista y solidaria, permite avanzar en la construcción de una sociedad que garantice a los colombianos la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz. Pero las decisiones del establecimiento que inciden y cambian la vida del territorio, no incluyen a la gente, se gobierna en contra de la voluntad popular y del bienestar colectivo, se rompen las dinámicas sociales e históricas, no se detiene a ver si alteran la cultura, solo importa imponer formulas que sirven a intereses de los grupos de presión con poder económico. Las instancias de participación, han sido empleadas como instrumento legitimador de acciones que fracturan los conceptos de vecindad, de arraigo, de pertenecía y de solidaridad. No obstante, en ese panorama negativo persisten señales importantes sobre conciencia colectiva, acciones aisladas pero muy importantes, las cuales revelan que no todo está perdido. Progresivamente se debe ir cambiando, con optimismo, alegría y esperanza, el estado de las cosas existentes. Las iniciativas populares frente a medidas tributarias impositivas, a las altas tarifas de los servicios públicos y a los abusos del poder, están enmarcadas dentro de lo más noble y esencial de la propuesta de unidad popular liderada por la comunidad, en la mayoría de ocasiones de forma espontánea, pero lo que importa es que arrojan resultados ejemplares. Existen ensayos en el territorio nacional en torno a la conformación de modelos colectivos de organizaciones que enfrentan y deslegitiman al modelo, al establecimiento con ingeniosas formas de poder ciudadano y muchas actividades de corte popular planteando la inclusión social como elemento esencial de la participación. Esto implica necesariamente un enorme cambio cultural, de conciencia, de conocimiento y de compromiso determinante en esta etapa de construcción en materia de participación democrática en los asuntos que le afecta a la sociedad civil. 26

27 Finalmente, un criterio importante es la transversalidad de la participación, en el sentido que resulta esencial en todas las actividades generadas por el Consejo, como premisa fundamental, espacios que por definición expresen la participación ciudadana Estrategias del CTPD Fortalecimiento del CTPD A partir de procesos participación e interlocución permanente con los y las pobladoras del Distrito Capital. En esta estrategia se busca la generación de espacios deliberativos basados en el diálogo de saberes, experiencias, información y conocimiento entre quienes hacen parte de la sociedad civil. Así mismo, se pretende facilitar espacios de debate y concertación con la Administración Distrital para llegar a consensos que posibiliten la incidencia real en las decisiones de construcción de ciudad y que reflejen sentidos de transformación y bienestar de sus habitantes Construcción de propuestas pedagógicas y herramientas metodológicas Que faciliten el diálogo entre conocimiento técnico y saber ciudadano. Los ciudadanos y ciudadanas viven la realidad de la ciudad y de sus territorios, por ello es vital su participación de manera incidente en la formulación del plan de desarrollo de la ciudad, los planes de desarrollo locales, el plan de ordenamiento territorial y las políticas públicas de descentralización, participación y desarrollo regional Fortalecimiento y articulación de las instancias involucradas en la planeación Mediante el trabajo conjunto con todas aquellas instituciones, espacios ciudadanos e instrumentos que tienen que ver con los planes de desarrollo local, el POT, las políticas públicas de descentralización, participación y desarrollo regional con el fin de fomentar el interés de las organizaciones de la sociedad civil en participar en dicha planeación para ganar el apoyo y respaldo de la administración y de la ciudadanía en general Visibilización y promoción de las acciones del CTPD Que aporte y permita construir una ciudad incluyente, a través de medios interpersonales, comunitarios y masivos de comunicación como página web, boletín u otros medios, así como con canales de difusión periódica en medios comunitarios y masivos que se ocupen del tema de la ciudad, con el fin de lograr que los avances y aprendizajes de la experiencia sean reconocidos y apropiados por toda la ciudadanía y por las instancias de toma de decisión, que permita lograr legitimidad, credibilidad, respaldo ciudadano e incremento de la participación. El éxito de las estrategias planteadas depende de la suma de voluntades políticas construidas en torno al reconocimiento del CTDP, como de la participación de la sociedad civil organizada y de la ciudadanía en general, y del apoyo técnico y presupuestal de la Administración Distrital que debe fortalecer este espacio como un lugar estratégico de la planeación y construcción de la ciudad. 27

28 1.5.5 Respecto de las trayectorias, memorias y perspectivas de la participación Una de las riquezas de los debates sociales es que cuentan con una tradición y unos procesos, es decir, unas verdaderas trayectorias que los liderazgos sociales y las instituciones han construido en constante interacción, como bases reales del ordenamiento territorial y del plan de desarrollo. Cada ejercicio y cada momento expresa el estado de la correlación de fuerzas, así como la poca o mucha claridad de los diversos actores. Igualmente, en cada momento se presenta la acumulación de información, análisis, debates y elaboraciones, los eventos que permiten no solo la presentación y divulgación de ideas, sino el posicionamiento de actores sociales e institucionales con sus posturas. Conceptuar sobre el plan de desarrollo e incidir en el ejercicio de ajuste del POT debe posibilitar el reconocimiento de las trayectorias. Esto significa apelar a la memoria individual y colectiva del Consejo de los que han pasado por las diversas etapas del proceso, igualmente, demanda apoyar la gestión documental. Es importante no partir de cero, pues implicaría un acto de negación de los acumulados sociales. En tal sentido, la sistematización con toda su importancia en términos de aprendizajes y apropiación colectiva, deja sentadas las perspectivas para que en el mediano plazo la incidencia de los actores sociales se pueda fortalecer. 28 El CTPD es un instrumento creado para el cumplimiento de las finalidades de la planeación, instancias que a la vez son autónomas e independientes del gobierno. Es la máxima instancia de participación y representación de la sociedad civil organizada en la planeación de Bogotá DC., para el ejercicio de la democracia participativa en lo relacionado con la planeación y la participación con decisión, lo cual significa altos niveles de interacción y de exigencia desde lo local. Es un espacio de encuentro con el Estado y de debate entre las formas de organización que expresan la diversidad de visiones que construyen la ciudad. La perspectiva política del CTPD se expresa en el enfoque de la participación democrática que ha construido en el desarrollo de una gestión horizontal que prioriza en la toma de decisiones, el consenso y la concertación antes que el criterio de mayorías-minorías. La orientación política se concreta en la deliberación y construcción en forma colectiva de conceptos y opiniones al interior que identifiquen los impactos diferenciales en la planeación territorial DECLARACIONES DEL CTPD para hombres y mujeres, y a propuesto crear y optimizar las condiciones materiales e intangibles, que permitan hacer efectivo y sostenible el disfrute de los derechos. La participación con incidencia es el empoderamiento de las organizaciones mediante procesos de formación, en valores como en actitudes para mejorar los niveles de interlocución de la sociedad civil con el Estado. E l C T P D r e c o n o c e q u e l a participación de la sociedad en la planeación de la ciudad adquiere cada día, en Bogotá, mayor importancia y reitera que asume la participación como un derecho, como un proceso en el que se participa para incidir y en el que no basta con oír hay que incluir. Por esto, el ordenamiento territorial debe estar al servicio del desarrollo integral y equitativo de la sociedad, en condiciones de equidad, convivencia y seguridad, con políticas económicas a escala humana y en un modelo de desarrollo democrático, social, incluyente, integral y ambientalmente sostenible.

29 7 DECLARACIONES DEL CTPD El CTPD reconoce que los derechos no son neutros y que éstos no son los mismos para todas y todos; por lo tanto, se requieren acciones afirmativas. Las poblaciones representadas en el CTPD, hombres y mujeres, afro-descendientes, indígenas, campesinado, población en condición de discapacidad, de diferentes momentos en el ciclo vital, con diferentes identidades de género y orientaciones, sexuales exigen su visibilización explícita en las políticas públicas, la institucionalización de las mismas y la asignación de presupuestos suficientes. Igualmente, desde su concepción de la participación como derecho, medio y fin, hace un llamado al gobierno distrital para que mantenga y fortalezca los procesos desarrollados en la ciudad, las conquistas de las ciudadanas y ciudadanos en derechos; promueva los sectores poblacionales, la participación, la institucionalización de las políticas públicas, la asignación de recursos y de los escenarios de representación con decisión. El Consejo y en especial las mujeres que representan a las ciudadanas y ciudadanos de Bogotá instan a la población a defender las conquistas logradas por las mujeres en la ciudad, y llaman a la Administración a respetar los acuerdos establecidos en el Plan de Desarrollo, las políticas públicas para las mujeres, el Plan de Igualdad de Oportunidades y los presupuestos locales. Cuestiona el actual POT como un ejercicio técnico jurídico que no considera al territorio como una construcción social, en la que se da una plena interdependencia entre la población y el medioambiente, en el que se expresan relaciones de poder, relaciones económicas inequitativas y excluyentes. Al CTPD le preocupa Cómo construir un modelo de ciudad que obedezca a nuestras necesidades y que contrarreste los intereses ajenos que parten de la globalización en donde las fuerzas del mercado y la concentración de las riquezas establecen el tipo de crecimiento de las ciudades, su modelo, el cómo y el quién usufructúa de ellas? El actual Plan de Desarrollo de Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor, invita a garantizar que la participación sea entendida y ejercida como un derecho, un principio, un medio, un fin y un deber, fundamental para la construcción del proyecto de ciudad, es una estrategia para la concreción de un modelo de sociedad y de un Estado Social de Derecho. El CTPD es consciente que aún falta mucho camino por recorrer, que serán muchos los esfuerzos que tendrá que hacer para que la planeación se convierta en una planeación participativa con incidencia, que enfrente los desequilibrios, la segregación y las inequidades que aquejan a la población. Por tanto, está de acuerdo con los presupuestos participativos más cuando fue este espacio el que los impulsó y apoyó en el debate que en su oportunidad se dio en el Concejo de Bogotá pero considera que se requiere de una formación básica en este tema, que toda la Administración se comprometa con decisión en este proceso, para que sea participativo, y los temas de presupuestos sean definidos entre todos los hombres y mujeres que trabajan por esta ciudad. que trabajan por esta ciudad. 7 Extractado de varias Declaraciones emitidas por el CTPD en los últimos dos años. 29

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31 2. LA CIUDAD Y LA PARTICIPACIÓN

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33 2. LA CIUDAD Y LA PARTICIPACIÓN 2.1. La Ciudad El Consejo asume de hecho un inmenso reto derivado de que Bogotá es una de las ciudades más grandes y densas de América Latina, con una población cercana a los de habitantes, profundamente transformada en las últimas décadas por los grandes niveles de aglomeración que logró concentrar en poco tiempo, y los altos niveles de inequidad y desigualdad social en la relación que establece la población con el conjunto de bienes y de servicios ofrecida por ésta. Bogotá es al mismo tiempo capital del país, eje regional, conjunto de localidades y territorios, y complejo de culturas urbanas y rurales que se constituyen en una síntesis nacional. Se trata de un espacio estratégico de las relaciones políticas, económicas y sociales del país, pues en todos esos sentidos no sólo es importante como asiento político administrativo de los órganos centrales del Estado, sino también por la magnitud de su economía y de las dinámicas sociales y culturales que recrea. En cuanto a las dinámicas poblacionales, la movilidad interna de la nación colombiana se ha desenvuelto en medio de dos procesos: transición demográfica y conflicto armado, los cuales han experimentado cambios notables en la medida en que, hasta 1973, las corrientes interregionales eran de considerable importancia en la explicación de las tasas de urbanización; pero a partir de 1993 se evidencia que las más importantes son las corrientes intra-regionales, con lo que se advierte la entrada de la país a un periodo de relativo aplomo poblacional en el territorio. Esto se expresa en el caso del entorno municipal de Bogotá: La dinámica de crecimiento demográfico regional muestra una mayor tendencia de crecimiento en Mosquera, Chía, Soacha, Funza, Cota, La Calera y Tenjo, frente a los municipios de Cundinamarca. Municipios de Borde Bogotá Chía Cota La Calera Funza Mosquera Soacha Tasa de crecimiento Fuente: SDP,

34 Este conjunto ha logrado configurar una economía de gran magnitud y significación en todo el país, como puede apreciarse en el recuadro siguiente: ntre 1990 y 2006 la participación del PIB de Bogotá en la economía nacional osciló entre el 22% y el 23%, y sumando la Región Central la participación Esubió hasta el 30%, y en ciertos sectores es decisiva: alcanza más del 50% en el caso del PIB financiero, y el 40% en el caso de la producción nacional manufacturera (Garay, Molina, 2003). Aunque la región Bogotá-Cundinamarca participe con el 25% de las exportaciones nacionales, el sector servicios alcanza el 43% del PIB de la ciudad y la demanda externa no ha sido el motor de la actividad económica distrital (Garay, Molina, 2003). La prelación que tiene la demanda interna lleva a replantear el énfasis que la política macroeconómica del Gobierno central le ha dado al Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. No es conveniente centrar toda la atención en el mercado externo, dejando de lado cualquier consideración sobre los estímulos al mercado interno. (PNUD, 2008). CINCO PAUTAS PARA AFIANZAR LA SIMBIOSIS ENTRE LA NACIÓN Y EL DISTRITO 1. Preservar la demanda interna. Su mercado interno regional (Bogotá, Ibagué, Tunja, Villavicencio) genera el 80% del valor agregado de bienes de consumo básico que produce y consume. 2. Reconfigurar tareas con perspectiva regional. Bogotá cumple con tres funciones al mismo tiempo: asignación, distribución de recursos y estabilización económica de impacto nacional; y esto ya no depende sólo de la Nación, sino también de interacciones complejas con redes globales y la ciudad-región, que ya existe y se consolida física y económicamente, pero no legalmente. 3. Perfeccionar o rectificar experiencias antes de transferirlas a otras ciudades del país. Por ejemplo Trans-milenio o la provisión de Vivienda de Interés Social. 4. Afianzar las alianzas con socios mundiales, pero deben coordinarse para mejorar, en favor del Estado, las reglas de juego jurídicas, tributarias y financieras. 5. Cultivar un diálogo fluido, informado y prospectivo sobre las decisiones macroeconómicas. Cualquier plan nacional de desarrollo no puede ignorar las demandas futuras de la megalópolis porque en ella se ampliarán las interacciones del Distrito y la Nación con el sector privado y transnacional; pero la dinámica de la ciudad es más volátil. Es necesario afianzar las metodologías para la construcción de las cuentas regionales, y así la ciudad pueda tener mayor certeza sobre la dinámica del PIB. ( ) Las políticas de seguridad social deberían mitigar la mayor volatilidad del ciclo económico de Bogotá y la vulnerabilidad de sus ricos y pobres; para éstos últimos la Nación puede, entonces, mejorar indirectamente el ingreso, aliviar las tarifas de los servicios públicos y los costos de vivienda y transporte, y otorgar subsidios que mejoren el ingreso neto, según se definió al calcular el Índice de Desarrollo Humano para Bogotá (PNUD, Bogotá, una apuesta por Colombia. Informe de desarrollo Humano 2008). 34

35 Como ciudad región, la ciudad es el lugar de anudamiento de tejidos sociales regionales, de territorios urbanos y rurales, y de mercados internos regionales que se han construido a lo largo de los siglos, los cuales aún sustentan el abastecimiento alimentario de Bogotá, o su aprovisionamiento de agua, además de intercambios de servicios entre ciudad y campo. La Región Central, el mayor ámbito de integración regional hasta ahora contemplado en el país, incluye una gran diversidad de subregiones definidas por la Cordillera Oriental y parte de la Central, los altiplanos de la Oriental, los piedemontes de ambas cordilleras, los Llanos Orientales y las llanuras del Magdalena. Dada esta gran diversidad, la caracterización y significado de este ámbito territorial está determinado por las dinámicas actuales de intercambio y articulación entre sus ciudades capitales: Bogotá, Ibagué, Villavicencio y Tunja, sumando otras ciudades de menor jerarquía que aparecen como los hilos conectores, especialmente en relación con los temas de población, abastecimiento alimentario y recursos ambientales. Estos aspectos definen, entre otros, el crecimiento demográfico de Bogotá, reflejado en el 14,56% en relación con su participación en el total de la población colombiana. Este crecimiento poblacional se refleja principalmente en los estratos 2 y 3. La localización de la población en el territorio ha marcado la tendencia generalizada de las grandes ciudades del mundo: crecimiento dinámico de la periferia de la ciudad y retroceso poblacional de las zonas centrales, bien por el proceso de sustitución de actividades (vivienda por terciario), bien por la obsolescencia de algunas áreas residenciales antiguas. Este proceso se ha agudizado en las últimas décadas en Bogotá. Entre 1985 y 1993, 18 zonas periféricas ganaron personas, mientras que 20 zonas centrales perdieron habitantes (DTS- POT 2004). 9 La periferia de Bogotá expresa un notorio crecimiento espontáneo, auspiciado por el permanente incremento en el déficit de la vivienda producida formalmente, lo cual demanda altos costos en la provisión de servicios públicos y en equipamiento comunal (Martín, 2001:81), fundamentalmente en las áreas periféricas del sur que han sido consideradas como áreas de expansión para la ubicación de vivienda nueva para los más pobres, pese a que su proceso de incorporación en las dinámicas de planeamiento y ordenamiento del territorio es poco relevante en cuanto a prever a largo plazo aspectos como la infraestructura, los equipamientos y la protección de los elementos naturales, la conexión con las áreas rurales del Distrito y con otras regiones. La poca previsión de las dinámicas económicas y poblacionales ha llevado a la periferia sur a una desarticulación espacial con el resto de la ciudad, acompañada por el rápido crecimiento poblacional experimentado en las últimas tres décadas, lo que ha inducido nuevas formas de apropiación del territorio en modelos de expansión urbana, caracterizado en su mayoría por la ocupación ilegal y la ausencia total de planeamiento (DTS POT, 2000: 79). 8 DAPD Corporación Centro Regional de Población, CCRP. Proyecciones de población del Distrito Capital y su distribución espacial al año Tomado de la tesis de maestría en Hábitat: Asentamientos Humanos Agua y Territorio Narváez T Gloria E en proceso de publicación. 35

36 El déficit en vivienda VIS y VIP está considerado aproximadamente en viviendas, y la evaluación técnica a los cambios en la calidad de vida que realiza el Programa Bogotá Cómo Vamos (BCV) 2010, revela que no avanza la producción de vivienda de interés social (VIS) ni vivienda de interés prioritario (VIP). En los dos últimos años, en esta Administración se han construido menos de 30 mil viviendas de las 100 mil que se planean habilitar de acuerdo con el actual Plan de Desarrollo, las cuales no se concentran en las localidades con mayor déficit como Sumapaz y Santafé, y con poca 10 oferta para los hogares que devengan menos de dos salarios mínimos. Por su parte, la segregación social espacial se expresa en la poca prioridad dada a la atención sobre el estado de la malla vial que llega al 70% en las localidades periféricas de la ciudad, tales como Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Bosa. De otra parte, la ciudad ha aumentado sus niveles de inseguridad: la tasa de homicidios pasó de 20,3% en 2008 a 22,7 en 2009, por causas como el crimen organizado (28,8%), los problemas de convivencia (23.2%) y asuntos de seguridad ciudadana (20,5%). En materia de servicios públicos a pesar de que Bogotá tiene coberturas en acueducto y alcantarillado cercanas al 100%, los niveles de exclusión siguen aumentado las tarifas de agua y aseo en la ciudad, rubro que está afectando principalmente a los estratos bajos de la población, por tanto, en la actualidad las familias pobres invierten un porcentaje más alto de sus ingreso en pagar los servicios públicos. Sin embargo, la ciudad continúa mejorando en temas sociales a partir de políticas como la adoptada por la Administración Distrital para alcanzar la gratuidad en la educación, pero aun falta asegurar educación tecnológica y acceso a la universidad de los sectores de bajos ingresos. No obstante, en temas de hábitat urbano vivienda, infraestructura vial, zonas verdes y en seguridad, las localidades del sur de Bogotá tienen los menores avances. No se entiende por qué en un gobierno que promueve el 'Derecho a la Ciudad' se pueden presentar estas tendencias. En consecuencia, urge una reorientación de las inversiones y los resultados. Por otro lado, hay avances en el estado de la malla vial arterial, teniendo en cuenta que su mejoramiento pasó del 65% en 2008 al 69% en 2009, aunque en siete localidades de Bogotá el 50% del total de malla vial está en mal estado, mientras que en Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Bosa, superó el 70%. El CTPD considera que en cuanto al POT, éste no logró avanzar en la construcción de un equilibrio territorial que garantizara igualdad de oportunidades a los hombres y mujeres en la consolidación y articulación de la red de centralidades urbanas y en las operaciones estratégicas en armonía con los planes maestros con una perspectiva regional. Los planes maestros no buscan mitigar los impactos ambientales en la ciudad y en la región, ni definen la actuación en la zona rural. Tampoco ha sido clara la apuesta de ciudad en términos del modelo de crecimiento a seguir en relación con la región, ni en el fortalecimiento de una política de la renovación y densificación urbana. 10 A lo anterior se suman los problemas en la calidad de la vivienda en Bogotá. Clemencia Escallón, profesora de la facultad de arquitectura de la Universidad de los Andes, asegura que actualmente las VIS se están construyendo con materiales inadecuados y que el tamaño de los lotes se ha reducido a 54 mts2. Para superar esta problemática recomienda generar suelo a gran escala, fomentar la economía del urbanismo y mejorar la gestión del gobierno nacional y distrital. Datos de Bogotá como vamos. 36

37 2.2. Las localidades y los territorios. El espíritu democrático y participativo consagrado en la Constitución de 1991 planteó la creación de una forma de descentralización territorial propia para la ciudad, con sus respectivas divisiones territoriales y esquemas administrativos, de modo que dentro de la figura de una ciudad unitaria se estimulara la diversidad local y la participación ciudadana en la política y la gestión, con base en competencias claras y criterios de financiación de recursos creados por el concejo municipal a iniciativa del alcalde respectivo. En tal sentido, Bogotá cuenta con una clasificación geográfica interna en la que se destacan las 20 localidades, como una división política, administrativa y territorial; y unidades de planeamiento zonal (UPZ), o rural (UPR), que son áreas urbanas más pequeñas que las localidades y más grandes que el barrio, y rurales que abarcan muchas veredas, respectivamente, las cuales sirven como unidades territoriales o sectores para planificar el desarrollo en el nivel zonal, y diseñar y aplicar norma urbanísticas en el nivel de detalle que requiere Bogotá, debido a las grandes diferencias que existen entre unos sectores y otros. Vistas así, las unidades de planeamiento zonal son también el espacio propicio para la participación, la convivencia, el trabajo y el encuentro ciudadano. En el caso de la ruralidad, a través de ellas se abordan los temas que tienen que ver con el manejo ecológico, las actividades que se realizan en el perímetro urbano, las decisiones de ocupación y usos, las estrategias e instrumentos de gestión y las estrategias de asistencia técnica agropecuaria. 37

38 Bogotá también se configura como un sistema de vecindarios y territorios urbanos y rurales que posibilitan nuevas estrategias de desarrollo generadoras de empleo, recreación y bienestar, dentro de políticas públicas sociales alternativas que tengan en cuenta las dinámicas sociales territoriales, así como los diversos imaginarios y formas políticas de legitimación y representación. Código Localidad Localidad Usaquén Chapinero Santa Fe San Cristóbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibón Engativá Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Mártires Antonio Nariño Puente Aranda Rafael Uribe Ciudad Bolívar Sumapaz Numero y nombres de Territorios Verbenal Oriental, Verbenal Occidental, San Cristóbal O riental, San Cristóbal Occidental, Los Cedros, Santa Barbara. Territorios 1, 2, 3, 4, 5 Territorios Sociales 1, 2, 3, 4 Cerros Orientales Fucha-20 de Julio, Chiguaza-La Victoria, Entrenubes Danubio, Gran Yomasa, Comuneros - Alfonso López, Usme Ancestral, La Flora Venecia,Tunjuelito Bosa Central, Bosa Occidental, Apogeo, El Porvenir, Tintal Sur Bellavista, Britalia, Timiza, El Cartuchito Hintyva, Zie Sai, Dorado Territorios 1,2 3, 4, 5 Tibabuyes, Rincón, San José de Bavaria- Academia-Guaymaral-Chorrillos, Prado-Britalia, Suba Centro - Casa Blanca, Niza - Floresta - Alhambra Doce de Octubre-Salitre, Los Alcázares, Los Andes Territorios 1 y 2 Santa Isabel, La Sabana Antonio Nariño Residencia, lndustrial Diana Marruecos, Colinas, Samore Territorios Zonas 1, 2, 3, 4 Nazareth, Betania, San Juan 1, San Juan 2 38

39 2.3. La participación en la ciudad Desde los territorios la gente participa de diferentes formas, asociadas a sus lugares, pero también a sus aspiraciones, a los deberes y derechos, a los intereses y a las responsabilidades públicas. Ello ha dado lugar a diferentes tipos de organizaciones sociales y ciudadanas, como se aprecia en el cuadro siguiente: ALGUNAS FORMAS ASOCIATIVAS DE LOS ADULTOS EN BOGOTÁ. UNA PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Tipo Organizaciones comunitarias territoriales Organizaciones comunitarias funcionales Organizaciones comunitarias sustantivas Organizaciones solidarias Ong s Personas sin expresión organizativa formal Gremiales Organizaciones Juntas de acción comunal, de vecinos, asociaciones o corporaciones de vecinos, comités cívicos pro-servicios públicos, corporaciones pro-desarrollo, y organizaciones cívicas. Madres comunitarias, asociaciones o ligas de padres de familia, comités de participación en salud, viviendistas, usuarios o consumidores, etc. Trabajan en la construcción de identidades culturales y sociales. Organizaciones, asociaciones o corporaciones de mujeres, de jóvenes, personas de tercera edad, ecologistas, ambientalistas, culturales, étnicas, religiosas Mutualistas, defensa civil, defensores de derechos Se trata de una forma organizativa de gran significación a partir de los 90, en temas como Derechos Humanos, paz, medio ambiente, y desarrollo local y comunitario, entre otros (Nota agregada a la fuente original). humanos Pobladores de la ciudad, de municipios vecinos, estudiantes, presos, concejales y ediles De economía informal, empleados del sector público sindicalizados, cooperativistas, comerciantes e industriales, transportadores, etc. Promedio de organización por cada habitantes aumentó en Bogotá de 10 en 1988, a 26 en Crecimiento especial en las comunitarias territoriales, del 38% en 1988, al 78% en Fuente: Pedraza, López, Beatriz. Diez años de participación en Bogotá ( ), en: Parcomún- Diakonía, Enlaces y rupturas, Experiencias de participación representativas de una década en Colombia. Bogotá,

40 2.3.1 Dificultades de la participación. Las condiciones socio económicas de la población presentan un panorama adverso para el ejercicio del derecho a la participación ciudadana, al igual que la realidad política no presenta las mejores condiciones para realizar una apertura real a la discusión en las decisión pública en los asuntos de gobierno. A partir de la encuesta piloto aplicada en el año 2009 adelantadas por la Comisión de Participación del CTPD, se encontró que en los espacios donde la ciudadanía actúa, existen problemas como los que se enuncian a continuación, lo cual evidencia el debilitamiento de la participación: ü No se tiene claro para qué se participa y por qué. ü Falta apoyo a los diferentes consejos consultivos y locales. ü No se tienen en cuenta las decisiones propuestas por las comunidades en los procesos de participación. ü Priman los intereses particulares. ü La falta de compromiso de los ciudadanos y líderes sociales en el seguimiento de las políticas. ü La falta de voluntad política de la administración en todas sus instancias. ü la participación de la comunidad es un sofisma retórico. ü Las convocatorias no son claras, no es una participación decisoria e inclusiva. ü Programan eventos en horarios que no pueden ser cumplidos por la mayoría de la comunidad y la falta de convocatoria oportuna, espacios muy reducidos en cuanto a número de personas o espacio no accesible. ü La participación no es incluyente ya que nunca se prevé la asistencia de personas en condición de discapacidad. ü Falta de difusión de las temáticas por parte de la comunidad. ü Poca coordinación de las entidades tanto distritales como nacionales en la difusión de la información. ü Todos opinamos, incidimos y otros deciden, el hecho que no se tenga en cuenta la opinión de la comunidad y se tomen decisiones arbitrariamente, por eso la gente ya no cree en la participación. ü Carencia de recursos, para que las comunidades se puedan movilizar. ü Talleres demasiados técnicos con un lenguaje diferente al utilizado por las poblaciones existentes. ü Poca capacidad para ejercer control socia por parte de las comunidades. ü La burocracia, la tramitología y la normatividad muy inflexibles. ü Falta de credibilidad en las instituciones y en los funcionarios. ü Politiquería desde la localidades y desde los barrios. ü Muchos espacios de participación sin incidencia que agotan a la comunidad, existe apatía, hay manipulación, no hay responsabilidad social en los resultados. ü La formalidad o legalidad institucional o normativa es la que impide participar. 40

41 2.3.2 Desde la administración. En cada institución existe una formalidad con reglas propias de participación, la cual sólo ha servido para convalidar o legitimar las decisiones, incluso el gasto de la mayor parte los recursos públicos destinados a la participación por parte de cada una de las entidades obedece a una forma justificada para desarrollar actividades y jornadas de formación que no obedecen a la necesidad de la comunidad en temas de fortalecimiento y organización para la participación, sino que por el contrario justifican la contratación de profesionales que no son flexibles ante la dinámica social, y apenas cumplen los objetos contractuales centrados en productos y no en procesos. A lo anterior se suma la reiteración de ofertas institucionales, producto de la falta de diálogo y coordinación administrativa, para proporcionar a la comunidad, capacitación, programas de fortalecimiento y organización, a tal punto que el permanente reclamo ciudadano está en que se provean recursos más allá de equipos obsoletos, muebles en desuso o espacios físicos inadecuados para las reuniones o para consolidar un centro documental y de archivos, mucho menos la posibilidad de acceder a la comunicación e información pertinente, veraz y actualizada que coincida con los procesos institucionales en curso, donde se requiere que la participación sea tenida en cuenta como elemento que soporte las decisiones de la administración. Una estrategia manejada como elemento convocante por parte de la institucionalidad es el rimbombante nombre que se le da a los diferentes eventos que desde allí se organizan, con los cuales el acucioso 'participólogo' sale desencantado porque a pesar de que tenga los argumentos suficientemente documentados, el carácter del evento no le permite participar; por ejemplo: a un denominado 'foro' sólo se puede asistir a escuchar las 'magistrales' exposiciones de los panelistas, ya que el tiempo de uso del salón no permite que el ciudadano del común pueda siquiera hacer uso de la palabra así sea para controvertir al exponente por equivocado que este. Esto sin contar que dentro de la agenda de los funcionarios carentes de tiempo e iniciativa para ubicar nuevos actores sociales, solo reposan los datos de la 'comunidad que siempre acude' a cualquier llamado, ciudadanía que asiste sin poner problemas', la que siempre 'firma la asistencia sin hacer reparos' y que lo único que espera a cambio es un refrigerio o una vieja revista u periódico institucional y en otros casos colaboración por una prenda institucional que lo diferencia de los funcionarios de la entidad o un cupo para una salida de 11 integración que se hace con los 'invitados especiales Desde la expedición normativa. A partir de la Constitución de 1991 se inicia un proceso de organización para todas y cada una de las expresiones de participación comunitaria que son condicionadas a las diferentes normas que se han expedido, cada una regula la forma en la que el ciudadano debe participar y es la interpretación del funcionario de turno el que permite los avances o retrocesos al respecto. Las entidades se hacen responsables de darle dinámica a la participación ciudadana, pero más curioso es cuando se analiza la injerencia normativa que indica cómo y quiénes deben participar. En los años 70 y 80 la comunidad a partir de sus necesidades propiciaba espacios de encuentro para resolver los problemas que le aquejaban y que incluso la llevaba a tomar las vías de hecho para resolverlos. Allí, las autoridades concurrían a negociar y concertar con la comunidad sin ninguna barrera normativa. 11 Reflexiones presentadas por la Comisión de Participación del CTPD 41

42 ALGUNOS ASPECTOS CRÍTICOS DEL MANEJO DE LA CIUDAD Ø Ø Ø Ø Ø Es necesario superar algunos vacíos e inconsistencias que hay en los instrumentos de planeación como los planes maestros y las normas urbanísticas de las UPZ. Es preciso gestionar las operaciones estratégicas como una oportunidad para compactar la ciudad, concretar el modelo de ordenamiento, generar espacio público y suelo para VIS y VIP. Las operaciones estratégicas del Centro, Usme y Norte, no lograron ser consensuadas con las expectativas y necesidades de la población residente, ni con los procesos organizativos como el Consejo Territorial. En el caso del Centro y las operaciones del Aeropuerto El Dorado y del Anillo de Innovación, la preocupación central de la administración pública ha estado centrada en la participación del sector privado y la necesidad de atraer inversión extranjera. La política de la renovación y densificación urbana, acorde con los programas de movilidad, dotación de equipamientos y espacio público, debe asegurar que la ciudad genere mayores niveles de equidad y de inclusión. Se deben controlar los bordes urbanos de la ciudad ya que las presiones del suelo para la urbanización en los límites con los municipios conexos son muy altas y pueden afectar sistemas ambientales estratégicos. En materia de integración regional consideran fundamental consolidar el sistema transporte regional y su articulación con los sistemas distrital y nacional, de tal forma que iniciativas como el Tren de Cercanías o el proyecto metro sean partes al Sistema Integrado de Transporte Masivo de Bogotá. En materia ambiental se deben armonizar las directrices, normas y reglamentaciones distritales, con el Sistema Nacional Ambiental (SINA), así como definir y acordar con la región, políticas sobre la gestión integral del agua y los residuos sólidos. 42

43 ALGUNOS INDICADORES DEL ESTADO DE LA PARTICIPACIÓN EN BOGOTÁ a participación es un elemento central en el actual plan de desarrollo. No obstante, la Administración Distrital no ha mostrado grandes avances y no ha Llogrado establecer una eficiente estrategia en la materia. La última encuesta realizada por la Iniciativa Colombiana para la Promoción de la Participación Ciudadana, arrojó que el 88.2% de las personas residentes en Bogotá no ha participado en los espacios institucionales que ofrece la ciudad, como los consejos locales de seguridad, consejos distritales de Política Social y consejos locales de Paz, entre otros. El estudio efectuado a 828 personas mayores de 16 años de todos los estratos en Bogotá, evidencia que no hay claridad sobre qué significa participar. Para el 38.6% de los encuestados, el concepto está relacionado con ayudar a los vecinos, el 20.8% asegura que tiene que ver con vigilar la gestión pública, mientras que el 11% considera que en los espacios de participación se influye en las decisiones de la ciudad. Actualmente la ciudad cuenta con gran diversidad de espacios de participación que se encuentran desarticulados. De acuerdo con la encuesta, el 35.46% de las personas reconoce que no participa por falta de tiempo o dinero, el 33.9% porque no cuenta con la información suficiente sobre el funcionamiento de estos espacios y el 7.5% considera que no tiene las aptitudes para desarrollar dicha labor. Consecuencia de lo anterior, solamente el 4.2% de los encuestados aseguraron haber asistido a un evento de rendición de cuentas del Alcalde Mayor o de los alcaldes locales. De este porcentaje, el 48.6% señala que la información entregada en estos eventos le ha servido para conocer las decisiones del gobierno local. Según análisis de otros observadores, el 32.6% de las personas afirma que algunos espacios de participación han sido cooptados por unos pocos líderes que acaparan la vocería de los ciudadanos en Bogotá. Queda la sensación de que la participación no logra enfrentar los vicios tradicionales de la política. Situación que empeora si se analiza que el 70.4% de los encuestados manifiesta que los líderes comunitarios nunca tienen contacto con la ciudadanía. Sin embargo, parece que las personas no quieren cambiar este panorama si se tiene en cuenta que el 74% no pertenece a ningún tipo de organización, a pesar de que el 71.6% reconoce que la participación es importante para mejorar la calidad de vida en la ciudad. La ciudadanía propone como retos, para superar esas deficiencias en la participación: capacitar a la comunidad e instituciones para que se les garantice ese derecho. Hacer que la institucionalidad asuma el compromiso de respetar las voluntades y decisiones de las comunidades; apoyando a quienes hacen parte de las organizaciones participativas, comunales, civiles y sociales; mayor coherencia entre la teoría y la práctica, desde la normativa distrital; participación con decisión. 43

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45 3. PROPUESTA DE AJUSTE AL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REFLEXIONES SOBRE EL DESARROLLO REGIONAL

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47 3. PROPUESTAS DE AJUSTE AL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REFLEXIONES SOBRE EL DESARROLLO REGIONAL 3.1. EL Ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial El CTPD considera fundamental que las políticas generales del POT contemplen políticas asociadas a derechos, y promuevan una Ciudad equitativa e incluyente acorde y coherente con los objetivos estructurantes de la Ciudad de Derechos y Derecho a la Ciudad adoptados por Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Positiva. En ese sentido se busca hacer una lectura del territorio diferente al tradicional análisis de la política urbana, meramente normativo, desde las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, así como de los diversos planes de ordenamiento de la ciudad en las últimas décadas Acuerdos 7 de 1979 y 6 de 1990 y los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003 compilado en el Decreto 190 de 2004, los cuales concluyen que la estructura del ordenamiento del territorio parte de políticas y criterios físico-funcionales y económicos, ambos asociados a objetivos de productividad, rentabilidad y competitividad. En consecuencia, la máxima instancia de participación propone elaborar unas políticas generales como marco para el ordenamiento del territorio en función de lograr una ciudad que además de funcional, productiva y competitiva, sea equitativa e incluyente. Así mismo, busca privilegiar el ejercicio de derechos en el territorio, en un país y en una ciudad donde la Constitución Política, los convenios internacionales, las leyes y las políticas públicas son generosos en la identificación y respeto por los derechos humanos, pero diluyen estos derechos a medida que su ejercicio efectivo debe concretarse El CTPD entre la iniciativa de ajuste al POT y la incertidumbre del proceso de revisión. A través de su Comisión POT ha intentado ser un actor protagónico en el proceso de revisión y ajuste del POT, independientemente de la temática que propuso la Administración Distrital; en ese sentido, se avanzó en la construcción colectiva de una propuesta que sirviera de referencia para la concertación con otros actores urbanos, con el objetivo de aportar y si era necesario confrontar la versión elaborada por el Distrito. El Consejo logró liderar un amplio proceso de convocatoria desde la sociedad civil para promover la participación ciudadana en el Distrito y en las localidades, dado que el aporte de éstas era limitado en sí mismo y por la carencia de referentes asociados a un expediente urbano, lo cual impedía el análisis y el debate requerido para construir propuestas, retardándose de esta manera el inicio de la fase de formulación. También, considera que es necesario y que sigue estando vigente lo prometido por el Alcalde Mayor de Bogotá el 9 septiembre de 2008: la Secretaría Distrital de Planeación está comprometida a realizar un proceso de revisión del POT involucrando la participación amplia e incluyente de todos los 47

48 sectores de la ciudadanía. El POT involucra aspectos técnicos que en ocasiones son lejanos y difíciles para muchos de nosotros, pero en este proceso va a primar una idea fundamental: el Plan es el reflejo de los deseos e intereses de todos los habitantes de Bogotá y por eso es a través de la participación ciudadana que lo vamos a construir. El POT que resultará de la revisión será el reflejo de la concertación y acuerdo entre todos los ciudadanos de la capital. Cada habitante de Bogotá debe pensar cómo quiere vivir y estar dispuesto a discutir y transar con los demás. Esta intencionalidad claramente presentada por el alcalde debió seguirse por parte de la administración en su conjunto. Infortunadamente no fue así. El actual Plan de Ordenamiento Territorial, fue adoptado en desarrollo de la Ley 388 de 1997, mediante Decreto Distrital 619 del año 2000 y ajustado en una primera ocasión mediante decreto 649 de Esta adopción y este primer ajuste fueron adelantados por las administraciones de Enrique Peñalosa 1998 a 2000 y de Antanas Mockus 2001 a 2003, y sus ordenamientos jurídicos fueron compilados mediante Decreto 190 de 2004, bajo la administración de Luís Eduardo Garzón ( ), la cual no adelantó revisión del POT y se centró en la reglamentación de planes maestros, UPZ y planes zonales de Usme y del Centro. Infortunadamente, ninguna de las tres administraciones citadas conformó el Expediente Urbano definido en el artículo 112 de la Ley 388 para sustentar los diagnósticos y la definición de políticas, así como la formulación de planes programas y proyectos del ordenamiento espacial del territorio. La actual Administración Distrital contempló, entre los proyectos considerados en el Plan de Desarrollo, adelantar en el período inicial de su gestión la revisión y ajuste del POT, proceso anunciado en septiembre de 2008 con culminación prevista para diciembre de No obstante, en desarrollo del proceso se evidenciaron falencias relacionadas con el diagnóstico y la participación ciudadana, que ha llevado a la Administración a no generar los espacios para dar a conocer el Documento Técnico de Soporte con las propuestas de ajuste presentadas por las comunidades organizadas; situación que obligó a solicitarle a los entes gubernamentales el aplazamiento de la agenda con miras a garantizar la legitimidad del proceso, fundamentalmente en lo relacionado con la participación ciudadana. En agosto de 2009, el CTPD le solicitó a la Administración Distrital convocar a todas las fuerzas vivas de la ciudad para evaluar el avance y pertinencia del actual proceso de revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, contemplar el ajuste de la agenda, delimitar el alcance de la revisión y ajuste, y fortalecer las actuaciones que garantizaran la implementación de las políticas, programas y proyectos del actual POT con base en las siguientes consideraciones: Ø Declarar improcedente adelantar un proceso de ajuste del POT cuando la revisión excepcional de éste se sustentaba en el proyecto Metro y en su articulación con el Sistema Transmilenio y con el Tren de Cercanías, dentro del marco del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), aún sin definir, recomendando que el ajuste solo fuera abordado hasta tanto el Gobierno Nacional evaluara las recomendaciones surgidas de expertos de las universidades Nacional y de Los Andes contratadas para tal efecto, lo cual ciertamente no sucedería antes de finalizar el año

49 Ø Ø Ø Ø Ø Ø Como argumento adicional para sustentar la modificación de la agenda estaba la necesidad de construir acuerdos previos dentro del ámbito regional con la CAR, el gobernador y los alcaldes municipales, en las variables estratégicas de revisión relacionadas con la movilidad, el medio ambiente, la vivienda, el empleo y los megaproyectos, para que se constituyeran en el sustento de la implementación de las decisiones asociadas al modelo de ciudad que se adoptaría en Bogotá. El CTPD adujo igualmente la falta de solidez y coherencia del proceso de diagnóstico, en la medida en que se adoleció de un expediente urbano que lo sustentara y de una gestión adecuada que garantizara el aporte de los sectores ciudadanos y la consolidación de las consultorías contratadas por la Secretaria Distrital de Planeación (SDP), situaciones que necesariamente incidían en el retraso de la agenda propuesta por el Alcalde Mayor el 9 de septiembre de Argumento fundamental en la solicitud a la Administración Distrital fue lo precario de la participación de la sociedad civil en el proceso de diagnóstico que se adelantaba, pues a pesar de la buena voluntad y disposición presentada por el Alcalde y la SDP, la práctica de la consulta a la comunidad adoleció de las mismas dificultades del pasado, pues se redujo a convocatorias por parte de las direcciones y gerencias de relación de la comunidad, sin presencia de los equipos técnicos; a presentaciones genéricas sobre el objeto, actividades y agenda contempladas por la SDP, y a propiciar expresiones desordenadas de quejas y reclamos por parte de los asistentes. Desde luego, no faltaron las planillas, los audios y los videos que dan fe de la participación ciudadana. El CTPD enfatizó en lo complejo de los conflictos poblacionales que se viven en los territorios, asociados la mayoría de ellos a operaciones estratégicas y planes zonales en implementación o en formulación, que se han quedado sin respuesta a lo largo del proceso. De acuerdo con lo anterior, el CTPD le propuso a la Administración Distrital definir el alcance de la propuesta de ajuste del POT, dado que esta no correspondía a una revisión ordinaria o extraordinaria, y que según lo definido en la Ley 388 de 1997 sólo cabría una revisión de tipo excepcional asociada a la formulación de un megaproyecto como el Metro, la construcción y adopción de acuerdos en el ámbito regional y/o a la inclusión del ejercicio de derechos en el territorio. En conclusión, a partir de la anterior argumentación el CTPD recomendó concentrarse en sustentar la revisión estructural contemplada para el año 2012, y por consiguiente preparar el diagnóstico de su competencia para el año 2011, para lo cual debía poner en funcionamiento una dirección de seguimiento del POT, responsable de construir el expediente urbano, sustento básico y fundamental para la elaboración del diagnóstico. De igual forma, se advirtió sobre la necesidad de contar con decisiones asociadas a la Zona de Reserva Forestal de los Cerros Orientales como insumo que orientara indispensable para la formulación de cualquier propuesta de ajuste del POT. 49

50 3.1.2 El proceso de discusión para el ajuste del POT. El siguiente esquema expone la metodología general adoptada por el CTPD, que le permitió elaborar una propuesta de ajuste al POT para la Administración Distrital. PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTA DE AJUSTE DEL P.OT. Ordenamiento Territorial y Desarrollo Económico Fortalecimiento de la participación incidente Propuesta Sectores Económicos Administración Distrital S.D.P. Propuesta Sociedad Civil Criterios de:. Eficiencia. Productividad. Rentabilidad Propuesta ajusste del POT Mesas Concertación Propuestas. S.D.P.. Sectores Económicos. Sociedad Civil. Otras. Derechos. Poblacionales. Género. Territorios. Equidad. Inclusión. Hábitat. Modelo de Ciudad. La organización social como determinante Consejo Territorial de Planeación Distrital Acuerdo Político Bogotá, D.C. Para estructurar su propuesta se tuvo en cuenta lo planteado por la SDP en el sentido de abordar el ajuste del documento POT desagregándolo en tres partes: una asociada con las políticas generales, a poner en consideración del Consejo; mientras las otras dos, asociadas a normas e instrumentos y a programas de inversión, serían parte del 12 desarrollo reglamentario del POT Fue así como la Comisión POT acordó construir sus ofertas diferenciando estas tres partes o capítulos de tal manera que las propuestas de la Administración Distrital y de la sociedad civil fueran comparables, facilitando el proceso de concertación y la construcción de acuerdos ciudadanos a ser incluidos en el documento que finalmente presentará la SDP al Concejo de Bogotá, D.C. Lo anterior fue determinante para enmarcar la programación y desarrollo de tres talleres: Poblacional, Territorial y sobre el Modelo de Ciudad en la etapa del Deber ser, con el reto de formular una iniciativa acorde con el enfoque de derechos, orientando su actuación en aspectos relacionados con la inclusión de políticas que buscaran lograr una ciudad equitativa e incluyente en las políticas generales del POT y en la concreción del ejercicio de derechos en el territorio. 12 Propuesta presentada por la SDP en el foro público del 10 de octubre de 2009 convocado por el CTPD 50

51 Para orientar los talleres se planteó un conjunto de preguntas que facilitaran la construcción de propuestas en esta etapa del deber ser : Como concretar en el territorio Plan de Ordenamiento Territorial el ejercicio de derechos de las poblaciones? cómo la ciudad debe adecuarse frente a las diferencias poblacionales, y cómo debe responder a los conflictos en el territorio y respetar el derecho de cada uno a participar e incidir en la construcción del modelo de ciudad? cómo podemos extraer componentes, lineamientos, programas y proyectos del PDD, de las políticas públicas y de los DDHH para incluir en el POT? y cómo construir un modelo de ciudad que sea referente para acceder al derecho a la ciudad? Las propuestas presentadas fueron surgiendo del cruce y análisis de las matrices que se construyeron, llamadas de primera generación, para orientar el desarrollo de las mesas de trabajo contempladas en cada taller, tomando como referencia para su construcción conceptos y propuestas considerados en la etapa previa de reflexión, así como diversos documentos elaborados por los consejos consultivos, expertos y analistas, entre otros. En consecuencia, la propuesta de referencia que enmarcó el desarrollo de los talleres correspondía a una propuesta colectiva y no a la de unos pocos. Las matrices así construidas fueron ajustadas y enriquecidas con las intervenciones de los participantes de cada una de las mesas, dando lugar a una segunda matriz, llamada de segunda generación. En el caso del taller poblacional, las intervenciones de los participantes y la relectura de documentos llevaron a la construcción de una nueva matriz, llamada de tercera generación, en la cual se tomó la equidad como referencia en la construcción de la propuesta, asociada ésta a lo que se pudiera llamar cuatro atributos: reconocimiento, participación, inclusión y convivencia. A partir de lo anterior, se procedió a construir lo que se llamo la matriz de cuarta generación que consistió en reorganizar e integrar las propuestas a un proyecto de 13 articulado, precedido de unos considerandos. DEFINICIONES CONCEPTUALES PROPUESTAS PARA EL AJUSTE DEL POT Relacionadas con políticas generales a ser contempladas por el Plan de Ordenamiento Territorial: políticas orientadas a contar con una ciudad funcional estructurada y armónica, con criterios de equidad e inclusión, en lo local, en lo urbano y en lo regional; Políticas orientadas a contar con una ciudad productiva y competitiva, con equidad, que genere riqueza, que asegure una calidad de vida y un trabajo decente y productivo para sus habitantes y que contribuya a disminuir la brecha; políticas orientadas a contar con una ciudad equitativa e incluyente que permita el ejercicio de sus derechos por parte de los diversos sectores poblacionales. Relacionadas con lineamientos de política, instrumentos y normas y programas de inversión: lineamientos de política: componente estructural asociado a principios y directrices que orientan el ordenamiento del territorio a partir del modelo de ciudad construido socialmente y adoptado por el Plan; instrumentos y normas: componentes y desarrollos reglamentarios del Plan que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptados por el Plan; programas de inversión: contempla el programa de ejecución obligatoria de actuaciones sobre el territorio previstas en el Plan para ser ejecutadas durante el período de su vigencia. 13 Las matrices, en Anexos, al final de documento 51

52 PROPUESTAS Y DEFINICIONES DEL TALLER POBLACIONAL Relacionada con el sentido, alcance y definición de equidad: Para enmarcar el debate y la formulación de propuestas se transcribe una definición de equidad propuesta por Darío Restrepo y Mario Hernández, integrantes del CID de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional: La administración orientará su acción hacia la superación de las desigualdades en la calidad de vida de las comunidades y grupos sociales derivadas de su riqueza, su poder o su prestigio. Para ello, propiciará la acción integrada del Estado y de la sociedad para reconocer las diferencias en las necesidades, las capacidades y las aspiraciones, y redistribuir las oportunidades, los medios y los beneficios sociales para superar las inequidades, comenzando por la población vulnerada en sus derechos. Relacionadas con las políticas de reconocimiento, participación, inclusión y convivencia: La política de reconocimiento está orientada a poner en evidencia tanto las situaciones de desigualdad en la distribución de la riqueza, discriminación hacia la diferencia e informalidad en el desarrollo de la ciudad así como los procesos y organizaciones sociales asociadas a estas situaciones con miras a su reconocimiento y a garantizar su participación no solo en el análisis de sus problemas y conflictos sino en la definición de sus soluciones, a garantizar su inclusión a los beneficios y goces superando situaciones de segregación espacial y a garantizar condiciones de convivencia entre todos los actores urbanos. La política de inclusión está orientada a garantizar el respeto de las diferencias, a garantizar la accesibilidad de todos los ciudadanos al goce y disfrute de los beneficios urbanos merced a la consolidación de centralidades, a garantizar la equitativa movilidad de todos en el territorio y a garantizar la superación de la segregación espacial. La política de participación está orientada a garantizar la partición ciudadana de sectores, poblaciones y territorios en la construcción social del territorio, a nivel local, urbano y regional, disponiendo para ello todos los recursos y medios necesarios que les permita construir colectivamente sus propuestas de solución a los problemas y conflictos cotidianos e incidir realmente en las decisiones asociados a la solución de éstos, dentro del marco de criterios de equidad e inclusión. La política de participación se extenderá a los procesos de seguimiento, evaluación y control social tanto de las definiciones normativas adoptadas por el Plan como de la actuación de funcionarios y curadores urbanos en la aplicación y respeto de las mismas. La política de convivencia está orientada a garantizar las condiciones de organización y ordenamiento del territorio que sustente la presencia de todos los actores económicos y sociales y el desarrollo de sus actividades propias sin generar impactos de uno u otro orden sobre tranquilidad y ejercicio de derechos de los demás. Se propone que el Distrito Capital, se comprometa a asignar los recursos necesarios en su Plan de inversiones para la implementación de las anteriores políticas orientadas al reconocimiento de las diferencias, a garantizar la participación de éstas en las decisiones en la construcción y ordenamiento del territorio, a disminuir las desigualdades existentes y a generar condiciones de convivencia. 52

53 erritorio. Se entiende como el espacio que acoge y en cuyo seno se desarrolla la vida social, la Tactividad económica, la organización política y las expresiones histórico-culturales que comprende un conjunto de personas, culturas y actividades diversas. Es el escenario de las relaciones sociales y de sus tensiones y conflictos, y no solamente el marco espacial que delimita el dominio soberano de un Estado o de la administración distrital. El territorio se presenta, por tanto, como un sistema activo en continua evolución y, como tal, es la referencia primera para el desarrollo, se construye a partir de la actividad espacial de agentes, sujetos, colectivos y dinámicas que habitan e inciden históricamente en diversas escalas y dimensiones de lo social. Es la unidad de intervención que emerge de la misma vida social y no de las delimitaciones producidas por las lógicas administrativas ni del mercado. Conflictos Territoriales. Se entiende como el conjunto de problemáticas que se desprenden como consecuencia del beneficio asimétrico de unos cuantos agentes sobre la mayoría, en el uso que la economía neoliberal hace de los territorios urbanos y rurales. Estos conflictos se constituyen alrededor de las relaciones sociales y económicas existentes en torno al uso, acceso y aprovechamiento de los recursos y del suelo. En estos conflictos se evidencian temas ligados a la distribución de la riqueza generada por el desarrollo, la descentralización política, la participación ciudadana y la justa distribución de las externalidades negativas que generan los procesos productivos. Aspectos Ambientales como la contaminación de agua, aire, suelo, la estructura geofísica y ecológica de la región de la Sabana de Bogotá y las afectaciones ambientales por actividades antrópicas en la región, la afectación al clima, hidrología, estabilidad del suelo, la reducción de áreas verdes en la ciudad, la pérdida de biodiversidad y en general de la calidad de vida que estos producen tanto a la ciudad de Bogotá como a sus habitantes, desarrollándose el concepto de lo que significa Estructura Ecológica Principal hoy en día para la región, constituyen un enfoque de conflictos ambientales y territoriales que ha sido abordado en diferentes territorios latinoamericanos, que permiten evidenciar las disputas de poder y la tensión entre los diferentes actores y poderes dentro de los territorios, en torno al acceso y extracción de los recursos naturales y los recursos del suelo. Procesos Sociales. Se entiende por proceso social toda dinámica o expresión de organización que integra a los individuos dentro de un territorio alrededor de una serie de elementos o agentes que influyen en la configuración de las problemáticas, contradicciones, disputas, tensiones y conflictos, y propenden por la defensa y transformación de las diferentes variables de orden político, económico, social y cultural que los determinan. Se enmarcan como procesos sociales todas aquellas acciones de la ciudadanía con alta participación de base que van alimentando de vida social, identidad territorial, apropiación histórica y escenarios de encuentro político y cultural, los espacios permanentes de desenvolvimiento cotidiano en torno a sus intereses y necesidades. Se presentan como modos de organización de colectivos, fundamentalmente marginales que constituyen las formaciones sociales básicas que ejercen y exigen los derechos humanos y a las que se les debe aplicar los criterios de equidad, inclusión, reconocimiento, convivencia y participación democrática pero que al mismo tiempo utilizan canales tanto institucionales como no institucionalizados donde van elaborando sus demandas y sus formas de expresarlas, hasta constituirse en sujetos colectivos, es decir, reconociéndose como grupo o categoría social. Se desarrollan y de las estrategias contempladas por el modelo de ciudad adoptado por el Plan, se deberá adelantar enmarcados en la conjunción de los siguientes criterios: Político Administrativos y Técnicos, tales como los utilizados para delimitar Localidades, Planes Zonales, Centralidades, Unidades de Planeamiento Zonal, Estratificación, Zonificación del Riesgo, etc.: económicos, como competitividad, productividad, rentabilidad, generación de empleo, etc.; asociados a Procesos Sociales y Conflictos Territoriales, como los contemplados para delimitar Sectores de Mejoramiento Integral; Cerros, Humedales y Cuencas; Sectores asociados a Operaciones Estratégicas; Sectores de Expansión; Corredores Urbanos; Ruralidad; Sectores de Articulación con la Región, etc. 14 Esta parte de los considerandos fue elaborada por la Socióloga Gabriela Pérez, integrante del equipo de apoyo de la Comisión POT, quien participo en la primera etapa del proceso adelantado con el apoyo de la Universidad Nacional. 53

54 MODELO DE CIUDAD (Desde la visión del CTPD) T. Poblacional T. Territorial Reconocimiento Participación Inclusión Convivencia EQUIDAD INSTRUMENTOS Que permitan acceder a Oportunidades Equipamentos Recursos Naturales Usos del Suelo Planeación Ordenamiento Idoneidad de las estructuras (Sostenibilidad y Habilidad) Propuestas que emergen desde los procesos territoriales y/o sociales en el seguimiento del plan de ordenamiento territorial. En desarrollo de la etapa del deber ser, sustentada en reflexiones surgidas de los talleres poblacional y territorial, la Comisión POT del CTPD generó propuestas asociadas al proceso coyuntural de revisión y ajuste del POT, las cuales se tradujeron en un conjunto de artículos entregadas oportunamente el 1º de diciembre de 2009 a la SDP. Complementariamente, el 17 de diciembre se presentó ante la misma Secretaria una propuesta de ajuste al POT, en sus artículos 332 a 335, orientada a definir lineamientos que garanticen la participación ciudadana en el desarrollo reglamentario del POT, fundamentalmente en lo relacionado con la formulación y/o revisión de las UPZ's. De manera paralela a la construcción de las anteriores propuestas y en desarrollo de la reflexión pertinente, surgieron inquietudes y cuestionamiento de orden estructural asociados al proceso planificador y de gobernabilidad de la ciudad. No hay que desconocer que si bien la función del CTPD está ligada a la elaboración de conceptos asociados a situaciones coyunturales de formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, su objetivo fundamental está ligado a reflexionar sobre procesos estructurales asociados a la planeación, a la participación y a la gobernabilidad. En esa medida es necesario abrir el debate para que los próximos candidatos a la alcaldía puedan construir sus programas de gobierno a partir del diagnóstico 2011, y que el alcalde electo pueda construir, proponer y adoptar sus planes de desarrollo, inversiones y ordenamiento territorial en el primer año de su gobierno, en el 2012, tal como lo concibió la Ley 388 de en el primer año de su gobierno, en el 2012, tal como lo concibió la Ley 388 de

55 Propuesta de CTPD Asociadas al proceso de revisión Ø ü ü ü Ø ü Ø ü Posponer el proceso por: Ilegal (Art. 22,23,28 Ley 388/97) Ilegitimo (Art. 22, Ley 388/97) Inconveniente (Art. 28, Ley 388/97) Centrar esfuerzos en: Creación de la Oficina del Expediente Urbano (Art. 112 Ley 388/97) Preparar Diagnóstico (Sustento a la revisión estructural para el 2012) Contemplar Ajuste Excepcional asociado a: Derechos/movilidad/Región Asociadas al ajuste del POT Ø ü Ø ü ü ü Ø ü ü Ø ü ü Diagnóstico (Julio/09) Conflictos en la ciudad construida Propuesta de políticas (Dic/09) Poblacional Territorial Ejercicio de derechos Propuesta participación (Dic/09) Desarrollo reglamentario del POT Creación expediente urbano local Propuesta sobre Modelo de Ciudad Ciudad Incluyente Enfoque de derechos Propuesta de orden estructural asociada al proceso planificador y a la gobernabilidad de la ciudad. 15 La Comisión del POT propone, dentro del marco estructural del proceso planificador, adelantar un debate sobre la legitimidad, la oportunidad, la conveniencia y la legalidad como elementos estructurales del actual proceso de revisión del POT, en cuato a: Legitimidad, ante lo precario de la participación ciudadana en el proceso de diagnóstico y formulación de la propuesta de ajuste, precariedad que bien amerita cuestionar el debido proceso seguido y tutelar la vulneración del derecho a la participación. Oportunidad, dado que los procesos de revisión se deben realizar al inicio de la Administración y actualmente se encuentran en proceso de culminación. La oportunidad es cuestionable máxime cuando existen decisiones fundamentales por definir, tales como el sistema de movilidad y la región capital, las cuales además solo podrían considerarse como determinantes de una revisión excepcional. Conveniencia, es necesario considerar el proceso político y electoral para el cual existen otras prioridades a considerar diferentes a la de ajustar el actual POT. En una coyuntura como la actual, la cual se prolongará prácticamente hasta el final de la actual Administración Distrital, es más propicia para debatir propuestas sobre el modelo de ciudad, y sobre programas y proyectos para concretarlo, que para la toma de decisiones asociadas al ajuste del POT 15 Se deja claro que esta es la posición de la Comisión POT, que no fue respaldada ni aprobada por la Junta Directiva del CTPD. 55

56 Legalidad, en tanto no se ha cumplido con los sustentos, procedimientos y tiempos establecidos por la Ley 388 de El proceso adolece de un diagnóstico debida y oportunamente elaborado (seis meses previos a la finalización del anterior gobierno) así como de un expediente urbano que sustentara este diagnóstico. En razón de lo anterior, el CTPD propone que la administración distrital concentre sus esfuerzos en materia de POT, en consolidar el diagnóstico y facilitar la participación de diversos actores en la construcción de éste, dada su importancia para enmarcar el debate conceptual y la formulación de propuestas de acuerdo con el modelo de ciudad deseable que sirva de marco de referencia y de concertación para el ajuste estructural del POT, que deberá adelantarse en el año 2012, coincidiendo en el inicio de la siguiente administración. Como apoyo fundamental de este proceso de diagnóstico, es la creación de la 16 oficina del expediente urbano, instancia que está contemplada en la Ley 388 de 1997, cuyo objeto es contar con un sistema de información urbano que sustente los diagnósticos y la definición de políticas así como la formulación de planes, programas y proyectos de ordenamiento espacial del territorio por parte de los diferentes niveles territoriales, en ese sentido los municipios y distritos deberán organizar un expediente urbano, conformado por documentos, planos e información geo-referenciada, acerca de su organización territorial y urbana. La Ley 388 de 1997 establece que el Ministerio de Desarrollo Económico, hoy Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, organice y mantenga un sistema de información urbano de datos sobre suelo, vivienda, servicios públicos domiciliarios, espacio público, transporte urbano y equipamientos colectivos, en el cual debe incluir un banco de experiencias sobre el desarrollo de operaciones urbanas de impacto y la aplicación de los instrumentos contenidos en dicha Ley. El sistema de información urbano asociado al expediente urbano debe sustentar al sector público, al privado y al comunitario, en las evaluaciones, diagnósticos y formulaciones de planes programas y proyectos; y necesariamente dentro de la estructura administrativa actual, este sistema debe estar integrado a la Dirección de Información, Cartografía y Estadísticas de la Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos de la Secretaría Distrital de Planeación. La existencia de una oficina del expediente urbano, debidamente estructurada, debe contar con un esquema, incluyendo apoyo profesional, que permita a la comunidad y al CTPD contar con un soporte técnico idóneo para conceptuar en los proyectos de los planes de desarrollo, de ordenamiento territorial, y de las unidades de planeamiento zonal, así como poder realizar el seguimiento de estos planes unas vez adoptados. 16 El contenido del expediente urbano de forma literal se puede consultar en el artículo 112 de la Ley 388 de

57 3.1.5 Propuesta de orden coyuntural asociada al ajuste del POT en lo relacionado con la participación ciudadana en su desarrollo reglamentario. Una queja reiterada de los ciudadanos, en la totalidad de foros, seminarios, mesas y talleres, está relacionada con la inadecuada formulación de las UPZ, en particular en cuanto a los usos, la aplicación indebida de la norma por parte de los curadores urbanos, y la falta de control y de sanción por parte de las autoridades locales sobre los establecimientos que funcionan en contravía de la norma. Asimismo, se sintieron acosados por actividades que generan impactos negativos y condiciones de ilegalidad e inseguridad, que atentan contra la convivencia, exigen actuaciones claras, contundentes, eficientes y eficaces que resuelvan, de una vez por todas, este tipo de situaciones. La presente propuesta contempla una necesaria revisión de la reglamentación actual en el POT asociada a norma urbanística para usos y tratamientos de que trata el subtítulo 5º del título II, componente urbano, y en particular, los artículos 334 y 335 que tratan sobre el procedimiento para la expedición de la norma específica y sobre el Término para la expedición de fichas normativas. La propuesta plantea una intervención real e incidente de los ciudadanos de cada UPZ en la formulación de la misma así como una intervención del Alcalde Local y de sus funcionarios. La anterior propuesta de participación está asociada al sustento pedagógico y técnico que debe apoyar y orientar a la ciudadanía en el desarrollo reglamentario de sus UPZ's. Por ello se plantea la conformación de un taller local que se encargue de la difusión de las norma, de una pedagogía sobre su aplicación y control y de coordinar la intervención ciudadana en la construcción de las reglas de juego en su territorio. La construcción de pedagogía en el tema urbano y normativo se sustentaría en el taller Local, el cual se responsabilizaría de un amplio y permanente proceso pedagógico y de difusión en cuanto a la estructura, alcance, seguimiento y desarrollo reglamentario del POT, el cual debe conducir a una apropiación del plan por parte de los ciudadanos. La pedagogía sobre el POT se considera fundamental para orientar y apoyar la participación ciudadana en la revisión de las unidades de planeamiento zonal, cuya formulación es definitiva para asegurar el desarrollo armónico de cada territorio y garantizar la convivencia de los diversos actores urbanos residentes, comerciantes, empresarios y funcionarios de la alcaldía local. La formulación de las UPZ's no pueden continuar adoptándose de forma estandarizada, sino que debe responder a las características propias de cada territorio. El CTPD propone incluir en el nuevo POT un procedimiento, una agenda y una metodología que facilite la participación de las localidades en la revisión y ajuste de las unidades de planeación zonal UPZ-, así: Ø Una vez adoptado el POT en un término de tres meses, la SDP construirá el expediente urbano y lo entregara formalmente a cada alcalde local. 57

58 Ø El alcalde local será el responsable de convocar a todas las fuerzas políticas y sociales de la localidad, de instalar las sesiones y de designar un coordinador del proceso quien a la vez actuará como secretario técnico de las reuniones. Este Comité que sesionará por un término de seis meses deberá ser reglamentado previamente por la Secretaría Distrital en cuanto a objetivos y funciones, composición y metodología a seguir. El taller local propuesto orientaría y apoyaría el proceso. LA PLANEACIÓN, LA PARTICIPACIÓN Y EL DERECHO A LA CIUDAD OFICINA EXPEDIENTE URBANO DIAGNÓSTICO 2011 SECRETARÍA DISTRITAL PLANEACIÓN SUBSECRETARÍA DE INFORMACIÓN Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS DIRECCIÓN DE INFORMACIÓN CARTOGRAFÍA Y ESTADÍSTICAS OFICINA DEL EXPEDIENTE URBANO CONCERTACIÓN DECRETO UPZ ALCALDÍA LOCAL PEDAGOGÍA EXPEDIENTE LOCAL TALLER LOCAL ] DIFUSION CAPACITACIÓN TALLERES INTINERANTES UNIDAD PLANEAMIENTO ZONAL ELABORO: COMISIÓN POT DICIEMBRE 15 DE 2009 REGLAMENTACIÓN MARCO METODOLÓGICO COMITÉ UPZ FORMULACIÓN PROPUESTA UPZ Ø Ø Ø Ø Se propone la designación de un 'árbitro que realice un seguimiento y acompañamiento a lo largo de los seis meses, el cual podría estar entre instancias tales como la Veeduría Distrital, Localidades Cómo Vamos o la Universidad Nacional, de modo que se garantice la objetividad y transparencia del proceso. Igualmente, se propone que el proceso tenga como componentes la contextualización (información, comunicación y pedagogía social), la sistematización y evaluación y la retroalimentación, para garantizar la validez técnica de la propuesta normativa para cada UPZ. Se promoverá la participación activa de los funcionarios en el análisis, debate público y definición de la propuesta de ajuste a cada UPZ, para garantizar la aplicación de las normas por parte de las autoridades locales. Una vez formulada la propuesta el Comité de cada Localidad la entregará, al cabo de los seis meses, a la Secretaría Distrital de Planeación para que ésta la analice y concerte con la comunidad, el alcance de ajuste de cada UPZ, previa a su adopción por decreto del Alcalde Mayor. 58

59 Ø Para garantizar el desarrollo del proceso y su continuidad en el tiempo, en el seguimiento y veeduría del proceso por parte de la ciudadanía, es necesario asegurar los recursos necesarios para contar con un espacio adecuado, con una logística mínima, con el apoyo de un técnico, con los medios de comunicación y difusión, entre otros. Una opción a considerar es que se contrate el desarrollo del proceso con una organización idónea Propuesta de orden coyuntural asociada al ajuste del POT en lo relacionado con políticas generales, lineamientos normativos y programas de inversión. En caso de que el proceso de revisión continúe su curso, es necesario que la Administración Distrital reconozca e incluya las propuestas de articulado como resultado 17 del desarrollo de los talleres poblacional y territorial. Para la concreción del ejercicio de derechos en el territorio, el reto fundamental es hacer que estos derechos se concreten antes que diluirse, puesto que a pesar de ser reconocidos por la Constitución Política, por los convenios internacionales, por las leyes y las políticas públicas, el tema pasa a un segundo plano en el momento de formular propuestas concretas. Esa preocupación fue asumida en los Talleres Poblacional y Territorial, logrando formular una propuesta de articulado orientado a lograr una ciudad que hace un reconocimiento 18 especial de su población en condiciones de equidad y de derechos Propuesta de articulado a contemplar en el ajuste del POT Ya hemos expuesto claramente las fases o etapas del proceso adelantado así como la metodología diseñada para la construcción de la Propuesta del CTPD de Ajuste al POT y en qué medida ésta responde a una construcción colectiva dentro del marco del desarrollo de talleres pedagógico, poblacional, territorial y de modelo de ciudad. Igualmente, acabamos de presentar las definiciones conceptuales que el CTPD considera indispensables en la propuesta de ajuste del POT, relacionadas con políticas generales y con las que surgieron en los talleres poblacional y territorial. Es de anotar que la propuesta de articulado entregada a la Administración Distrital estuvo precedida por lo que podríamos llegar unos considerandos, que en buena parte serán retomados en el capítulo final de Cambio de paradigmas en la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial. La propuesta de articulado no pretende ser exhaustiva y parte de la hipótesis de que habrá un primer título asociado a políticas generales, el cual dará cabida a políticas como las siguientes: Capitulo I: Políticas orientadas a contar con una ciudad funcional, estructurada y armónica, con criterios de equidad e inclusión, en lo local, en lo urbano y en lo regional; Capitulo II: Políticas hacia una ciudad productiva y competitiva, con equidad, que genere riqueza, que asegure una calidad de vida y un trabajo decente y productivo para sus habitantes y que contribuya a disminuir la brecha de la pobreza y la iniquidad: Capítulo III: Políticas orientadas a contar con una ciudad equitativa e incluyente que permita el ejercicio de sus derechos en el territorio por parte de los diversos sectores poblacionales. 17 El capitulo completo del articulado reposa en la sede del CTPD, el cual puede ser consultado. 18 La propuesta de articulado fue entregada por el CTPD el 1º de diciembre de 2009 a la Secretaria Distrital de Planeación para su consideración, discusión e inclusión en la revisión del POT. 59

60 PROPUESTA DE ARTICULADO ASOCIADO AL CAPÍTULO III DEL POT 1. Propuestas de articulado producidas en el taller poblacional. El articulado bajo el titulo de población, equidad y reconocimiento desarrolla políticas específicas en relación con el reconocimiento, la participación, la inclusión y la convivencia. El subcapítulo I contiene las definiciones generales de los sectores poblacionales con énfasis en el ciclo vital: niñez, juventud, adultez, adultos mayores y familia. El artículo 2 define el enfoque de derechos como el modelo de ciudad y el ordenamiento del territorio, además se debe incluir la contribución social de las poblaciones en su construcción y garantizar el ejercicio de derechos vistos desde la perspectiva de género y poblacional, con criterios de equidad e inclusión. En el artículo 3 define la equidad y desarrolla la política de reconocimiento con unos énfasis claros en relación con el enfoque de género, de diversidad, de ciclos vitales y de poblaciones especiales. En los artículos sucesivos desarrolla las normas e instrumentos asociados a ese reconocimiento y señala los programas de inversión. El subcapítulo II, contempla una política de reconocimiento en diversidad: etnias (pueblos indígenas, comunidades negras afro-colombianas, pueblo Rom, raizales y palenqueros), discapacidad (física, auditiva, visual, cognitiva, mental y múltiple), mujer y géneros, LGBT (lesbianas, gays, bisexuales y trans-generistas); de igual forma desarrolla una política para la población en condiciones especiales como: desplazamiento, victimas de conflicto armado, habitantes de la calle, personas en prostitución, vendedores ambulantes, y población rural. El subcapítulo III, referencia a la política de participación la cual debe ser transversal a la totalidad de las actuaciones urbanísticas asociadas al ordenamiento del territorio, a sus diversos niveles, escalas y a las diversas etapas e instancias de tal manera que permita garantizar la incidencia de los ciudadanos y de los procesos en la construcción social del territorio, en el respeto al ejercicio de sus derechos. Igual que en el capítulo anterior incorpora los énfasis territoriales asociados al enfoque de género, de diversidad, de ciclos vitales y de poblaciones especiales. Concreta unas normas e instrumentos asociados a la participación y desarrolla unos programas de inversión. El subcapítulo IV, define la política de inclusión que busca garantizar la accesibilidad de todos los ciudadanos al goce y al disfrute de los beneficios urbanos en la consolidación de las centralidades, la equitativa movilidad de todos en el territorio y la superación de la segregación espacial. De igual forma diseña las política específicas, las normas, los instrumentos y los programas a aplicar a los grupos poblacionales. El subcapítulo V, está dirigido a generar una política de convivencia, orientada a garantizar las condiciones de organización y ordenamiento del territorio que sustente la presencia de todos los actores económicos sociales y el desarrollo de sus actividades propias sin generar impactos de uno u otro orden sobre tranquilidad y ejercicio de derechos de los demás, le da un alcance específico a cada grupo poblacional, y define normas instrumentos y programas. 60

61 Propuesta de articulado asociado al Capítulo III del POT 2. Propuestas de articulado producidas en el taller territorial. Las propuestas de articulado relacionado con los temas territoriales fueron contempladas bajo el titulo: Lineamientos de política general asociados a la delimitación de territorios en función de procesos sociales, plantean unas definiciones relacionadas con tres temas puntuales: territorio, conflictos y procesos sociales. Define unos criterios de delimitación territorial con miras a hacer una descripción de políticas, planes programa y proyectos, en concordancia con los procesos que en ellos se desarrollan: criterios político administrativos y técnicos: tales como los utilizados para delimitar localidades, planes zonales, centralidades, unidades de planeamiento zonal, estratificación, zonificación del riesgo; criterios económicos: tales como competitividad, productividad, rentabilidad, generación de empleo. Y criterios asociados a procesos sociales y conflictos territoriales: tales como los contemplados para delimitar sectores de mejoramiento integral; cerros, humedales y cuencas; sectores asociados a operaciones estratégicas; sectores de expansión; corredores urbanos; ruralidad; y sectores de articulación con la región. Formula unas orientaciones específicas en relación con los procesos sociales que construyen los territorios de la ciudad: plan centro, aeropuerto y su zona de influencia, las zonas de mejoramiento integral, inclusión y procesos sociales, territorios en cerros, humedales y cuencas, corredores urbanos, zonas rurales y urbano rurales a los anteriores territorios le genera políticas, normas e instrumentos y programas de inversión. Para la concreción del ejercicio de derechos en el territorio, el reto fundamental es hacer que estos derechos no se diluyan en lugar de concretarse, pese a ser reconocidos por la Constitución Política, por los convenios internacionales, las leyes y los políticas pública Cambios de paradigmas en la formulación del plan de ordenamiento territorial. Son los referentes conceptuales que permiten una resignificación de los conceptos en la apuesta política del CTPD. Algunos son ideas o metáforas con los cuales se pretende ver el territorio, tales como: La ciudad participativa como insumo fundamental en la construcción de una ciudad incluyente, relacionada con el ejercicio de derechos y la apropiación territorial, el enfoque poblacional, equidad, inclusión y ordenamiento del territorio, el concepto de derechos desde diferentes perspectivas y enfoques, y la 19 construcción social, El POT y la construcción social del territorio y los territorios considerados El POT y la construcción social del territorio. Si bien el fin principal del ordenamiento del territorio es prever la dotación adecuada, oportuna y eficiente de los bienes públicos, así como su distribución equitativa y equilibrada para el uso de la población, el actual Plan de Ordenamiento Territorial POT-, en sus desarrollos, ha demostrado que busca impulsar un modelo de 19 Tomado de: Sistematización del proceso de reflexión y propuestas hacia la revisión del POT de Bogotá D.C Informe final del contrato interadministrativo SDP UNC. Número 464 de Ibid 61

62 ciudad específico determinado por el neoliberalismo, en el cual se le niega el derecho a acceder a los bienes y servicios que provee la ciudad a gran parte de la población. Este tipo de ordenamiento territorial en cambio de promover el ordenamiento con equidad al interior de la ciudad, lo que hace es promover un tipo de ordenamiento basado en la segregación, urbanización ilegal y carente de todos los lineamientos urbanísticos necesarios para generar condiciones de vida digna para el conjunto de la sociedad. El POT mantiene la estructura de la planeación por piezas que ha predominado en la ciudad que refuerza y retroalimenta constantemente la tendencia y la actitud segregante y discriminatoria que domina los imaginarios económicos y sociales, en donde Bogotá busca definir su organización futura, no sólo hacia dentro, sino pensando en su conexión con la región. A partir de la visión TÉCNICA Desde la perspectiva de Gobierno - Localidades Desde la perspectiva Catastral - Comunas - Estratos Desde la perspectiva de Planeación - Piezas Urbanas - Piezas zonales - UPZ - Estacionamientos Desde la perspectiva Sísmica - Microzonificación sísmica. MANERAS DE VER EL TERRITORIO A partir de los procesos sociales Desde los procesos de mejoramiento - Mesa UPZ. Integral Desde los procesos en áreas de protección ambiental - Mesa: Cerros, cuencas y Humedales Desde los procesos en sectores de dinámica y transformación - Mesa de corredores urbanos Desde los procesos en zonas de operaciones estratégicas - Mesa plan centro - Mesa aeropuerto En una ciudad tan extensa y compleja como Bogotá no es fácil identificar y delimitar territorios y, mucho menos hacerlo en un taller. El tiempo, el espacio y los recursos disponibles impiden abordar todo el territorio del Distrito, y a pesar de criterios conceptuales que permitan incluir la mayor parte de territorios asociados a conflictos sociales, ambientales y de convivencia, siempre nos quedarán territorios cuya problemática específica no pueda ser abordada en la discusión desarrollada en el taller. En el caso del taller territorial propuesto se identificaron cinco territorios: zonas de mejoramiento integral, corredores urbanos, cerros, humedales y cuencas, centro y Aeropuerto, para los cuales se construyeron matrices utilizando el mismo procedimiento y metodología utilizadas para las matrices poblacionales. Los territorios asociados a las zonas de mejoramiento integral definitivamente se caracterizan por tener un mismo origen en su desarrollo urbano, el ilegal, lo cual ha llevado a sus habitantes a liderar procesos para lograr la legalización y mejoramiento de sus desarrollo, y para obtener la dotación de equipamientos y de servicios colectivos que les permitan acceder a los beneficios que ofrece la ciudad. La identificación de programas, proyectos e intervenciones que les optimice la inclusión a estos beneficios en condiciones de equidad, participación y convivencia es vital a considerar dado que de su implementación y desarrollo se beneficiará un número significativo de habitantes asociados a los estratos 1, 2 y 3. 62

63 Los territorios asociados a cerros, humedales y cuencas definitivamente se caracterizan por un permanente conflicto entre los habitantes y actividades asentadas en ellos y las políticas ambientales de recuperación y preservación del medio ambiente. Si bien en buena parte estos territorios se cruzan y coinciden con las zonas de mejoramiento integral, en no pocas ocasiones están asociadas a sectores de la ciudad consolidada central y al conflicto generado por actividades industriales, comerciales, de servicios y residenciales propias de estratos medios y altos, y a los intereses de la lógica del mercado. Los territorios asociados a los corredores urbanos y sus áreas de influencia están caracterizados por conflictos de usos del suelo, edificabilidad, movilidad y espacio público, y son fundamentales en la consolidación armónica de la estructura urbana. Y los territorios asociados a las operaciones estratégicas del POT Usme, Centro, Aeropuerto, etc. son fundamentales a considerar dados los impactos sociales que generan entre los moradores originales en razón de los procesos de expulsión que se generan por las intervenciones de infraestructura y de renovación urbana que en ellos se programan y adelantan. Finalmente, el Consejo Territorial de Planeación de Bogotá es consciente que un ajuste del POT es mucho más que lo abordado por en el corto tiempo recorrido y con las limitaciones de recursos humanos, técnicos y financieros enfrentadas que hubieran querido trabajar en mayor contacto con las organizaciones sociales asociadas a los territorios en donde se adelantan operaciones estratégicas. Temas como el de la renovación urbana en las zonas céntricas y en las aledañas al Aeropuerto, o como la asociada a ciudad salud merecen todo su interés y atención. Igualmente, los temas relacionados con los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCAS) y con la ruralidad. De adoptarse el ajuste del POT por parte de la Administración Distrital y el Concejo de Bogotá, el CTPD espera participar activa y propositivamente en el desarrollo reglamentario de éste, tanto en la revisión de los planes maestros, como en la implementación de los planes zonales y el ajuste de las unidades de planeamiento zonal. Por el momento, se preparan para intervenir, dentro de lo posible, en la discusión del proceso de revisión y de las propuestas de ajuste al POT, tanto en foros ciudadanos y académicos como en los espacios propios, asociados a la administración distrital y al Concejo de Bogotá. 63

64 3.3. EL DESARROLLO REGIONAL El CTPD reconoce que los problemas de la ciudad no se pueden resolver sin un enfoque de región complejo, donde se la considere como resultado de un proceso de construcción colectiva que requiere de visión, empuje y riesgos y participación de los afectados. Hablar del modelo de Bogotá y la región, sea como ciudad región, Región Central o región capital, no es fácil; ese concepto se ha visto mediado por intereses particulares, como aquellos que predican la región como un espacio específico de competitividad; pero el concepto se ha venido ampliando y así se deja ver en la normatividad expedida. Si bien en los documentos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá no aparece una definición explicita al respecto, su alcance y enfoque se desarrolla sutilmente a través de las grandes operaciones estratégicas prioritarias, los planes de movilidad, los proyectos de renovación o de innovación tecnológica y los planes maestros. Con el Decreto 190 de 2004 se pasó de una visión cerrada sobre la ciudad, a una visión abierta del ordenamiento donde se tiene en cuenta Cundinamarca, lo cual significa pasar de tener municipios que trabajan aisladamente, a considerar vivir una ciudad región que funciona como una red de ciudades. Ver la ciudad de ese modo fue un avance que rápidamente la administración distrital empezó a realizar desde el año 2001, fundamentalmente porque Bogotá tendría más impacto y mejor futuro si se entiende como tal. Ese fue el punto fundamental que motivó la revisión del POT de entonces. El problema estaba en que la ciudad no podía resolver en su propio ámbito temas como la movilidad, el abastecimiento de agua, los aspectos relacionados con el medio ambiente, el manejo y recuperación del río Bogotá, la localización de la vivienda de interés social, los cuales sólo pueden ser trabajados desde la perspectiva de la ciudad región, ya que en estos aspectos existe entre una y otra una fuerte influencia e interdependencia (Alcaldía Mayor de Bogotá POT, construcción compartida de ciudad región 2004). Una de las propuestas de ordenamiento regional se enmarca en el concepto de red de ciudades, cuyo interés se fundamenta en cómo disminuir el desequilibrio entre Bogotá, núcleo principal de la ciudad- región, y los demás municipios que lo conforman, lo cual significa ofrecer en los municipios un buen lugar para que la gente se quiera ir a vivir en él, y moderar el crecimiento de la ciudad para hacerla más compacta y menos extendida, con base en decisiones conjuntas entre Bogotá, los municipios y los departamentos vecinos, y una mirada compartida en la definición de usos como localización de servicios para varias ciudades, las vías y el transporte que las comunica, el manejo conjunto de los servicios públicos, la protección de zonas verdes, y el cuidado de áreas de cultivo y ganadería para que se sigan produciendo los alimentos que se necesitan. (Alcaldía Mayor de Bogotá POT, construcción compartida de ciudad Región 2004: 39) 64

65 Otra mirada es la ciudad región en relación con el medio ambiente, la cual implica decisiones en relación con la provisión de agua y de alimentos, el manejo y disposición final de basuras, el impacto por aguas residuales, y en general el manejo de la llamada Estructura Ecológica Principal, en relación con la protección de nacimientos de agua, de acuíferos y de los cerros orientales, anotando que buena parte de las reservas forestales de Bogotá son de interés no sólo regional sino también nacional. A lo anterior se suma el manejo de la seguridad de la ciudad, la cual dada la dimensión que ha adquirido el conflicto interno armado, debe ser más estratégica en el control del territorio. Como se puede concluir, el modelo de competitividad que se refleja en el propósito de la ciudad-región es bastante limitado, pues busca aumentar las oportunidades para desempeñarse con mayor efectividad en el mercado nacional y mundial (globalización), sumado al requerimiento de promover en las diferentes ciudades de la región mayor construcción, la creación de nuevos negocios y empresas, la implantación de más compañías del exterior. Sin embargo, en el 2004 los gobernadores de los departamentos de Cundinamarca, Meta, Tolima y Boyacá, y los alcaldes de: Bogotá, Villavicencio, Ibagué y Tunja; suscribieron un acuerdo de voluntades para la cooperación regional hacia el desarrollo humano sostenible de la Región central. Esta propuesta aún no se ha desarrollado y no ha pasado de ser un acuerdo de voluntades por parte de los gobernantes de turno, lo cual no invalida su mirada integral regional, que puede ser interesante para cada uno de los territorios que la componen. A partir de un enfoque como el anterior, fue necesario crear una comisión de desarrollo regional para tener en cuenta, además de las dinámicas sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales existentes, a) los procesos sociales que se han movilizado en la región, a partir de eventos, proyectos y planes sociales promovidos por organizaciones, redes y ONG; b) La inclusión del tema en los planes de desarrollo de los entes territoriales, ejemplo de ello es el de la ciudad capital, en un objetivo estructurante denominado Ciudad Global ; y c) La necesidad de afrontar los problemas de inequidad, a partir de considerar los territorios y sus dinámicas de desarrollo. Estas razones llevaron a que la comisión definiera seis propósitos fundacionales: el primero pretende consolidar canales de comunicación con actores municipales, departamentales y nacionales asociados al análisis regional, con miras a la construcción de redes sociales con las cuales intercambiar reflexiones, experiencias y propuestas en torno de los cuales organizar conversatorios, foros y debates; el segundo es la información, con lo cual se propone compilar conceptos, reflexiones y observaciones del CTPD en torno del desarrollo regional, contenidos en los concepto sobre el Plan de Desarrollo Distrital y en eventos nacionales; el tercero, la reflexión y el análisis, para lo cual promueve espacios de reflexión, construir propuestas y realizar pronunciamientos en torno del desarrollo regional y de los procesos en curso para construir propuestas asociadas a la formulación de un plan de desarrollo regional, a la valoración de esquemas de gestión del desarrollo regional y a la construcción de acuerdos entre los diversos actores municipales, distritales, departamentales y nacionales como marco de referencia parta la formulación de los POT municipales y distrital; el cuarto es la acción 65

66 coordinada con las demás comisiones del CTPD, y algunos consejos territoriales de la región, otras instancias, entidades y organizaciones sociales, a partir de un plan de acción que guía a la comisión, con lo cual se ha pretendido constituir una red de CTP y organizaciones sociales, incidir en las políticas públicas que afectan la reglamentación de la región y que seguramente incidirá el diseño del ordenamiento territorial colombiano; el quinto propósito es el seguimiento a los planes de desarrollo territoriales, en torno de la concreción de los planes y mega-proyectos contemplados en dichos planes; y el sexto es la participación en la construcción de la institucionalidad regional, con su plan de desarrollo, plan de ordenamiento territorial e instancia de coordinación regional Los procesos tendientes a la construcción de Región. Han sido importantes, pero infructuosos, los esfuerzos que se han realizado durante décadas para agrupar y/o asociar municipios y conformar un área metropolitana, o una región de planificación para los municipios de la Sabana. Realmente la única definición tomada al respecto se remonta al año 1955, hace más de cincuenta años, cuando fue creado el Distrito Especial anexando a Bogotá los entonces municipios de Usme, Bosa, Fontibón, Suba y Usaquén. Desde entonces todos los intentos han sido fallidos, siendo el último la creación de la Región Administrativa y de Planeación Especial (RAPE), considerada inconstitucional por parte de la Corte. Igualmente difícil ha resultado avanzar en la construcción de convenios intermunicipales de administración. Entre 2001 y 2007 se avanzó en términos de construir acuerdos a través de la Mesa de Planificación Regional y del Consejo Regional de Competitividad, promoviendo acuerdos de cooperación entre entidades públicas y acuerdos público-privada. Hoy la ciudad y la región continúan por la vía de construcción de acuerdos, no ligados a personas o instituciones privadas sino en forma institucionalizada, con el liderazgo del Gobernador del departamento de Cundinamarca y del Alcalde Mayor, con participación activa de los municipios, asignación de recursos para asegurar la continuidad de los proyectos, claridad política sobre la prioridad de lo territorial y, desde luego, una clara identificación de los beneficios por lograr y de las cargas que los niveles municipales, distrital, gubernamental y nacional deben aportar Retos en la definición del modelo de ciudad - Región Ø El primer reto es entender qué es la región, hasta dónde llega y cuál es el impacto y las dinámicas que Bogotá genera sobre ella y precisar el ámbito de actuación, si se hace referencia a una ciudad región, región sabana, región capital o región central, las reflexiones abordadas en este proceso considera que parte de las alternativas para la sostenibilidad de la misma ciudad están por fuera de los límites urbanos, en ese sentido se hace una apuesta por la Región Central sobre la cual es importante 21 Fueron elaborados en el marco de convenio CTPD- UNAL 66

67 mencionar algunas cifras, así sea en este caso de modo porcentual: el área de la región central (Bogotá y los cuatro departamentos) representa el 14% del área del país, el 29% de sus habitantes, el 30% del total de municipios (1.100 en total nacional), y suma el 32% de los aportes al PIB colombiano. Pero, cuando hablamos de región central surge la pregunta sobre, por qué se le llama región siendo un territorio tan diverso, marcado por la cordillera oriental y sus altiplanos, tradicionalmente muy poblados, o por las partes bajas como las llanuras del río Magdalena y los Llanos Orientales, así como por los piedemontes de las cordilleras Oriental y Central. En la caracterización y significado de la región, no es la diversidad de las subregiones el elemento sobresaliente, sino el de las dinámicas actuales de articulación entre sus ciudades capitales Bogotá, Ibagué, Villavicencio y Tunja más toda la constelación de ciudades de menor jerarquía pero también importantes en el territorio, las que aparecen como el hilo conector, 22 especialmente en relación con el tema de población (Rincón 2008, ). Para consolidar la región central se deben enfrentar muchos problemas de orden jurídico, en la forma como se deben relacionar los diferentes entes territoriales y el vacío normativo de la misma L.388/97 que no logro avanzar al respecto, por el contrario decidió darle el mismo tratamiento urbanista a todos los municipios del país sin reconocer las diversas lógicas socio culturales que hacen parte de la realidad. Pero, este vacío es de orden estructural dada la ausencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Mientras tanto la región central avanza en la consolidación de una serie de relaciones supra-territoriales que emergen de necesidades prácticas como la prestación de los servicios públicos, la movilidad y vialidad, la protección de la estructura ecológica regional, la provisión y disposición final del agua, la ubicación de las basuras etc. Justamente los puntos relacionados con el medio ambiente, se han constituido en conflictos, evidenciando que la ciudad se ha ido sumiendo en una grave crisis de insostenibilidad ecológica y social. Los problemas físicos ambientales no han sido tomados de manera seria y los que atañen al sistema de transporte, a las causas de la contaminación y sus efectos en la salud pública, a la distribución y el uso del espacio público, a la privatización y al encarecimiento de los servicios públicos, son prevalentes y las salidas apenas si consiguen mitigar algunas de sus manifestaciones en el plano local, distrital y regional, Es necesario superar los obstáculos normativos para la acción institucional colectiva y público privada en la región. Ø El segundo reto es interiorizar la noción ambiental como parte de la planeación. El ambientalismo no ha podido posicionar sus avances prácticos, que los hay en ordenamiento de territorios, en recuperación de cuencas hidrográficas, en manejo de residuos, en agroecología, en manejo y aprovechamiento de bosques, en diseños de procesos productivos no contaminantes, en sistemas de trasporte, entre otros. Muchas de estas experiencias son expresión de un nuevo paradigma social que aún no posee fuerza política, y no participa con la fuerza que le es inherente en la configuración de escenarios de poder. La coyuntura nacional y de Bogotá debe permitir que el acumulado histórico del ambientalismo se integre y exprese en la construcción colectiva de un nuevo modelo de ciudad (Censat, 2007). Esos avances prácticos deberán ser expresados en este proceso de revisión a partir de las dinámicas ambientales que emerjan de los territorios (Cerros, Cuencas, Humedales, procesos locales y otros, en donde participan diversos actores a título individual, comunitario, ONG, sector social o poblacional). 22 RINCÓN, P. Arquitecta urbanista, investigadora y profesora de la universidad nacional de Colombia. 67

68 Ø Ø Ø Ø El tercer reto es consolidar un modelo de ciudad compacta, pero sostenible y sustentable, el cual pasa por definir unas políticas claras que evite la conurbación con los municipios vecinos conservando grandes espacios verdes para dejar que circulen las dinámicas ecológicas, evitando la suburbanización de la sabana con políticas de bordes y control a los desarrollos ilegales mas allá de una función policiva, es decir ligado a una política de vivienda digna y de urbanismo para familias de bajos ingresos, desarrollando escalas de planeación urbana rural regional, que posibilite la ordenación de los asentamientos rurales de Bogotá en condiciones de equidad, con criterio de inclusión, respetando los modos de vida rural y las condiciones naturales propias de este territorio, un modelo de tratamiento podría ser la agrópolis. El cuarto reto es reconocer la producción social del hábitat, teniendo en cuenta que el 30% de la ciudad es de origen informal, que existen amplias áreas de mejoramiento integral sobre las cuales se debe adelantar la legalización de barios, la titulación de los predios, el mejoramiento de la vivienda y de las zonas húmedas. También se debe fortalecer la política de reasentamiento de la población en condiciones de dignidad y evitando romper el tejido social de solidaridad que la gente construye en la sobrevivencia. Las anteriores acciones deben evitar que los procesos de regularización y de inversión pública sea nuevamente canalizada por los urbanizadores piratas en la promoción de nuevo suelo informal bajo la promesa de que la ciudad finalmente los integrará. El quinto reto es promover la mezcla de usos y de estratos, en las zonas de grandes operaciones estratégicas, en el caso de las áreas de renovación urbana, o de desarrollo para combatir la segregación socio espacial de la ciudad se debe definir que el 50% de los proyectos inmobiliarios en el Plan de Renovación Urbana del Centro de Bogotá y el Plan Zonal Norte sea para vivienda social de estratos 1, 2 y 3 en iguales proporciones, a fin de evitar que este tipo de intervenciones aumenten la segregación socio espacial. El sexto reto y es el aporte más importante de este proceso social de reflexión es la necesidad de incluir en este esta reflexión y ajuste del POT el enfoque de derechos humanos y poblacionales 3.4. Plan de Acción de la Comisión de Desarrollo Regional La Comisión de Desarrollo Regional estableció un plan de acción para impulsar el desarrollo e integración de los consejos territoriales de los municipios de la Región Central iniciando el trabajo con los municipios de la sabana y el departamento, con tres objetivos: Incidir en el diseño de una estrategia de desarrollo regional, desde un sistema de planeación regional; participar en la construcción colectiva de la Región Administrativa de Planificación Especial, participar en la conformación de una instancia participativa regional de los consejos territoriales de planeación y de una red de organizaciones sociales de la región capital. La construcción colectiva de región es un proceso político que requiere de visión, empuje y riesgos. Se trata de una creación social, cultural, ambiental, económica e institucional que para perdurar debe provenir de un consenso que permita la sostenibilidad de la región y cuente con instrumentos de gestión como los planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial regionales, estructura administrativa y redes sociales que la soporten, y una apuesta política de convivencia y paz que la guíe. 68

69 Ø Primera Línea de Acción. Incidir en el diseño de una estrategia regional de desarrollo a partir de un sistema de planeación de desarrollo regional, con el fin de ordenar el modelo de desarrollo, a partir de la articulación de las diferentes dimensiones y actores del desarrollo, para alcanzar una región sostenible y sustentable lo político, social, económico ambiental, cultural y ordenamiento espacial, adoptando un marco y un lenguaje común (Este plan debe construirse con los diversos actores, en una primera instancia, como marco de los programas y proyectos a desarrollar en el corto plazo y deberá ajustarse, en una segunda instancia, a la Región de Planificación Especial RAPE- una vez este adoptada). La apuesta política es aportar a la construcción de una región equitativa, sostenible y sustentable en donde se garantice la convivencia y la paz, con base en acciones que permitan desarrollar estrategias de paz y convivencia en la región, teniendo en cuenta que la mayor parte de las víctimas del conflicto armado que llegan a Bogotá provienen de la región que rodea a la ciudad. En esa apuesta política se incluyen los proyectos de desarrollo regional relativos al desarrollo económico regional, promoción del conocimiento, cooperación para el desarrollo entre entes territoriales y organizaciones sociales, red de universidades y centros de investigación, mejoramiento integral de la cuenca del río Bogotá, plan maestro regional de abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaria, hábitat para la región capital, plan maestro de transporte regional, entre otros. Para ello se prevén varias estrategias: a. Identificación de las demandas ciudadanas y las organizaciones sociales como insumos para el plan de desarrollo regional, con base en las siguientes actividades y productos: Recopilar los planes de desarrollo departamentales (Cundinamarca, Boyacá; Tolima, Meta y de los municipios de Cundinamarca); Identificar los aspectos relacionados con la región en los contenidos en los planes de desarrollo recopilados, empezando por identificar los integrantes de los CTP de la región (Producto: Banco regional de planes de desarrollo, temas y actores del desarrollo regional); realizar conversatorios sobre construcción colectiva de región, políticas y modelos de región, movilidad, plan zonal del norte y movilidad, seguridad humana, alimentaría, paz y reconciliación (productos: formación en el tema y documento para centro de documentación). b. Articulación entre los planes de ordenamiento territorial y el modelo de ordenamiento regional, con base en las siguientes actividades y productos: Sistematización de la experiencia, banco de planes de desarrollo y base de datos (Producto: documento para ser publicado). Ø Segunda línea de acción: Participar en la construcción colectiva del proyecto de ley que reglamenta la Región Administrativa de Planificación Especial, con el fin de incidir en la constitución colectiva de la Región de Planificación Especial (RAPE) a partir de un proceso político, en donde converja la voluntad de las entidades territoriales locales, departamentales, regionales, organizaciones gremiales y sociales. 69

70 Dentro del marco del Plan Desarrollo Económico Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C., Bogotá positiva, para vivir mejor, se encuentran siete objetivos estructurantes, dentro de los cuales se destaca el de Ciudad Global, con dos proyectos: Desarrollo institucional de la región capital (con las siguientes metas: crear la Región Administrativa de Planificación Especial y poner en funcionamiento una instancia regional de coordinación para la planeación, gestión y operación de los proyectos de la región capital; y gestionar para el desarrollo de la región Capital, con cuatro metas: Ejecutar ocho proyectos gestionados con entes territoriales para el desarrollo de la región Capital, construir un escenario multipropósito, adecuar el Palacio de San Francisco como instituto de artes para la región capital, poner en operación el macro-proyecto urbano regional del área de influencia del aeropuerto, y formular el plan estratégico Debe establecerse un escenario lo más amplio de socialización posible que se haya ensayado para discutir la creación de una región en una gran asamblea de todas las fuerzas vivas que en ella convivan. Mandatarios departamentales y municipales, gremios de diferente tamaño y representatividad, cámaras de comercio, movimientos sociales, universidades y líderes regionales pueden ser convocadas a formar dicha instancia. Estrategia: Participar en la discusión del proyecto de ley que reglamenta la Región Administrativa de Planificación Especial. Ø Tercera línea de acción. Participar en la conformación de una instancia participativa regional de los consejos territoriales de planeación y apoyo a la construcción de una red de organizaciones sociales de la región capital, con el fin de contar con una movilización social que acompañe y genere procesos de integración cultural regional y que los sustente socialmente. Esta red se propone que este constituida por organizaciones sociales, instancias de participación y procesos sociales regionales que independientemente de sus intereses sectoriales o territoriales, converjan en la construcción de región. Estrategias: Coordinación entre los consejos territoriales de planeación y de una red de organizaciones sociales de la región capital; conformar la red de organizaciones sociales, coordinado con la Secretaria de Gobierno y las redes de organizaciones sociales que existan en Bogotá. (Producto: Red de CTP conformada). 70

71 4. REFLEXIONES SOBRE EL PLAN DE DESARROLLO Y LA DESCENTRALIZACIÓN

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73 23 4. REFLEXIONES SOBRE EL PLAN DE DESARROLLO Y LA DESCENTRALIZACIÓN 4.1. El Plan de Desarrollo El punto de partida de esta reflexión, es el análisis de las políticas públicas en relación con el plan de desarrollo y la territorialización de sus acciones, a través del avance en la descentralización como un gran propósito que permite fortalecer a las localidades en la planeación, el presupuesto, la ejecución del gasto público y una amplia participación de las juntas administradoras locales, además de unos procesos organizativos y políticos que garanticen un efectivo control social. Como ya se ha mencionado en la parte inicial de este documento, el plan de desarrollo y el debate de la descentralización ha sido abordado desde la perspectiva de derechos que es un enfoque aún en construcción en el país, y su conocimiento todavía está circunscrito a especialistas en la materia, con muy poca incidencia de la comunidad y sus procesos organizativos. Para lograr un mayor nivel de incidencia, el CTPD considera fundamental que los ciudadanos y ciudadanas del Distrito Capital se apropien de estas herramientas conceptuales y metodológicas, para profundizar en el análisis de las políticas que el gobierno distrital está implementando en la ciudad en el marco del Plan de Desarrollo Bogotá Positiva, para vivir mejor, y poder hacerle seguimiento a temas como el mejoramiento de las condiciones de vida de la población desde la garantía de sus derechos. El interés está centrado en recoger la percepción ciudadana sobre el plan de desarrollo y la descentralización local, teniendo en cuenta que en el ámbito internacional y nacional se han venido realizando análisis de las políticas públicas y de la gestión de los gobernantes, no tanto a partir de las cifras duras que aporta la economía, las estadísticas, etc., sino de la percepción que tiene cualquier ciudadano con 24 respecto a la forma como se está gobernando la ciudad. LOS OBJETIVOS ESTRUCTURANTES DEL PLAN DE DESARROLLO BOGOTÁ 25 POSITIVA Y LOS CONCEPTOS DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO. entro del concepto de desarrollo que demarcan los objetivos estructurantes del Plan de DDesarrollo Bogotá Positiva, se reconoce cierta influencia de las reflexiones de Amartya Sen, tales como la presencia en el primer objetivo ciudad de los derechos, de la preocupación por el reconocimiento, el restablecimiento, la garantía y el ejercicio de los derechos individuales y colectivos con el propósito de disminuir las desigualdades, injustas y evitables. 23 Las reflexiones que aquí presenta el CTPD sobre el plan de desarrollo, se orientan a recoger el concepto del plan, el nivel de coherencia entre el plan de desarrollo y los planes locales y el abordaje del enfoque misional implementado. 24 Estos índices de percepción ciudadana, se han aplicado en el distrito capital a partir de proyectos como el que impulsa la Casa Editorial de El Tiempo y la Fundación Corona, a saber Bogotá como Vamos. 25 Reflexiones generadas con la Universidad Nacional de Colombia en el marco del convenio interadministrativo UNAL- SDP CTPD 464 de

74 Este objetivo está en concordancia con la afirmación que se hace en el informe sobre desarrollo humano, elaborado para Colombia en el 2003, que afirma que el desarrollo no se reduce al aumento de la riqueza o del ingreso per cápita, sino que abarca otros valores como la equidad, la democracia, el equilibrio ecológico, la justicia de género, etc., los cuales también son esenciales para que los seres humanos podamos vivir mejor (PNUD 2003, El conflicto, el callejón con salida. Informe Nacional sobre el Desarrollo Humano, Bogotá, Pg. 12). De mismo modo, en el segundo objetivo Derecho a la ciudad, se hace una apuesta por construir con la gente y para la gente una ciudad positiva, como escenario de las actividades humanas, en la que el ordenamiento territorial promueva el desarrollo integral, equitativo y ambientalmente sostenible, y que permitan el efectivo disfrute de los derechos ; frase contenida en el Informe sobre desarrollo humano citado, evidentemente inspirada por Sen. Según la misma frase, podemos definir el desarrollo humano como el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente, en tanto se trata de llevar una vida más humana, el desarrollo depende del esfuerzo creativo de hombres y mujeres, no de la naturaleza ni de la suerte, y porque el fin no es añadirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar la vida de las personas. (Ibid) En el tercer objetivo, que se bautiza como ciudad global, de nuevo se ve una definición del desarrollo basado en los conceptos del Informe del PNUD, en la cual se puede destacar la relación que se hace entre crecimiento económico y desarrollo humano, y aclara que el desarrollo está basado en la capacidad de los sujetos, en la producción de conocimiento, en la generación y distribución de la riqueza, y en el afianzamiento del capital social. Una ciudad con la capacidad de pensar y actuar tanto en lo global y lo local. (Plan de desarrollo ). En este sentido, los servicios económicos se refieren a la oportunidad de los individuos de utilizar los recursos para consumir, producir o realizar intercambios, por lo que el desarrollo económico garantiza el aumento de la renta y la riqueza de un país que se traducen en el correspondiente aumento de los derechos económicos de la población, el 26 cual se logra mediante la distribución equitativa de la riqueza a toda población En el cuarto objetivo, participación, está presente lo que Amartya Sen llama libertades políticas, concebidas en un sentido amplio (incluidos los llamados derechos humanos); referidas a las oportunidades que tienen los individuos para decidir quién los debe gobernar y con qué principios, y a la posibilidad de investigar y criticar a las autoridades, y de expresión política. Así, aquellas comprenden los derechos políticos que acompañan a la democracia en el sentido más amplio de la palabra, los cuales engloban la posibilidad de dialogar, disentir y criticar en el terreno político, así como el derecho de 27 voto y de participación en la selección del poder legislativo y del poder ejecutivo). 26 Sen, Amartya, 2002, Desarrollo y libertad, Pág (Ibid, pág. 58) 74

75 Las conexiones entre las libertades políticas y las necesidades económicas ponen en primer plano las construcciones de una esfera pública ya que las necesidades económicas dependen de las discusiones y debates públicos abiertos, cuya garantía requieren la 28 insistencia en las libertades políticas y en los derechos humanos básicos. La construcción de la esfera pública democrática- tiene como base garantizar que se reconozca las diferencias entre hombres y mujeres, donde se fortalezcan la participación de niños y niñas, adolescente, jóvenes, sectores LGBT, grupos étnicos y personas en condición de discapacidad o desplazamiento, para que incidan en la definición, ejecución y seguimiento de las políticas públicas directamente o a través de sus representantes y organizaciones, haciéndose corresponsables de desarrollo integral de la ciudad. (Plan de Desarrollo ) La búsqueda de políticas públicas que defiendan el interés general de la ciudad no debe vulnerar los derechos de las personas o de las minorías, y deben promover oportunidades para quienes viven con discapacidad o en situación de vulnerabilidad, que garanticen la equidad de géneros y que propicien modelos de producción y consumo compatibles con el uso sostenible de los recursos y servicios ambientales. (Bogotá. Una apuesta por Colombia. Informe de Desarrollo Humano 2008.P.7) En el objetivo de gestión pública efectiva y transparente pretende garantizar a través de los mecanismos de interlocución y sistemas de información modernos los derechos de producción de bienes y servicios, por lo que se tiene como base conceptual otro de los principios que Amartya Sen que exige la necesidad de franqueza que pueden esperar los individuos ya que la libertad para interrelacionarse demanda la garantía de divulgación de información y de claridad. Estas garantías desempeñan un claro papel instrumental en la 29 prevención de la corrupción, de la irresponsabilidad financiera y de los tratos poco limpios Qué le propone el CTPD al Plan de Desarrollo Durante las dos últimas administraciones, en la ciudad se ha pretendido implementar el enfoque de derechos. En el reciente Plan de Desarrollo Bogotá Positiva: Para vivir mejor, uno de sus principios señala la perspectiva de derechos entendida como la acción pública que se orientará a la promoción, reconocimiento, garantía y restitución de los derechos fundamentales, civiles y políticos, económicos, sociales y culturales, y colectivos, de todas y todos los habitantes de la ciudad, sin distinción de etnia, culto o creencia, género o condición socioeconómica, con especial atención hacia los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, personas mayores y en condición 30 especial de discapacidad. 28 (Ibid, pág. 185) 29 (Sen, Op Cit., Pág. 59) 30 Plan de Desarrollo Bogotá Positiva, para vivir mejor

76 En sus objetivos estructurantes hace referencia a la ciudad de derechos y el derecho a la ciudad, desarrollando para cada uno de ellos sus propósitos, estrategias y programas. La definición de estos objetivos es la siguiente: Ciudad de derechos: Construiremos una ciudad en la que se reconozcan, establezcan, garanticen y ejerzan los derechos individuales y colectivos, y se superen las desigualdades injustas y evitables con la institucionalización de políticas de Estado que permitan trascender los periodos de gobierno y consolidar una Bogotá en la cual la equidad, la justicia social, la reconciliación, la paz y la vida en equilibrio con la 31 naturaleza y el ambiente, sean posibles para todas y todos. En cuanto al derecho a la ciudad, el Plan manifiesta: Construiremos, con la gente y para la gente, una ciudad positiva como escenario de las actividades humanas, en la cual el ordenamiento territorial promueva el desarrollo integral, equitativo y ambientalmente sostenible y permita el efectivo disfrute de los derechos, para lo cual desarrollaremos acciones que dignifiquen el hábitat, hagan más eficiente la movilidad, generen condiciones de reconciliación, convivencia, paz y seguridad, y promuevan la identidad, el reconocimiento de la diversidad y el dialogo intercultural, con base en un 32 modelo de desarrollo democrático, social e incluyente. La intencionalidad de estos enunciados se debe evaluar en la transformación efectiva de las condiciones de vida de la población y en el goce de sus derechos; es necesario analizar si el diseño institucional y su correspondiente gestión están 33 funcionando en esta perspectiva de derechos. De acuerdo con lo anterior, el CTPD advirtió sobre la necesidad de formular indicadores cualitativos y cuantitativos coherentes con dicho enfoque, para dar cuenta de los siguientes criterios: disponibilidad, acceso, permanencia, calidad y pertinencia. El CTPD conceptuó sobre el actual Plan de Desarrollo bajo el principio de la democracia participativa que permea todas las instituciones y procedimientos constitucionales. Esto significa que los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo se deben formular de manera participativa por ser este uno de los fines esenciales del Estado: "Facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, y en la vida económica, política y administrativa de la Nación" (Art. 2º CP). La gran apuesta política es hacer que la ciudad sea construida participativamente, y así se orientó el concepto del CTPD sobre el Plan, el cual generó aportes que contribuyen a la construcción de una ciudad con mejor calidad de vida, incluyente, justa y equitativa, en donde cada vez más personas disfruten de los beneficios del desarrollo económico y social; de igual forma se reconozcan, garanticen y restablezcan los derechos humanos de toda la población sin distinción alguna, y la diversidad sea una oportunidad, junto con la reconciliación y la paz. 31 Idem., pag Idem., pag Este aspecto lo está desarrollando el CTPD en el marco de una consultoría sobre indicadores de seguimiento al Plan de Desarrollo desde el enfoque de derechos. 76

77 El Consejo emitió un concepto favorable al Plan de Desarrollo, con sugerencias y recomendaciones que en algunos aspectos fueron tenidos en cuenta por la Administración Distrital; y espera que este plan logre todas las metas propuestas para disminuir las brechas de inequidad en cada uno de los objetivos estructurales abordados. Igualmente, compartió el enfoque de derechos adoptado en el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva al concebir una administración pública que pone como fin de su ejercicio, la efectiva realización integral de los derechos humanos a través de una activa participación y exigibilidad de los mismos; y le propone al Plan una especial atención al desarrollo de las acciones afirmativas, haciendo recomendaciones que se incluyen en el recuadro siguiente. RECOMENDACIONES A LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL SOBRE EL PLAN DE DESARROLLO n la ciudad de derechos, es necesario mantener una política permanente de cultura Eciudadana que impacte y transforme las costumbres sociales y propicie la construcción de imaginarios simbólicos de respeto al otro y a la otra; promueva la humanización de las personas sin distingo de clase, sexo, etnia, identidad de género, orientación sexual, edad o condición de discapacidad, y que a su vez impulse programas sobre el uso democrático de la ciudad en el manejo de basuras, cultura del reciclaje, consumo de agua, y energía, entre otras, y en la relación que establece la sociedad con el medio ambiente. Esta ciudad debe promover que la asistencia a la salud sea pública, buscando superar las limitaciones del orden nacional, y por ello las metas propuestas deben reformar el viejo esquema causa efecto de las enfermedades, y avanzar en investigaciones científicas para la implementación de nuevas alternativas en la salud pública, y en el manejo algunas enfermedades que son producto del estrés, de la contaminación y de la aglomeración que produce la ciudad. De igual forma, debe brindarle atención oportuna las enfermedades mentales como las fobias causadas por el permanente estrés y las situaciones de angustia prolongadas por causas del conflicto armado, o por situaciones y percepciones de inseguridad urbana y la falta de ingresos o las dificultades de la supervivencia, entre otros. Una política que reconozca y promueva la diversidad poblacional, teniendo en cuenta que las poblaciones presentes en el CTPD, son hombres y mujeres afro-descendientes, indígenas, campesinas, población en situación de discapacidad, de diferentes edades e identidades de género y orientaciones sexuales, quienes exigen que el Plan de Desarrollo evidencie su inclusión en los planes, programas y proyectos. Una política con enfoque diferencial y de género para la población en situación de desplazamiento que posibilite la solidaridad y respeto por la persona humana, que contribuya a la restitución integral de sus derechos. Bogotá es la ciudad que por efectos tanto del conflicto armado como por falta de oportunidades en muchos lugares del país, recibe cientos de personas desplazadas al día. 77

78 Una ciudad de derechos protege y garantiza la permanencia de la población en sus territorios y le brinda seguridad para que no sean reubicados por los proyectos de renovación urbana como el Plan Centro y Plan zonal Aeropuerto El Dorado. La ciudad debe garantiza el derecho a la educación y al seguimiento de su calidad y contenido, en la implementación de Proyectos Educativos Institucionales PEI- que sean ricos en temas de diversidad, derechos humanos, democracia y resolución de conflictos, y permita una nueva mirada frente a las poblaciones históricamente discriminadas. Entender que la ciudad es una sola, en su parte rural y urbana, que debe atender a la población campesina, buscando la permanencia de su cultura, comprometer a toda la institucionalidad en la aplicación de la política rural. No hay una relación claramente establecida entre lo rural y lo urbano de la ciudad en la Región Capital ni dentro del mismo Distrito Capital. Avanzar en la concertación con las alcaldías de los municipios circundantes a Bogotá y con la región central, debatir los proyectos de alto impacto tanto en políticas de vivienda como de productividad. Desarrollar una política de Sistema Integrado de Transporte multimodal que incluya el metro, las siguientes etapas del Transmilenio y las vías que están por hacerse, y hacer la respectiva proyección presupuestal. Promover que la cultura tributaria que se vea reflejada en la calidad de vida en la ciudad y en los procesos cotidianos de quienes la habitan. Promover que el lenguaje del Plan sea el mismo a lo largo del texto, es decir incluyente desde la perspectiva de género Análisis de la relación entre el Plan de Desarrollo y los Planes 34 Locales Este aspecto de las tareas del CTPD se abordará aquí a partir de tres dimensiones: El análisis de las metas propuestas por el Plan; los tipos de población recurrentes y su focalización; y las formas de intervención. En general, el Consejo encontró que el enfoque inicial de derechos se va diluyendo y desdibujando en los programas y proyectos, en tanto los indicadores no dan cuenta de la realización integral y efectiva de los derechos que se pretende garantizar. El PDD con enfoque de derechos debió hacer una reestructuración a la reforma administrativa del Distrito para que toda la institucionalidad pública asuma dicho compromiso desde los nombres mismos de las entidades (vgr. el sector educación debió ser asumido por una Secretaría por el Derecho a la Educación, y así sucesivamente). 34 Tomado de las reflexiones generadas con la Universidad Nacional de Colombia en el marco del convenio interadministrativo UNAL- SDP CTPD 464 de

79 En tal sentido, analizar la relación entre las agrupaciones locales y el desarrollo humano podría ayudar a avanzar. Durante dos alcaldías se ha venido transformando el enfoque del ejercicio de planeación, pero los mecanismos de aplicación concretados en programas, proyectos y asignación correspondiente de recursos, siguen alejados de la nueva tendencia: La planeación continúa centrada en esquemas tecnocráticos que se concretan en metas planteadas de manera muy general y al mismo tiempo fragmentadas. Esta forma de construir las metas, revierten en dinámicas de negociación in situ sobre las necesidades de la población cruzadas con su capacidad de articulación a actores que puedan garantizar la ejecución de proyectos. En este contexto, el trabajo de reflexión sobre el PDD y los planes de desarrollo local, arrojaron como la unidad de análisis la meta último eslabón del Plan de Desarrollo y escenario de mediación entre la institucionalidad y los ciudadanos. Se aborda la meta porque es el lugar de llegada del Plan, donde se materializan los enfoques y los principios que han guiado la elaboración de los planes, pero a pesar de este papel tan importante es uno de los aspectos que menos se reflexiona y conceptualiza. En este sentido, el presente análisis abre una ruta metodológica y conceptual para la caracterización y evaluación de la planeación desde la sociedad civil para que pueda hacer seguimiento efectivo desde la meta. Se parte del principio de que una meta tiene tres componentes: un propósito, una población, y un tipo de intervención, y se pueden ubicar tres tipos de metas: una focalizada simple, otra que focaliza más de una población, y la que no focaliza. Frente a las tentaciones de efectuar un análisis localidad a localidad que diera cuenta de los alcances de sus procesos de planeación con respecto al Plan de Desarrollo de manera diferenciada, o de hacer un proceso de agrupación a partir de unidades regionales que retomen las interdependencias de las dinámicas locales tan evidentes, por ejemplo, entre La Candelaria y Santafé como comprobables entre Chapinero y Usaquén o Usme y Sumapaz, en este balance de los PDL pareció más interesante tomar como referencia los resultados de la aplicación de los indicadores construidos para medir el desarrollo humano en el ámbito capitalino. La definición de los tres grupos de localidades, que sólo de manera ordinal han sido denominados como uno, dos y tres, o localidades con un alto, mediano o bajo desarrollo humano (en el contexto de los resultados específicos del IDH para Bogotá), permite otro tipo de acercamiento que si bien tiene cierta afinidad con lo regional, amplía el criterio de agregación geográfica. Distinto a la fragmentación extrema de las lecturas individuales o a la convencional priorización desde la contigüidad (siendo evidente la coincidencia entre el IDH y la espacialidad local) esta agrupación permite combinar lo geográfico con el desarrollo humano. De esta forma, se quiere sugerir la necesidad de tomar en cuenta los resultados del Informe de Desarrollo Humano- IDH, que acompaña la formulación de los derroteros del gobierno distrital, en el actual mandato como base para análisis semejantes. Efectivamente, en Bogotá se podría hablar de una geografía de los sectores sociales a partir de la ordenación y adjudicación del territorio, de acuerdo con las oportunidades sociales y económicas de sus pobladores, y es evidente que desde la planeación distrital son cada vez más insoslayables los enfoques del desarrollo humano a la hora de identificar y gestionar el tipo de programas, proyectos y metas necesarios para cada sector de la ciudad de manera complementaria y diferenciada. 79

80 Estas agrupaciones son la oportunidad para poner a prueba las construcciones efectuadas del IDH como criterio para la lectura del fenómeno bogotano, y hacer un ejercicio crítico de los alcances del informe, seleccionar o descartar determinadas variables del desarrollo humano, o reconocer las decisiones tomadas en la construcción de caminos para combatir los obstáculos que impiden el desarrollo humano en el Distrito Capital. Es evidente que la pretensiosa intención de recoger en un índice las complejas dinámicas del desarrollo, para hacer de lo humano algo conmensurable desde el punto de vista estadístico y matemático, enfrenta múltiples retos. Varios de los cuales aún están pendientes de resolverse. He ahí la importancia del Informe, que más que una conclusión en torno a los registros del desarrollo humano en una singular ciudad como Bogotá (y qué ciudad no es única y hasta cierto punto incomparable), es una invitación a enriquecer las miradas sistemáticas en torno a las dinámicas espaciales, sociales, culturales y económicas, y a establecer un puente permanente entre la actividad académica y la acción política de la planeación y ejecución de tareas para construir futuros dignos, humanos y sostenibles para los habitantes metropolitanos. Exige además adelantar un debate en torno a los derroteros del llamado desarrollo y los costos del mismo, no solo desde lo cuantificable económicamente sino en su relación con las dimensiones ética y social, y la construcción de lo público, inherentes a cualquier lectura actual de la idea del desarrollo. Hay varias preguntas que emergen en el proceso adelantado. Se considera, quizás que el índice de desarrollo humano se ha construido de forma definitiva? Parece que no. Se ha hecho suficiente claridad sobre la imagen de futuro que se desprende de la provisional construcción del dicho índice, más allá de los muy recurridos discursos sobre la democracia, la equidad, las oportunidades y la libertad? cómo se traducen esas nociones en el contexto capitalino? es posible que la lectura y las nociones de desarrollo que inspiran los grandes idearios del desarrollo humano sean compatibles con las nociones sobre el futuro de la capital que poseen los protagonistas de la planeación, sean estos los líderes, miembros de los distintos comités redactores de los PDL, o los profesionales, las organizaciones sociales o profesionales que ejecutan los planes, y sobre todo, los ciudadanos de a pie protagonistas y beneficiarios del desarrollo? Y a partir de allí, más allá de las a veces plausibles metas de ampliación de coberturas, fortalecimiento de redes sociales, procesos formativos, dotaciones, mejoras, etc., las maneras como se implementan tales acciones contribuyen a alcanzar de manera efectiva el desarrollo humano? por qué parece darse por hecho que va a ser así? acaso está garantizada la interpretación adecuada de los objetivos estructurantes, más allá de las indudables mediaciones de carácter político o cultural que hay en el tránsito de lo concebido centralmente hacia lo local o desde lo priorizado localmente hacia las expectativas centrales? A manera de síntesis, Cómo se construye una ciudad con desarrollo humano, a partir del trabajo en las localidades, y siguiendo las pautas centralizadas de las oficinas de la administración distrital? 80

81 4.3.1 Sobre el trabajo a partir de las metas en los planes locales. Uno de los rasgos específicos de este ejercicio es la consideración de las metas y no los proyectos mismos como unidades de análisis. Se parte de la consideración de que es allí en donde se obtiene el mayor nivel de detalle respecto de las actividades previstas. El carácter explícito de las metas, desde el punto de vista de sus posibilidades de medición, de cuantificación y la pretendida claridad con la que se plasman allí los tipos de población focalizada, los tiempos de ejecución, las coberturas, e incluso los contenidos garantizan al menos nominalmente, el sentido y definiciones presentes en los paquetes de acciones anunciadas. Sin embargo, en la revisión detallada de los contenidos de los PDL de las localidades bogotanas se encuentran graves dificultades en su formulación. Tal es un rasgo extendido en los planes trabajados. Las metas se redactan en ocasiones de manera incompleta y sin la claridad suficiente, y suponen como el principal soporte de su formulación la información que sirve de línea de base (como referencia de diagnóstico que ilustra las problemáticas como antecedente), pero el nivel de despliegue de tales líneas de base es altamente variado, en ocasiones incompleto y muchas veces inexistente. Hay metas cuyo nivel de generalidad las hace de imposible cumplimiento, o por lo menos de imposible seguimiento. Son propósitos que en términos reales desbordan las posibilidades de la acción pública local. Existen casos en los se ven mezclados tan diversos tipos de poblaciones como tipos de intervenciones, lo cual pone en duda la idoneidad de la formulación. Aparecen de igual manera, metas cuyo cumplimiento no genera un impacto significativo en el mejoramiento de las condiciones de vida de las localidades, sea por sus coberturas irrisorias o por la vaguedad de su planteamiento y contenido. También se identifican metas que carecen de una población definida: crear alternativas productivas generadoras de ingreso. La ausencia de una población en la meta amplía el espectro de sus posibilidades cuando se va ejecutar, dejando al arbitrio del ejecutante la focalización o abriendo la posibilidad de que se desvirtué el propósito con el que fue elaborada. Por tanto, permite al ejecutante de la acciones consecuentes, dirigirlas al cumplimento de la meta de manera más contextualizada a determinada población demandante. Todas estas situaciones conducen a un importante reto desde el punto de vista del acompañamiento al proceso de gestión del desarrollo en las localidades y el Distrito: es urgente ajustar y redefinir las metas para hacerlas viables. Con lo que hay, el carácter enunciativo, altamente general, y en buena parte de las metas, redunda en la imposibilidad de compromisos claros en la ejecución de los planes. Sin embargo, si se compara la formulación a nivel local con los contenidos correspondientes en el Plan de Desarrollo, tendría que anotarse que el trabajo efectuado en las localidades supera en rigor y claridad la producción de las metas en el documento distrital. Aún así es el material de trabajo más detallado y la base del ejercicio de los proyectos, sólo se cuenta con los marcos sin detalle, y de los presupuestos se conocen los rubros generales. 81

82 4.3.2 Sobre los tipos de población recurrentes y su focalización. Qué factores intervienen en la definición del los tipos de población que se trabajan en los PDL? Por supuesto hay varios elementos intervinientes, pero en cualquier caso siempre nos encontramos con la misma cuestión: sea por vía de los procesos de planeación e investigación convencional, que arrastran prioridades respecto a cómo se componen socialmente los territorios, sea por la fuerza de los movimientos sociales que visibilizan la emergencia de nuevos sujetos, o por las tendencias del análisis demográfico o sociológico a nivel global promovidos por agencias de cooperación y ONG que van reconociendo actores hasta ahora invisibilizados, o aún, por las prioridades de proyectos políticos diferenciados, en cualquier caso la definición de los tipos poblacionales entrega un mosaico muy variado de criterios de agregación en materia de tipos poblacionales. Independiente de cuál sea el criterio de agregación social considerado, cada uno parece estar muy bien justificado dentro de los discursos y políticas de inclusión social y respeto a la diversidad. Cada uno exige, por tanto, que las tipologías tomen de manera diferenciada cada forma de identidad colectiva, para ser contemplados con sus particularidades por la acción pública, so pena de ser acusados del despliegue de políticas excluyentes desde algún punto de vista sesgado. La consecuencia de esa realidad es la aparición de una fragmentación de la acción pública que si no es trabajada con plena conciencia de la complementariedad de acciones y la interdependencia de los grupos sociales, puede generar espacios no tanto hacia la garantía de derechos como hacia la exaltación de privilegios. Es el recurrido debate en las ciencias sociales y la ciencia política, entre la universalidad y la particularidad a la hora de entender las políticas públicas, en el contexto de la democracia. Otra cara de dicha cuestión es el problema de la aplicación adecuada de conceptos como el de poblaciones vulnerables o poblaciones en condición de vulnerabilidad, o las exigencias sociales a veces enfrentadas en torno a una ciudadanía y el respeto de los derechos universales, por una parte, y el reconocimiento de discriminaciones positivas en contextos coyunturales o de crisis, por otra. A lo largo del ejercicio de análisis de la planeación local se han aportado múltiples ejemplos que dejan abiertas las preguntas sobre las maneras como se define cuáles deben ser las poblaciones a focalizar, y hacia quiénes es sensato dirigir las acciones, con el objeto de elevar los índices de desarrollo humano en lo local, pero cualquier debate en torno al problema de la focalización desborda el ámbito estrictamente académico o de las visiones del desarrollo, para ingresar en el complejo terreno de la acción política. No hay duda que los valores culturales y los intereses políticos, la fuerza de la acción colectiva de grupos de interés específico, y la influencia de la industria cultural y los medios, afectan de manera permanente y diferenciada en cada contexto local los procesos de focalización, o la decisión deliberada de planificadores del desarrollo de eludir cualquier ejercicio de focalización. Efectivamente, tras la no focalización también se puede rastrear tanto la intención política de los actores locales del desarrollo de no excluir, y al mismo tiempo la ambigüedad de tal decisión puede verse como la generación de condiciones para cumplir ciertos propósitos con arreglo al interés particular. 82

83 En todos los casos locales, queda abierta la discusión respecto a los criterios de focalización, ante la pregunta sobre el destino más racional de los aportes que se entregan desde la administración pública para los actores locales. A su vez, queda en entredicho la tendencia a construir fronteras que distingan los tipos poblacionales, cuando en realidad detrás de cada individuo o familia se está trabajando simultáneamente con varios tipos sociales. Estos no son excluyentes entre sí y las políticas públicas que no admitan tal consideración están orientando las acciones hacia distintas formas de irracionalidad, tales como el exceso de atención de ciertos sectores sociales, o el descuido deliberado de poblaciones que se mantienen invisibles en las formas de planeación. Por supuesto, la responsabilidad corresponde menos a los tejedores de la planeación local que ven constreñida su acción desde los lineamientos distritales, nacionales e incluso globales, y más a los expertos, diseñadores de políticas y analistas que omiten estas consideraciones. No hay duda que existe una necesidad de los planificadores locales del desarrollo y de los participantes en los espacios de trabajo consultivos de la preparación de los planes de desarrollo local, de enfatizar aquellas líneas de trabajo que permitan atender las necesidades prioritarias de sus escenarios de gobierno, desde el punto de vista de las necesidades sociales básicas y la transformación del entorno espacial propio en clave urbana, como espacio público con oportunidades para la habitación, el recreo, la movilización y la comunicación de los habitantes. Tales aspiraciones son diferenciadas en cada una de las localidades, dependiendo del nivel de desarrollo urbano, de la calidad de vida de sus habitantes o de la posibilidad del sector privado de satisfacer ciertas necesidades. De esta forma, es comprensible que en las localidades de más bajo índice de desarrollo humano, se desplieguen medidas asistencialistas enfocadas a aquellas poblaciones que se valoran como vulnerables. Ahora bien, las formas de enfrentar los retos de la pobreza, definen un panorama de las valoraciones que tienen los administradores y planificadores locales y, por supuesto los distritales alrededor del problema del desarrollo, de la acción pública y de las expectativas de los pobladores respecto al Estado. Por otra parte, en el conjunto del Distrito hay un porcentaje muy alto de metas indefinidas, sin focalización. Es posible que dicha situación se explique por el carácter de los proyectos a los que se hace referencia, pero la indefinición también responde a factores de índole política. En ocasiones, no precisar los grupos poblacionales específicos supone evitar situaciones de discriminación, o en el caso de obras de infraestructura, cuando de modo indiferenciado se benefician diferentes grupos de población, como es el caso de las vías, espacios públicos, la accesibilidad a servicios públicos, etc. El carácter espacial al que alude una meta específica elimina la focalización social de la misma y se reconoce con otros criterios, pero en los proyectos que mantienen un énfasis en la atención a poblaciones vulnerables llama la atención dicha indefinición o la múltiple focalización. Algunas son plenamente justificadas: obras de interés compartido como puede ser un comedor comunitario que beneficia a diferentes grupos vulnerables dentro de una localidad determinada, o ciertos programas de capacitación o atención pueden estar dirigidos a niños y jóvenes indistintamente. 83

84 En algunos casos la múltiple focalización responde más a la necesidad de la inclusión nominal de todos los tipos poblacionales posibles, más con el afán de cumplimiento de las exigencias distritales que como un real ejercicio de focalización para atender situaciones y poblaciones específicas. Es claro que la posibilidad de interpretación de una meta se amplía proporcionalmente con su nivel de generalidad e imprecisión, lo que puede resultar muy conveniente desde el punto de vista de la maniobra política en lo local Sobre las formas de intervención. Parece ser un falso dilema moverse entre entregar el pescado o enseñar a pescar, a pesar del intenso debate que tal cuestión ha generado a lo largo de la historia conceptual del desarrollo. Aquella famosa metáfora bíblica, sigue convocando posiciones encontradas frente a las oportunidades e inconvenientes de la asistencia social como estrategia para paliar las dificultades de algunos grupos sociales o para generar condiciones afines con dinámicas desarrollistas sostenidas. Es evidente, en la revisión de los contenidos de los planes, que sus constructores se balancearon consciente o inconscientemente en un movimiento oscilante entre los énfasis en las acciones de tipo asistencial (con la entrega de suministros, la atención directa de grupos sociales específicos, la entrega de subsidios o remesas, casi siempre con fines alimenticios), o la inversión de tipo económico o en infraestructura que perfile los ambientes para el despegue económico de comunidades y sectores pujantes, cuyo éxito redundará en un bienestar extendido. Más allá del debate, se mantiene incólume un manejo pragmático desde el punto de vista del planificador y administrador local, que lee lo que ha sido la convencional mirada asistencialista del Estado, ya hace lustros en declive, como una oportunidad a pesar de sus detractores. Esa misma mirada asistencialista, que aparece tan funcional al mantenimiento de ciertas lógicas de prestación y contraprestación propias del ejercicio de la política en el país y que persiste en medio de ciertas visiones racionalistas de la acción política moderna. Dicha oportunidad no parece operar en detrimento de la gestión de los cambios estructurales tanto físicos como sociales, que se requieren para poder hablar de desarrollo sostenible, en el sentido más burdo del concepto. Acaso las condiciones sociales que persisten en buena parte de las localidades del Distrito, permiten darse el lujo de erradicar los bonos de apoyo alimentario en jardines infantiles y escuelas públicas? o el desarrollo local y regional, con el apelativo de humano, no incluye la importancia de mantener activas las incubadoras de nacientes negocios estratégicos, pequeñas empresas, hasta que puedan despegar y hacerse llevaderos por sí mismos? En cuanto a las formas de intervención, se reconocen en las matrices de trabajo de todas las localidades, múltiples iniciativas que buscan alcanzar una acción adecuada frente a los incontrolables obstáculos del desarrollo humano. En este documento, de manera gráfica se han expuesto todas las variantes de formas de intervención con relación a tipos de población y a los entornos destacados para cada dimensión del desarrollo. 84

85 En todo el análisis se ha reconocido el gran valor que se da a la atención directa para promover la salud, por ejemplo, de poblaciones vulnerables, a veces de forma indiferenciada, en otros casos altamente focalizados. Es posible que las acciones de atención materializadas en actividades de cuidado paliativo permitan la constitución de un escenario de reconocimiento. No hay duda que de forma aislada y al mismo tiempo que resuelve un problema inmediato al permitir el usufructo de un bien o servicio, y mantener un escaso desarrollo de la agencia de los ciudadanos. Se han rastreado las decisiones locales de apostar a la ampliación de coberturas, sea para bonos alimentarios, para cupos escolares y universitarios o para subsidios a la tercera edad, para cursos de inglés y talleres artesanales, para soluciones de vivienda, etc. Efectivamente, la entrega de suministros o la ampliación de cupos en circunstancias determinadas desde lo estratégico, pueden configurarse como una acción más efectiva desde el punto de vista del desarrollo humano, como creación de capacidades individuales y colectivas, pero ello depende del marco en el que se efectúen y la claridad de la valoración de lo público en dicho contexto. Ha tenido especial relieve la disposición de las autoridades locales al realizar, promover o financiar eventos de todo tipo, foros ambientales, por la cultura de paz, las jornadas deportivas, de desarme, las semanas de la cultura, de la ciencia, del deporte (o incluso de la cultura, de la ciencia y el deporte a la vez), los festivales de rock, los encuentros juveniles, de ciudadanos, de víctimas, de desplazados, de discapacitados, por la identidad local, por la participación, por la investigación o el conocimiento, las caminatas ecológicas, las ruedas de negocios, las ferias artesanales, los seminarios por los derechos, por los deberes, por las libertades, y otro extenso etcétera. Si pensamos estos escenarios con el inherente componente pedagógico que suele sustraerse, con propósitos a largo plazo e inspirados en los derechos y las oportunidades, y con una estrategia articuladora de las intervenciones y los entornos, es posible que se recuperen a través de estos eventos sentidos de lo público, se trabaje a favor de las memorias colectivas de los sectores excluidos y se generen procesos de identidad local que impulse la posibilidad de agencia. Una alusión especial está en la intervención a través de capacitaciones, que pueden desplegar un proceso pedagógico sostenido basado en la construcción de confianzas, redes de trabajo, formas de interlocución entre actores sociales, políticos o económicos (léase de capital social). Pero igualmente, con dicho nombre suelen reconocerse jornadas inconexas de talleres inacabables, repetitivos, inconsultos, más pensados desde el interés del contratista que desde las necesidades y oportunidades locales. El riesgo que se corre con la capacitación como forma de intervención, es que puede tener un impacto muy bajo en el fortalecimiento de las capacidades, que permitan la actuación de los ciudadanos. Las actividades de capacitación tienen como primera pretensión transmitir información, sin embargo, aunque con ese propósito se da un paso en la búsqueda de desarrollar el proceder ciudadano, no cuestiona y muchos menos intenta modificar las representaciones colectivas e individuales sobre la vida civil, al considerarse un aspecto importante en el fortalecimiento de la representación. 85

86 La capacitación debe ser pensada desde un proceso de largo aliento, enmarcado desde una concepción pedagógica que vaya acompañado de didácticas acordes y que tengan como propósito la construcción de redes sociales, el fortalecimiento de capacidades y la construcción de la confianza. Cualquier proceso de capacitación, en los más diversos temas, debe concebirse como un proceso de formación política, que debe impulsar la formación de sujetos de derechos, con una participación activa en las esferas públicas de la vida de la localidad, y con la capacidad de provocar cambios en su propia vida, en busca del reconocimiento de la diferencia. No hay duda de que todas estas actividades; las de atención, de suministros y cupos en escenarios de visibilización, y eventos en general o de capacitación, hablan del importante peso que siguen teniendo las prácticas asistencialistas, que son el lastre de formas de interpretar la acción pública y gubernamental en los procesos de desarrollo, pero que dista de muchas maneras de las lecturas integrales del desarrollo humano. Por eso aquí es importante subrayar, que la perspectiva del desarrollo humano toma posición a favor de los procesos formativos sobre las diversas formas de asistencialismo, cierra filas a favor de la construcción de capital social frente a las acciones puntuales e inconexas que no generan procesos. Pero también es importante aclarar, que de cierta manera estas formas de intervención pueden resultar fundamentales, para generar las condiciones idóneas hacia una dinámica movilizadora socialmente. La acción movilizadora del evento puntual, logra alienarse a favor de las perspectivas del desarrollo humano sólo si hace parte de un proyecto estratégico, con aspiraciones consensuales y que esté definido como un derrotero más o menos claro sobre el futuro del Distrito o de la localidad. Hacer parte de un proyecto estratégico, no es en este sentido que se sumen de forma caótica en un listado de buenos propósitos, con el nombre de plan de desarrollo. Implica ante todo un nivel de coordinación, complementariedad y estructuración que permita hablar de proceso, de forma que cada experiencia formativa tenga una consecuencia directa en la vida de la localidad, que cada festival o encuentro de saberes, jornada deportiva o de denuncia, deje un aporte claro a los objetivos estratégicos, jamás pueden ser un fin en sí mismo. Es necesario por otra parte que las acciones puntuales, sean ante todo el momento coyuntural que recoja acciones y proyecte las subsiguientes, y que estas formas de asistencia promovidas desde la acción pública se desplieguen en un escenario de formación permanente e inversión estratégica sostenida en materia de infraestructura, soluciones económicas y ambientales, así como en la construcción del capital humano y social que reclama el mismo proceso. De lo contrario, las más de mil setecientas metas trabajadas en este documento, de solamente cuatro de los objetivos estructurantes de los planes de desarrollo locales 35 del Distrito, no son más que un noble propósito, pero desordenado y contradictorio, que servirá para muchas cosas, pero que no podrá acercarnos a las aspiraciones de un desarrollo humano en Bogotá. 35 Son 381 metas del grupo uno de localidades, 479 en las localidades del grupo dos, y 847 metas de las localidades del sur, en el grupo tres. 86

87 4.3.4 Los consejos territoriales de planeación entre la cooptación y la autonomía Después de quince años de expedida la Ley Orgánica del plan de desarrollo, en donde su contenido se ha venido cumpliendo de manera parcial y en medio de grandes dificultades y limitaciones, las cuales es necesario resaltar, con el fin de encontrar alternativas orientadas a fortalecer el orden democrático del país. Relación de los consejos territoriales con los gobiernos de turno: Estas instancias de participación ciudadana, se deben caracterizar por su autonomía e independencia con relación a la esfera gubernamental, pero ello no se da en la práctica por diversos motivos, unos de ellos son los siguientes: Conformación: los integrantes que forman parte de estas instancias son elegidos por el gobernante de turno, quien frecuentemente define entre los candidatos aquellos que simpatizan con su propuesta de gobierno y/o filiación política. Cuestión que afectará posteriormente que los seleccionados se pronuncien de manera autónoma y critica frente a la propuesta de plan de desarrollo planteada por el gobierno electo. Apoyo administrativo y logístico: este se caracteriza por los mínimos en el mejor de los casos y en otros, que se consideran lamentables, se da condicionado dado que la administración respectiva define en qué se invierte? y con quién se ejecuta? los pocos recursos asignados. De esta forma, se genera una total cooptación de estas instancias de participación ciudadana, perdiendo la autonomía a que hace referencia la ley que los crea. Dinámica interna de los Consejos Territoriales de Planeación: los representantes de los diferentes sectores y poblaciones que integran estas instancias de participación, se caracterizan por la heterogeneidad que se presenta tanto en su formación académica como en los niveles de comprensión de las dinámicas urbanas, las políticas públicas y el rol que deben desempeñar los consejos, como también en la apropiación de sus funciones. Comprensión y apropiación del rol: la procedencia diferencial de los consejeros de planeación es un elemento estimulante para la reflexión, el debate, la crítica y la elaboración de propuestas para la ciudad que se quiere construir. Unido a ello, esta su comprensión de los problemas de la urbe y las alternativas que se deben plantear en consecuencia, cuestión que contribuye para asumir el análisis de los planes de desarrollo. No obstante, cuando estas diferencias comprensivas de las dinámicas urbanas son demasiado polarizadas debido a la experiencia o formación de quienes integran los consejos, la heterogeneidad manifiesta, deja de convertirse en una posibilidad para pensar la ciudad y se transforma en un obstáculo, para avanzar en la elaboración de propuestas que enfrenten los desafíos que plantean las ciudades hoy. Limitaciones y alcances de su rol: Los consejos territoriales de planeación suelen presentar una situación precaria para su funcionamiento ya que no cuentan con los recursos necesarios para garantizar su óptimo desempeño. Se expresa a nivel técnico, operativo y logístico, lo cual dificulta significativamente que la sociedad civil representada en estas instancias de participación pueda pronunciarse frente a los planes de desarrollo de una manera altamente cualificada, competente y con amplio respaldo 87

88 ciudadano. Además las administraciones no suelen colaborar suministrando la información de manera oportuna y eficaz, para que los consejos cumplan con su labor de manera eficiente. A esto se suma, el tiempo limitado que ha establecido la ley para conceptuar sobre los proyectos de planes de desarrollo que presentan las autoridades locales. Relación con las organizaciones sociales: desde los consejos territoriales se debería apoyar el trabajo que adelantan las diferentes organizaciones y sectores sociales, con el fin de potenciar tanto su capacidad organizativa, como de propuesta y de interlocución con las autoridades gubernamentales en lo concerniente a los problemas de la ciudad y de las alternativas expresadas en las políticas publicas. Esto no suele presentarse en las entidades territoriales, más bien existe la tendencia a la burocratización de los consejeros que se afianza en su relación con los funcionarios de las respectivas administraciones, debilitándose de manera progresiva su vínculo con el sector social que representa. En este sentido, los consejos a cambio de fortalecer la base social y los procesos organizativos de las comunidades presentan un marcado énfasis a la institucionalización y por esta vía a la cooptación de estas dinámicas, lo cual conduce a reducir significativamente el poder de incidencia de la sociedad civil organizada, representada en estas instancias, en la definición de las políticas publicas que se expresan en los planes de desarrollo. De esta forma, se puede concluir que los consejeros cumplen con una función legal y durante el ejercicio de su cargo pierden legitimidad. PROPUESTAS QUE EMERGEN DESDE LOS PROCESOS TERRITORIALES Y/O SOCIALES EN EL SEGUIMIENTO AL PLAN DE DESARROLLO Es conveniente señalar que estas ideas que emergen en el contexto del Consejo Territorrial y de la Comisión del Plan de Desarrollo Distrital, es el resultado de un proceso social que se ha venido fortaleciendo en la ciudad y creando una nueva cultura institucional que el CTPD espera que se consolide con los próximos gobiernos y en las acciones que emprenda la sociedad civil. En la formulación de los planes de desarrollo, se deben tener en cuenta algunos conceptos estratégicos, los cuales alimentan el enfoque misional desarrollado en la primera parte. Sin embargo, como parte de las propuestas el trabajo conceptual de la comisión PDD, apoyó y fortaleció las siguientes categorías: Dignidad, políticas públicas y 36 derechos humanos, la perspectiva de género, la construcción social del territorio, y el enfoque poblacional en las políticas públicas (Plan de Desarrollo). Las cuales plantean una nueva perspectiva para analizar el seguimiento al Plan, que no puede limitarse a un balance de ejecución financiera entre lo prometido y lo ejecutado, sino que tiene que transcender este nivel pragmático y profundizar en la forma como la acción gubernamental está garantizando derechos y promoviendo de una manera efectiva el acceso a una vida digna. 36 Esta parte está referencia en el capitulo I donde desarrolla el enfoque de abordaje. 88

89 La dignidad: Con la Constitución de 1991 se da una transformación normativa donde la condición humana adquiere un lugar determinante en el nuevo ordenamiento jurídico. Dicha condición humana se expresa en la dignidad, que se convierte en principio fundamental del Estado y fundamento del sistema axiológico constitucional:"la dignidad, como principio fundante del Estado, tiene valor absoluto no susceptible de ser limitado ni relativizado bajo ninguna circunstancia, lo que a menudo sí acaece con los derechos que 37 deben necesariamente coexistir con otros y admiten variadas restricciones. La dignidad (artículo 1o. Constitución Política) es un atributo de la persona y, en cuanto tal, todos tienen derecho a que sean tratados conforme a esa dimensión específicamente humana. Como bien lo ha afirmado la Corte, "Más que derecho en sí mismo, la dignidad es el presupuesto esencial de la consagración y efectividad del entero 38 sistema de derechos y garantías contempladas en la Constitución". Las políticas públicas: Existen múltiples enfoques y definiciones, aparecen ahora ligadas al tema de los derechos con el fin de que no respondan de manera exclusiva a los intereses partidistas o gremiales de la sociedad, sino a un esfuerzo estatal por garantizar condiciones dignas de vida para el conjunto de la población. El goce de los derechos no puede ser entendido como una dadiva de los estados sino como el ejercicio cabal de la condición de personas, incluso más allá de la ciudadanía. Los recursos del Estado deben orientarse a crear y desarrollar las condiciones para que esto sea posible, en la lógica de 39 garantizar mínimos universales. Desde esta perspectiva, las políticas públicas empiezan a ser analizadas desde un enfoque que tiene como referencia los derechos humanos lo cual genera tensiones políticas y sociales, como también retos técnicos en el sentido de diseñar los instrumentos necesarios para cumplir con este propósito. En este sentido, la Defensoría del Pueblo ha venido desarrollando conceptual y metodológicamente una propuesta que nos permita 40 avanzar en esta perspectiva, sin embargo, todavía faltan muchos derechos para desarrollar desde esta perspectiva. Los derechos humanos. Como síntesis en la relación entre dignidad y derechos humanos, que son las libertades, facultades, instituciones o reivindicaciones relativas a bienes primarios o básicos que incluyen a toda persona, por el simple hecho de su condición humana, para la garantía de una vida digna. Son independientes de factores particulares como el estatus, sexo, etnia o nacionalidad; y son independientes o no dependen exclusivamente del ordenamiento jurídico vigente. 37 Sentencia T-124/93. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. 38 Sentencia T-124/93. Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. 39 Cuervo Restrepo, Jorge Ivan. Planes de Desarrollo y derechos humanos: un enfoque. Universidad Externado. USAID pag El derecho a la educación. Defensoría del Pueblo. PROSEDHER. Bogota D.C El derecho a la salud. Defensoría del Pueblo. PROSEDHER. Bogota D.C Contenido y alcance del derecho individual al trabajo. Defensoría del Pueblo. PROSEDHER. Bogota D.C El derecho a la alimentación. Defensoría del Pueblo. PROSEDHER. Bogota D.C

90 Desde un punto de vista más relacional, los derechos humanos se han definido como las condiciones que permiten crear una relación integrada entre la persona y la sociedad, que permita a los individuos ser personas, identificándose consigo mismos y con los otros. Habitualmente, se definen como inherentes a la persona, irrevocables, inalienables, intransmisibles e irrenunciables. Por definición, el concepto de derechos humanos es universal para todos los seres humanos e igualitario, así como incompatible con los sistemas basados en la superioridad de una casta, raza, pueblo, grupo o clase social determinados. Es necesario que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión. La Declaración Universal de los Derechos Humanos se ha convertido en una referencia clave en el debate ético-político actual, y el lenguaje de los derechos se ha incorporado a la conciencia colectiva de muchas sociedades. Sin embargo, existe un permanente debate en el ámbito de la filosofía y las ciencias políticas sobre la naturaleza, fundamentación, contenido e incluso la existencia de los derechos humanos; y también claros problemas en cuanto a su eficacia, dado que existe una gran desproporción entre lo violado y lo garantizado estatalmente. Sin embargo, la Declaración Universal se proclama como el ideal de los derechos humanos, el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo. La perspectiva de género. La mirada del Plan de Desarrollo debe tener inmersa la evaluación o los avances del Plan de Igualdad de Oportunidades y la Equidad de Género- PIOEG, que concreta la restitución y garantía de los derechos de las mujeres. El PIOEG como una de las herramientas de una de política pública se enmarca en una normativa que traspasa las fronteras nacionales. Por un lado, los acuerdos internacionales suscritos por el Estado 41 Colombiano, como fundamentación jurídica en materia de igualdad de oportunidades hacen parte del proceso de incorporación y posicionamiento de la condición de las mujeres como ciudadanas, de reconocimiento de su potencial para el desarrollo social, político y 42 económico. Por otro, los procesos de participación de las diferentes expresiones del movimiento social de mujeres han incidido en los tomadores de decisiones para legislar, es decir, para generar normas y leyes que incorporen los derechos de las mujeres en las agendas públicas. 41 En Diciembre de 1979 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobró la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer la cual entró en vigor en 198; en 1999 se reafirma la convención bajo la firma de Protocolo Facultativo de la convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. En 1994 se firma la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra mujer Convención de Belem do pará. En unifem y corporacón Humanas. Derechos de las mujeres: Principales instrumentos internacionales. Bogotá, D.C Alcaldía Mayor de Bogotá, Política Pública de Mujer y Géneros. Plan de Igualdad de Oportunidades para la equidad de género en el Distrito Capital , Bogotá, D.C., 2005, pág 94 90

91 Las herramientas técnicas de seguimiento al Plan que incorporan los indicadores tanto cuantitativos como cualitativos, de impacto, de proceso y de resultado deben dar cuenta de la garantía y realización efectiva de los derechos y de las acciones afirmativas necesarias para las poblaciones. Pero para que un ejercicio tecnocrático se convierta a su vez en un ejercicio ciudadano, se requieren propuestas pedagógicas que faciliten la compresión por parte de la ciudadanía de los procesos de seguimiento al Plan. Es necesario hacer uso de estos indicadores y hacerle seguimiento a los mismos, desde un ejercicio colectivo que involucre a diferentes actores y actoras, pero en especial a las diferentes expresiones del movimiento social de mujeres, como estrategia para garantizar el cumplimiento del PDD a partir de metodologías participativas y dinámicas pedagógicas que sustenten la importancia y la necesidad de hacer dicho seguimiento al PDD desde el enfoque, la perspectiva y la categoría de género. Hasta el momento, los encuentros realizados para obtener información sobre la percepción de la ciudadanía en cuanto a la ejecución del Plan, muestran el bajo conocimiento del mismo y de paso el desconocimiento de la perspectiva de género. Solamente las mujeres que participan en procesos locales con la Política Pública de Mujer y Géneros hacen mención al tema. La perspectiva poblacional con énfasis en la discapacidad: En la elaboración de las políticas públicas, están ausentes preocupaciones en torno al ciclo vital, los grupos étnicos, el pueblo rom, las personas con discapacidad y los que se identifican con una perspectiva de género diferencial como los LGBT; es decir no consideran la diversidad de intereses y necesidades de los habitantes. De igual forma desconocen otras poblaciones como los desplazados y los reinsertados. A todo lo anterior, se suma otro factor de exclusión como la estratificación socioeconómica, que no logra reflejar los verdaderos niveles de calidad vida incurriendo en factores de exclusión e inclusión Las políticas públicas del Distrito Capital deben ser consecuentes con el Plan de Desarrollo, que este orientado a garantizarle los derechos a las poblaciones que lo habitan, teniendo en cuenta esta diversidad y actuar en consecuencia desde una perspectiva garantista de los derechos humanos. Para el caso particular de la población en condiciones de discapacidad, se debe asumir un concepto complejo y multicausal, cuya comprensión requiere la no-adscripción a 43 posturas dicotómicas, unidimensionales y excluyentes sino la adopción de diversas apuestas conceptuales. 43 Política pública Distrital de Discapacidad

92 Las personas con discapacidad insisten en que la ciudad es 'agresiva' con ellos. Aseguran que la gente aún no ha aprendido a convivir con personas diferentes y que los gobiernos capitalinos no se han ocupado lo suficiente por crear una ciudad más apta para quienes tienen limitaciones. Es realmente grave que Bogotá siendo la capital no está plenamente acondicionada para población con discapacidad. El diseño de la ciudad, la gente y las políticas son totalmente ajenos a la situación de los individuos con limitaciones sin importar el tipo de discapacidad que tenga, por ejemplo, cuando una persona en silla de ruedas quiere entrar en un edificio con escaleras sin posibilidad de ascensor, se siente discriminado, o cuando necesita transportarse y no existe ningún tipo de accesibilidad, o cuando presenta una hoja de vida a un empleo para el cual se ha preparado seguramente con mucho esfuerzo y dedicación y le niegan la oportunidad por tener una discapacidad sin detenerse a ver su capacidad. Hacia una ciudadanía deliberante y emancipada: Los consejos territoriales están llamados a desempeñar una labor importante en los siguientes aspectos. Reforma normativa: es necesario revisar las leyes que regulan la planeación participativa con el fin de ordenar los tiempos de estos procesos de tal manera que sean una posibilidad para cualificar y fortalecer la participación ciudadana, como también para hacer efectivo el apoyo logístico y administrativo que deben prestar las entidades territoriales a los consejos de planeación. De igual forma, es importante que dicha reforma cree un mecanismo centrado en la sociedad civil para nombrar los representantes de los sectores y organizaciones que participan de estas instancias y no depender de la autoridad gubernamental como sucede actualmente. Proceso de inducción a los consejeros y consejeras de planeación: Teniendo en cuenta lo mencionado con respecto a la heterogeneidad en la conformación de los consejos territoriales, seria conveniente establecer un proceso de inducción que trate los elementos jurídicos, administrativos, políticos y sociales relacionados con los consejos de planeación. Proceso de formación y capacitación permanente: es necesario promover en los consejos territoriales la cualificación de la participación ciudadana, que accedan a una comprensión compleja de los problemas, las dinámicas urbanas y las alternativas para logar una vida digna en tiempos de globalización. En la medida que se avance en esta materia, la sociedad civil expresada en estas instancias de participación no tendrá que esperar el momento que define la ley para plantear el modelo de desarrollo y de ciudad que quieren sus habitantes, sino que antes que se surta este proceso ya cuentan con propuestas sólidas que pueden incidir en la agenda pública desde el voto programático. 92 Fortalecimiento de la sociedad civil: los diversos sectores y organizaciones deben avanzar en la construcción de una agenda que no este determinada por la oferta institucional gubernamental, sino que responda a sus dinámicas e intereses para potenciar su autonomía e independencia, al igual que su capacidad para transformar la sociedad y acceder a una vida digna donde todos y todas puedan desarrollar plenamente sus potencialidades.

93 4.4. LA DESCENTRALIZACIÓN Introducción La descentralización no es sólo una forma de organización de la administración pública mediante la cual se transfieren competencias, funciones, recursos y personería jurídica de un poder central a otros entes de menor jerarquía, sino también un proceso político, cultural e histórico, de mayor importancia que lo técnico administrativo, pues se orienta a fortalecer la democracia y gobernabilidad, articulando tres elementos: la participación, la planeación y los recursos, otorga mayor autonomía a las localidades para la toma de decisiones de acuerdo con sus especificidades, generando identidad y responsabilidad frente a la ciudadanía según sus obligaciones y competencias. En estos términos, la descentralización implica necesariamente espacios autónomos de participación que actúen en todas las etapas de las políticas públicas, desde su formulación hasta las fases de seguimiento y control. Los temas de interés ciudadano que van desde el ordenamiento del territorio, los presupuestos participativos, y la relación que establece Bogotá con la Región Central, están relacionados con el empoderamiento de los ciudadanos y las autoridades por construir lo público desde su más sencilla expresión. El CTPD ha generado un diálogo en las localidades con los actores políticos, ediles, consejeros locales de participación, académicos y funcionarios distritales, con el propósito de hacer sus aportes desde la visión de las poblaciones, los sectores y los territorios del Distrito para posesionar la descentralización como un tema de política pública. A partir de la construcción de un documento, que recoge las reflexiones del debate y lo expresa en un Manifiesto por la Descentralización, considerado como un documento en construcción. A partir de este diálogo, se forjaron reflexiones en torno a las dificultades de construir acuerdos entre la democracia participativa y la representativa, teniendo en cuenta que lo más complicado de la descentralización es ceder poderes y hacerlos realidad. El caso, por ejemplo, de los presupuestos participativos, implica generar debates desde lo local respecto del monto de recursos que se va a asignar, y del criterio que va a definir el gasto del mismo, bajo la prioridad de una visión territorial de la inversión, y el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluación de la misma, previa definición del tipo de instrumentos pertinentes según las diferencias entre las funciones de las dos formas de democracia citadas. El propósito del CTPD es sustentar El Manifiesto como resultado del consenso ciudadano, canalizado en una propuesta para ser presentada en diferentes instancias con competencia en la ciudad como son el Congreso de la República y a los representantes a la Cámara por Bogotá (el Decreto Ley 1421, Estatuto Orgánico del Distrito, necesita reformas para que la ciudad adquiera más gobernabilidad y sea más democrática), la Alcaldía Mayor (para que actúe en lo de su competencia, cumpliendo las metas de su Plan de Desarrollo como ejecutivo), y el Concejo de Bogotá (presentándole iniciativas de acuerdo). Igualmente, hay que reactivar el Sistema Distrital de Planeación junto con los acuerdos 12 y 13 para establecerle funciones reales a las localidades, evitando el desgaste que hasta el momento ha generado la falta de voluntad política. 93

94 Lo anterior, es el reflejo de la misión del Concejo Territorial como interlocutor entre la administración y la sociedad, en la medida en que el CTPD no piensa por la comunidad, sino que por el contrario construye con la comunidad. Por tanto, el propósito es que el Manifiesto lo apropien, lo complementen y lo firmen 20 juntas administradoras locales, 20 instancias de participación local (representadas por el CPL), y otras instancias de participación, como los concejos consultivos y representativos Propósitos de la Comisión de Descentralización. El Consejo desde la Comisión de Descentralización, pretende generar un proceso de construcción colectiva con las autoridades locales (juntas administradoras, alcaldes y funcionarios), la comunidad organizada y la ciudadanía en general. En esta iniciativa el Manifiesto es el punto partida que permitió auspiciar el debate de la descentralización en Bogotá, donde se recogen las reflexiones en las diferentes localidades, con el propósito de iniciar una dinámica de apropiación y construcción colectiva, con la suficiente fuerza para solicitar a las entidades gubernamentales, asumir su responsabilidad política para dar respuesta a un sentir expresado en el mandato ciudadano. En este debate no se puede concebir la descentralización fortaleciendo la administración pública, al pretender entregarles más recursos y atribuciones de las que tienen actualmente o comprometiendo solamente a las juntas administradoras locales. Por el contrario, tiene que estar presente un proceso de participación ciudadana consolidado. Se deben fortalecer todos los actores públicos, privados y comunitarios, dando especial énfasis a aquellos que provienen de las dinámicas locales que son expresión de procesos y movimientos sociales en los que va a recaer el control político, administrativo y fiscal de los recursos de las localidades. Si no hay comunidades fortalecidas ni organización social, va a ser difícil una gestión pública incluyente en las localidades e iniciar un proceso de descentralización. PERCEPCIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOGOTÁ Tomando como base los resultados de la encuesta aplicada durante el 2007 por Bogotá Cómo Vamos al Universo del Distrito Capital, se evidencia la percepción que sus habitantes tienen con respecto a la descentralización de Bogotá: -El 19% de los ciudadanos considera que la alcaldía local está actuando para mejorar la calidad de vida, pero solamente el 17% de los entrevistados señala que la gestión de los alcaldes locales tiene impacto. -Apenas el 17% de los ciudadanos manifestaron tener algún conocimiento del Plan de Desarrollo local aunque no suficientemente precisos. -Está claro que la mayoría de la población no conoce ni si quiera los espacios de participación local, apenas han oído hablar de ellos, y una ínfima minoría participa, con excepción de las juntas de acción comunal, las asociaciones de padres y madres de familia y las asociaciones comunitarias. 94

95 -El 76% o más de los habitantes no conoce ni ha oído mencionar de los espacios de participación, y apenas el 4% manifiesta pertenecer a alguna de estas organizaciones comunitarias en la ciudad. -Hay elevados niveles de concentración: Alrededor del 94% del gasto distrital es realizado por el nivel central, y los recursos locales son ejecutados a través de un proceso fuertemente orientado centro y administrado. -El 27% de los ciudadanos no sabe que Bogotá está divida en localidades. -El 43% no sabe cómo se designan los alcaldes locales y el 41% piensa que a través de votación popular, solamente el 6% sabe cómo se designa el alcalde local, y el 47% no ha oído hablar de las juntas administradoras locales. -El 32% de los habitantes no sabe dónde queda la sede de la alcaldía local y el 68% señala que la gestión del alcalde local no ha tenido ningún impacto sobre ellos. -El 14% no sabe o no responde a las preguntas sobre el tema. Esto muestra las claras que estamos absolutamente invisibilizados Problemas de la descentralización en Bogotá Problemas institucionales. 44 El documento Política de Descentralización Territorial para Bogotá, señala que los problemas que actualmente están afectando el proceso de descentralización en la ciudad, se pueden resumir a: la distribución de competencias, localidades sin personería jurídica y ausencia de autonomía administrativa, los recursos insuficientes en las localidades, la estructura administrativa y planta de personal, la división territorial inadecuada y los roles de la sociedad civil. La carencia de una división de competencias entre el Distrito y las localidades que le asigne a éstas la administración de un servicio dificulta el cumplimiento de objetivos, por cuanto la localidad no responde por los resultados y procesos de conjunto; es decir, la localidad contribuye con una obra o dotación en educación, salud u otro sector, pero no responde por la administración del servicio, por lo que la responsabilidad se diluye y la ciudadanía no tiene un referente claro para la petición de cuentas. Las localidades no tienen personería jurídica. El Estatuto Orgánico reconoce personería a los fondos de desarrollo local, pero el representante legal y ordenador del gasto es el alcalde Mayor quien lo puede delegar en otros funcionarios distritales, como es el caso de las unidades ejecutivas locales. La falta de competencias precisas en las localidades facilita que los fondos de desarrollo terminen siendo cofinanciadores en un 80% de programas y proyectos distritales. 44 Política de Descentralización Territorial para Bogotá. Documento para discusión. Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Gobierno, Subsecretaria de Asuntos Locales. Bogotá, enero de

96 El monto total máximo de los recursos de las localidades es el 20% de los ingresos corrientes del Distrito y un mínimo del 10%. Estos recursos no se pueden destinar a financiar gastos de funcionamiento, con excepción de los honorarios de los ediles, lo cual significa que las localidades no cuentan con recursos para financiar una planta propia de personal y dependen por tanto de la asignación de funcionarios determinada por la administración distrital Esto las limita en cuanto a su posibilidad de contar con un aparato administrativo propio que les permita cumplir con las funciones necesarias para su normal operación. La división territorial inadecuada. Dado que a través del Acuerdo No 2 de 1992, se adoptaron 20 localidades, actualmente existen localidades con poblaciones superiores a los quinientos mil habitantes, en las cuales el propósito de cercanía y gestión local se dificulta. La sociedad civil, por su parte, cuenta con una amplia representación de los sectores, poblaciones y territorios, pero sin apoyos ni coordinación institucional precisa. Lilia Avella, edil de Engativa, considera que los temas cruciales para fortalecer el proceso de descentralización en las localidades son: la elección popular de alcaldes, el aumento del monto de las transferencias, y la supresión de las unidades ejecutoras locales, pues permiten generar autonomía, atender oportunamente a los servicios que demandan la comunidad y fortalecer los procesos locales. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DE LOS EDILES DESDE LAS LOCALIDADES. Nosotros no podemos olvidar que antes de ser ediles somos ciudadanos y que hoy representamos una dignidad transitoria, lo más importante es tener claro que los ciudadanos somos parte de un territorio y los debemos ayudar a construir, con procesos fuertes de participación (Fernando Zuluaga - Edil de Fontibón, debate con las localidades, nov. 2009). Principios. El primero, es que ya hay un manifiesto de proyecto de Nación que corresponde a la Constitución Política de Colombia y la cual nos ilumina en el ejercicio político. Con la Constitución del 91, las relaciones con los otros y con las otras se dan en la perspectiva de la cultura democrática, constituyéndose en el elemento central de esta sociedad. Otro elemento, es que el modelo de democracia liberal se soporta en dos grandes componentes: la representación y la participación, y por último, hay un vinculo entre esas dos que es el estado social de derecho. Frente a lo anterior, el Manifiesto debe fijar la postura frente a cuál es el modelo de descentralización para Bogotá en el marco del estado social de derecho, así como el tema de respeto y garantía de los derechos en la ciudad. La gestión pública en Bogotá, en el estado social de derechos, se materializa en la planeación, la ejecución (unidades ejecutivas locales -UEL, la contratación y los recursos), actores institucionales y la participación. 96

97 Planeación descentralizada. En la actualidad, el ejercicio de planeación local se reduce a la participación de 500 a actores sociales, con un promedio de participación por habitante de dos horas, el cual es posteriormente neutralizado por la dirección centralizada de planeación distrital, la cual busca generar un proceso de armonización, cuyo significado en el nivel local es lo mismo que buscar la igualdad. Planeación descentralizada. En la actualidad, el ejercicio de planeación local se reduce a la participación de 500 a actores sociales, con un promedio de participación por habitante de dos horas, el cual es posteriormente neutralizado por la dirección centralizada de planeación distrital, la cual busca generar un proceso de armonización, cuyo significado en el nivel local es lo mismo que buscar la igualdad. El primer ejercicio real que debe realizar una ciudad es la descentralización de la planeación. Contrario a lo que se está haciendo con los planes de desarrollo, los cuales quitan la palabra Bogotá y en su lugar colocan el nombre de la localidad pertinente. Ese manejo de menores de edad que se está dando a las localidades, no las deja pensar como localidad, y si no se piensa en territorio mucho menos se pensará en descentralizarse. Ese tratamiento de incapacitados lleva a plantearse el interrogante de quién toma las decisiones por las localidades y sus habitantes, en cuanto a los aspectos políticos, administrativos y fiscales, en la medida en que no permiten realmente que sus habitantes piensen en su localidad de manera descentralizada. Por ellos cuando se piensa en descentralización se está pensando en más recursos para ejecutar lo mismo que se ha planeado. Las localidades y las comunidades son muy diferentes en sus situaciones económicas, sociales y política, por tanto el Plan de Desarrollo debe incorporar las necesidades reales de cada localidad y sus respectivas especificaciones, en la medida en que el Plan de Desarrollo Distrital se está convirtiendo en muchos aspectos en una camisa de fuerza para las autoridades locales, limitándolas a planear su territorio a partir de los recursos asignados y no desde las necesidades reales de la localidad Respecto de los presupuestos participativos y descentralizados, la planeación implica expedir un marco normativo que armonice y articule los procesos de planeación, tanto Distrital como local, para que éste se alimente de lo local y no viceversa. Esto significa necesariamente la derogatoria o la modificación de los Acuerdo 12 y 13, que conducen a los siguientes interrogantes: Cómo se construiría la norma que regularía y que promocionaría un ejercicio de planeación ciudadana participativa?, cuál es el alcance del proceso de planeación en el marco de la gestión pública para Bogotá?, cuál es el papel que va a tener la ciudadanía en ese proceso?, qué vamos a reglamentar?, cómo se garantizaría la aspiración de los ciudadanos para que incidan en decisiones reales y no sean solamente espacios consultivos, y cuál es el tipo de planeación participativa que hay que instaurar en Bogotá?. 97

98 Ejecución Presupuestal (Recursos, contratación y UEL). Ø Recursos Su monto. Después de 17 años de expedido el Estatuto Orgánico, no ha existido la voluntad de ningún alcalde mayor por darle cumplimiento a lo establecido en la norma sobre la ampliación gradual de recursos para las localidades de un 10% a un 20%, y además de este diez por ciento, tenemos que transferir el 70% al Distrito a través de las unidades de ejecución locales. Entonces la inquietud es: De qué recursos de las localidades se está hablando?, cuando históricamente se han venido disminuyendo. La Ley 01 de 1992, le asignó a las localidades el 10% de los ingresos del presupuesto de la administración central del Distrito Capital; pero el Estatuto redujo los recursos de la localidades a no menos del diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del Distrito, frente a lo cual nunca se ha presentado una acción en términos de reclamación por dicha reducción de transferencias. Su impacto. Descentralizar no es únicamente aumento de recursos como equivocadamente se insinúa con frecuencia, pues este concepto está más relacionado con el gasto y su eficiencia. Estos temas son lo que se deben empezar a revisar porque no hay claridad en lo que se invierte y cual ha sido el impacto social de estos recursos, es decir, no se sabe de la eficacia en su manejo. Por tanto, se debe revisar el gasto público. Cuál va a ser el impacto en la macroeconomía? cómo se realizará el respectivo seguimiento?, además cómo se va a reforzar todo en las diferentes localidades. Los críticos de la descentralización sostienen que la responsabilidad fiscal de los gobiernos locales ha ocasionado frecuentemente problemas fiscales, que a menudo han sido transmitidos desde esta instancia a nivel nacional; por tanto, la falta de disciplina fiscal en las instancias locales ha causado enorme déficit y endeudamiento nacional. Partiendo de esa base, hay que analizar cuáles son los riesgos que se pueden tener y cuáles son las formas como se pueden controlar. Precisamente, con el fin de evitar un mal manejo de un alcalde local que deje endeudada la localidad, sino que por contrario se generen mejores presupuestos para mantener un buen ritmo de inversión local. Ø Contratación En el tema de la descentralización de los recursos también hay en el fondo un problema de perfecciones contractuales, en el cual grandes consorcios de contratación de la ciudad, que vieron que los recursos son absolutamente exiguos en relación con los que maneja la ciudad, decidieron armar paquetes en las localidades para volverlos interesantes. Las comunidades no entienden por qué el Distrito insiste en privilegiar a un solo contratista, aún cuando se trata de temas diferentes para diez localidades. Esto no es por economías a escala, ni por eficiencia, sino que por el contrario son paquetes contractuales atractivos en la medida en que se vuelven a unificar y centralizar los recursos en manos de los entes distritales. En las localidades, se hace todo el trámite de la contratación pero quien decide con quién contratar y firmar los contratos son las entidades del mismo distrito. Los fondos de desarrollo deben tener un gerente o un director totalmente independiente a las 98

99 alcaldías pero con todo el montaje administrativo que ellos necesitan para poder funcionar. Vía contratación se puede fortalecer el capital de gestión social de las localidades, representando en las organizaciones comunitarias y sus procesos sociales, ese es el propósito del artículo 94 del Decreto Ley 1421 de 1993, pues establece que los contratos que se financien con cargo a los recursos de los fondos, podrán celebrarse con las organizaciones cívicas, sociales y comunitarias que actúen en la respectiva localidad. Este artículo no ha sido objeto de reglamentación para que cumpla en sus propósitos. Ø Unidades Ejecutivas Locales UEL Las UEL se crearon en medio de un proceso desorganizado. La Administración acababa nombrar a los primeros alcaldes locales, y se eligieron las primeras juntas administradoras, muchos alcaldes no sabían hasta dónde llegaban sus competencias, qué debían hacer, muchos de los ediles no sabían dónde iban a funcionar, no existían unos esquemas administrativos con apoyos profesionales en todos los niveles para hacer un proceso de planificación y de desarrollo en las localidades, ni se contaba con abogados o con los apoyos básicos necesarios. Por eso hubo errores en la contratación. Al día de hoy, estas unidades son un tema aparentemente pequeño que resulta altamente lesivo, pues aquellas no permiten que las localidades desaten proyectos de impacto con los pocos recursos con que cuentan, y por eso quizás existe una obsesión con el tema de las UEL como si ese fuese el tema central, la talanquera de fondo de la descentralización. Si se acaba con las UEL, el tema de la descentralización sigue intacto, sigue vigente. Éstas han sido unas entidades paquidérmicas que se crearon para poder justificar la contratación, a nivel distrital y a nivel local. Proyectos que se ejecutan con recursos de las localidades pero lo hace una entidad que no conocemos, que nunca compartió con nosotros los sueños y expectativa. Alguien allá lo concibió en las localidades y lo hemos visto y vivido, la localidad de Suba que ocupó el primer puesto en la adjudicación de proyectos, al mes de octubre de 2009 el 29% no se había podido adjudicar precisamente porque no había las UEL. Los trámites en esta instancia han duplicado el valor de los contratos y es muy complicado hacerle un seguimiento Las UEL se deben desmontar pero las administraciones locales tendrían que estar asesoradas por las secretarías para mantener una línea de cohesión y de trabajo que permita articular las políticas distritales con las locales. Adicionalmente, habría que dar autonomía suficiente a los alcaldes para la formulación de los proyectos e iniciativas que son fundamentales para el funcionamiento de las localidades. Esto llevaría necesariamente a una mejor manera de aprovechar los recursos de lo contrario se volvería la feria de los contratos y pude llevar a una fragmentación de los recursos. Gestión. El modelo actual de desconcentración presenta problemas institucionales: Los alcaldes tienen en una semana más de quince reuniones convocados por el nivel central, desde las cuales se les imparten las directrices que se deben cumplir en las localidades, no permitiéndoles actuar ni siquiera de acuerdo con las normas: actúa el sector distrital central y define el derrotero de cada localidad, bajo patrones similares para todas; ninguna localidad puede actuar de una manera distinta, todas deben ir al mismo ritmo. 99

100 No hay un ejercicio de armonización entre las instancias distritales, puestas en lo local, con la dinámica de la planeación local; ni existen instancias de armonización; por ejemplo, el Concejo Local de Gobierno es más para los funcionarios que llegan rápidamente a dar un informe y se van, pero no hay realmente una instancia de gobernabilidad local, que es absolutamente necesario fortalecer. Localidad. Las reflexiones con respecto a la localidad se realizaron a partir de tres elementos: Modelo de localidad, competencias y tamaño de las localidades. Modelo de localidad. Necesariamente implica unas reflexiones ausentes hasta hoy. Por ejemplo, Se ha debatido al interior de las JAL y de los alcaldes locales sobre el modelo de localidad que se quiere? hacia dónde debe ir la localidad? cuál es la política pública de esa localidad? cuáles sus recursos, sus potencialidades, sus mayores defectos y cuáles las soluciones para subsanarlos? Los procesos de descentralización deben analizar el modelo de cada localidad pero a partir de la política, y de una definición clara de localidad. Dado que estas son diferentes. Engativá y Fontibón son modelos distintos, cuentan con una zona industrial, y a pesar de compartir el Aeropuerto, las poblaciones son absolutamente complejas, con patrimonios y percepciones diferentes; lo mismo el caso de localidades rurales como Sumapaz, Usme y Ciudad Bolívar, esta última con algo de ruralidad por desarrollar. Cómo hacer para que eso se incluya en las líneas de acción y en la definición de competencias? Competencias. Gran parte de los problemas de las localidades radica en que no tienen competencias específicas. El Acuerdo 06 de 1992 le asigna competencias a la JAL que no es una entidad ejecutora. Las localidades deberían hacer menos cosas que no causan impacto, para dedicarse a temas de trascendencia del nivel local, como son la participación ciudadana, el mantenimiento vial, la cultura local, los problemas de convivencia, el manejo de aspectos locales, y no dejarle estas preocupaciones al distrito. Las localidades no tienen estructura administrativa, no existen como entidad, no tienen planta propia ni personería jurídica. El alcalde es una figura débil; y deben reclamar la autonomía en el sentido de tener personería jurídica para el manejo de los fondos de desarrollo local. Tamaño de las localidades. Es importante iniciar un debate sobre el tamaño y el número de las localidades, pues el acuerdo que las creo adoptó las que ya existían desde Entidades territoriales. En un proceso de descentralización serio, las localidades no pueden seguir siendo una unidad básica de la gobernabilidad distrital, como está considerado en el Manifiesto. Las localidades deben ser unidades jurídicas independientes, entidades territoriales, según el proceso de descentralización distrital. Elección popular de alcaldes. No hay un criterio unificado en relación con la elección popular de alcaldes: hay quienes la consideran como excelente, en tanto generaría autonomía en las localidades y control político ciudadano; hay quienes la ponen en duda, pues con autoridades autónomas la ciudad puede perder una línea de acción, un horizonte, y la ciudad se puede fragmentar; y hay quienes consideran que es un proceso gradual ya que implica fortalecimiento administrativo. 100

101 Estos son los argumentos: No están a favor 1. Teniendo uno elección popular de alcaldes, sencillamente el Alcalde Mayor no tendría autoridad para desarrollar políticas en las localidades, perdería total autonomía, ganarían autonomía las localidades pero sacrificaríamos el proyecto de una ciudad, seria regresar a un sistema municipalista, como a una confederación de municipios, eso puede ser posible, sería otro modelo pero se correría un alto riesgo, de no tener una visión global de la ciudad, ni de su dirección. 2. No habría articulación con el Alcalde Mayor entonces, se presentaría un problema de gobernabilidad en la ciudad. Si actualmente existen problemas con los funcionarios Cómo podría el Alcalde Mayor manejar la ciudad con 20 alcaldes, y supongamos que mas de uno fueran de la oposición? Ese es un tema que abría que analizar. 3. Antes de indicar un proceso de este i m p a c t o s e d e b e f o r t a l e c e r administrativamente a las alcaldías locales. Están a favor 1. La elección popular de alcaldes, ha sido un sueño de más de un edil y de los integrantes de la comunidad, seria excelente. Actualmente el sistema de elección por terna, genera un compromiso hacia cierto grupo político. Con la elección se lograría un trabajo integral con la JAL en su totalidad y no con determinados grupos. 2. La elección popular de alcaldes es parte de un proceso que implica un análisis serio de las transferencias de los recursos hacia las localidades, del número de localidades -hay que fusionar o dividirlas-, los impactos de las poblaciones flotantes no se ha estudiado ni en Planeación ni en Hacienda. 3. No creo en las teorías que dicen que es desarticular y desintegrar la ciudad, y sus las políticas. El mismo argumento se utilizó en contra del proceso de descentralización (nación municipios) de la Constitución del 91 que ha generado gobernabilidad y profundizado la democracia local. 4. No debemos pretender que los alcaldes locales no estén supeditados al alcalde mayor, eso sería un despropósito, se expedirían unas líneas gruesas distritales que reglamenten la relación entre ellos Actitud de los actores (corporaciones públicas, representantes a la Cámara por Bogotá, Concejales y ediles). El proceso de descentralización es de orden político, y además de la sociedad civil, hay actores que tienen facultad de impulsarlo y son el Congreso de la República y el Concejo de Bogotá. 101

102 Congresistas. El proceso de descentralización de Bogotá debe originarse en el Legislativo, ninguna otra instancia tiene la capacidad normativa y política para hacerlo. Carlos Lleras Restrepo, decía: Ningún gobernante local va a hacer descentralización, tiene que hacerlo el Congreso de la República. Infortunadamente, en esta Corporación no existe la voluntad. Es un tema de campaña y en estas elecciones para Congreso no se ha hablado mucho del régimen político, administrativo y fiscal de la ciudad, tampoco nuestros representantes a la Cámara lo hacen. Bogotá no es un tema de debate y además no tiene voceros en el Legislativo. Concejales. Además del Congreso de la República el proceso debe surtirse en otra instancia y es en el Concejo de la ciudad. Pero los concejales, y tenemos que aceptarlo con lastima, de todas las corrientes políticas sin excluir a ninguna, tienen preocupaciones en el sentido de que el proceso de descentralización avance de verdad. Y es porque tienen una falsa idea relacionada con las consecuencias de lo que generaría. Ellos creen de que si se empoderan las localidades inmediatamente surgirían una serie de competidores que les amenazaría su estatus quo, sus condiciones de mantenerse como concejales de la ciudad. Ellos no van a impulsar el proceso. Por qué no incluimos la elección de un concejal por cada localidad? Ø Ediles. Es necesario hacer una evaluación al cumplimiento de las atribuciones de las Juntas Administradoras Locales estipuladas en el artículo 69 del Decreto Ley A esta corporación le corresponde básicamente, además de la aprobación del Plan de Desarrollo, el control y seguimiento a gestión y a la inversión de la Administración local. Susana Schuster, edil de Teusaquillo, considera que los ediles sienten que no tienen la capacidad, ni los recursos, ni el reconocimiento para cumplir con estas atribuciones y hacer una gestión que trascienda. No tenemos autonomía ni los apoyos que nos permitan promover la participación ciudadana. Existe el peligro del estancamiento pues institucionalmente el espacio local es muy estrecho. De allí que muchos de ellos, y líderes locales, tengan aspiraciones de ser concejales. Nos sentimos discriminados porque nosotros fuimos elegidos por votación popular, al igual que los concejales, los senadores, pero nosotros si hemos tenido un trato muy indiferente Participación. Consejos Locales de Participación, CPL. Los CPL debe ser una extensión descentralizada del CTPD y por su naturaleza estar articulados, de manera tal que las mismas facultades del nivel distrital se tengan en el local. Es necesario armonizar las instancia de la participación que lo local se articule con lo distrital y este a su vez con lo nacional. El Acuerdo 13 es letra muerta, porque a los espacios de participación ciudadana no se les ha dado la legitimación institucional que les reconoce la norma. Los CPL no tienen los recursos ni los apoyos logísticos ni administrativos para cumplir su función. Hay consejos que no tienen ni sede. El Acuerdo estipula que quien administra el Banco de Programas y Proyectos de los fondos de desarrollo local debe ser la secretaria técnica por delegación de la asociación de juntas de acción comunal de cada a localidad, que están muy debilitadas y tampoco tiene recursos para funcionar. 102

103 La Administración se ha encargado de restarles credibilidad a la participación. La gente participaba en los encuentros ciudadanos, llegaban los sectores y las poblaciones con sus propuestas de localidad y salían felices porque se votaron sus necesidades, pero cuando esa propuesta se enviaba a la dichosa UEL, no se podía ejecutar porque no está dentro de sus lineamientos técnicos y jurídicos. Las UEL debieron haber hecho un acompañamiento a las comunidades en su momento y haberles fortalecido y apoyado y decirles con anterioridad que se podía hacer. Al Consejo de Planeación Local le corresponde como instancia y autoridad local de planeación hacer seguimiento y evaluación al Plan de Desarrollo; articular las políticas públicas de participación a nivel local: presupuesto participativos, planeación participativa; promover y garantizar la incidencia de la ciudadanía en los asuntos públicos; articular los procesos de participación local; fijar los criterios de asignación presupuestal territorial y recoger y priorizar necesidades de la localidad Aspectos culturales y políticos del proceso. 1) Distribución de poder político y la contratación. Un paso importante en el proceso de descentralización es evidenciar los temores e interés que le subyacen. Mientras no se identifiquen y se hable con claridad de ellos no saldrán propuestas concretas de las discusiones. En la mesa de negociación hay que poner temas como son los relacionados con la distribución del poder político y el de contratación. Cómo, para quién, en qué medida se otorga poder a las localidades y sus autoridades, como se fortalecen las instancias de participación y los procesos sociales, hasta dónde llega su participación en las políticas públicas, qué espacios y capacidad de contratación se les otorga. 2) La democracia representativa y la participativa. Las JAL tiene la atribución de aprobar el presupuesto de la localidad pero con los presupuestos participativos esta facultad se comparte con los CPL, qué pasara con los encuentros ciudadanos, qué función tendrán los ediles en los espacios cívicos que forman parte del Sistema Distrital de Participación. 3) Proceso de descentralización social. La Administración considera que el proceso de descentralización está relacionado únicamente con cambios normativos y que los actores llamados a impulsarlos son las corporaciones de elección popular (Congreso de la República y Concejo de Bogotá y el Alcalde Mayor). Mientras esta sea la actitud el proceso no avanzara, es necesario incluir a la sociedad civil que ésta se sensibilice, entienda y participe de él. No se puede concebir la descentralización sin la participación ciudadana. 4) La adultez de las localidades. La minoría de edad de las localidades consiste en que no se las deja pensar el territorio y mucho menos en descentralizarse. Esa situación de minusválidos lleva a que otro sea quien toma las decisiones políticas, administrativas y fiscales. 103

104 Metodología del proceso de descentralización. Gradualidad. El proceso de descentralización debe adelantarse en forma gradual, es necesario iniciar con el fortalecimiento administrativo de las alcaldías localidades, establecer las facultades y competencias de las mismas para iniciar con un proceso de seguimiento y evaluación de la gestión local, trasladar la responsabilidad a las localidades en la ejecución de los recursos de acuerdo a sus necesidades, generar políticas e identidad local y fortalecer los espacios de participación. Priorización de los temas. El Manifiesto por la Descentralización incluye una amplia gama de propuestas, es necesario focalizarlo en una o dos e impulsar el debate correspondiente en el Congreso y en el Concejo. Propuesta de construcción colectiva. El Manifiesto debe ser un ejercicio colectivo y no una interpretación partidista que represente los intereses de la ciudad. Ø El Decreto Distrital 101 de 2010 El Decreto Distrital 101 de 2010 se expide en desarrollo del eje estructurante de Descentralización del actual Plan de Desarrollo Bogotá Positiva. La inclusión de la participación y la convivencia como misiones de la alcaldía local precisa y define las competencias de este ente administrativo, la revisión de las asignaciones y delegaciones que se le han hecho conlleva a una mayor eficiencia y priorización de sus tareas. La supresión de Unidades Ejecutivas Locales es reconocer que las localidades debe responder por ejecución del gasto publico de acuerdo a sus especificidades pero también que es necesario el acompañamiento técnico desde la sector central de la Administración. ` El Consejo apoyó en los debates del Acuerdo 257 de reestructuración administrativa distrital la territorialización de la inversión y la elaboración los indicadores de evaluación a la gestión pública en las localidades. Todo se logra en la medida que la Administración implemente los propósitos de este Decreto. La descentralización es un proceso que no solamente se da desde la institucionalidad, la Administración debe reconocer que los procesos sociales deben acompañarla. 104

105 5. MANIFIESTO POR LA DESCENTRALIZACIÓN

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107 5. MANIFIESTO POR LA DESCENTRALIZACIÓN Manifiesto or la defensa y profundización de la descentralización en Bogotá Distrito Capital, el presente Manifiesto emitido por el CTPD, recoge los resultados de las Preflexiones y propuestas básicas de los ciudadanos y ciudadanas, así como los reconocimientos en las localidades, propuestas y acuerdos. A todos los ciudadanos y ciudadanas Los abajo firmantes representantes de los sectores, poblaciones y territorios del Distrito Capital, rescatamos la Constitución Política como el pacto en el que acordamos declarar a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalecía del interés general. La descentralización como transferencia de competencias, recursos y poder político a las localidades ha sido una constante que corresponde no solo a un modelo de gestión pública más eficiente sino a un fortalecimiento político de la democracia. El centralismo como paradigma del desarrollo está agotado. Bogotá, ciudad capital, con más de ocho millones de a habitantes genera el 22% del producto interno bruto del país, demanda un modelo diferente. Los hechos demuestran que el actual enfoque de descentralización con énfasis en la desconcentración no cumple adecuadamente con los propósitos de organizar a las comunidades, de promover la participación ciudadana y el mejoramiento eficiente en la provisión de bienes y servicios locales. La elección de las autoridades locales por sus ciudadanos, y la participación incidente en los asuntos públicos que los afectan, conlleva necesariamente a la legitimación y contribuyen a la gobernabilidad local. Saludamos la inclusión de la descentralización como eje estructurante del actual Plan de Desarrollo Bogotá Positiva que tiene como propósito construir una ciudad con un modelo de descentralización territorial acorde con las necesidades de los territorios, con alcaldías locales autónomas administrativamente, y articuladas con el nivel central, con competencias claras, y consolidadas institucionalmente en el marco de un enfoque de desconcentración. Una ciudad con una administración cercana que permita que organizaciones, ciudadanos y ciudadanas se vinculen a la gestión de los asuntos públicos. 107

108 Reconocemos avances en el proyecto de decreto por medio del cual se fortalecen institucionalmente las alcaldías locales desde los aspectos administrativos y operativos, pero demandamos también, fortalecer los demás actores locales y profundizar en los aspectos determinantes de la descentralización, como son los políticos y de recursos. Reconocemos a la Localidad como la unidad básica para la gobernabilidad del Distrito; el primer eslabón del ejercicio de la democracia representativa en las juntas administradoras locales; la unidad territorial de mayor potencial para la promoción y consolidación de los procesos sociales y de las distintas instancias de participación en ejercicio de la democracia participativa; la división territorial desde la que se construye el ordenamiento territorial de la ciudad, y se resuelven sus tensiones y conflictos, en la cual los procesos de planeación y desarrollo adquieren toda su dimensión en la prestación de los servicios; el espacio de control político, de convivencia y seguridad; la unidad administrativa más adecuada para ajustar la estructura institucional en la perspectiva de mejorar la capacidad de respuesta a las demandas ciudadanas. Nos proponemos generar un espacio permanente de reflexión y dialogo en torno a la democracia y la gobernabilidad local; construir un modelo de descentralización propio del Distrito capital; superar las tensiones entre la democracia participativa y la representativa a nivel local; y posesionar la descentralización como una política Distrital. Acordamos articular y fortalecer los espacios de participación locales, en especial los consejos de planeación local; asignar competencias específicas a las localidades acordes con su naturaleza y propósitos; aumentar al 20% la asignación de los recursos de transferencias distritales a las localidades; fortalecer la autonomía de las alcaldías locales reconociéndoles personería jurídica. Supresión de las Unidades Ejecutivas Locales; establecer los criterios de asignación territorial de la inversión; promover la elección popular de alcaldes; fortalecer administrativamente y generar autonomía en las juntas administradoras locales; lograr dotar a las JALs con facultades para citar y votar moción de censura a los funcionarios de la administración local; implementar indicadores de impacto de la inversión publica tendientes a garantizar los derechos fundamentales; posicionar institucionalmente la descentralización en la estructura administrativa distrital; convocar al Consejo Consultivo de Descentralización y la desconcentración; promover una reforma constitucional y legislativa que armonice los principios descentralizadores con su condición de Distrito Capital. Elaborar proyectos de Ley y de Acuerdo y abrir un debate sobre el número y tamaño de las localidades. 108

109 6. ANEXOS